Rapport intérimaire - Rapport No. 377, Mars 2016

Cas no 3094 (Guatemala) - Date de la plainte: 14-JUIL.-14 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que l’Institut de développement municipal et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale refusent de reconnaître la validité de la convention collective signée par l’Institut de développement municipal, méconnaissant ainsi le droit à la négociation collective des travailleurs de cet institut

1. 329. La plainte figure dans des communications datées du 14 juillet 2014, du 12 novembre 2014, du 4 mai 2015 et du 28 janvier 2016 présentées conjointement par la Fédération syndicale des employés de banque, de services et de l’Etat (FESEBS) et le Syndicat des travailleurs de l’Institut de développement municipal (SITRAINFOM).
2. 330. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication en date du 5 août 2015.
3. 331. Le Guatemala a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 332. Dans leur communication en date du 14 juillet 2014, les organisations plaignantes dénoncent le fait que l’Institut de développement municipal (INFOM) et le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale refusent de reconnaître la validité de la convention collective signée par l’INFOM et le SITRAINFOM, méconnaissant ainsi le droit à la négociation collective des travailleurs de cet institut.
2. 333. A cet égard, les organisations plaignantes fournissent les informations suivantes: i) entre 2008 et 2012, le SITRAINFOM et l’INFOM ont été parties à un conflit collectif de caractère économique et social portant sur la négociation de la septième convention collective sur les conditions de travail de l’institut, conflit dont a été saisi le premier tribunal du travail et de la prévoyance sociale; ii) en octobre 2012, les deux parties ont signé un accord par le biais duquel chacune s’est engagée à constituer une commission de négociation de la convention collective sur les conditions de travail et à négocier directement cette convention, le syndicat renonçant à la procédure de conciliation en instance devant le premier tribunal du travail et de la prévoyance sociale; iii) le 13 juin 2013, le Président de la République a nommé le nouveau directeur de l’INFOM, M. German Estuardo Velásquez Pérez; iv) le 13 septembre 2013, le directeur de l’INFOM et les représentants du syndicat ont conclu une accord par le biais duquel les parties se sont engagées à constituer chacune une commission de négociation en vue de poursuivre la procédure de négociation et de signer la septième convention collective sur les conditions de travail au plus tard le 20 octobre 2013; v) le 19 septembre 2013, le directeur a officiellement constitué la nouvelle commission de négociation de l’INFOM; vi) le 20 octobre 2013, soit cinq ans après le début de la procédure de négociation, les représentants dûment mandatés de l’INFOM et du SITRAINFOM ont signé publiquement la septième convention collective sur les conditions de travail de l’INFOM; vii) en décembre 2013, faisant état de problèmes techniques liés à la clôture des comptes de l’année en cours, le directeur, reconnaissant la validité de la convention, a proposé un avenant prévoyant que les obligations figurant dans la convention entreraient en vigueur en janvier 2014; viii) le 16 décembre 2013, les deux parties ont signé ledit avenant; ix) en janvier 2014, le comité de direction de l’INFOM a refusé de reconnaître la convention conclue (alors qu’il avait, par décision no 255-2012, autorisé le directeur à négocier la nouvelle convention avec le syndicat), faisant valoir qu’il n’avait pas eu connaissance de la négociation et que le directeur n’était pas habilité à mener cette dernière; x) conséquemment, le comité de direction de l’INFOM a ordonné au directeur de renégocier la convention déjà signée; xi) le 13 mars 2014, conformément à la réglementation en vigueur, le SITRAINFOM a soumis la convention collective au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale en vue de son homologation; xii) le 18 mars 2014, par décision no 87 2014, le ministère du Travail a approuvé l’homologation de la convention, dont les clauses devaient prendre effet le 20 octobre 2013; xiii) l’INFOM a formé un recours en révision contre la décision no 87-2014, demandant que la convention soit radiée du registre public; xiv) en violation de l’article 275 du Code du travail, qui dispose qu’en l’absence de décision du ministère du Travail dans un délai maximal de huit jours les recours en révision sont réputés rejetés, le ministère du Travail a rendu le 6 mai 2014 la décision no 141-2014 donnant une suite favorable au recours en révision de l’INFOM, annulé la décision no 87-2014 et radié la convention collective du registre public.
3. 334. Au sujet des faits susmentionnés, les organisations plaignantes allèguent que la radiation de la convention collective n’est pas fondée sur les motifs prévus par la réglementation en vigueur en matière d’homologation et que le retard pris par le ministre du Travail pour rendre la décision no 141-2014 démontre que la procédure qui a abouti à la décision en question est entachée de trafic d’influence. Au vu de ce qui précède, les organisations plaignantes demandent que soit reconnue la validité de la convention collective signée le 20 octobre 2013.
4. 335. Dans leur communication du 12 novembre 2014, les organisations plaignantes allèguent que la direction de l’INFOM a exercé des pressions sur le SITRAINFOM et ses membres pour qu’ils renoncent définitivement au contenu de la convention collective signée en octobre 2013. A cet égard, les organisations plaignantes fournissent les informations suivantes: i) le 28 juillet 2014, la direction de l’INFOM a lancé une campagne contre la convention et a proposé de manière unilatérale à chaque travailleur de prétendus avantages économiques en remplacement de ceux déjà négociés dans la convention; ii) à partir du 13 août 2014 sont apparues, tant sur les réseaux sociaux que dans les locaux de l’entreprise, diverses communications signées par un groupe se faisant appeler «Compañeros adelante proactivos», qui contiennent des accusations anonymes contre les représentants du syndicat et réclament la convocation d’une assemblée générale en vue d’amener le SITRAINFOM à renoncer à demander l’application de la convention; iii) les demandes des représentants du SITRAINFOM tendant à ce que l’INFOM mène une enquête pour identifier les auteurs des accusations anonymes et installe des caméras de surveillance dans ses locaux n’ont reçu aucune réponse; iv) le 28 août 2014, devant le silence de l’INFOM, les représentants syndicaux ont saisi le ministère public pour harcèlement, coercition, menace et répression antisyndicale. Les organisations plaignantes considèrent que, en violation des conventions nos 98 et 154 de l’OIT ratifiées par le Guatemala, les faits dénoncés sont constitutifs de discrimination antisyndicale et confirment qu’il y a entrave au droit de négociation collective au sein de l’INFOM.
5. 336. Dans leur communication du 4 mai 2015, les organisations plaignantes ajoutent que le 24 octobre 2015, le SITRAINFOM a saisi le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale d’un recours en réexamen de la décision no 141-2014 radiant la septième convention collective de l’INFOM du registre public, mais à ce jour les autorités n’ont fourni aucune réponse.
6. 337. Dans une communication additionnelle du 28 janvier 2016, les organisations plaignantes affirment que, à partir de juillet 2015, les commissions de négociation du SITRAINFOM et de l’INFOM, avec l’appui de la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective, ont pris des initiatives supplémentaires pour conclure un accord définitif sur le contenu et les modalités d’entrée en vigueur du septième pacte collectif de conditions de travail. Les organisations plaignantes manifestent toutefois que, au cours de cette période, le comité de direction de l’institution a multiplié les violations au droit de négociation collective. Elles allèguent en particulier que, en dépit d’avoir approuvé une version modifiée du pacte le 14 septembre 2015 et faisant fi des injonctions de la Commission spéciale de traitement des conflits et du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale lui-même, le comité de direction de l’INFOM a, depuis lors, recours à des mesures dilatoires afin d’éviter de donner application à l’accord signé.

B. Réponse du gouvernement

1. 338. Dans sa communication en date du 5 août 2015, le gouvernement se réfère à l’annulation, par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, de l’homologation de la septième convention collective sur les conditions de travail signée par le SITRAINFOM et l’INFOM. A cet égard, le gouvernement fait savoir que c’est en raison de la complexité technique du cas que le ministère du Travail a mis plusieurs semaines avant de se prononcer sur le recours en révision présenté par l’INFOM contre l’homologation de la convention. Il ajoute que l’annulation de l’homologation de la convention est fondée sur le fait que cette dernière a été signée par les commissions de négociation du syndicat et de l’INFOM, mais n’a pas été approuvée par le comité de direction de cette institution publique autonome, contrairement à ce qui est prévu dans le procès-verbal no 1 (deuxième paragraphe) et dans le procès-verbal no 10 (troisième paragraphe) signés respectivement le 24 septembre 2013 et le 18 octobre 2013 par les deux commissions de négociation. Le gouvernement précise que, dans ces deux procès-verbaux, il est clairement spécifié que la procédure de négociation collective parviendra à son terme une fois que la convention élaborée par les commissions de négociation aura été approuvée par le comité de direction de l’INFOM, la plus haute instance de l’institut. Le gouvernement indique que, par une décision du 20 février 2014, le comité de direction de l’INFOM, se fondant sur un avis de la direction financière de l’institut, a demandé au directeur de constituer une nouvelle commission de négociation chargée de veiller à ce que le contenu de la convention collective ne compromette pas la capacité financière à long terme de l’institut. Le gouvernement fournit enfin les informations suivantes: i) si, dans un premier temps le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a homologué la convention (avant de revenir sur sa décision), c’est parce que le syndicat n’a pas communiqué la documentation relative à la procédure d’approbation de la convention conclue par les parties et parce que les avenants à la convention signés après l’adoption de cette dernière ne figuraient pas dans la demande d’homologation; ii) après avoir communiqué les procès-verbaux relatifs à la procédure d’approbation de la convention, le ministère a pu constater que la procédure de négociation n’avait pas abouti à l’approbation de la convention par l’autorité compétente de l’INFOM; iii) le recours en réexamen présenté par le syndicat a été tranché par une décision du ministère du Travail en date du 19 novembre 2014, dans laquelle il était indiqué que le système juridique guatémaltèque ne connaît en matière administrative que les recours en révocation et en révision, mais pas le recours en réexamen; iv) la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective a soumis à médiation le présent cas, en organisant le 9 juillet 2015 une première réunion entre les parties; v) à la suite de cette réunion, le comité de direction de l’INFOM a fait une proposition chiffrée pour assurer la viabilité à long terme de la septième convention collective sur les conditions de travail de l’institut, proposition à laquelle le syndicat n’a pas encore répondu; vi) en réponse à la plainte formée le 4 août 2014 par le SITRAINFOM devant le procureur chargé des droits de l’homme, le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale a rendu dans le délai requis un rapport circonstancié relatif à la négociation de la septième convention collective sur les conditions de travail de l’INFOM.

C. Conclusions du comité

1. 339. Le comité observe que le présent cas concerne la négociation et la signature d’une convention collective sur les conditions de travail au sein de l’Institut de développement municipal (INFOM), institution publique autonome, l’annulation de l’homologation de cette convention par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, ainsi que la dénonciation de pressions exercées sur les représentants du SITRAINFOM pour qu’ils acceptent la renégociation de la convention.
2. 340. Le comité observe qu’il ressort des éléments fournis par les organisations plaignantes et par le gouvernement que: i) en 2012, après plusieurs années de conflit relatif à la négociation de la septième convention collective sur les conditions de travail de l’INFOM, les parties ont décidé d’abandonner la procédure en cours devant les tribunaux et de revenir à la négociation directe; ii) à cet effet, chaque partie a constitué une commission de négociation, et les deux commissions ont signé le 20 octobre 2013 la septième convention collective sur les conditions de travail de l’ INFOM; iii) les commissions de négociation ont signé en décembre 2013 un avenant à la convention relatif à la date d’entrée en vigueur effective de cette dernière; iv) le 13 mars 2014, le syndicat a soumis la convention collective au ministère du Travail et de la Prévoyance sociale en vue de son homologation; v) le 18 mars 2014, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a rendu une décision d’homologation de la convention, décision contre laquelle le comité de direction de l’INFOM a formé un recours; vi) le 6 mai 2014, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a admis le recours de l’INFOM et annulé l’homologation de la convention collective; vii) le recours en réexamen formé par le SITRAINFOM n’a pas été jugé recevable; et viii) il n’est fait aucunement mention d’une éventuelle action en justice contre les décisions susmentionnées du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.
3. 341. De plus, le comité note que les organisations plaignantes présentent les allégations suivantes: i) la négociation et la signature de la convention collective ont satisfait pleinement aux conditions requises par la loi, comme le montre l’homologation de la convention, dans un premier temps, par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale; ii) la signature, en décembre 2013, d’un avenant à la convention relatif à la date d’entrée en vigueur effective de cette dernière démontre que les deux parties à la négociation reconnaissaient la pleine validité de la convention; et iii) le retard pris par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale pour statuer sur le recours en révision formé par l’INFOM (un mois et demi au lieu des huit jours ouvrables prévus par l’article 275 du Code du travail) montre que la décision du ministère d’annuler l’homologation de la convention résulte d’un trafic d’influence et non de l’application de la loi.
4. 342. Le comité note également que le gouvernement a fourni les informations suivantes: i) le syndicat n’avait pas joint à sa demande d’homologation la documentation relative à la procédure d’approbation de la convention conclue par les parties, dans laquelle il était indiqué que, une fois signée par les commissions de négociation, la convention entrerait en vigueur après son approbation par le comité de direction de l’institut; ii) par décision du 20 février 2014, le comité de direction de l’INFOM, se fondant sur un avis de la direction financière de l’institut, a demandé au directeur de ce dernier de constituer une nouvelle commission de négociation chargée de veiller à ce que le contenu de la convention collective ne compromette pas la capacité financière à long terme de l’institut, et iii) le ministère a pu par conséquent constater que la procédure de négociation n’avait pas abouti à l’approbation de la convention par le comité de direction de l’INFOM, autorité compétente en la matière.
5. 343. Sur la base des différents éléments décrits ci-dessus, le comité observe en particulier que: i) il ressort des accords signés par les commissions de négociation et des décisions de l’INFOM adoptées à partir de 2012 pour relancer et faire progresser la négociation par voie directe de la septième convention collective sur les conditions de travail que les accords signés par la commission de négociation de l’INFOM devaient être approuvés par le comité de direction de l’institut («négociation ad referendum»); et ii) l’usage consistant à signer des conventions collectives «ad referendum», en subordonnant leur conclusion définitive à leur approbation ultérieure par la plus haute instance de la partie à la négociation est pris en considération dans la législation guatémaltèque, notamment dans certaines dispositions du Code du travail. Toutefois, le comité observe également que: i) le texte de la convention collective sur les conditions de travail signé le 20 octobre 2013 ne prévoit pas expressément que sa conclusion définitive est subordonnée à son approbation par le comité de direction de l’INFOM; ii) la signature, en décembre 2013, d’un avenant à la convention relatif à la date d’entrée en vigueur effective de cette dernière semble indiquer que les commissions de négociation ont voulu donner à la convention qu’elles ont signée en octobre 2013 un caractère définitif, et non «ad referendum»; et iii) le comité de direction de l’INFOM a mis plusieurs mois avant de se prononcer sur le contenu de la convention signée par sa commission de négociation et d’opter finalement pour la renégociation du texte.
6. 344. Au vu de ce qui précède, le comité constate en premier lieu qu’il existe un conflit sur la validité de la convention collective signée le 20 octobre 2013, relatif à la question de savoir si l’approbation de la convention par le comité de direction de l’INFOM était nécessaire pour que la convention entre en vigueur. A cet égard, le comité observe que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a décidé dans un premier temps d’homologuer la convention avant, finalement, d’annuler cette décision. Il observe également qu’à ce jour le conflit n’a pas fait l’objet d’une action en justice, mais a été soumis à une procédure de médiation dans le cadre de la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective. A cet égard, le comité prend note des informations additionnelles envoyées par les organisations plaignantes dans une communication du 28 janvier 2016, dénonçant que le comité de direction de l’INFOM ne respecte pas les accords conclus devant la Commission spéciale de traitement des conflits. Le comité prie par conséquent le gouvernement d’envoyer dans les plus brefs délais ses observations à cet égard et de le tenir informé des résultats obtenus par la Commission spéciale de traitement des conflits. Au cas où la procédure de médiation ne permettrait pas de parvenir à un accord, le comité souligne que le conflit relatif à la validité de la convention collective devrait être tranché par un organe judiciaire et non par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, en particulier dans la mesure où, l’INFOM étant une institution publique, le ministère ne constitue pas un organe indépendant des parties.
7. 345. Le comité souhaite ajouter en second lieu que, s’il est pleinement légitime que la négociation et la signature d’une convention collective donne lieu dans un organisme public autonome à un avis financier préalable et que la convention soit approuvée par les autorités compétentes de l’organisme, il n’en est pas moins certain que la procédure de négociation collective doit être claire et faciliter la négociation de bonne foi entre les parties. A cet égard, le comité rappelle que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 940.] Par ailleurs, le comité appelle l’attention du gouvernement sur le paragraphe 6 de la recommandation (no 163) sur la négociation collective, 1981, selon lequel les parties à la négociation collective devraient investir leurs négociateurs respectifs du mandat nécessaire pour conduire et conclure la négociation, sous réserve de toute disposition concernant des consultations au sein de leurs organisations respectives. Sur la base de ces principes et afin de favoriser la conduite de négociations collectives de bonne foi et le développement harmonieux des relations professionnelles dans le secteur public, le comité considère que les différentes étapes du processus de négociation collective doivent être définies à l’avance avec clarté et que les études concernant la vérification de la viabilité économique du résultat des négociations devraient avoir lieu avant la signature de la convention collective. Dans la mesure où le comité observe que l’usage de la négociation «ad referendum» ne constitue pas une pratique isolée dans le secteur public, il prie le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient à la fois conformes aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. Rappelant au gouvernement qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau, le comité le prie de le tenir informé à cet égard.
8. 346. En ce qui concerne la plainte formée par les organisations plaignantes concernant les pressions et actes de discrimination antisyndicale dirigés contre les représentants du SITRAINFOM pour qu’ils acceptent la renégociation de la convention collective, le comité note que d’après le gouvernement, en ce qui concerne la plainte formée le 4 août 2014 par le SITRAINFOM devant le procureur chargé des droits de l’homme, le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale a rendu dans le délai requis un rapport circonstancié. Le comité observe cependant que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur la plainte formée le 28 août 2014 par le SITRAINFOM devant le ministère public pour harcèlement, coercition, menace et répression antisyndicale. Rappelant que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes pour discrimination antisyndicale, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés [voir Recueil, op. cit., paragr. 835], le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que la plainte formée par le SITRAINFOM donne lieu dans les plus brefs délais à toutes les enquêtes nécessaires, et de le tenir informé des résultats de ces dernières.

Recommandations du comité

1. 347. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de communiquer dans les plus brefs délais ses observations concernant les informations additionnelles envoyées par les organisations plaignantes et de le tenir informé des résultats de la procédure de médiation qui se déroule dans le cadre de la Commission spéciale de traitement des conflits déférés à l’OIT en matière de liberté syndicale et de négociation collective en ce qui concerne la septième convention collective sur les conditions de travail de l’INFOM. Au cas où la procédure de médiation ne permettrait pas de parvenir à un accord, le comité souligne que le conflit relatif à la validité de la convention collective devrait être tranché par un organe judiciaire et non par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.
   • b) Rappelant qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau, le comité prie le gouvernement de prendre, en concertation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour garantir que les procédures de négociation collective dans le secteur public suivent des règles claires qui soient conformes à la fois aux exigences de viabilité financière et au principe de négociation de bonne foi. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que la plainte formée devant le ministère public par le SITRAINFOM donne lieu dans les plus brefs délais à toutes les enquêtes nécessaires, et de le tenir informé des résultats de ces dernières.