Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 374, Mars 2015

Cas no 2998 (Pérou) - Date de la plainte: 30-OCT. -12 - En suivi

Allégations: Non-renouvellement de contrats administratifs de prestation de services ou licenciement, au sein de deux institutions publiques, de dirigeants syndicaux qui représentaient leur organisation dans le processus de négociation collective; refus d’accorder des congés syndicaux à certains dirigeants syndicaux au bénéfice d’un contrat de ce type, entraves à la négociation collective et pressions exercées par le représentant d’une institution publique en vue d’amener les membres du syndicat à renoncer à leur affiliation

1. 695. Le comité a examiné ce cas à sa réunion de mars 2014 et, à cette occasion, a présenté au Conseil d’administration un rapport intérimaire. [Voir 371e rapport, paragr. 705 à 732, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 320e session (mars 2014).]
2. 696. Par la suite, la Confédération des travailleurs du Pérou (CTP) a présenté de nouvelles allégations et des informations complémentaires dans une communication en date du 17 mai 2014, et la Fédération nationale des travailleurs du Programme national de soutien direct aux plus démunis (programme «Juntos») (FENATRAJUNTOS), affiliée à la CTP, a fait de même dans des communications en date des 21 octobre 2013, 10 janvier et 12 mai 2014.
3. 697. Le gouvernement a fait parvenir de nouvelles observations dans des communications en date, respectivement, des 31 janvier, 3 juin, 7 juillet et 6, 18 et 25 août 2014.
4. 698. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen antérieur du cas

1. 699. A sa réunion de mars 2014, le comité a formulé les recommandations suivantes sur les questions restées en suspens [voir 371e rapport du comité, paragraphe 732]:
   • a) Le comité prie les organisations plaignantes de lui faire savoir si MM. Víctor Vicente Basantez Roldán et Roger Freddy Gamboa Reyes, dirigeants syndicaux, ont engagé des actions judiciaires pour contester le non-renouvellement de leur contrat.
   • b) Le comité constate avec regret que le gouvernement n’a pas fait parvenir d’informations directement relatives aux allégations concernant le non-renouvellement des contrats administratifs de prestation de services de M. Gerald Alfonso Díaz Córdova, M. Jorge Dagoberto Mejía Maza et Mme Estela González Bazán, dirigeants syndicaux affiliés à l’organisation implantée au sein du programme «Juntos», et qu’il n’a pas répondu non plus aux allégations par lesquelles les organisations plaignantes dénoncent un refus d’accorder des congés syndicaux, et il le prie de fournir sans délai ses observations sur ces allégations et d’ordonner l’ouverture d’une enquête sur les faits par l’intermédiaire de l’inspection du travail, y compris en ce qui concerne les récentes allégations du 30 décembre 2013 relatives à la diminution du nombre d’affiliés dans les différents sièges du programme.
   • c) De manière générale, le comité rappelle le principe selon lequel il n’a pas de compétence et n’entend pas se prononcer sur le bien-fondé du recours à des contrats à durée indéterminée ou à durée déterminée. Toutefois, le comité souhaite attirer l’attention sur le fait que, dans certaines circonstances, l’emploi de travailleurs sous des contrats à durée déterminée renouvelés successivement pendant plusieurs années pourrait avoir des conséquences sur l’exercice effectif des droits syndicaux. Le comité prie le gouvernement de porter son attention sur ce principe dans les enquêtes qui sont diligentées.
   • d) Le comité invite les organisations plaignantes à fournir des informations détaillées sur les allégations de pressions exercées sur les travailleurs pour qu’ils renoncent à leur affiliation syndicale.

B. Informations complémentaires et nouvelles allégations des organisations plaignantes

1. 700. Dans leurs communications en date du 17 mai 2014, la Confédération des travailleurs du Pérou (CTP) et la Fédération nationale des travailleurs du Programme national de soutien direct aux plus démunis (programme «Juntos») (FENATRAJUNTOS) allèguent que le programme «Juntos» a interjeté un recours en nullité contre l’enregistrement de la FENATRAJUNTOS par le biais du représentant du ministère du Développement et de l’Inclusion sociale.
2. 701. Dans ses communications en date des 21 octobre 2013, 10 janvier et 12 mai 2014, la FENATRAJUNTOS fait savoir, en réponse à la recommandation a) du comité émise lors de l’examen antérieur du cas, que le dirigeant syndical Roger Fredy Gamboa Reyes a entamé une action en justice contre le non-renouvellement de son contrat. Elle ajoute qu’entre 2012 et 2013 le programme «Juntos» n’a pas renouvelé 27 dirigeants syndicaux à Lima et dans sept régions. La FENATRAJUNTOS ajoute que le programme «Juntos» a fait pression sur les membres du syndicat pour qu’ils renoncent à leur affiliation et pour qu’ils manifestent par écrit leur appui à la gestion du chef local du programme; ces lettres n’ont pas été envoyées au syndicat comme cela aurait dû l’être, mais à l’employeur; en effet, ces syndicalistes craignaient de ne pas voir leur contrat renouvelé, après avoir subi des menaces verbales impossibles à prouver, comme les dirigeants syndicaux ont pu le constater dans la ville de Trujillo.
3. 702. La FENATRAJUNTOS allègue également que le programme «Juntos» refuse que deux de ses dirigeants participent à la négociation collective du cahier de revendications 2012-13.

C. Réponse du gouvernement

1. 703. Dans ses communications en date des 31 janvier, 3 juin, 7 juillet et 6, 18 et 25 août 2014, le gouvernement déclare, en ce qui concerne la recommandation a) du comité, que les organisations plaignantes n’ont pas répondu à la demande du comité qui souhaitait savoir si M. Vicente Basantes Roldán avait entamé une action judiciaire auprès de l’instance des contentieux administratifs contre le non-renouvellement de son contrat administratif de prestation de services. Le gouvernement souligne que M. Roger Freddy Gamboa Reyes a entamé une action en justice demandant sa réintégration et qu’il est en attente du jugement, bien que le bureau du procureur de la province ait estimé que la requête était sans fondement.
2. 704. S’agissant de la recommandation b), le gouvernement déclare que, en ce qui concerne les allégations de non-renouvellement des contrats administratifs de prestation de services, il s’agit de contrats à durée déterminée qui, pour des raisons budgétaires, ne peuvent être prolongés au-delà de la fin de l’exercice financier au cours duquel l’engagement a eu lieu; c’est pourquoi ce non-renouvellement ne saurait être considéré comme un licenciement, contrairement à ce que prétendent les organisations plaignantes, et moins encore comme un licenciement arbitraire ou une décision unilatérale de l’employeur. Ce non-renouvellement des contrats de ces trois dirigeants syndicaux est dû au fait que le délai de validité des contrats a expiré (et, dans le cas particulier de M. Gerald Alfonso Díaz Córdoba, ce non-renouvellement est en outre lié à la disparition de la direction administrative dans laquelle il travaillait). Les trois dirigeants concernés ont cependant entamé des actions judiciaires. Le gouvernement réitère les informations détaillées qu’il a déjà fournies dans ses réponses antérieures concernant le régime juridique des contrats administratifs de prestation de services.
3. 705. En ce qui concerne l’allégation relative au refus d’accorder des congés syndicaux, le gouvernement déclare que le programme «Juntos» a fait tout ce qui était en son pouvoir, y compris accorder des journées de congé sans décompte de salaire, pour permettre aux intéressés d’assister aux séances de négociation qui ont eu lieu au ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi à Lima. Des syndicalistes de provinces éloignées de Lima y ont assisté (le gouvernement mentionne neuf séances).
4. 706. Concernant l’allégation relative à la diminution du nombre des membres des syndicats dans les différents sièges du programme «Juntos», le gouvernement fait savoir que ce programme a prié le syndicat des travailleurs, par la lettre 708-2012-MIDIS-PNADP-DE, de lui remettre la liste des affiliés, et que les dirigeants du syndicat n’ont jamais donné suite à cette demande. Cette omission de leur part a été portée à la connaissance de la sous-direction de la négociation collective du ministère du Travail.
5. 707. Cette demande n’a pas non plus reçu de réponse lorsqu’elle a été réitérée en 2014. Il en résulte que le programme «Juntos» ne connaît pas la composition des syndicats; par conséquent, il est impossible de déduire qu’il a l’intention de «faire diminuer le nombre de ces affiliés».
6. 708. Par ailleurs, le programme «Juntos» s’était engagé, dans le cadre de la convention collective, à: i) respecter le privilège syndical de tous les dirigeants et des syndicats créés au niveau national et qui sont reconnus par le ministère du Travail et de la Promotion de l’emploi; ii) ne prendre aucune mesure de représailles contre les dirigeants syndicaux au motif de leur action en défense des travailleurs; iii) autoriser les réunions pacifiques dans les locaux du programme «Juntos»; et iv) autoriser l’affichage d’informations syndicales dans le hall principal et dans ses diverses dépendances.
7. 709. Quant aux nouvelles allégations relatives à des entraves à la négociation collective, à savoir que des dirigeants de la fédération plaignante auraient été exclus des séances de négociation, le gouvernement déclare que, le 30 septembre 2013, une convention collective portant sur la période 2012-13 a été signée avec le syndicat des travailleurs du programme «Juntos», et que deux dirigeants de la fédération plaignante ont participé au processus de négociation en tant que conseillers. Le gouvernement regrette par conséquent que, le 21 octobre 2013, cette fédération nationale ait présenté une plainte au Comité de la liberté syndicale.
8. 710. Concernant l’allégation de la FENATRAJUNTOS relative à des licenciements dissimulés et à l’exercice de pressions sur les dirigeants et les membres du syndicat, le gouvernement déclare que la fédération plaignante n’a fourni aucune preuve à cet égard. Par conséquent, et comme l’a fait remarquer le deuxième bureau du procureur de province du district judiciaire de la Liberté, cela provient du fait que les déclarations comme celles dont il est fait état dans le cas de M. Roger Freddy Gamboa Reyes sont sans fondement à tous égards. Il n’y a donc pas eu atteinte aux droits fondamentaux des travailleurs de la fédération plaignante non plus qu’à leurs droits syndicaux qui sont reconnus par la législation, qui prévoit la possibilité pour eux d’entamer des poursuites judiciaires, et par la convention collective.
9. 711. Quant aux allégations selon lesquelles les autorités du programme «Juntos» exerceraient des pressions sur les syndicalistes, le gouvernement les réfute.
10. 712. S’agissant de l’allégation selon laquelle le programme «Juntos» a présenté, par le truchement du représentant du ministère du Développement et de l’Inclusion sociale, un recours en nullité contre l’attestation d’enregistrement de la fédération plaignante au Registre des organisations syndicales des services publics (ROSSP), le gouvernement affirme qu’il n’y a jamais eu de recours en nullité contre l’enregistrement de la fédération plaignante; il ajoute que la législation en vigueur, et notamment l’article 4 du décret suprême no 010-3003 TR, Texte unique de la loi sur les relations collectives de travail, précise que l’Etat doit s’abstenir de toute action visant à encadrer, restreindre ou porter atteinte aux droits à la liberté syndicale des travailleurs et d’intervenir de quelque manière que ce soit dans la création, l’administration ou le maintien des organisations syndicales qu’ils constituent, que l’article 3 de la convention no 87 de l’Organisation internationale du Travail prévoit que les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l’exercice légal, et que les organisations de travailleurs ont le droit d’élire librement leurs représentants. Le gouvernement souligne que la Fédération nationale des travailleurs du Programme national de soutien direct aux plus démunis (programme «Juntos») (FENATRAJUNTOS) est dûment enregistrée, ainsi que ses statuts et son comité exécutif, pour la période allant du 27 mai 2012 au 26 mai 2014.
11. 713. Le gouvernement ajoute que, en tant qu’organe de défense de l’Etat, le bureau du procureur a le devoir de vérifier si les décisions prises par l’administration publique l’ont été dans le respect de la loi et si une organisation de l’Etat comme l’est un syndicat a bien été enregistrée conformément aux normes juridiques pertinentes. L’Etat a toute discrétion, à travers ses organes compétents, pour évaluer la présence ou l’absence des conditions juridiques constitutives des syndicats. Le document auquel fait référence la FENATRAJUNTOS est simplement un document par lequel des informations sont demandées au programme «Juntos», contrairement à ce que prétend la Confédération des travailleurs du Pérou (CTP). Et il n’y a là aucune atteinte portée à la liberté syndicale. Il ne s’agit donc pas, comme le soutiennent les organisations plaignantes, d’un recours en nullité contre l’enregistrement de la fédération plaignante.

D. Conclusions du comité

Questions soulevées lors de l’examen antérieur du cas

1. 714. S’agissant des recommandations a) et b) du comité lors de son examen antérieur du cas, le comité prend note des informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles le non-renouvellement des dirigeants syndicaux MM. Gerald Alfonso Díaz Córdova et Jorge Dagoberto Mejía Maza et Mme Estela González Bazán est dû à l’expiration des contrats administratifs de prestation de services qui sont de durée déterminée, et ces dirigeants syndicaux ont présenté un recours judiciaire demandant leur réintégration à leur poste. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du résultat de ces recours.
2. 715. Concernant la recommandation b) dans laquelle le comité demandait au gouvernement d’ordonner à l’inspection du travail d’ouvrir une enquête concernant les allégations de discrimination relatives à une diminution du nombre d’affiliés dans les différents sièges du programme «Juntos» suite à la prise de mesures coercitives, et la recommandation d) dans laquelle le comité invitait les organisations plaignantes à fournir des informations détaillées sur les allégations de pressions exercées sur les travailleurs du programme «Juntos» pour qu’ils renoncent à leur affiliation syndicale, le comité observe que le gouvernement ne fait pas référence à l’enquête de l’inspection du travail qu’il lui avait demandée sur la diminution du nombre des affiliés.
3. 716. Le comité note les dernières informations transmises par la fédération plaignante selon lesquelles le programme «Juntos» n’aurait pas renouvelé le contrat de 27 dirigeants à Lima et dans sept régions entre 2013 et 2014, des pressions auraient été exercées sur les membres du syndicat pour qu’ils signent des lettres de démission, et ces lettres auraient été remises non pas au syndicat mais à l’employeur; la fédération plaignante souligne que les menaces verbales, impossibles à prouver, font craindre aux travailleurs de ne pas voir leurs contrats renouvelés.
4. 717. Le comité note: 1) les déclarations du gouvernement selon lesquelles il s’agit de contrats à durée déterminée qui arrivent à échéance à la fin de l’exercice budgétaire; 2) que le programme «Juntos» dit qu’il ne connaît pas les membres du syndicat car ce dernier a toujours refusé de lui en donner les noms (bien qu’il les lui ait demandés), ce qui, à son avis, écarte toute idée d’une tentative de sa part de faire diminuer le nombre des syndicalistes; 3) que la convention collective contient des dispositions relatives aux privilèges syndicaux et à l’interdiction de représailles, et que la législation reconnaît les droits syndicaux des travailleurs du programme «Juntos» ainsi que leur droit de recourir à la justice; 4) que les organisations plaignantes n’ont apporté aucune preuve concernant l’exercice de pressions ou des licenciements dissimulés.
5. 718. Le comité souligne la contradiction entre les allégations et la réponse du gouvernement. Le comité constate cependant que le gouvernement n’a pas ordonné à l’inspection du travail de diligenter une enquête concernant les allégations relatives à l’exercice de pressions sur les travailleurs pour qu’ils renoncent à leur affiliation, et au non-renouvellement de contrats pour des motifs syndicaux; tout en comprenant la difficulté que soulèvent l’enquête et la recherche de preuves dans ce type de cas, le comité demande que cette enquête ait lieu sans délai et à être informé des résultats.
6. 719. Le comité rappelle également que les contrats à durée déterminée ne devraient pas être utilisés délibérément à des fins antisyndicales. Le comité souligne de plus que, dans certaines circonstances, le renouvellement répété de contrats à durée déterminée pendant plusieurs années peut être un obstacle à l’exercice des droits syndicaux. Le comité prie le gouvernement de tenir compte de ce principe dans les enquêtes qu’il diligente.

Nouvelles allégations

1. 720. Concernant les nouvelles allégations relatives à l’exclusion de deux dirigeants de la FENATRAJUNTOS de la négociation collective du syndicat avec le programme «Juntos», le comité note que, selon le gouvernement, ces deux dirigeants ont participé à la négociation en tant que conseillers et que la convention collective a été signée.
2. 721. Quant aux allégations concernant le refus d’accorder des congés syndicaux, le comité note que le gouvernement fait référence aux dispositions de la convention collective sur l’affichage d’informations syndicales, sur les réunions syndicales, et l’octroi de congés syndicaux visant notamment à permettre que les dirigeants syndicaux – y compris ceux des régions – puissent participer à la négociation de la convention collective (neuf jours de réunions).
3. 722. Concernant l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle le programme «Juntos» a présenté en février 2013, par le biais du représentant du ministère du Développement et de l’Inclusion sociale, un recours tendant à l’annulation de l’enregistrement de la fédération plaignante, le comité note les déclarations du gouvernement qui nie catégoriquement cette allégation et qui précise que la fédération plaignante est effectivement enregistrée, ainsi que ses statuts et son comité exécutif. Le comité note les informations transmises par le gouvernement selon lesquelles le représentant du ministère a tout simplement demandé au programme «Juntos» si la fédération réunissait ou non les conditions juridiques nécessaires. Le comité observe que les versions respectives des organisations plaignantes et du gouvernement divergent, mais il constate que la fédération continue en tout cas de fonctionner normalement et ne poursuivra donc pas l’examen de cette allégation.

Recommandations du comité

1. 723. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de le tenir informé du résultat des recours en justice formés par les dirigeants syndicaux MM. Roger Freddy Gamboa Ryes, Alfonso Díaz Córdova et Jorge Dagoberto Mejía Maza et Mme Estela González Bazán au motif du non-renouvellement de leur contrat administratif de prestation de services.
   • b) En ce qui concerne les allégations de pressions exercées et de menaces verbales pour susciter le renoncement à l’affiliation syndicale, le comité, tout en prenant note des déclarations du gouvernement concernant la difficulté que soulèvent l’enquête et la recherche de preuves de menaces ou de pressions dans ce type de cas, souligne que les organisations plaignantes allèguent une diminution importante du nombre des affiliés et le non-renouvellement de contrats entre 2012 et 2013 de 27 dirigeants; il demande donc de nouveau au gouvernement d’ordonner sans délai à l’inspection du travail de diligenter une enquête et de tenir le comité informé du résultat.
   • c) Le comité rappelle également que les contrats à durée déterminée ne devraient pas être utilisés délibérément à des fins antisyndicales. Le comité souligne de plus que, dans certaines circonstances, le renouvellement répété de contrats à durée déterminée pendant plusieurs années peut être un obstacle à l’exercice des droits syndicaux. Le comité prie le gouvernement de tenir compte de ce principe dans les enquêtes qu’il diligente.