Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 376, Octobre 2015

Cas no 3072 (Portugal) - Date de la plainte: 01-JUIN -14 - Clos

Allegations: L’organisation plaignante allègue que de nombreuses mesures législatives portent atteinte aux principes de la négociation collective libre et volontaire et aux principes de la liberté syndicale, prévus aux conventions nos 87, 98 et 151 de l’OIT

1. 897. La plainte figure dans une communication en date du 20 mars 2014 de la Confédération générale des travailleurs portugais - Intersyndicale nationale (CGTP-IN).
2. 898. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 10 mars 2015.
3. 899. Le Portugal a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

Dispositions légales entraînant une baisse des salaires, des prestations et avantages dans le secteur privé, dans le secteur des entreprises publiques et dans la fonction publique

1. 900. Code du travail. Dans sa communication du 20 mars 2014, l’organisation plaignante avance que la loi no 23/2012 du 25 juin 2012 apporte, en son article 7, des modifications au Code du travail, lesquelles portent atteinte au principe de la négociation collective et aux dispositions de la convention no 98: i) supprimer les dispositions des conventions collectives en vigueur avant la loi, qui fixent des montants supérieurs à ceux prévus par le Code du travail en matière d’indemnisation pour cause de licenciement collectif et en matière de critères et montants d’indemnisation en cas d’interruption de contrat; ii) supprimer les dispositions des conventions collectives relatives au repos compensateur en cas de travail supplémentaire réalisé les jours ouvrables, de repos compensatoire hebdomadaire ou jour férié; iii) éliminer les trois jours supplémentaires de congés annuels fixés en vertu des conventions collectives signées après le 1er décembre 2003; et iv) suspendre pendant deux ans toute augmentation pour travail supplémentaire, supérieure aux dispositions prévues par le Code du travail ainsi que la rémunération ou le repos compensatoire prévus par les conventions collectives en cas de travail normal fourni un jour de congé dans les entreprises autorisées à ouvrir les jours fériés, ainsi que réduire ces montants de moitié, jusqu’au seuil prévu par le Code du travail si, au cours de la période de suspension, ces dispositions n’ont pas été modifiées. L’organisation plaignante allègue que l’article 7 de la loi no 23/2012, en modifiant la portée normative des conventions collectives conclues librement, en déclare la nullité et réduit, suspend et conduit indirectement à une renégociation obligatoire, viole le principe de la liberté d’association établi à l’article 4 de la convention no 98. La CGTP-IN estime que, par ces mesures, les autorités publiques cherchent à subordonner la négociation collective aux intérêts objectifs de la politique gouvernementale, et ce contre la volonté des sujets collectifs. Invoquant les principes du Comité de la liberté syndicale, elle soutient que les autorités publiques ne peuvent pas imposer leur volonté de façon unilatérale en matière de négociation collective. L’organisation plaignante estime qu’il n’a pas été démontré que les mesures restreignant la négociation collective sont nécessaires, adaptées et proportionnelles à la crise que traverse le Portugal. Elle estime par ailleurs que ces mesures n’ont pas le caractère provisoire qui est exigé aux restrictions en matière de négociation collective. En ce qui concerne le travail supplémentaire, la loi révoque définitivement le régime des conventions relatives au repos compensatoire et réduit jusqu’à nouvel ordre la possibilité d’opérer les augmentations prévues par la convention collective. Sont également supprimées les dispositions des conventions relatives aux indemnisations en cas de licenciement collectif, en vigueur avant la loi no 23/2012, dont les montants sont supérieurs à ceux prévus par le Code du travail. Il en va de même de la fixation des montants et critères de l’indemnisation prévus à la convention en cas d’interruption de contrat. De plus, a été supprimé pour une durée indéterminée, l’ajout des trois jours de congés prévus par les conventions signées après décembre 2003. La suppression sans appel et par voie légale de la substance de la négociation collective révèle que les restrictions ne concernent en rien la situation exceptionnelle et provisoire de la crise économique et sociale, mais que ces difficultés sont un prétexte pour détruire des dispositions accordées et consolidées pendant des décennies.
2. 901. Entreprises du secteur public. L’organisation plaignante allègue ainsi que les lois nos 55 A/2010, 64-B/2011 et 66-N/2012, qui approuvent le budget de l’Etat pour les années 2011, 2012 et 2013, respectivement, violent le principe de la négociation collective libre et volontaire établi à l’article 4 de la convention no 98, dès lors qu’elles s’appliquent aux travailleurs des entreprises publiques au capital exclusivement ou majoritairement public, des entreprises publiques et des entreprises relevant du secteur régional ou municipal. La CGTP-IN précise que les travailleurs de ces entreprises sont soumis au Code du travail et que les lois budgétaires ont autorisé la réduction de leurs salaires et prestations monétaires, supplantant ainsi les dispositions convenues par la convention collective. Quant à la loi no 55-A/2010, l’organisation plaignante estime que: i) l’article 19 impose une réduction du montant total des rémunérations brutes des travailleurs, supérieures à 1 500 euros par mois, soit une baisse de 3,5 à 10 pour cent; ii) l’article 28 interdit la fixation et la mise à jour de primes alimentaires d’un montant supérieur à celui fixé pour les travailleurs de la fonction publique; iii) l’article 30 permet, par la voie législative, de définir des dispositions exceptionnelles à caractère temporaire portant sur le régime de rétribution du personnel des organes sociaux et des travailleurs, et l’article 31 met en œuvre cette possibilité en appliquant le régime propre aux travailleurs de la fonction publique en matière de primes alimentaires, allocations, heures supplémentaires et travail de nuit; et iv) l’article 32 applique aux travailleurs des fondations et des établissements publics le régime de travail supplémentaire et de travail de nuit qui s’applique aux travailleurs de la fonction publique ainsi que leurs réductions respectives. Quant à la loi no 64-B/2011, l’organisation plaignante allègue que: i) l’article 20 maintient les réductions et le gel salarial stipulés par la loi no 55-A/2010; ii) l’article 21 suspend le versement des primes de congés et de Noël ou les gratifications correspondant aux treizième et quatorzième mois; iii) l’article 30 suspend, pour les travailleurs des fondations et des établissements publics, les dispositions en matière de travail supplémentaire et de travail de nuit, ainsi que leurs réductions correspondantes, prévues pour les travailleurs de la fonction publique; iv) l’article 32 empêche d’augmenter la rémunération des heures supplémentaires (l’organisation plaignante ajoute que l’article 25 de la loi no 23/2012 a amendé l’article 268 du Code du travail en fixant les mêmes montants pour les heures supplémentaires et pour le travail extraordinaire, invalidant ainsi la possibilité de considérer cela comme une mesure exceptionnelle); v) l’article 33 prévoit la suspension, pendant le Programme d’assistance économique et financière, du droit au repos compensatoire prévu à l’article 229 du Code du travail et le remplace par des dispositions moins avantageuses (l’organisation plaignante ajoute que l’article 25 de la loi no 23/2012 a permis d’insérer ces dispositions à l’article 229 du Code du travail et ne peut pas, par conséquent, être considéré comme une mesure à caractère exceptionnel); et vi) l’article 34, qui porte sur les établissements du Service national de santé, par nature des entreprises publiques, interdit que ne soient fixés des taux rémunératoires supérieurs à ceux prévus pour les travailleurs de la fonction publique. Quant à la loi no 66-B/2012: i) l’article 27 maintient pour l’année 2013 la baisse des rémunérations déjà prévue à l’article 19 de la loi no 55-A/2010; ii) l’article 28 impose le versement fractionné en 12 prestations de la prime de Noël ou des prestations correspondant au treizième mois; iii) l’article 29 suspend le versement des primes de congés ou équivalent aux travailleurs percevant un salaire mensuel supérieur à 1 100 euros et les diminue pour ceux qui perçoivent entre 600 et 1 100 euros par mois; iv) l’article 35 interdit toute revalorisation rémunératoire; v) l’article 39 reconduit le gel des primes alimentaires; vi) l’article 40 conserve l’application des dispositions en matière de travail extraordinaire et de travail de nuit aux travailleurs des fondations et établissements publics ainsi que les réductions respectives dont ils font l’objet, prévues pour les travailleurs de la fonction publique; et vii) l’article 45 impose une baisse supplémentaire de la hausse des rémunérations en cas de travail supplémentaire pour les travailleurs dont l’horaire de travail habituel ne dépasse pas les sept heures par jour et les trente-cinq heures par semaine.
3. 902. L’organisation plaignante relève que ces mesures supplantent les dispositions prévues par les conventions collectives et allègue que les pouvoirs publics font de la crise financière un prétexte pour freiner l’application des conventions collectives librement négociées, ce qui porte atteinte au principe de liberté de la négociation collective. La CGTP-IN ajoute que l’introduction répétée de ces limites témoigne clairement d’une volonté de compromettre les conditions de travail et démontre qu’elle n’est pas liée à la nature exceptionnelle invoquée, ce qui affaiblit d’autant plus le principe de négociation collective librement choisie. L’organisation plaignante allègue que la baisse des rémunérations, moyennant les freins imposés à la négociation collective, coïncide avec l’appauvrissement général des Portugais et avec la hausse de la précarité, du chômage et de la fragilité des travailleurs. Elle ajoute que ces manquements à la négociation collective réduisent la marge de manœuvre de l’action syndicale et portent atteinte à la liberté syndicale et, par là même, affaiblissent les devoirs imposés à l’article 3 de la convention no 87 en fragilisant le pouvoir et l’importance des syndicats et en empêchant les organisations syndicales à organiser librement leurs programmes d’intervention destinés à défendre les intérêts des travailleurs.
4. 903. Fonction publique. L’organisation plaignante allègue que, sous le prétexte de la crise financière, ces fameuses lois qui approuvent le budget de l’Etat, lois no 55-A/2010, 64 B/2011 et 66-N/2012, sont contraires au principe de la négociation collective prévu à l’article 7 de la convention no 151, car elles empêchent ou limitent par voie légale et de façon réitérée l’exercice de ce principe. Ces mesures contraignantes modifient les dispositions prévues à la convention collective, bien que l’article 353 du Régime du contrat de travail dans la fonction publique accorde la priorité dans les négociations, entre autres, aux questions relatives aux suppléments rémunératoires. Quant à la loi no 55-A/2010 (budget de l’Etat pour 2011), l’organisation plaignante allègue que: i) l’article 19 impose une baisse du montant total des rémunérations des travailleurs de la fonction publique supérieures à 1 500 euros bruts par mois et les articles 20 et 21 imposent ces réductions aux membres de la magistrature et du ministère public (en sus d’une réduction de 20 pour cent des primes prévues dans leurs statuts); ii) l’article 24 interdit toute revalorisation salariale, y compris promotions et progressions de carrière, ainsi que l’attribution de primes de performance; iii) l’article 28 interdit l’actualisation des primes alimentaires, lesquelles n’ont pas été modifiées depuis 2008. Quant à la loi no 64-B/2011 (budget de l’Etat pour 2012), l’organisation plaignante allègue que: i) l’article 20 maintient les réductions et gels salariaux prévus par la loi no 55-A/2010; ii) l’article 21 suspend le versement des primes de congé et de Noël ainsi que les prestations correspondant aux treizième et quatorzième mois; iii) l’article 32 impose une baisse de la rémunération du travail extraordinaire; et iv) l’article 33 suspend, pendant le Programme d’assistance économique et financière, le droit au repos compensatoire et le remplace par des mesures moins avantageuses. Quant à la loi no 66-N/2012 (budget de l’Etat pour 2013), l’organisation plaignante allègue que: i) l’article 27 maintient la baisse des rémunérations en vertu des lois nos 55-A/2010 et 64-B/2011; ii) l’article 28 impose le versement fractionné en 12 prestations de la prime de Noël ou des prestations correspondant au treizième mois; iii) l’article 29 suspend le versement des primes de congés ou équivalent aux travailleurs qui perçoivent un salaire mensuel supérieur à 1 100 euros et réduit celles des travailleurs qui perçoivent entre 600 et 1 100 euros par mois; iv) l’article 35 interdit toute revalorisation salariale; v) l’article 39 maintient le gel des primes alimentaires; et vi) l’article 45 réduit à nouveau la rémunération pour travail supplémentaire aux travailleurs dont l’horaire de travail habituel ne dépasse pas sept heures par jour et trente-cinq heures par semaine.

Expiration de la période de validité des conventions collectives («caducidade»)

1. 904. L’organisation plaignante allègue que l’arrivée de l’échéance du régime («caducidade») des conventions collectives introduite par l’article 501 du Code du travail affaiblit les principes établis à la convention no 98. L’article prévoit que la clause de la convention, qui établit la dépendance de l’arrêt de l’application de la convention collective à un autre instrument de régulation collective, peut cesser d’être opérationnelle au terme de cinq ans, à compter de la dénonciation de la convention collective, de la présentation d’une proposition de révision incluant la clause en question ou de la présentation d’une proposition de révision incluant la révision de la clause en question. En l’absence d’une telle clause ou lorsqu’elle n’est plus appliquée, la dénonciation de la convention lui permet de rester en vigueur pendant la période de négociation suivante ou pendant un minimum de dix-huit mois (délai à partir duquel la convention cesse d’être en vigueur soixante jours, après que l’une des parties communique l’aboutissement de la négociation sans accord). L’organisation plaignante allègue que, contrairement au devoir d’adopter des mesures adaptées aux conditions nationales pour renforcer et stimuler le développement et l’utilisation des procédures de la négociation volontaire de conventions collectives, tel que consacré à l’article 4 de la convention no 98, l’adoption de l’article 501 du Code du travail est une ingérence illégale dans le régime de la convention collective puisqu’elle supprime certaines clauses convenues librement et qui sont conformes aux régimes juridiques en vigueur. La CGTP-IN considère que l’expiration du délai de validité des clauses relevant des conventions, introduite de façon artificielle par la voie légale et sans l’accord des parties, affaiblit les dispositions de l’article 4 de la convention no 98.

Choix par les travailleurs non affiliés de la convention collective applicable

1. 905. L’organisation plaignante allègue que l’article 497 du Code du travail, entériné par la loi no 7/2009, introduit des dispositions antisyndicales qui permettent aux travailleurs qui ne sont pas affiliés à un syndicat de choisir la convention applicable, aux dépends du principe d’affiliation défini à l’article 496 du Code du travail. La CGTP-IN estime que cette norme: i) permet aux travailleurs non syndiqués de profiter du résultat de la négociation collective et nie cette possibilité aux travailleurs affiliés à un syndicat qui n’aurait pas signé la convention; ii) permet aux travailleurs non syndiqués de choisir la convention qui les sert le mieux, tandis que les travailleurs affiliés tombent automatiquement sous la coupe de la convention collective adoptée par le syndicat dont ils sont membres; et iii) donne la possibilité à l’employeur d’influer sur le choix du travailleur, y compris la désaffiliation d’un syndicat, une interférence interdite par l’article 1 de la convention no 98. L’organisation plaignante signale par ailleurs que, en vertu du principe d’affiliation, la convention collective ne s’applique pas aux travailleurs qui sont affiliés à un syndicat signataire de la convention collective mais qui travaillent pour des entreprises non signataires de la convention et qui ne sont pas affiliées à des associations d’employeurs parties à la convention. Elle considère que l’article 497 du Code du travail, en accordant un traitement différencié à des situations similaires (c’est-à-dire des situations où ne s’applique pas le principe d’affiliation), crée une discrimination antisyndicale. Par conséquent, l’organisation plaignante estime être en présence d’une norme antisyndicale qui encourage la non-affiliation et favorise la désyndicalisation, contrevenant ainsi à la convention no 87, article 8, paragraphe 1.

B. Réponse du gouvernement

Dispositions légales entraînant une baisse des salaires, des prestations et avantages dans le secteur privé, dans le secteur des entreprises publiques et dans la fonction publique

1. 906. Code du travail. Dans sa communication du 10 mars 2015, le gouvernement récuse le fait que les dispositions législatives mises en question soient contraires aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective. Le gouvernement considère que les modifications apportées au Code du travail, moyennant l’introduction de l’article 7 de la loi no 23/2012, n’affaiblissent en rien l’article 4 de la convention no 98, ni la doctrine des experts en la matière. Il explique que la loi no 23/2012 s’insère dans le nouveau train de mesures nécessaires à la création d’emplois et à la croissance économique et pour surmonter rapidement la crise que traverse le pays et la dette publique nationale qui perdure. Le gouvernement précise que les mesures introduites par le biais de cet article permettent non seulement la mise en œuvre du Protocole d’accord sur les conditions de la politique économique du 17 mai 2011 entre le Portugal, le Fonds monétaire international (FMI), la Commission européenne et la Banque centrale européenne, mais qu’il est également le résultat d’un vaste processus de concertation sociale ayant abouti à la signature de l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, le 18 janvier 2012 entre le gouvernement et la majorité des partenaires sociaux siégeant à la Commission permanente de concertation sociale. Ainsi, le gouvernement précise que l’article 7 de la loi no 23/2012 a fait l’objet d’un recours pour inconstitutionnalité, lequel a été conclu par l’arrêt no 602/2013 du tribunal constitutionnel avec les modifications de l’arrêt no 635/2013 en vertu desquels est rendue l’inconstitutionnalité des paragraphes 2, 3 et 5 de l’article précité, mais que les paragraphes 1 à 4 de l’article 7 de la loi no 23/2012 ont été reconnus comme constitutionnels. Le gouvernement précise que la négociation collective est un droit fondamental des travailleurs garanti par la Constitution dans les termes définis par la loi. De l’entendement du gouvernement de l’arrêt no 602/2013, la vérification du caractère constitutionnel de la disposition a consisté à examiner si la loi apportait une garantie à la réserve (contenu essentiel) de la convention collective, prévue par la Constitution, et à évaluer le degré d’ingérence dans le cadre de la protection du droit fondamental à la négociation collective, moyennant l’examen du respect des exigences d’admissibilité constitutionnelle des lois restrictives des droits. Le gouvernement apporte des commentaires spécifiques pour chacun des paragraphes de l’article 7.
2. 907. En ce qui concerne le paragraphe 1 de l’article 7 (suppression des dispositions prévues par les conventions collectives, en vigueur avant la loi no 23/2012, qui prévoient des montants supérieurs à ceux du Code du travail en matière d’indemnisation pour licenciement collectif et des montants et critères de définition de l’indemnisation en cas d’interruption de contrat), le gouvernement précise que l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi prévoit la révision des dispositions juridiques en matière d’indemnisations en cas de rupture du contrat de travail, de sorte à aligner celles-ci sur la moyenne de l’Union européenne, en précisant que les dispositions relatives aux indemnisations sont de nature contraignante par rapport aux conventions collectives et aux contrats de travail. Ainsi, en ne jugeant pas inconstitutionnel l’article 7, paragraphe 1, l’arrêt no 602/2013 considère que «concernant, en particulier, le montant des indemnités à verser, le régime n’exclut absolument pas la négociation collective mais la délimite en fonction des intérêts constitutionnellement crédibles», qu’il s’agit de «définir le cadre matériel de l’exercice du droit en question et non d’une ingérence dans ladite réserve de la convention collective» et, en conclusion, que le gouvernement estime que le paragraphe 1 ne porte atteinte ni à l’article 4 de la convention no 98 ni au principe de la négociation collective, l’obligation de consulter les organisations de travailleurs et d’employeurs ayant été respectée et la solution obtenue étant le résultat des accords signés entre le gouvernement et la majorité des partenaires sociaux siégeant à la Commission permanente de concertation sociale, c’est-à-dire l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi cité précédemment et l’Accord tripartite pour la compétitivité et l’emploi.
3. 908. Concernant l’article 7, paragraphe 4 (suspension pendant deux ans de toute augmentation en cas de travail supplémentaire (heures supplémentaires) supérieur aux limites prévues dans le Code du travail et la rétribution ou le repos compensatoire prévus dans les conventions collectives pour tout travail normal effectué pendant un jour férié, dans le cadre d’une entreprise n’étant pas obligée de fermer les jours fériés), le gouvernement indique que l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi prévoit que les signataires acceptent de «réduire de moitié les montants actuels redevables au titre de rétribution complémentaire pour la prestation de travail supplémentaire prévu dans les instruments de régulation collective du travail ou dans les contrats de travail» et que, «pendant deux ans, à compter de l’entrée en vigueur de la loi imposant cette baisse, la nature des limites légales relatives à cette baisse prévaut obligatoirement sur tout autre instrument de régulation collective du travail ou contrat de travail». Le gouvernement précise, de plus, que l’arrêt no 602/2013 ne considère pas ce paragraphe comme étant inconstitutionnel, car «cette suspension, tenant compte de l’objectif poursuivi et de son caractère temporaire, se révèle également adaptée, nécessaire et équilibrée pour sauvegarder les intérêts constitutionnellement pertinents, tels que le respect des objectifs des engagements assumés au niveau international, dans le cadre du protocole d’accord, ainsi que de la compétitivité de l’économie nationale confrontée à une conjoncture particulièrement difficile pour les entreprises nationales». Par conséquent, le gouvernement considère que le paragraphe 4, étant le résultat d’un vaste consensus obtenu grâce à la concertation sociale et accepté par la majorité des partenaires sociaux, respecte tant la lettre que l’esprit de l’article 4 de la convention no 98.
4. 909. En ce qui concerne le paragraphe 2 (qui annule les dispositions prévues par les conventions collectives signées avant l’entrée en vigueur de la loi, relatives au repos compensatoire en cas de travail supplémentaire effectué les jours ouvrables ou de repos hebdomadaire compensatoire ou jour férié), le paragraphe 3 (qui réduit de trois jours la période de congés annuels fixée en vertu des conventions collectives signées après le 1er décembre 2003), et le paragraphe 5 (qui réduit de moitié, jusqu’au seuil prévu par le code, les montants redevables en cas de travail supplémentaire et la rémunération ou repos compensatoire si ces dispositions n’ont pas été amendées au cours de la période de suspension de deux ans) de l’article 7, le gouvernement indique que, bien que ces normes aient recueilli le soutien de l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, ont été déclarés inconstitutionnels par l’arrêt no 602/2013 du tribunal constitutionnel, assorti des amendements introduits par l’arrêt no 635/2013, et ont été expressément révoquées par la loi no 48-A/2014.
5. 910. Secteur des entreprises publiques. Concernant les allégations selon lesquelles les lois d’approbation du budget de l’Etat nos 55-A/2010, 64-B/2011 et 66-N/2012 portant sur les années 2011, 2012 et 2013 respectivement, violeraient les principes de la négociation collective libre et volontaire et porteraient atteinte à la liberté syndicale, le gouvernement renvoie aux rapports relatifs à la convention no 98 soumis à l’OIT, et en particulier au fait que la baisse des rémunérations s’applique aux revenus supérieurs à 1 500 euros par mois et concerne le secteur public dans son ensemble et qu’il est aux yeux du gouvernement particulièrement pertinent d’aligner le secteur des entreprises d’Etat sur la fonction publique pour réduire les dépenses tout en maximisant l’efficacité et l’optimisation opérationnelle et opérer une réduction du plan de dépenses. Le gouvernement ajoute, par ailleurs, que la décision du tribunal constitutionnel ne déclare pas l’inconstitutionnalité des articles 19 à 21 de la loi no 55-A/2010 (budget 2011 de l’Etat). Le gouvernement informe que la décision no 396/2011 reconnaît «qu’il est recevable de considérer que ces mesures sont légitimes et nécessaires dans le contexte actuel afin de réduire le poids des dépenses de l’Etat et d’opérer un rééquilibrage budgétaire» et que «quiconque perçoit une rémunération issue des fonds publics ne se trouve pas sur un pied d’égalité avec les autres citoyens, le sacrifice supplémentaire exigé à cette catégorie de personnel […] n’entraîne donc pas une inégalité de traitement injustifiée». En ce qui concerne la loi no 64-B/2011 (budget de l’Etat de 2012), le gouvernement indique que le tribunal constitutionnel statue dans sa décision no 353/2012 sur le caractère constitutionnel des articles 21 et 25 (portant sur la suspension du paiement des primes de congés et de Noël, entre autres, des travailleurs du secteur des entreprises d’Etat), mais précise que l’inconstitutionnalité ne s’applique pas à la suspension du versement des primes de congés se rapportant à l’année 2012 afin de ne pas mettre en danger la solvabilité de l’Etat. Quant à la loi no 66-N/2012 (budget de l’Etat de 2013), le gouvernement indique que la décision no 187/2013 du tribunal constitutionnel statue, au titre de violation du principe d’égalité, à l’inconstitutionnalité de l’article 29 (qui suspendait, à partir d’un certain montant et pendant toute la durée du Programme d’ajustement économique et financier, le versement des primes de congés et du quatorzième mois). Toutefois, le gouvernement précise que le tribunal constitutionnel n’a pas déclaré l’inconstitutionnalité de l’article 27 (portant sur les diminutions de salaires) et de l’article 45 (portant sur les compensations en cas de travail supplémentaire). Ainsi, au regard d’une éventuelle violation du droit à la négociation collective, par rapport à d’autres dispositions juridiques, cette décision estime que, compte tenu de l’intérêt public poursuivi, «il n’apparaît pas que l’obligation faite au législateur ordinaire de toujours ouvrir un nombre significatif de questions à la négociation collective puisse constituer un argument suffisant pour déclarer l’invalidité constitutionnelle du caractère nécessairement obligatoire des normes budgétaires qui, au regard de l’intérêt public, imposent à titre exceptionnel et provisoire, la réduction du montant annuel constitué par la rémunération des travailleurs du secteur public». Le gouvernement estime que le caractère temporaire et exceptionnel des mesures prises, lesquelles n’ont pas d’incidence sur les rémunérations inférieures à un seuil donné, ne permet pas de considérer que celles-ci portent atteinte à l’article 4 de la convention no 98.
6. 911. Fonction publique. Quant aux allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles les lois d’approbation du budget de l’Etat no 55-A/2010, 64-B/2011 et 66-N/2012 vont à l’encontre du principe de la négociation collective prévu à l’article 7 de la convention no 151, le gouvernement rappelle que ces lois ont été soumises à l’examen du tribunal constitutionnel. Le gouvernement informe que la décision no 396/2011 juge que «les mesures de réduction salariale ont pour objectif de sauvegarder l’intérêt public, lequel doit prévaloir» et qu’il s’agit de «mesures de politique financière de nature essentiellement conjoncturelle destinées à lutter contre une situation d’urgence, pour lesquelles l’instance législative dûment légitimée par le principe démocratique de représentation populaire» a opté. Le gouvernement considère que les mesures temporaires et exceptionnelles définies par les lois budgétaires en matière de conditions de travail dans la fonction publique ont permis de faire face à cette situation conjoncturelle sans porter atteinte au principe établi à l’article 7 de la convention no 151.

Expiration de la période de validité des conventions collectives («caducidade»)

1. 912. Concernant les allégations selon lesquelles l’arrivée à terme («caducidade») des conventions collectives, introduite par l’article 501 du Code du travail, affaiblit les principes prévus à l’article 4 de la convention no 98, le gouvernement informe que le Portugal est régi par le principe d’autonomie collective, sans préjudice du devoir de négociation et du principe de bonne foi. Il indique que la révision du Code du travail par les lois no 7/2009 a été précédée de propositions incluses dans le Livre blanc des relations de travail ayant motivé la nécessité d’introduire un régime d’expiration de la période de validité en considérant contraire à l’autonomie des parties la possibilité d’imposer à l’une d’entre elles, contre sa volonté, le maintien de la convention. Réitérant ce qui figure dans son rapport relatif à la convention no 98 pour la période 2009-2012 soumis à l’OIT, le gouvernement rappelle que le tribunal constitutionnel, dans sa décision no 338/2010, juge que le régime d’expiration de la période de validité n’est pas inconstitutionnel et ne porte pas atteinte à la négociation collective. La cour estime que le législateur peut en toute légalité fixer des limites ou des restrictions à l’application temporelle des conventions collectives, dès lors qu’il le justifie sans remettre en cause l’essence du droit et qu’il est indispensable de tenir compte des motifs qui déconseillent l’alternative au régime d’expiration de la période de validité, à savoir celui de la permanence unilatérale. Le gouvernement considère, par conséquent, qu’au terme d’un délai donné, bien qu’une clause fasse dépendre l’arrivée à terme de la période d’application de la convention collective à son remplacement par un autre instrument de régulation collective, l’expiration de la période d’application de la convention collective respecte l’autonomie de négociation des parties et répond aux dispositions de l’article 4 de la convention no 98. De plus, le gouvernement informe que l’adoption de l’expiration de la période de validité relève de l’accord tripartite prévu lors de la concertation sociale (Accord tripartite pour un nouveau système de relations de travail, de politiques d’emploi et de protection sociale), signé le 25 juin 2008 par le gouvernement et la majorité des partenaires sociaux.

Choix par les travailleurs non affiliés de la convention collective applicable

1. 913. En ce qui concerne les allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles l’article 497 du Code du travail est une norme antisyndicale car elle permet le choix d’une convention collective applicable à tous les travailleurs non affiliés à un syndicat, le gouvernement indique que cette possibilité d’adhésion individuelle est une suggestion de la Commission du Livre blanc sur les relations de travail. Ainsi, le gouvernement informe que l’Accord tripartite pour un nouveau système de régulation des relations de travail, des politiques d’emploi et de protection sociale, signé le 25 juin 2008 par le gouvernement et la majorité des partenaires sociaux, portant sur la réforme du Code du travail, prévoit d’expliciter la possibilité d’une adhésion individuelle à toute convention collective en vigueur par des travailleurs non syndicalisés et introduit la possibilité de réglementer, par le biais de la négociation collective, le versement de cotisations aux organisations syndicales signataires, en cas d’adhésion individuelle à la convention collective. Le gouvernement renvoie également au rapport présenté par l’OIT sur la convention no 98 pour la période 2009-2012, qui établit la constitutionnalité de la disposition reconnue par la décision no 338/2010 du tribunal constitutionnel. Cette sentence, au regard des allégations selon lesquelles l’article 497 n’encourage pas l’affiliation et favorise l’affaiblissement des syndicats, estime que la norme ne viole pas les droits des organisations syndicales ni le droit à la négociation collective. Le gouvernement souligne que le tribunal a rappelé dans sa décision qu’il est fréquent que les conventions collectives s’appliquent, par extension, aux travailleurs non affiliés et que la convention collective peut prévoir que tout travailleur qui y adhère doit s’acquitter d’une somme auprès des organisations syndicales, favorisant ainsi l’adhésion syndicale. Quant aux allégations sur les effets discriminatoires, le gouvernement estime que prévaut le principe de l’autonomie collective, dont le droit de signer des conventions, et que les organisations syndicales savent représenter les droits de leurs affiliés comme il se doit. Quant aux allégations d’influence de l’employeur sur le choix de la convention ou sur la décision de ne plus s’y affilier, le gouvernement considère que toute influence de l’employeur constituerait une violation des dispositions de la Constitution et du Code du travail et serait passible de sanctions. Par conséquent, selon le gouvernement, l’article 497 ne peut pas être considéré comme introduisant une norme antisyndicale qui affaiblirait l’article 8 de la convention no 87.

C. Conclusions du comité

1. 914. Le comité constate que, dans ce cas dont il est saisi, l’organisation plaignante s’oppose à un ensemble de mesures législatives dans un contexte de grave crise économique ayant une incidence sur l’exercice du droit à la négociation collective dans le secteur privé et dans le secteur public, empêchant également l’application de certaines clauses relevant de conventions collectives en vigueur. Selon l’organisation plaignante, il n’a pas été démontré que les mesures de restriction de la négociation collective sont nécessaires, adéquates et proportionnelles à la crise.
2. 915. Le comité prend note des déclarations du gouvernement relatives à la nécessité de réagir de toute urgence et à adopter des mesures conjoncturelles pour faire face à une crise économique particulièrement grave ainsi que de ses déclarations où il considère que les mesures adoptées ne violent pas les dispositions des conventions nos 87, 98 et 151. Le comité prend note également des déclarations du gouvernement selon lesquelles les mesures en question ont été prises pour favoriser la création d’emplois, la croissance économique et la solvabilité de la dette publique nationale, en application du protocole d’accord signé entre le Portugal, le FMI, la Commission européenne et la Banque centrale européenne.
3. 916. Le comité reconnaît que nombre de mesures envisagées pour faire face à la crise et qui ont motivé la présentation de cette plainte ont fait l’objet d’une consultation et d’une discussion tripartite au sein de la Commission permanente de concertation sociale du Conseil économique et social. Le comité constate, à la lecture des documents cités par le gouvernement concernant la concertation sociale, que l’une des deux centrales syndicales siégeant à la commission a apporté son soutien à de nombreuses mesures en souscrivant l’Engagement pour la croissance, la compétitivité et l’emploi et l’Accord tripartite pour un nouveau système de régulation des relations du travail, des politiques d’emploi et de la protection sociale, tandis que l’autre centrale syndicale siégeant à la commission permanente, soit l’organisation plaignante, n’a pas accordé son soutien à ces accords tripartites et s’y oppose à plus d’un titre comme il le décrit dans sa plainte. Le comité observe cependant que le gouvernement ne fait pas état de consultations menées auprès des centrales syndicales au sujet des dispositions légales visant à réduire substantiellement les rémunérations et autres avantages dans le secteur des entreprises publiques. Le comité relève l’importance du dialogue social dans le processus d’adoption de mesures législatives susceptibles d’avoir des incidences sur les droits des travailleurs, y compris celles destinées à pallier une grave situation de crise. Le comité encourage le gouvernement à poursuivre le dialogue social au sujet des mesures prises pour faire face à la crise et de toutes autres questions relatives aux droits des travailleurs soulevées dans cette plainte, afin de trouver, dans la mesure du possible, des solutions partagées par les organisations les plus représentatives. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé.
4. 917. A l’instar des récents cas de restrictions à la négociation collective, en conséquence de la crise économique, le comité doit rappeler que «bien qu’il ne soit pas de la responsabilité du comité de se prononcer sur la pertinence des arguments de caractère économique avancés par le gouvernement pour justifier de son intervention visant à restreindre la négociation collective, le comité se doit de rappeler que les mesures susceptibles d’être envisagées pour faire face à une situation exceptionnelle doivent être de nature provisoire, compte tenu des graves conséquences négatives sur les conditions d’emploi des travailleurs et en particulier des effets sur les travailleurs vulnérables». [Voir 365e rapport, cas no 2820, paragr. 995, et 317e rapport, cas no 2947, paragr. 464.]
5. 918. Le comité observe que certaines dispositions légales récusées par l’organisation plaignante ont été déclarées inconstitutionnelles et ont été expressément révoquées par le gouvernement, en particulier le paragraphe 2 (annulation du repos compensatoire complémentaire), le paragraphe 3 (réduction des congés) et le paragraphe 5 (réduction de 50 pour cent jusqu’au seuil légal des augmentations pour heures supplémentaires et des rémunérations ou du repos compensatoire) de l’article 7 de la loi no 23/2012, les articles 21 et 25 de la loi no 64-B/2011 (suspension du versement des allocations de congés et de Noël) et l’article 29 de la loi no 66-N/2012 (suspension temporaire du treizième et du quatorzième mois).
6. 919. Les dispositions légales qui n’ont pas été déclarées inconstitutionnelles par le tribunal constitutionnel sont examinées dans les trois paragraphes ci-dessous.

Dispositions légales n’ayant pas été déclarées inconstitutionnelles entraînant des réductions de salaires et d’autres prestations et avantages

1. 920. Code du travail. L’organisation plaignante allègue que la loi no 23/2012 introduit des amendements au Code du travail qui vont à l’encontre des principes de la négociation collective. Le comité prend note que le gouvernement récuse ces allégations, soulignant que ces dispositions ont fait l’objet de discussions lors de la concertation syndicale et qu’elles reposent sur un accord tripartite de portée nationale, souscrit par l’une des deux centrales syndicales qui siègent à la Commission permanente de concertation sociale, l’autre étant l’organisation plaignante, et que le tribunal constitutionnel a déclaré ces dispositions compatibles avec la Constitution. Le comité prend note des précisions apportées par le gouvernement: i) la révision du régime de compensation en cas de rupture du contrat de travail introduit à l’article 7, paragraphe 1 (suppression des dispositions prévues par les conventions collectives en vigueur avant la loi, lesquelles fixent des montants supérieurs à ceux prévus par le Code du travail en matière d’indemnisation pour licenciement collectif, et de critères et montants d’indemnisation en cas de rupture de contrat, moins favorables aux travailleurs, selon le plaignant), est le résultat d’un accord signé avec la majorité des partenaires sociaux représentés à la Commission permanente de concertation sociale visant à ajuster les indemnisations à la moyenne de l’Union européenne; et ii) la suspension définie à l’article 7, paragraphe 4 (suspension pendant deux ans des compléments, au titre de travail supplémentaire, supérieurs à ceux prévus par le Code du travail et la rémunération ou repos compensatoire prévus aux conventions collectives en cas de travail normal fourni un jour férié dans le cas d’entreprises n’étant pas obligées de fermer les jours fériés), est le résultat d’un vaste consensus obtenu par le biais de la concertation sociale, convenue par la majorité des partenaires sociaux et limité à une durée de deux ans. Le comité observe que ces dispositions légales ont pour effet d’annuler celles des conventions collectives relatives aux indemnisations pour licenciement collectif et rupture de contrat et de suspendre pendant deux ans certaines mesures relatives aux compléments de salaires en cas de travail supplémentaire et aux rétributions ou repos compensatoire.
2. 921. Secteur des entreprises publiques. Le comité prend note que l’organisation plaignante dénonce l’imposition par voie législative de réductions de salaires et d’autres prestations et gratifications (par exemple, la baisse de 3,5 pour cent à 10 pour cent du salaire total net des travailleurs percevant plus de 1 500 euros par mois, approuvée par les lois sur les budgets pour 2011, 2012 et 2013) des travailleurs des entreprises publiques dont le capital est exclusivement ou majoritairement détenu par l’Etat, des entreprises publiques et des entités qui font partie du secteur des entreprises régionales et municipales. L’organisation plaignante allègue que ces dispositions limitent la capacité de négociation des parties et invalident certaines clauses des conventions collectives en vigueur. Par ailleurs, l’organisation plaignante dénonce le fait que ces dispositions législatives imposent aux entreprises du secteur public, lequel est régi par le Code du travail, certains aspects du régime relevant de la fonction publique et qu’elles sont moins avantageuses que ce que prévoit la convention collective. Le comité prend note du fait que le gouvernement juge de la plus haute importance l’alignement du secteur des entreprises d’Etat sur l’administration publique en matière de réduction des dépenses, maximisation de l’efficacité opérationnelle et baisse des coûts et que le tribunal constitutionnel reconnaît que quiconque perçoit une rémunération provenant de fonds publics n’est pas sur un pied d’égalité avec les autres citoyens. A ce titre, le comité relève l’importance de veiller à ce que toute modification des conditions de travail fasse l’objet d’une consultation approfondie avec les organisations les plus représentatives du secteur. Le comité prend également note que le gouvernement souligne le caractère provisoire et exceptionnel des mesures en question et que certaines d’entre elles ne concernent pas les travailleurs qui perçoivent des sommes inférieures (la baisse totale des salaires nets ne concerne pas les travailleurs qui perçoivent jusqu’à 1 500 euros par mois) et que, par conséquent, ces mesures ne peuvent pas être considérées comme portant atteinte à l’article 4 de la convention no 98.
3. 922. Fonction publique. L’organisation plaignante allègue que, concernant les travailleurs de la fonction publique, les lois ayant approuvé le budget de l’Etat de 2011 à 2013 ont ébranlé le principe de la négociation collective prévu à l’article 7 de la convention no 151 en modifiant les accords relatifs à la rétribution et autres prestations et gratifications prévues par la convention collective (comprenant, en vertu des lois budgétaires, une diminution de l’ordre de 3,5 pour cent à 10 pour cent des salaires bruts supérieurs à 1 500 euros par mois). En réponse à ces allégations, le gouvernement précise que les mesures provisoires et exceptionnelles énoncées par les lois budgétaires en matière de conditions de travail dans la fonction publique ont permis de faire face à la situation conjoncturelle, sans pour autant entamer le principe fixé à l’article 7 de la convention no 151.
4. 923. De façon générale, bien que le comité reconnaisse aux gouvernements la latitude d’adopter des mesures d’urgence pour faire face à de graves situations de crise économique, il souligne que les mesures prises comprennent la suspension, l’annulation ou la modification des conventions collectives en vigueur, mesures qui entraînent une réduction des salaires et autres prestations et avantages. A cet égard, le comité rappelle les principes suivants, comme il l’a fait récemment pour des cas relatifs à des mesures prises dans un contexte de crise économique [voir 365e rapport, cas no 2820, paragr. 990, et 317e rapport, cas no 2947, paragr. 463]: «les instances de l’Etat ne devraient pas intervenir pour modifier la teneur des conventions collectives convenues de plein gré», «l’application des conventions (collectives) par les parties doit être obligatoire» et, concernant les mesures qui portent sur la rémunération des travailleurs, «si, en vertu d’une politique de stabilisation, le gouvernement estime que le taux salarial ne peut pas être défini librement par le biais de la négociation collective, cette restriction doit s’appliquer à titre exceptionnel, se limiter à l’essentiel, ne pas dépasser un délai raisonnable et être accompagnée de garanties adaptées pour protéger le niveau de vie des travailleurs». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1001, 939 et 1024.] Enfin, le comité rappelle que, si un gouvernement souhaite que les dispositions d’une convention collective soient adaptées à la politique économique du pays, il doit essayer d’amener les parties à prendre en compte volontairement ces considérations, sans leur imposer la renégociation des conventions collectives en vigueur. [Voir 365e rapport, cas no 2820, paragr. 995.]
5. 924. Dans ces conditions et compte tenu que les mesures faisant l’objet de la plainte sont remises en cause par une partie du mouvement syndical, qu’elles prévoient une réduction des salaires et autres prestations et gratifications, le comité invite le gouvernement, à la lumière des principes énoncés, à examiner avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives l’impact des dispositions légales adoptées en matière salariale et de prestations et gratifications sur l’exercice des droits syndicaux et en particulier le droit à la négociation collective, afin d’assurer que les mesures exceptionnelles adoptées en raison de la crise ne perdurent pas. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé.

Expiration de la période de validité des conventions collectives («caducidade»)

1. 925. L’organisation allègue que le régime d’expiration de la période de validité («caducidade») introduite par l’article 501 du Code du travail est une ingérence illégale sur le régime juridique relatif à la négociation collective, car il porte sur la période de validité des conventions collectives et que, au-delà d’un délai donné, il invalide les clauses qui rendent le terme de la période de validité tributaire d’un remplacement par un autre instrument de régulation collective. Le comité observe qu’en vertu de l’article 501: i) ces clauses cessent d’être applicables au terme de cinq ans après la dernière publication intégrale du texte de la convention, la dénonciation de la convention ou la présentation d’une proposition de révision de la convention comprenant la révision de la clause en question; et ii) en l’absence d’une telle clause ou si elle n’est plus applicable, la dénonciation de la convention en maintient la pleine application pendant toute la période de négociation suivante ou pendant un minimum de dix-huit mois (délai à compter duquel la convention cesse d’être valable, soixante jours après que l’une des parties communique l’arrivée à terme des négociations sans obtention d’un accord). Le comité prend note du fait que le gouvernement informe que la nouvelle réglementation a été adoptée sur la base d’un accord tripartite dans le cadre d’une concertation sociale, avec le soutien de la majorité des partenaires sociaux, et que l’objet de cet article entend respecter l’autonomie de négociation des parties et éviter les régimes d’imposition unilatérale qui permettent à l’une des parties de faire perdurer une convention. Le comité prend également bonne note de la décision du tribunal constitutionnel de ne pas déclarer l’anticonstitutionnalité de cette mesure législative.

Choix par les travailleurs non affiliés de la convention collective applicable

1. 926. Le comité prend note du fait que l’organisation plaignante considère l’article 497 du Code du travail, qui permet aux travailleurs affiliés à un syndicat de voter sur la convention collective applicable, est une norme antisyndicale qui favorise la non-affiliation, encourage la désaffiliation, introduit une discrimination contre les travailleurs et permet à l’employeur d’exercer son influence sur le choix de la convention applicable et sur la désaffiliation. Le comité prend note du fait que le gouvernement indique dans sa réponse que: i) la possibilité d’adhésion individuelle suggérée par la Commission du Livre blanc sur les relations du travail et approuvée par la majorité des partenaires sociaux a été jugée constitutionnelle par le tribunal constitutionnel dont la décision conclut que l’article ne viole pas les droits des organisations syndicales ni la négociation collective; ii) la Constitution et le Code du travail parent à toute tentative de discrimination antisyndicale; iii) il ne s’agit pas de discrimination entre travailleurs mais de l’application du principe d’autonomie; et iv) rien n’empêche aux conventions collectives d’envisager le versement d’une somme par les travailleurs non affiliés qui adhéreraient à une convention collective donnée.

Recommandations du comité

1. 927. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Conscient des efforts de concertation sociale déployés par le gouvernement, et constatant cependant le désaccord manifesté par l’une des centrales syndicales qui siège à la Commission de concertation sociale, le comité encourage le gouvernement à poursuivre le dialogue social relatif aux mesures prises pour faire face à la crise et autres questions relatives aux droits des travailleurs énoncés dans la plainte afin, et dans la mesure du possible, de trouver des solutions partagées par les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Sachant que les mesures dont cette plainte fait l’objet sont mises en cause par une partie du mouvement syndical et qu’elles entraînent une réduction de salaires et autres prestations et gratifications, le comité invite le gouvernement, à la lumière des principes énoncés dans la conclusion, à examiner avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives les conséquences des dispositions légales adoptées en matière salariale et de prestations et gratifications sur l’exercice des droits syndicaux et en particulier le droit à la négociation collective, afin de veiller à ce que les mesures exceptionnelles adoptées pour face à la crise ne perdurent pas. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.