Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 370, Octobre 2013

Cas no 2926 (Equateur) - Date de la plainte: 26-JANV.-12 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent des licenciements antisyndicaux dans le secteur public à l’issue de l’adoption d’un décret qui facilite la cessation de fonctions unilatérale des agents des services publics

1. 364. La plainte figure dans une communication en date du 26 janvier 2012 présentée conjointement par le Front unitaire des travailleurs (FUT), la Confédération équatorienne des organisations classistes unitaires de travailleurs (CEDOCUT), la Confédération des travailleurs de l’Equateur (CTE), la Confédération équatorienne des syndicats libres (CEOSL), l’Union générale des travailleurs équatoriens (UGTE) et la Fédération des agents des services publics (FEDESEP), dans une communication en date du 27 juin 2012 de la Fédération médicale équatorienne (FME) ainsi que dans une communication en date du 10 juillet 2012 du comité d’entreprise des travailleurs de la «Empresa Eléctrica del Ecuador Inc.».
2. 365. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications en date du 19 juin 2012 et des 11 mars et 18 juillet 2013.
3. 366. L’Equateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 367. Dans leur communication en date du 26 janvier 2012, les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement de l’Equateur cherche à affaiblir les organisations syndicales par le licenciement massif d’agents et de travailleurs de la fonction publique. La plainte indique que le décret exécutif no 813, publié le 12 juillet 2011 et portant modification du décret général d’application de la loi organique sur le service public (LOSEP), a créé le concept de «démission forcée assortie d’une indemnisation» qui permet au gouvernement de mettre un terme unilatéralement aux fonctions des agents des services publics par le simple paiement d’une indemnisation.
2. 368. La cessation de fonctions par démission forcée est prévue par l’article 8 dudit décret exécutif, qui prévoit que «les institutions de l’Etat pourront établir des plans de démission forcée assortie d’une indemnisation conformes à ceux décrits dans l’alinéa k) de l’article 47 de la LOSEP, dûment inscrits au budget dans le cadre des activités de restructuration, d’optimisation ou de rationalisation de ces dernières». (...) «Les agents des services publics devront obligatoirement se conformer à ces procédures mises en œuvre par l’administration.» Les organisations plaignantes affirment que le décret exécutif est contraire à la LOSEP, adoptée en 2010, qui reconnaît la stabilité de l’emploi pour les agents des services publics.
3. 369. Les organisations plaignantes indiquent que, sur la base du concept de démission forcée assortie d’une indemnisation, le gouvernement a procédé, le 28 octobre 2011, au licenciement de 2 700 travailleurs et agents des services publics et que, les trois mois suivants, 1 300 autres travailleurs du service public ont été démis de leurs fonctions. Ces licenciements auraient eu lieu par des actes administratifs qui ne précisent pas le motif de la cessation de fonctions, en l’absence de procédure préalable et de possibilités de recours judiciaires. Les licenciements auraient été accompagnés de déclarations publiques du Président de la République en personne et d’autres porte-parole du gouvernement qui auraient souligné l’incompétence et la corruption des travailleurs et des agents licenciés.
4. 370. Les organisations plaignantes allèguent que les démissions forcées ont été utilisées par le gouvernement pour dissimuler des licenciements intempestifs (licenciements unilatéraux par l’employeur) et pour licencier d’une manière discriminatoire des militants syndicaux, et en particulier ceux qui exercent des fonctions de direction dans un syndicat. Compte tenu du fait que la LOSEP ne reconnaît ni la liberté syndicale ni le droit de négociation collective, les organisations plaignantes affirment que ces licenciements font partie d’une stratégie du gouvernement visant à affaiblir les organisations syndicales en transférant dans le régime de la LOSEP des travailleurs précédemment protégés par le Code du travail pour qu’ils perdent la protection accordée par les conventions collectives et cessent de bénéficier des garanties prévues par le Code du travail en ce qui concerne la liberté syndicale, l’objectif final du gouvernement étant la mise en place d’organisations proches de ses intérêts.
5. 371. A l’appui des allégations formulées, la plainte fait état du licenciement massif de dirigeants des organisations et comités d’entreprise suivants: le comité d’entreprise des industries Guapán, le comité exécutif de la FETSAE, le comité exécutif (direction) du Syndicat unique de la santé de Sucumbios, le comité exécutif du gouvernement de Loja, les dirigeants de la Fédération nationale des travailleurs des travaux publics, le comité d’entreprise des travailleurs de la Banque nationale de développement. Par ailleurs, la plainte présente une liste de dirigeants syndicaux qui auraient été licenciés par la procédure de démission forcée assortie d’une indemnisation: Gladys Illiescas du Syndicat de l’hôpital Teófilo Dávila de Machala, secrétaire générale du Syndicat des auxiliaires de santé de l’hôpital Baca Ortiz; Martha Noboa, Nilo Neiger, Gloria León, Carmen Herrera du comité d’entreprise des industries Guapán, Paúl Sacoto, José Montesdeoca, Miguel León, Carlos García, Jorge Gualpa, Patricio Ortega, Patricio Merchan, Manuel Sacoto, Carlos Monzón, Carlos Villareal, Manuel Siguenza et 147 autres travailleurs du comité d’entreprise de la Banque nationale de développement, Mónica Noboa, Luis Rosero, Héctor Paredes, Sibori Arreaga, Narcisa Peralta et Guilermo Parra. Les membres suivantes de la Fédération équatorienne des infirmières: Eda Correa Tinoco, présidente du Collège des infirmières/iers de Loja, et Yolanda Nuñez, vice-présidente du Collège des infirmières de Tungurahua. Les membres suivants de la Fédération médicale équatorienne: Eduardo Zea, membre du Collège médical de Pichincha, Nelson Vásconez, président de l’Association des médecins du ministère de la Santé publique, Marco Robles, président du Collège médical de Zamora Chinchipe, Pedro Velasco, ex-président de l’Association des travailleurs du ministère la Santé publique. Les membres de la Fédération équatorienne des agents des services publics: Héctor Dávila, trésorier, Mónica Pugas, premier membre principal, Emilio Chérrez, deuxième membre principal, Braulio Bermúdez, syndic de l’Association des agents des services des douanes, Carlos Baldeón, président de l’Association des agents municipaux de Pichincha, Jaime Coronel, président national des agents du ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche et membre de la Confédération nationale des agents des services publics de l’Equateur, Eduardo Zea Edison Delgado Falconí, secrétaire général du comité d’entreprise des travailleurs de la Empresa Eléctrica del Ecuador Inc., enfin, Wilson Vergara Mosquera, président de l’Association des ingénieurs de la même entreprise.
6. 372. En outre, les organisations plaignantes allèguent que les cessations de fonctions unilatérales obtenues par démission forcée assortie d’une indemnisation violeraient les dispositions des conventions collectives, et en particulier les clauses relatives à la stabilité et à la retraite.
7. 373. Les organisations syndicales ont saisi la Cour constitutionnelle pour inconstitutionnalité du décret no 813 et ont déposé des recours devant les instances du contentieux administratif contre les licenciements déjà prononcés. A cet égard, la Fédération médicale équatorienne allègue qu’en l’état des choses il n’y a pas, en Equateur, de garantie ni même d’espoir que les actions administratives judiciaires et constitutionnelles de recours pour violation des droits humains et non-respect des conventions internationales qui les protègent soient efficaces, opportunes et favorables aux travailleurs. Etant donné que, en plus de violer le droit interne, l’article 8 du décret exécutif no 813 viole les conventions nos 87 et 98 de l’OIT ratifiées par l’Equateur, les organisations plaignantes demandent au comité l’abrogation du décret exécutif et l’élimination des pratiques antisyndicales qui seraient liées à son application.

B. Réponse du gouvernement

1. 374. Dans sa réponse en date du 19 juin 2012, le gouvernement de l’Equateur rejette l’existence d’une quelconque intention d’affaiblir les organisations syndicales. Il exprime son plein appui au renforcement du mouvement syndical en Equateur et, pour preuve, fait remarquer que, entre les années 2010 et 2011, il a approuvé la création et la formation d’une centaine d’organisations professionnelles ou syndicales, bien au-delà de la moyenne de 20 syndicats qui sont créés annuellement. Le gouvernement ajoute qu’il a adhéré à 17 conventions sur les organisations syndicales, ce qui démontre une fois de plus son appui au mouvement syndical.
2. 375. Pour ce qui est de la négociation collective, le gouvernement rappelle que, sur la base du mandat constitutionnel no 8, le ministère du Travail et de l’Emploi précédent a procédé, avec la participation des employeurs et des travailleurs, à la révision des conventions collectives du travail, par la suppression des excès et privilèges figurant dans leurs clauses. De plus, dans le cadre d’un processus de dialogue social, les partenaires sociaux ont modifié, par l’intermédiaire du décret no 225 du 18 janvier 2010, les critères de réglementation des conventions collectives dans le secteur public; ces critères ont été largement approuvés par les organisations syndicales.
3. 376. Le gouvernement indique que le même décret no 225 définit les paramètres de classification des agents des services publics relevant de la LOSEP et des ouvriers relevant du Code du travail. Il conteste que le transfert au régime de la LOSEP de travailleurs antérieurement régis par le Code du travail ait visé à faciliter le licenciement de ces derniers dans le but d’affaiblir le mouvement syndical. Il explique que la classification évoquée plus haut avait pour objet de remédier au désordre intervenu au sein de l’Etat, dans le régime des fonctionnaires, des agents des services publics et des travailleurs.
4. 377. En ce qui concerne les procédures de licenciement au moyen du concept de démission forcée assortie d’une indemnisation, le gouvernement explique qu’elles sont conformes à la LOSEP et qu’elles sont justifiées par la nécessité de restructurer les services de l’Etat en vue d’augmenter son efficacité. Il souligne plusieurs aspects de la LOSEP visant à rendre plus transparent l’accès à la carrière dans la fonction publique conformément au principe du mérite. Il précise que tous les agents des services publics concernés par la démission forcée ont été intégralement dédommagés. Il conteste le fait qu’il y ait eu des licenciements massifs dans la fonction publique dans la mesure où les 4 624 travailleurs licenciés par la procédure de démission forcée assortie d’une indemnisation et les 4 063 agents mis à la retraite ne représentent que 1,32 pour cent des agents de la fonction publique de l’Equateur.
5. 378. En ce qui concerne les recours en inconstitutionnalité introduits contre le décret exécutif no 813 qui définit le concept de démission forcée assortie d’une indemnisation, le gouvernement indique que la Cour constitutionnelle est la seule instance compétente pour se prononcer sur la constitutionnalité dudit décret.
6. 379. Dans ses communications en date des 11 mars et 18 juillet 2013, le gouvernement souligne que le concept de démission forcée assortie d’une indemnisation ne s’applique qu’aux agents des services publics relevant de la LOSEP et que, si la loi reconnaît en son article 23 le droit d’association des agents des services publics, ce concept associatif n’a pas de lien avec le concept syndical en vertu de l’article 232 de la Constitution de l’Equateur. Il indique qu’en conséquence il n’est pas possible d’appliquer le concept de démission forcée assortie d’une indemnisation pour porter atteinte au mouvement syndical, vu que les agents des services publics démis de leurs fonctions par ce moyen ne sont pas syndiqués. Dès lors, la liberté syndicale des agents des services publics nommément désignés dans la plainte n’a pu être violée étant donné que ces derniers, étant régis par la LOSEP et non pas par le Code du travail, n’avaient pas la possibilité de se syndiquer.
7. 380. En ce qui concerne le licenciement des dirigeants des organisations mentionnées dans la plainte et qui ne relèvent pas de la LOSEP mais du Code du travail, le gouvernement signale qu’il est possible de mettre fin à la relation de travail par le licenciement intempestif (licenciement unilatéral par l’employeur), concept réglementé par le Code du travail. Le gouvernement indique que les normes applicables au licenciement intempestif ne prévoient pas de privilèges spéciaux pour les membres ou les dirigeants syndicaux, mais que pour autant le licenciement intempestif n’est pas utilisé pour porter atteinte au mouvement syndical. A cet égard, il signale que, sous le gouvernement actuel, le nombre d’organisations syndicales reconnues a augmenté de 300 pour cent.

C. Conclusions du comité

1. 381. Le comité note que le présent cas concerne le licenciement de travailleurs et d’agents des services publics, notamment par la mise en œuvre de l’article 8 du décret exécutif no 813 qui porte création du concept de démission forcée assortie d’une indemnisation. A cet égard, les organisations plaignantes allèguent que ledit décret autoriserait le gouvernement à relever des agents des services publics de leurs fonctions d’une manière arbitraire, que le concept aurait été utilisé pour licencier d’une façon discriminatoire une série de militants et de dirigeants syndicaux et que les cessations de fonctions auraient violé les clauses de plusieurs conventions collectives. Le comité observe en outre que les organisations plaignantes affirment que les licenciements mentionnés auraient été préparés et facilités par le transfert au régime du service public de travailleurs autrefois régis par le Code du travail afin qu’ils cessent de jouir des garanties offertes par le code en matière de liberté syndicale et de négociation collective.
2. 382. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles les licenciements prononcés en application du décret exécutif no 813 ont pour unique objectif de restructurer les services de l’Etat en vue d’augmenter leur efficacité et selon lesquelles l’adoption, à l’issue d’un processus de dialogue social, de nouveaux paramètres de classification des agents des services publics avait pour seul objet de remédier aux désordres intervenus au sein de l’Etat. Le comité observe par ailleurs que le gouvernement indique que la démission forcée assortie d’une indemnisation ne peut être utilisée à des fins antisyndicales étant donné que les agents des services publics concernés par ce concept jouissent de la liberté d’association mais pas de la liberté syndicale et qu’en ce qui concerne les dirigeants syndicaux du secteur public visés relevant du Code du travail, si les normes régissant le licenciement intempestif ne prévoient pas une protection spéciale pour les membres et les dirigeants syndicaux, ce concept n’est pas utilisé pour porter atteinte au mouvement syndical. Le comité prend enfin note des déclarations du gouvernement relatives à la révision des conventions collectives menée à bien en vertu du mandat constitutionnel no 8 pour supprimer certains excès et privilèges ainsi que de la réforme des critères régissant l’élaboration des conventions collectives dans le secteur public, dont le contenu aurait été accepté par les organisations syndicales.
3. 383. Le comité constate que l’article 8 du décret exécutif no 813 autorise l’administration publique, moyennant le paiement d’une indemnisation, à mettre un terme d’une manière unilatérale aux fonctions des agents sans avoir à préciser les motifs de la cessation de la relation de travail. Selon les chiffres communiqués par le gouvernement dans sa première réponse, ce concept aurait été utilisé pour licencier 4 624 agents entre le 28 octobre 2011 et le 19 juin 2012. Le comité note que des recours en inconstitutionnalité et des recours devant les institutions du contentieux administratif ont été engagés contre ledit décret.
4. 384. Le comité doit rappeler qu’en ce qui concerne les allégations relatives à des processus de restructuration, qu’ils impliquent ou non des réductions de personnel ou des transferts et services du secteur public au secteur privé, le comité ne peut se prononcer que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicaux. Quoi qu’il en soit, le comité ne peut que déplorer que, dans le cadre de rationalisation et de réduction du personnel, le gouvernement n’ait pas essayé de parvenir à un accord avec les organisations syndicales. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1079.] A cet égard, le comité note que, dans le cadre de la présente plainte, les organisations plaignantes allèguent que les restructurations opérées au moyen de l’application du décret exécutif no 813 ont été utilisées pour licencier d’une manière discriminatoire un grand nombre de dirigeants et de militants syndicaux.
5. 385. En ce qui concerne l’affirmation du gouvernement selon laquelle la démission forcée assortie d’une indemnisation ne peut être utilisée à des fins antisyndicales du fait que les agents des services publics à qui ce concept s’applique jouissent de la liberté d’association mais pas de la liberté syndicale, le comité souhaite souligner en tout premier lieu que les normes contenues dans la convention no 87 s’appliquent à tous les travailleurs «sans distinction d’aucune sorte» et couvrent donc le personnel de l’Etat. Il a semblé en effet inéquitable d’établir une discrimination dans le domaine syndical entre les travailleurs du secteur privé et les agents de la fonction publique qui doivent, les uns comme les autres, être en mesure de s’organiser pour la défense de leurs intérêts. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 218.] Dès lors, le comité s’attend à ce que la jouissance de tous les droits reconnus par la convention no 87 soit pleinement garantie aux organisations d’agents des services publics. De plus, le comité rappelle que la discrimination antisyndicale est une des violations les plus graves de la liberté syndicale puisqu’elle peut compromettre l’existence même des syndicats. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 769.] Enfin, le comité a déjà eu l’occasion de rappeler à plusieurs reprises que, lorsque les conditions d’emploi des agents de la fonction publique prévoient la liberté de recrutement et de licenciement, l’exercice du droit de licencier ne doit en aucun cas avoir pour motif la fonction ou les activités syndicales des personnes qui pourraient être l’objet de telles mesures. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 792.] Le comité porte ces questions législatives à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
6. 386. Au vu des éléments soulignés dans le paragraphe antérieur, le comité appelle l’attention du gouvernement sur la pleine applicabilité du principe d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale aux travailleurs du secteur public en général, à la mise en œuvre du concept de démission forcée assortie d’une indemnisation et du licenciement intempestif en particulier, quelle que soit la dénomination des organisations que les agents et travailleurs des services publics peuvent créer en vertu de la législation nationale en vigueur. A cet égard, le comité constate avec inquiétude que, bien qu’il ait envoyé une demande spécifique sur cette question, le gouvernement n’a fait parvenir aucune information concrète sur les nombreux cas spécifiques où les organisations plaignantes allèguent l’existence de licenciements et de cessations de fonctions antisyndicaux ni sur les allégations d’absence de garanties contre l’utilisation discriminatoire possible de la démission forcée assortie d’une indemnisation.
7. 387. Soulignant la pleine applicabilité du principe de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale aux agents et travailleurs des services publics, le comité demande donc au gouvernement de procéder immédiatement à des enquêtes indépendantes sur le caractère antisyndical allégué des différents licenciements et cessations de fonctions mentionnés dans la plainte et, si les allégations sont avérées, de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette discrimination antisyndicale et de procéder à la réintégration des personnes lésées. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard ainsi que de leurs résultats.
8. 388. En ce qui concerne les allégations de violation des clauses des conventions collectives, le comité prend note des observations du gouvernement relatives à la révision des clauses des conventions collectives donnant lieu à des excès et des privilèges. A cet égard, le comité souhaite rappeler ses conclusions et recommandations formulées dans le cadre du cas no 2684 où il a souligné que le contrôle des clauses présumées abusives ne doit pas relever de l’autorité administrative (qui, s’agissant du secteur public, est à la fois juge et partie) mais de l’autorité judiciaire, et ceci uniquement pour des cas extrêmement graves. [Voir 363e rapport, cas no 2684, mars 2012.]
9. 389. Rappelant que le comité a souligné à de multiples reprises l’importance qu’il attache à ce que les gouvernements consultent les organisations syndicales en vue d’examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l’emploi [voir Recueil, op. cit., paragr. 1081], le comité demande au gouvernement de s’assurer que les organisations syndicales et les associations qui représentent les agents des services publics soient consultées sur la mise en œuvre du décret exécutif no 813 en vue, notamment, d’éviter le non-respect possible des clauses des conventions collectives et de prévenir d’éventuels faits de discrimination antisyndicale. A cet égard, le comité demande au gouvernement que ces consultations incluent l’éventuelle nécessité de prendre des mesures, y compris de nature législative et réglementaire si nécessaire, pour mettre en place des mécanismes de sanction efficaces en cas de cessation de fonctions et de licenciements antisyndicaux dans le secteur public.
10. 390. En ce qui concerne les diverses actions judiciaires engagées contre l’adoption et la mise en œuvre du décret exécutif no 813, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des résultats de ces dernières et s’attend à ce que les tribunaux prennent dûment en considération le principe de protection contre la discrimination antisyndicale.

Recommandations du comité

1. 391. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Soulignant la pleine applicabilité du principe de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale à l’encontre des agents et des travailleurs des services publics, le comité demande au gouvernement de diligenter immédiatement des enquêtes indépendantes sur le caractère antisyndical allégué des différents cas de licenciements et cessations de fonctions spécifiés dans la plainte. Si ces allégations étaient avérées, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour remédier à cette discrimination antisyndicale et de procéder à la réintégration des personnes lésées; le comité prie le gouvernement de le tenir informé des mesures prises à cet égard ainsi que de leurs résultats.
   • b) Le comité demande au gouvernement de s’assurer que les organisations syndicales seront consultées sur la mise en œuvre du décret exécutif no 813 afin, notamment, d’éviter le non-respect possible des clauses des conventions collectives et de prévenir d’éventuels faits de discrimination antisyndicale. A cet égard, le comité demande au gouvernement que ces consultations incluent l’éventuelle nécessité de prendre des mesures, y compris de nature législative et réglementaire si nécessaire, pour mettre en place des mécanismes de sanction efficaces en cas de licenciements antisyndicaux dans le secteur public.
   • c) En qui concerne les diverses actions judiciaires engagées contre l’adoption et la mise en œuvre du décret exécutif no 813, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des résultats de ces dernières et s’attend à ce que les tribunaux prennent dûment en considération le principe de protection contre la discrimination antisyndicale.
   • d) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.