Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 371, Mars 2014

Cas no 2516 (Ethiopie) - Date de la plainte: 11-SEPT.-06 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent de graves violations des droits syndicaux de l’ETA, y compris une ingérence permanente dans l’organisation interne de cette association, l’empêchant de fonctionner normalement, et une ingérence sous forme de menaces, licenciements, arrestations, détentions et mauvais traitements à l’égard des membres de l’ETA

1. 466. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois à sa réunion de novembre 2012 à l’occasion de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 365e rapport, approuvé par le Conseil d’administration à sa 316e session (novembre 2012), paragr. 668 à 692.]
2. 467. Le gouvernement a fait part de ses observations dans une communication en date du 8 mars 2013.
3. 468. L’Ethiopie a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 469. A sa réunion de novembre 2012, le comité a estimé nécessaire d’attirer l’attention du Conseil d’administration sur le caractère extrêmement grave et urgent du présent cas et a formulé les recommandations suivantes [voir 365e rapport, paragr. 4 et 692]:
   • a) Le comité prie une fois de plus instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir que les autorités compétentes enregistrent la NTA immédiatement, afin que les enseignants puissent exercer pleinement, et sans délai, leur droit de constituer des organisations pour le renforcement et la défense de leurs intérêts professionnels. Il attend du gouvernement qu’il fournisse des informations sur les mesures concrètes prises à cet égard.
   • b) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour garantir que la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance ne s’applique pas aux organisations de travailleurs et d’employeurs et que ces organisations bénéficient d’une reconnaissance réelle au moyen d’une législation qui soit entièrement conforme à la convention. Il attend du gouvernement qu’il l’informe de l’évolution de la situation à cet égard.
   • c) Le comité attend du gouvernement qu’il prenne sans délai des mesures concrètes, notamment dans le cadre de la réforme de la fonction publique, afin de garantir pleinement que les fonctionnaires, et notamment les enseignants des écoles publiques, pourront exercer leur droit de constituer les organisations de leur choix pour le renforcement et la défense de leurs intérêts professionnels, et de s’y affilier. Il prie le gouvernement de le tenir informé de tous les progrès réalisés à cet égard.
   • d) Le comité prie de nouveau instamment le gouvernement de lui fournir les rapports des diverses enquêtes menées sur les allégations de torture et de mauvais traitements dont auraient fait l’objet les personnes détenues.
   • e) Le comité prie les organisations plaignantes et le gouvernement de fournir des renseignements pertinents et détaillés au sujet des allégations relatives au licenciement et au refus de réintégration de M. Wondwosen Beyene.
   • f) Le comité prie le gouvernement de fournir sans délai copie des constatations et conclusions de la commission de discipline sur le cas de Mme Demissie.
   • g) Le comité prie une fois de plus instamment le gouvernement de diligenter une enquête, indépendante et approfondie, sur les allégations relatives au harcèlement, en septembre-novembre 2007, de Mmes Berhanework Zewdie et Aregash Abu et de M. Wasihun Melese, tous membres du Conseil exécutif national de l’organisation plaignante, et de plus de 50 de ses militants syndicaux les plus actifs, afin de déterminer les responsabilités, de sanctionner les coupables et de prévenir la répétition d’actes similaires. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • h) Le comité prie de nouveau instamment le gouvernement de diligenter une enquête indépendante sur les allégations relatives au harcèlement, entre février et août 2008, de sept syndicalistes et de fournir une réponse détaillée quant à son résultat.

B. Observations du gouvernement

1. 470. Dans une communication reçue le 8 mars 2013, le gouvernement exprime le souhait de renforcer sa collaboration continue avec le système de contrôle de l’OIT. Il regrette que la question de l’Association nationale des enseignants (NTA) et d’autres difficultés fassent obstacle à un traitement intégral et à l’amiable de cette affaire, et qu’elles affectent indûment l’engagement de l’Ethiopie auprès du système de contrôle de l’OIT et au-delà de celui-ci. Le gouvernement affirme qu’il continuera à fournir des réponses factuelles et juridiquement fondées afin d’expliquer une situation dont différents éléments n’ont peut-être pas été adéquatement appréciés par le système de contrôle et, ainsi, favoriser une meilleure compréhension des mesures, conformes aux normes de l’OIT, prises par le gouvernement. L’Ethiopie reste sincèrement résolue à veiller au respect de la convention en question.
2. 471. Le gouvernement souligne que le droit de former des associations est respecté en Ethiopie et garanti par la Constitution. La NTA n’a pas rempli les conditions requises pour son enregistrement auprès de l’institution légalement compétente. D’après le gouvernement, la question de l’enregistrement de la NTA est utilisée pour évaluer et critiquer injustement le système juridique éthiopien, en particulier la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance et la Proclamation relative à la lutte contre le terrorisme. Le gouvernement estime que ces lois sont conformes aux obligations internationales de l’Ethiopie et qu’il est malvenu de les citer ou d’émettre des affirmations infondées qui mettent en doute le respect de la liberté syndicale dans le pays. Le gouvernement est fermement déterminé à promouvoir un environnement propice à de solides pratiques démocratiques, en ce qui concerne notamment le droit d’association.
3. 472. Le gouvernement indique que davantage d’associations de la société civile ont été créées depuis l’adoption de la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance, et que ces associations continuent, au nom des personnes qu’elles représentent, à jouer un rôle actif au sein de la société sans que leur action ne soit aucunement entravée. Le gouvernement explique en outre que l’esprit et la lettre de la Proclamation relative à la lutte contre le terrorisme n’ont pas d’incidence sur les associations dûment enregistrées qui font pacifiquement progresser leur cause par quelque moyen que ce soit; cette proclamation permet au contraire de garantir la sécurité de l’ensemble de la population éthiopienne contre tout acte terroriste. Selon le gouvernement, la loi a été élaborée en s’inspirant des meilleures pratiques en vigueur dans le monde (y compris dans des démocraties dites matures) et en respectant pleinement les obligations internationales de l’Ethiopie.
4. 473. Le gouvernement déclare également que, selon ses informations, de nombreux anciens membres de la NTA ont renouvelé leur adhésion à l’ETA, association dûment enregistrée, et ont même bénéficié des prestations auxquelles ils ont droit en tant que membres cotisants. Il précise que bon nombre des plaignants de la NTA ne sont actuellement pas enseignants dans des écoles publiques.
5. 474. Le gouvernement réitère son souhait de voir l’examen de ce cas mené à son terme sans plus tarder et querelle inutile, et estime que la visite d’une mission de l’OIT en Ethiopie pourrait s’avérer utile afin de mener un dialogue approfondi avec le ministère, d’autres responsables compétents et toutes les associations concernées.

C. Conclusions du comité

1. 475. Le comité rappelle que le présent cas porte sur des allégations d’exclusion des enseignants du secteur public, en vertu de la législation nationale, du droit de s’affilier à un syndicat; de refus d’enregistrement de la NTA (précédemment ETA) et d’ingérence dans son administration et ses activités; et de harcèlement, d’arrestation, de détention et de mauvais traitement d’enseignants en raison de leur affiliation d’abord à l’ETA (avant la décision de justice portant sur la légitimité du comité exécutif), puis à la NTA. Le comité rappelle en outre qu’il a examiné des allégations très graves de violation de la liberté syndicale, parmi lesquelles l’ingérence du gouvernement dans l’administration et le fonctionnement de l’ETA, le meurtre, l’arrestation, la détention, le harcèlement, le licenciement et la mutation de ses membres et de ses dirigeants. [Voir cas no 1888.]
2. 476. Le comité note les observations générales du gouvernement selon lesquelles: i) la question de l’enregistrement de la NTA est utilisée, d’après le gouvernement, pour évaluer et critiquer injustement le système juridique éthiopien; ii) l’examen de ce cas devrait être mené à terme sans autre délai; et iii) il pourrait s’avérer utile d’organiser la visite d’une mission de l’OIT en Ethiopie afin de mener un dialogue approfondi avec le ministère, d’autres responsables compétents et toutes les associations concernées. Le comité note qu’une mission de l’OIT a réalisé une visite de travail dans le pays à l’invitation du ministère du Travail et des Affaires sociales, et prend dûment note du rapport de la mission. Le comité accueille avec satisfaction le résultat de la mission qui s’est concrétisé sous la forme d’une déclaration commune sur la visite de travail de la mission de l’OIT en Ethiopie, signée le 16 mai 2013 par le ministre du Travail et des Affaires sociales, au nom du gouvernement de l’Ethiopie, et par la directrice du Département des normes internationales du travail, au nom de l’Organisation internationale du Travail (voir annexe).
3. 477. En ce qui concerne l’enregistrement de la NTA (recommandation a)), le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle: i) alors que le droit de former des associations est respecté en Ethiopie et garanti par la Constitution, la NTA n’a pas rempli les conditions requises pour son enregistrement auprès de l’institution légalement compétente; ii) de nombreux anciens membres de la NTA ont renouvelé leur adhésion à l’ETA, association dûment enregistrée, et ont bénéficié des prestations auxquelles ils ont droit en tant que membres cotisants; et iii) bon nombre des plaignants de la NTA ne sont actuellement pas enseignants dans des écoles publiques. Le comité note en outre que, selon la déclaration commune, le gouvernement est prêt et résolu à enregistrer la NTA en vertu de la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance (no 621/2009) et que, à la suite des discussions avec l’Agence des sociétés caritatives et de bienfaisance (CSA), un accord a été trouvé pour enregistrer la NTA conformément à la proclamation en question. De plus, le comité note que, dans le rapport récemment présenté au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT, le gouvernement indique que: i) il n’a jamais refusé l’enregistrement de la NTA, mais que c’est l’organisation qui n’est pas parvenue à satisfaire aux conditions d’enregistrement prévues par la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance; et ii) depuis la signature de la déclaration commune, la NTA ne s’est jamais manifestée pour demander son enregistrement. En ce qui concerne les critères d’enregistrement, le comité réitère la référence qu’il avait faite, lors de son précédent examen du cas, à l’observation de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, formulée en 2010, selon laquelle un certain nombre des dispositions de la proclamation susmentionnée posent des problèmes de compatibilité avec la convention. Le comité estime en outre que le fait que plus de quatre ans se soient écoulés depuis la demande d’enregistrement de la NTA sans qu’aucune décision n’ait été prise par la CSA (affirmative ou négative) a privé l’organisation d’une réelle possibilité d’intenter un recours. Le comité rappelle également qu’une si longue procédure d’enregistrement constitue un obstacle sérieux à la création d’organisations et équivaut à un déni du droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable. De plus, au vu de l’indication du gouvernement selon laquelle plusieurs anciens membres de la NTA ne sont plus enseignants ou ont adhéré à l’ETA, le comité prend dûment note des informations transmises par la NTA à la mission, à savoir que la longue période pendant laquelle l’association n’a pas pu être enregistrée et les années de harcèlement ont donné lieu à une situation où les conditions que la NTA remplissait, ou aurait pu facilement remplir au moment de sa demande d’enregistrement, seraient peut être difficiles, voire impossibles, à remplir aujourd’hui. Le comité, considérant encourageant l’engagement pris par le gouvernement dans le cadre de la déclaration commune, s’attend fermement, à la lumière des circonstances particulières décrites précédemment, à ce que les mesures nécessaires soient prises pour veiller à ce que les autorités compétentes enregistrent rapidement et sans condition la NTA, en tenant compte de sa demande laissée sans réponse afin de finalement résoudre cette question restée en suspens dans le respect des principes de la liberté syndicale.
4. 478. S’agissant des droits à la liberté syndicale des fonctionnaires, y compris des enseignants (recommandations b) et c)), le comité note à nouveau que le gouvernement indique que: i) la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance est pleinement conforme aux obligations internationales de l’Ethiopie et que, depuis son adoption, davantage d’associations de la société civile ont été créées et continuent, au nom des personnes qu’elles représentent, à jouer un rôle actif au sein de la société sans que leur action ne soit aucunement entravée; et ii) la Proclamation relative à la lutte contre le terrorisme respecte pleinement les obligations internationales de l’Ethiopie et a été élaborée en s’inspirant des meilleures pratiques en vigueur dans le monde, son esprit et sa lettre n’ont pas d’incidence sur les associations dûment enregistrées qui font pacifiquement progresser leur cause et elle garantit la sécurité de l’ensemble de la population éthiopienne contre un acte terroriste. Le comité note en outre que, d’après la déclaration commune: i) le gouvernement réitère son engagement et sa détermination à donner suite aux commentaires du comité concernant la Proclamation fédérale sur les fonctionnaires, indique que la réforme de la fonction publique constitue un vaste exercice et précise qu’une feuille de route portant sur cette réforme a récemment été proposée à la suite d’une évaluation complète; ii) toutes les parties concernées s’accordent à reconnaître que la Constitution consacre le droit pour tous les travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier; iii) le gouvernement prend note de l’avis des organes de contrôle de l’OIT selon lequel le cadre législatif actuel ne donne pas pleinement effet à ce droit en ce qui concerne les fonctionnaires, étant donné que, en vertu de la Proclamation relative aux sociétés caritatives et de bienfaisance, seules les associations de la fonction publique peuvent être enregistrées en tant qu’associations professionnelles; et iv) à cet égard, le gouvernement réaffirme son engagement auprès de la mission à poursuivre ses efforts pour traiter ces questions en priorité. Considérant encourageant l’engagement du gouvernement et tenant compte des éléments du rapport de la mission selon lesquels d’importantes modifications auraient récemment été apportées à la réforme globale de la fonction publique, le comité souligne que la liberté syndicale constitue un droit fondamental qui rend possible l’exercice de tous les autres droits au travail et s’attend fermement à ce que, dans le cadre de la poursuite de la réforme de la fonction publique, le droit de s’organiser soit conféré à tous les fonctionnaires en priorité, y compris aux enseignants des écoles publiques et au personnel de l’administration publique.
5. 479. En l’absence d’informations de la part du gouvernement sur les recommandations d) à h) formulées précédemment (allégations de torture et de mauvais traitements pendant la détention, de licenciement et de harcèlement de dirigeants et de membres de l’ETA (aujourd’hui de la NTA)), le comité se voit dans l’obligation de réitérer les conclusions et les recommandations qu’il a formulées lors de l’examen du présent cas à sa réunion de novembre 2012. [Voir 365e rapport, paragr. 686 à 692.]
6. 480. Enfin, relevant que, selon la déclaration commune, le gouvernement et les organisations nationales d’employeurs ou de travailleurs estiment qu’une assistance technique du BIT les aiderait grandement à trouver des solutions aux questions soulevées par les organes de contrôle de l’OIT, le comité s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises pour que l’assistance technique sollicitée soit mise en œuvre dans un très proche avenir.

Recommandations du comité

1. 481. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité, considérant encourageant l’engagement pris par le gouvernement dans le cadre de la déclaration commune, s’attend fermement à ce que les mesures nécessaires soient prises pour veiller à ce que les autorités compétentes enregistrent rapidement et sans condition la NTA, en tenant compte de sa demande laissée sans réponse, afin de finalement résoudre cette question restée en suspens dans le respect des principes de la liberté syndicale. Il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Considérant encourageant l’engagement du gouvernement à poursuivre ses efforts pour traiter ces questions à titre prioritaire et tenant compte des éléments du rapport de la mission selon lesquels d’importantes modifications auraient récemment été apportées à la réforme globale de la fonction publique, le comité souligne que la liberté syndicale constitue un droit fondamental qui rend possible l’exercice de tous les autres droits au travail et s’attend fermement à ce que, dans le cadre de la poursuite de la réforme de la fonction publique, le droit de s’organiser soit conféré à tous les fonctionnaires à titre prioritaire, y compris aux enseignants des écoles publiques et au personnel de l’administration publique. Il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le gouvernement prie une nouvelle fois instamment le gouvernement de:
     • i) fournir les rapports des diverses enquêtes menées sur les allégations de torture et de mauvais traitements dont auraient fait l’objet les personnes détenues;
     • ii) diligenter une enquête, indépendante et approfondie, sur les allégations relatives au harcèlement, en septembre-novembre 2007, de Mmes Berhanework Zewdie et Aregash Abu et de M. Wasihun Melese, tous membres du Conseil exécutif national de l’organisation plaignante, et de plus de 50 de ses militants syndicaux les plus actifs, afin de déterminer les responsabilités, de sanctionner les coupables et de prévenir la répétition d’actes similaires; et de le tenir informé à cet égard;
     • iii) diligenter une enquête indépendante sur les allégations relatives au harcèlement, entre février et août 2008, de sept syndicalistes et de fournir une réponse détaillée quant à son résultat;
     • iv) fournir des renseignements pertinents et détaillés au sujet des allégations relatives au licenciement et au refus de réintégration de M. Wondwosen Beyene; et
     • v) fournir sans délai copie des constatations et conclusions de la commission de discipline sur le cas de Mme Demissie.
   • d) Relevant que, selon la déclaration commune, le gouvernement et les organisations nationales d’employeurs ou de travailleurs estiment qu’une assistance technique du BIT les aiderait grandement à trouver des solutions aux questions soulevées par les organes de contrôle de l’OIT, le comité s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises pour que l’assistance technique sollicitée soit mise en œuvre dans un très proche avenir.
     • Une mission de l’OIT conduite par Mme Cleopatra Doumbia-Henry, directrice du Département des normes internationales du travail, a réalisé une visite de travail en République fédérale démocratique d’Ethiopie du 13 au 16 mai 2013, à l’invitation du ministre du Travail et des Affaires sociales.
     • La mission a rencontré le ministre du Travail et des Affaires sociales, S. E. M. Abdulfatah Abdullahi, de hauts fonctionnaires et représentants du ministère des Affaires étrangères, du Bureau gouvernemental chargé de la communication, du ministère de l’Education, du ministère de la Justice, du ministère de la Fonction publique, de l’Agence des sociétés caritatives et de bienfaisance, de la Commission de la police fédérale, du Bureau de l’ombudsman, de la Confédération des syndicats éthiopiens, de la Fédération éthiopienne des employeurs, de l’Association des enseignants éthiopiens (ETA), de l’Association nationale des enseignants (NTA), de la Commission éthiopienne des droits de l’homme et du Conseil des droits de l’homme.
     • L’objectif de la mission était de mener un dialogue approfondi avec toutes les institutions et organisations précitées en vue de: 1) s’acheminer vers une résolution du cas no 2516 en cours d’examen par le Comité de la liberté syndicale du BIT depuis 2007; et 2) renforcer la collaboration constante du gouvernement avec le système de contrôle de l’OIT. Les discussions ont particulièrement porté sur la suite à donner au cas no 2516 et sur les questions législatives soulevées par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) au titre des conventions nos 87 et 98.
     • Toutes les réunions et discussions se sont tenues de façon honnête, ouverte, constructive et pragmatique. Le gouvernement a fait part de sa forte volonté politique et de son engagement à résoudre ces questions traitées depuis longtemps par les organes de contrôle de l’OIT. Un certain nombre de propositions concrètes visant à trouver une solution aux questions restées en suspens ont été formulées par le gouvernement et la mission de l’OIT. Les éléments d’un possible plan d’action, élaboré à partir des discussions portant sur ces propositions, sont présentés ci-après:

     1) Suite donnée au cas no 2516 examiné par le Comité de la liberté syndicale

     • Le gouvernement est prêt et résolu à enregistrer l’Association nationale des enseignants (NTA) en vertu de la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance (no 621/2009). A l’issue de discussions avec l’Agence des sociétés caritatives et de bienfaisance, un accord a été trouvé pour enregistrer la NTA conformément à la proclamation.

     2) Suite donnée aux questions législatives restées en suspens

     • Les questions législatives soulevées par la CEACR portent sur la Proclamation sur le travail (no 377/2003), la Proclamation sur la fonction publique (no 515/2007) et la Proclamation sur les sociétés caritatives et de bienfaisance. Etant donné que, depuis plusieurs années, la CEACR prie le gouvernement de modifier certaines dispositions de la Proclamation sur le travail et de la Proclamation sur la fonction publique, le gouvernement a réitéré son engagement et sa détermination à donner suite à ces commentaires.
     • En ce qui concerne la Proclamation sur le travail, le gouvernement a révisé toutes les dispositions en question, et le Conseil consultatif tripartite du travail a terminé son examen des amendements proposés qui seront bientôt présentés au Conseil des ministres. Le gouvernement s’engage à faire tout son possible pour accélérer la procédure de soumission de ces amendements au Parlement.
     • Pour ce qui est de la Proclamation sur la fonction publique, le gouvernement indique que la réforme constitue un vaste exercice et qu’une feuille de route portant sur cette réforme a récemment été proposée à la suite d’une évaluation complète. Toutes les parties concernées s’accordent à reconnaître que la Constitution consacre le droit pour tous les travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Le gouvernement prend note de l’avis des organes de contrôle de l’OIT selon lequel le cadre législatif actuel ne rend pas pleinement effectif ce droit pour les fonctionnaires, étant donné que la Proclamation relative aux sociétés caritatives et de bienfaisance permet aux associations de fonctionnaires de s’enregistrer en tant qu’associations professionnelles uniquement. A cet égard, le gouvernement réaffirme auprès de la mission son engagement à poursuivre ses efforts pour traiter ces questions à titre prioritaire.

     3) Assistance technique du BIT

     • Le gouvernement et les organisations d’employeurs ou de travailleurs estiment qu’une assistance technique du BIT les aiderait grandement à progresser sur ces questions. L’assistance peut se traduire par des conseils en matière législative, des activités de renforcement des capacités et des formations portant sur l’obligation de présenter des rapports concernant les conventions de l’OIT ratifiées par le pays, ainsi que sur la liberté syndicale, le dialogue social, la traite des êtres humains à des fins d’exploitation par le travail et les systèmes d’information sur le marché du travail. Elle peut également prendre d’autres formes, en fonction des demandes du gouvernement et des organisations d’employeurs ou de travailleurs.
2. Signée le 16 mai 2013

   • (Signé) Au nom du gouvernement de l’Ethiopie	(Signé) Au nom de l’Organisation internationale du Travail
     S. E. M. Abdulfatah Abdullahi Ministre du Travail et des Affaires sociales	Mme Cleopatra Doumbia-Henry Directrice du Département des normes internationales du Travail

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