Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 367, Mars 2013

Cas no 2940 (Bosnie-Herzégovine) - Date de la plainte: 18-AVR. -12 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante allègue que la nouvelle législation du travail impose aux organisations d’employeurs un nombre minimum d’adhérents trop élevé

1. 232. La plainte figure dans une communication de l’Association des employeurs de Bosnie Herzégovine (APBiH) en date du 18 avril 2012.
2. 233. Le gouvernement a transmis sa réponse aux allégations dans une communication reçue le 31 juillet 2012.
3. 234. La Bosnie-Herzégovine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 235. Dans une communication en date du 18 avril 2012, l’organisation plaignante, l’APBiH, déclare vouloir présenter une plainte concernant la nouvelle législation du travail de la Republika Srpska en raison de violations des dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
2. 236. L’APBiH a été fondée en 2004. Ses membres sont des organisations indépendantes, affiliées de leur plein gré, relevant des entités de Bosnie-Herzégovine et du district de Brčko, à savoir: i) l’Union des employeurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine (UEFBiH); ii) la Confédération des employeurs de la Republika Srpska (CERS); iii) l’Association des employeurs du district de Brčko. L’APBiH est l’un des membres fondateurs du Centre des employeurs de la région de l’Adriatique (AREC), créé en 2007.
3. 237. L’organisation plaignante souligne que la situation présente un caractère d’urgence. La nouvelle loi du travail de la Republika Srpska (l’une des entités autonomes de Bosnie Herzégovine) instaure, à son article 146, un seuil de représentativité de 20 pour cent pour les organisations d’employeurs qui souhaitent être représentées au sein du Conseil économique et social, lequel est entre autres habilité à négocier les conventions collectives. Ce seuil élevé correspond à un nombre minimum d’adhérents excessif et son application porte atteinte au droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix.
4. 238. L’adoption de cette disposition a eu différentes conséquences qui sont exposées ci-après. Seule l’organisation d’employeurs établie et financée par la Chambre de commerce de la Republika Srpska – à laquelle il est obligatoire de s’affilier – était en mesure d’atteindre le seuil fixé et a été retenue pour siéger au Conseil économique et social de la Republika Srpska en qualité d’organisation représentative. Etant donné qu’elle est de toute évidence liée à la Chambre de commerce, cette organisation de création récente ne peut être considérée comme une organisation d’employeurs indépendante. Suite à l’introduction de ce seuil élevé, les organisations d’employeurs qui étaient jusqu’alors représentées au Conseil économique et social mais n’avaient pas le niveau de représentativité requis ont été écartées. Au nombre de ces organisations figure l’un des membres fondateurs de l’APBiH, à savoir la Confédération des employeurs de la Republika Srpska, qui était représentée au sein du Conseil économique et social jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle législation du travail et dont la création est antérieure de plusieurs années à celle de la nouvelle organisation établie par la Chambre de commerce. En outre, les organisations d’employeurs existantes, qui sont en deçà du seuil fixé, n’ont pas demandé à être représentées au sein du Conseil économique et social.
5. 239. L’organisation plaignante en conclut qu’il s’agit là d’une violation du droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La plainte a trait à l’application des articles 2, 3 et 4 de la convention no 87.
6. 240. L’organisation plaignante demande par conséquent à l’OIT d’entreprendre les démarches nécessaires auprès du gouvernement de la Bosnie-Herzégovine pour que la législation du travail de la Republika Srpska respecte ses conventions relatives à la liberté syndicale et ne porte plus atteinte au droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

B. Réponse du gouvernement

1. 241. Dans une communication reçue le 31 juillet 2012, le gouvernement fédéral fait suivre une communication du gouvernement de la Republika Srpska dans laquelle celui-ci se déclare surpris que l’organisation plaignante semble méconnaître les règles élémentaires régissant les relations professionnelles et du travail ainsi que la situation générale et le fonctionnement du dialogue social en Republika Srpska.
2. 242. Le gouvernement de la Republika Srpska indique que, par exemple, l’organisation plaignante annonce l’adoption d’une «nouvelle» loi sur le travail en Republika Srpska et appelle à agir d’urgence au motif que cette loi restreint l’exercice du droit d’association et les activités des employeurs, alors que la loi en question a été adoptée en 2000 et était par conséquent déjà en vigueur au moment de la création de l’organisation plaignante, en 2004. Elle a été révisée à plusieurs reprises depuis sa promulgation, les dernières modifications en date ayant été introduites en 2007, soit il y a plus de cinq ans. Le texte de ladite loi ainsi que toutes les modifications apportées ont été soumis à la commission d’experts.
3. 243. Le gouvernement de la Republika Srpska ajoute par ailleurs que les informations relatives à la composition et au fonctionnement du Conseil économique et social de la Republika Srpska sont totalement fausses et infondées. Le Conseil économique et social a été instauré en vertu d’un accord conclu entre les partenaires sociaux en 1997 (c’est-à-dire avant la privatisation des entreprises d’Etat, qui représentaient 95 pour cent des employeurs, et avant la réglementation des relations de travail par voie de contrat instituée par la loi sur le travail de 2000). L’APBiH n’a jamais été membre du Conseil économique et social. Depuis sa création, celui-ci s’est développé par étapes, la dernière en date ayant débuté en 2008 avec l’adoption de la loi relative au Conseil économique et social de la Republika Srpska, dont une copie a été soumise à la commission d’experts.
4. 244. Le gouvernement de la Republika Srpska explique que, conformément aux dispositions de cette loi – en vigueur depuis quatre ans déjà –, le conseil se compose de trois représentants du gouvernement et de trois représentants de l’organisation de travailleurs la plus représentative au niveau de la République et de trois représentants de l’organisation d’employeurs la plus représentative à ce même niveau. Il rend son avis, après discussion, sur un large éventail de sujets (développement et renforcement de la négociation collective, incidence de la politique économique et des mesures qui lui sont associées sur le développement social et la stabilité de l’emploi, des salaires et des prix; compétitivité et productivité; privatisations et autres ajustements structurels; protection du travail et des conditions de vie; éducation et formation professionnelle; santé et protection sociale; évolution démographique et autres questions importantes aux fins de la mise en œuvre et de la promotion de la politique économique et sociale). Le gouvernement de la Republika Srpska souligne que le conseil n’est pas, et n’a jamais été, chargé de négocier les conventions collectives étant donné que seules les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs sont habilitées à conclure de tels accords.
5. 245. En Republika Srpska, la loi sur le travail dispose qu’il revient aux organisations représentatives des travailleurs et des employeurs à un niveau donné (entreprise, secteur ou entité) de négocier et de conclure des conventions collectives. Les articles 142 à 157 de la loi sur travail, qui a fait l’objet d’une refonte intégrale, énoncent la procédure à suivre et les critères à appliquer pour apprécier la représentativité des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs, et ils précisent également comment et selon quelle méthode la réévaluer par la suite. Ces procédures sont publiques et les parties qui jugent que leur représentativité n’a pas été évaluée conformément à la loi peuvent saisir une instance tripartite indépendante – le conseil chargé de déterminer la représentativité des syndicats et des organisations d’employeurs. Le gouvernement de la Republika Srpska fait valoir qu’il n’est pas contraire aux dispositions des conventions ratifiées d’apprécier la représentativité effective des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs, en s’appuyant sur des critères clairs et définis à l’avance, et de réserver certaines prérogatives aux organisations les plus représentatives.
6. 246. Le gouvernement de la Republika Srpska tient à signaler que, lorsque la représentativité des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs a été évaluée pour la première fois au niveau de l’entité, en 2008, un appel public, diffusé sous forme électronique et par voie de presse et publié au Journal officiel de la Republika Srpska, a été adressé à l’ensemble de ces organisations, les invitant à introduire une demande d’évaluation. L’organisation plaignante et ses membres, qui étaient pourtant parfaitement informés de toutes les activités prévues à cet égard, n’ont pas donné suite à l’appel lancé, comme indiqué dans la plainte.
7. 247. Le gouvernement de la Republika Srpska insiste également sur le fait que, si le Code du travail pose pour principe que seules les organisations de travailleurs et les organisations d’employeurs les plus représentatives participent activement au dialogue social au plus haut niveau, il n’en reste pas moins que toutes les politiques sociales, du travail et de l’emploi sont communiquées au public au moment de leur élaboration, et que projets et propositions font l’objet d’un examen public auquel toutes les parties intéressées peuvent participer librement et sans restriction.
8. 248. Le gouvernement de la Republika Srpska indique par ailleurs que les citoyens, les associations civiles, les syndicats et les employeurs, sans exception, ont la possibilité de prendre part aux débats publics et de communiquer leurs observations et suggestions, lesquelles, si elles sont fondées et conformes aux principes établis, sont examinées et prises en compte. C’est pourquoi, tout en ayant bien conscience qu’il n’est pas nécessaire d’avoir préalablement saisi les autorités locales pour pouvoir saisir le comité, le gouvernement juge surprenant que l’organisation plaignante ait intenté une telle action alors qu’elle n’a jamais, par l’intermédiaire de ses membres concernés, cherché à engager un débat ni proposé de modification de la législation de la Republika Srpska concernant les questions qu’elle a portées à la connaissance du comité.
9. 249. En conclusion, le gouvernement souligne que les travailleurs et les employeurs sont absolument libres de s’organiser comme ils l’entendent en Republika Srpska, sans qu’aucune restriction ni exigence ne conditionne l’obtention des permis et autorisations délivrés par les autorités compétentes. Il fait notamment observer que, d’après la législation de la Republika Srpska, trois personnes physiques ou morales suffisent pour constituer un syndicat ou une organisation d’employeurs.
10. 250. Au sujet de l’allégation particulièrement grave selon laquelle l’organisation d’employeurs la plus représentative en Republika Srpska – l’Union des associations d’employeurs – a été créée et est financée par la Chambre de commerce et ne peut donc être considérée comme une organisation d’employeurs indépendante, le gouvernement de la Republika Srpska estime qu’il s’agit là d’une assertion absurde et totalement gratuite puisqu’elle n’est fondée sur aucun fait ni sur aucune preuve tangible, ce qui la rend irrecevable. Il fait savoir que l’Union des associations d’employeurs de la Republika Srpska a été fondée en 2004, par 13 organisations sectorielles, afin de représenter les intérêts des employeurs dans les discussions tripartites tenues avec le gouvernement et les syndicats. Elle compte près de 430 membres, qui emploient plus de 50 000 personnes – soit largement plus de 20 pour cent de l’ensemble des employés de Republika Srpska –, et est financée exclusivement par les cotisations que ses adhérents versent librement. Le gouvernement de la Republika Srpska indique que le seul lien que l’on puisse, à sa connaissance, établir entre l’Union des associations d’employeurs de la Republika Srpska et la Chambre de commerce tient au fait que leurs locaux à toutes deux se trouvent dans le même bâtiment de Banja Luka, qu’elles partagent avec plusieurs autres institutions et organisations. Le gouvernement de la Republika Srpska se dit en mesure de produire des documents à l’appui de ce qui précède et est prêt à solliciter une déclaration de l’Union des associations d’employeurs de la Republika Srpska si le comité le juge nécessaire.
11. 251. Enfin, le gouvernement de la Republika Srpska appelle l’attention du comité sur le fait qu’aucune organisation représentative d’employeurs n’est membre de l’organisation plaignante et que l’on ne dispose d’aucune information au sujet de ses activités et de ses adhérents sur le territoire de la Republika Srpska. Il estime par conséquent que la plainte faisant état d’une menace pour la liberté d’association et pour les activités des organisations d’employeurs en Republika Srpska est absolument infondée et devrait être rejetée.

C. Conclusions du comité

1. 252. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que le nombre minimum de membres exigé des organisations d’employeurs en application de la nouvelle législation du travail est excessif.
2. 253. Le comité note que, d’après l’organisation plaignante: i) ses membres sont des organisations indépendantes affiliées de leur plein gré, relevant des entités de Bosnie Herzégovine et du district de Brčko; la Confédération des employeurs de Republika Srpska (CERS) est l’une de ces organisations; ii) l’article 146 de la loi sur le travail instaure un seuil de représentativité élevé (20 pour cent) pour les organisations d’employeurs qui souhaitent être représentées au sein du Conseil économique et social de la Republika Srpska; ce seuil est jugé excessif et contraire au droit des employeurs de constituer des organisations de leur choix et, partant, aux dispositions de la convention no 87; iii) le Conseil économique et social a notamment compétence pour négocier les conventions collectives; iv) seule l’organisation d’employeurs créée et financée par la Chambre de commerce de la Republika Srpska – à laquelle il est obligatoire de s’affilier – était en mesure d’atteindre le seuil fixé et a été choisie pour siéger au Conseil économique et social en qualité d’organisation représentative quoiqu’elle ne soit pas indépendante; v) les organisations d’employeurs qui étaient auparavant représentées au Conseil économique et social mais n’atteignaient pas le niveau de représentativité requis ont été écartées, y compris la Confédération des employeurs de Republika Srpska, établie de longue date, qui était membre du conseil avant 2007; vi) qui plus est, les organisations d’employeurs existantes, qui sont en deçà du seuil de représentativité, n’ont pas demandé à être représentées au sein du conseil.
3. 254. Le comité prend note des indications fournies par le gouvernement de la Republika Srpska et transmises par le gouvernement fédéral, selon lesquelles: i) la loi sur le travail de la Republika Srpska a été adoptée en 2000, et les modifications faisant l’objet de la plainte ont été apportées en 2007; ii) depuis sa création en 1997, le Conseil économique et social s’est développé par étapes, avec notamment l’adoption de la loi sur le Conseil économique et social de la Republika Srpska en 2008; iii) l’organisation plaignante n’a jamais été membre du Conseil économique et social; iv) le conseil est composé de trois représentants du gouvernement, et de trois représentants de l’organisation de travailleurs et de l’organisation d’employeurs les plus représentatives au niveau de la République, et il rend des avis, après discussion, au sujet de questions importantes liées à la mise en œuvre et à la promotion des politiques économiques et sociales, et notamment au développement et au renforcement de la négociation collective; v) ce conseil tripartite n’a pas vocation à négocier des conventions collectives; vi) les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs à un niveau donné participent à la négociation des conventions collectives, et les articles 142 à 157 énoncent la procédure et les critères à appliquer pour apprécier la représentativité des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs ainsi que la procédure et la méthode à suivre pour la réévaluer ultérieurement; les parties qui s’estiment lésées peuvent se mettre en rapport avec le conseil chargé de déterminer la représentativité des syndicats, qui est une instance tripartite; vii) lors de la première évaluation de la représentativité au niveau de la Republika Srpska, en 2008, un appel public a été adressé à l’ensemble des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs pour les inviter à introduire une demande d’évaluation, mais l’organisation plaignante et ses membres s’en sont abstenus; viii) bien que seules l’organisation de travailleurs et l’organisation d’employeurs les plus représentatives participent au dialogue social au plus haut niveau, tous les règlements pertinents sont publiés au moment de leur élaboration et toutes les parties intéressées peuvent prendre part au débat public; ix) l’organisation plaignante n’a jamais cherché à engager un débat ni proposé des modifications à la législation pertinente par l’intermédiaire de ses membres; x) il suffit de trois personnes pour constituer un syndicat ou une organisation d’employeurs; il n’existe absolument aucune entrave à la liberté d’association, et aucune restriction ni exigence ne conditionne l’obtention des autorisations délivrées par les autorités compétentes en vertu de la loi; xi) l’Union des associations d’employeurs de la Republika Srpska a été créée en 2004 par 13 organisations sectorielles; elle compte 430 membres qui emploient plus de 50 000 personnes – soit largement plus de 20 pour cent de l’ensemble des employés de Republika Srpska –, et est financée exclusivement par les cotisations que ses adhérents versent librement; son seul lien avec la Chambre de commerce tient au fait que toutes deux partagent le même bâtiment; xii) l’organisation plaignante ne compte aucune organisation représentative des employeurs de Republika Srpska parmi ses membres et l’on ne dispose d’aucune information au sujet de ses activités sur le territoire de la République; xiii) la plainte est infondée et doit être rejetée.
4. 255. Le comité note que, aux termes de la loi sur le travail de la Republika Srpska telle que révisée pour la dernière fois en 2007: i) une association d’employeurs est considérée comme la «plus représentative» au niveau national si ses affiliés représentent au moins 20 pour cent des employeurs de l’entité et emploient au moins 20 pour cent de sa population active (art. 146); ii) la représentativité d’une organisation d’employeurs au niveau de la Republika Srpska, d’une branche ou d’un secteur donné est établie par le ministre, sur proposition du conseil chargé de déterminer la représentativité des syndicats et des organisations d’employeurs; iii) les organisations d’employeurs doivent introduire une demande auprès du conseil tripartite en vue de l’évaluation de leur représentativité en application de l’article 146 (art. 151); iv) l’organisation ou les organisations de travailleurs et l’organisation ou les organisations d’employeurs les plus représentatives participent aux négociations collectives, au dialogue social et aux consultations avec leurs partenaires au niveau de leurs organisation et activités (art. 156); v) les parties à une convention collective conclue au niveau national sont les suivantes: le gouvernement de la Republika Srpska, l’organisation ou les organisations de travailleurs et l’organisation ou les organisations d’employeurs les plus représentatives au niveau de la République (art. 161); vi) le Conseil économique et social se compose de neuf membres, dont trois sont désignés par le gouvernement, trois par l’organisation de travailleurs la plus représentative au niveau de la République et trois par l’organisation d’employeurs la plus représentative à ce même niveau (art. 170); vii) le conseil a pour mission de susciter et d’encourager le dialogue social sur des questions importantes ayant trait aux intérêts des travailleurs et des employeurs; il tient des débats et se prononce au sujet de questions liées au développement et au renforcement de la négociation collective, et il formule des avis et des propositions concernant les lois et autres règlements en projet et liés directement aux intérêts économiques et sociaux des travailleurs et des employeurs (loi sur le Conseil économique et social).
5. 256. Le comité observe que le double seuil de 20 pour cent instauré par la loi sur le travail de la Republika Srpska – et dénoncé par l’organisation plaignante comme une violation du droit des employeurs d’établir des organisations de leur choix – n’est pas une condition d’effectif minimum applicable à la constitution des organisations d’employeurs. Le comité croit comprendre, d’après l’article 146 de la loi sur le travail, qu’une organisation d’employeurs doit atteindre ce double seuil pour être considérée comme représentative au niveau national. De ce fait, il s’agit plutôt du critère servant de base pour déterminer quelles sont la ou les organisations d’employeurs les plus représentatives en Republika Srpska. Le comité observe en outre que, selon les articles 156, 161 et 170 de la loi sur le travail, une organisation nationale d’employeurs qui répond à cette double exigence est reconnue comme étant l’organisation la plus représentative aux fins de la négociation collective, des consultations et du dialogue social (par exemple dans le cadre du Conseil économique et social).
6. 257. A cet égard, le comité rappelle qu’il a toujours considéré que le simple fait que la législation d’un pays donné établisse une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations syndicales ne saurait, en soi, prêter à critique. Encore faut-il qu’une telle distinction n’ait pas pour conséquence d’accorder aux organisations les plus représentatives – caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés – des privilèges allant au-delà d’une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultation par les gouvernements, ou encore en matière de désignation de délégués auprès d’organismes internationaux. En d’autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres, et du droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action prévu par la convention no 87. Le fait de fixer dans la législation un pourcentage pour déterminer le seuil de représentativité des organisations et conférer certains privilèges aux organisations les plus représentatives (notamment aux fins de négociation collective) ne pose pas de difficulté dans la mesure où il s’agit de critères objectifs, précis et préétablis afin d’éviter toute possibilité de partialité ou d’abus. Le comité a considéré à propos d’une loi instituant un système de représentativité que le fait d’octroyer aux seules organisations syndicales les plus représentatives au regard de cette loi le droit de faire partie du Conseil économique et social ne semble pas influencer indûment les travailleurs dans le choix des organisations auxquelles ils souhaitent s’affilier ni empêcher les organisations jouissant d’une moindre représentativité de défendre les intérêts de leurs membres, d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 346, 356 et 357.] Le comité souhaite également attirer l’attention du gouvernement sur la nécessité de consulter tous les partenaires sociaux susceptibles d’être affectés par l’adoption et la mise en œuvre d’une législation sur la représentativité des organisations.
7. 258. A la lumière de ce qui précède, le comité considère que le double pourcentage inscrit dans la loi sur le travail de la Republika Srpska peut constituer un critère objectif, précis et préétabli permettant d’apprécier la représentativité des organisations d’employeurs auxquelles l’affiliation est volontaire. Il considère en outre que l’octroi de prérogatives aux organisations d’employeurs les plus représentatives – à savoir le statut de membre du Conseil économique et social et le droit de négocier et de conclure des conventions collectives au niveau de la Republika Srpska – se justifie par le fait que ces organisations réunissent le plus grand nombre d’affiliés et ne semble pas se faire au détriment du droit des organisations minoritaires de mener leurs activités et de formuler leur programme d’action. Notant que les avis de l’organisation plaignante et du gouvernement de la Republika Srpska divergent au sujet de l’indépendance de l’organisation nationale d’employeurs reconnue comme étant la plus représentative – l’Union des associations d’employeurs de la Republika Srpska – et rappelant toute l’importance qu’il attache à l’indépendance des parties à la négociation collective, le comité fait observer qu’il ne dispose d’aucun élément lui permettant de mettre en doute l’indépendance de cette organisation.
8. 259. En ce qui concerne l’indication fournie tant par l’organisation plaignante que par le gouvernement de la Republika Srpska selon laquelle, lors de la toute première évaluation de la représentativité des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs au niveau de la République, en 2008, le syndicat affilié à l’organisation plaignante, la CERS, n’a pas présenté de demande en vue de faire évaluer sa représentativité, le comité espère que l’organisation d’employeurs en question est libre de soumettre une telle demande à tout moment dès lors qu’elle estime satisfaire aux conditions requises. Relevant que la représentativité est évaluée par une instance tripartite devant laquelle les parties qui s’estiment lésées peuvent introduire une requête afin d’obtenir la réévaluation de leur niveau de représentativité officiel, le comité prie le gouvernement fédéral de veiller à ce que le gouvernement de la Republika Srpska précise s’il est possible de faire appel des décisions de cette instance à travers une procédure judiciaire rapide et efficace.

Recommandation du comité

1. 260. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que le gouvernement de la Republika Srpska précise s’il est possible de faire appel des décisions du conseil tripartite chargé de déterminer la représentativité des syndicats et des organisations d’employeurs au moyen d’une procédure judiciaire rapide et efficace.