Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 382, Juin 2017

Cas no 3146 (Paraguay) - Date de la plainte: 02-MARS -15 - Clos

Allégations: campagne des autorités en faveur de la désaffiliation; demandes d’annulation de l’enregistrement du syndicat; autres actes de discrimination antisyndicale contre des dirigeants et des membres du syndicat; et refus de la négociation collective

1. 467. La plainte figure dans une communication de la Confédération de la classe ouvrière (CCT) en date du 2 mars 2015.
2. 468. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 25 juillet 2016.
3. 469. Le Paraguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 470. Dans sa communication du 2 mars 2015, la Confédération de la classe ouvrière (CCT) allègue des persécutions syndicales contre le Syndicat des cadres et techniciens de l’Institut national de technologie, de normalisation et de métrologie (INTN Sindical).
2. 471. L’organisation plaignante dénonce les persécutions infligées à l’INTN Sindical par l’un des directeurs généraux de l’Institut national de technologie, de normalisation et de métrologie (ci-après «l’Institut») durant ses deux passages à la direction (le premier de juillet à décembre 2012 et le second du 16 août 2013 jusqu’à la date de soumission de la plainte), qui ont pris les formes suivantes: a) une campagne lancée en juillet 2012 et qui a conduit à la désaffiliation de plus de 50 pour cent des membres (fait pour lequel le directeur général de l’Institut et le ministère de la Justice et du Travail ont été saisis); b) deux demandes d’annulation de l’enregistrement de l’INTN Sindical de la part du directeur général de l’Institut (le directeur général du travail a décidé de ne pas donner suite à la première, mais l’Institut a persisté malgré tout et déposé une deuxième demande); c) le licenciement sans enquête administrative de trois membres de l’INTN Sindical qui bénéficiaient de la stabilité au travail (Mmes Delia Ríos, Silvia Vidal et Elba Ramírez); d) pendant la première direction, manœuvres d’intimidation à l’encontre du secrétaire général du syndicat, convoqué à une réunion durant laquelle l’avocate de direction juridique de l’Institut l’a menacé d’une enquête administrative s’il ne démissionnait pas du syndicat; e) violation des droits à la liberté d’expression, par une décision (no 064/2014) imposant que les annonces et avis syndicaux soient expressément avalisés par la direction générale et remplissent d’autres conditions (avoir un contenu de nature syndicale ou générale et ne pas contenir d’éléments insultants ou provocateurs susceptibles de porter atteinte à l’honneur des personnes ou d’encourager la haine entre les fonctionnaires); et f) persécution d’autres membres du syndicat sous la forme de mutations et autres mesures antisyndicales: i) mutation, à deux reprises et sans prise en considération de son profil, de la secrétaire générale adjointe, Mme Nancy Melgarejo; ii) double mutation (en premier lieu dans un bureau isolé et dépourvu des conditions adéquates d’hygiène et de sécurité, en second lieu avec rétrogradation) et enquête administrative (classée sans suite) contre la porte-parole du syndicat, Mme Carmen Mallorquín; iii) mutation avec rétrogradation et menace de procédure administrative contre l’actuelle secrétaire générale, Mme Delfina de Franco; iv) trois enquêtes administratives (deux classées sans suite et une, entachée d’irrégularités, entraînant la révocation) contre le secrétaire chargé de l’organisation, M. Mario Leiva; v) mutation et deuxième rétrogradation, ainsi qu’enquête administrative (classée) et suspension de certaines fonctions, contre la secrétaire adjointe chargée de la communication, Mme Trini Jimenez; vi) suspension, rétrogradation et enquête administrative avec menace de licenciement contre la secrétaire chargée des finances, Mme Rita Rodríguez; vii) mutation injustifiée de M. Miguel Ángel Barrios, en raison de ses initiatives pour la transparence de la gestion de l’Institut; et viii) rétrogradation de Mme Susana Cabrera et M. Ricardo Ramírez. Durant ces deux périodes, les commissions des droits de l’homme respectives des deux chambres du Congrès de la nation ainsi que d’autres institutions, comme le ministère de l’Industrie et du Commerce et le secrétariat d’Etat chargé de la Fonction publique, ont été saisies de plaintes pour discrimination antisyndicale. L’organisation plaignante indique en outre que, après une demande en ce sens, deux réunions tripartites ont été tenues, durant lesquelles les représentants syndicaux ont confirmé les plaintes formulées devant l’autorité administrative du travail, faisant état de persécutions antisyndicales à leur encontre, et qu’aucun accord n’a pu être conclu avec l’employeur.
3. 472. Enfin, l’organisation plaignante allègue que la direction de l’Institut n’a pas l’intention de donner suite aux demandes présentées par l’INTN Sindical et deux autres syndicats de l’Institut en vue de la signature d’une convention collective.

B. Réponse du gouvernement

1. 473. Dans une communication en date du 25 juillet 2016, le gouvernement transmet les observations de l’Institut et de la Direction générale du travail en réponse aux allégations figurant dans la plainte.
2. 474. L’Institut fait valoir pour sa défense les éléments suivants: a) en ce qui concerne les allégations de persécution syndicale de la part du directeur en question, qui durant sa première période à la tête de l’Institut aurait contraint plus de 50 pour cent des membres du syndicat à se désaffilier, l’Institut attire l’attention sur le fait que les personnes qui avaient quitté le syndicat n’y ont pas adhéré de nouveau après la révocation dudit directeur général, alors que le responsable supposément à l’origine de leurs craintes avait quitté ses fonctions (l’Institut précise qu’il faut plutôt trouver l’origine de la plainte dans le fait que l’on trouve à la tête de l’INTN Sindical des fonctionnaires qui occupaient auparavant à l’Institut des postes à haute responsabilité et qui ont été relevés de leurs fonctions de confiance); b) concernant les demandes d’annulation de l’enregistrement de l’INTN Sindical, l’Institut indique que la direction n’a fait que solliciter la vérification du respect de la condition d’effectif minimum établie par l’article 292 du Code du travail, dans la mesure où elle avait appris qu’un grand nombre de membres avaient quitté le syndicat et avait constaté de fait que l’INTN Sindical n’atteignait pas le seuil requis – l’Institut déclare à cet égard qu’il sollicitera la radiation de tout syndicat qui ne remplit pas les conditions fixées par la loi; c) s’agissant du prétendu licenciement sans enquête administrative de deux membres de l’INTN Sindical qui bénéficiaient de la stabilité au travail (Mmes Delia Ríos et Silvia Vidal), l’Institut précise que les intéressées occupaient des postes de confiance (respectivement auditrice interne et directrice administrative et financière) et que, aux termes de la loi sur la fonction publique, l’autorité supérieure pouvait librement disposer de ceux-ci (l’Institut souligne en outre que: i) ces fonctionnaires étaient détachées auprès de l’Institut, si bien qu’après avoir quitté celui-ci elles ont été réintégrées dans leur institution d’origine; ii) les intéressées ont saisi la Cour des comptes, et cette juridiction a rendu une décision ne faisant pas droit à la requête; et iii) ces fonctionnaires, qui faisaient partie de la précédente équipe de gestion, cherchent à discréditer les responsables actuels; d) concernant les mutations de plusieurs fonctionnaires (Mme Nancy Melgarejo; Mme Carmen Mallorquín; Mme Delfina de Franco; M. Mario Leiva; Mme Trini Jimenez; Mme Rita Rodríguez; M. Miguel Ángel Barrios; Mme Susana Cabrera et M. Ricardo Ramírez), qui auraient constitué une persécution antisyndicale, l’Institut indique qu’elles sont intervenues dans le strict respect des dispositions de la loi, qui habilite l’autorité à attribuer de nouvelles fonctions aux agents de l’entité concernée; l’Institut rejette par ailleurs les allégations selon lesquelles il existerait des bureaux isolés ou insalubres, comme l’organisation plaignante prétend le faire croire; e) en ce qui concerne les procédures administratives ouvertes, l’Institut précise qu’elles concernent des irrégularités signalées et que dans chaque cas une enquête a été ordonnée en vue d’établir les responsabilités, conformément à la loi (dans le cas de M. Mario Leiva, le juge d’instruction des services du Procureur général de la République a conclu à la révocation pour faute grave – ce fonctionnaire a saisi la Cour des comptes, qui n’a pas encore rendu de décision définitive); f) en ce qui concerne l’allégation de manœuvres d’intimidation contre le secrétaire général de l’INTN Sindical, l’Institut dément catégoriquement que ce fonctionnaire ait fait l’objet de menaces et souligne à cet égard que l’intéressé n’a apporté aucun élément de preuve à l’appui de ses accusations; et g) en ce qui concerne l’allégation selon laquelle la décision no 064/2014 entraînerait des atteintes à la liberté d’expression, l’Institut indique que ce texte encadre l’affichage sur des tableaux et panneaux des annonces, avis et autres écrits et qu’il ne vise en aucun cas à restreindre le droit à la liberté d’expression, mais plutôt à permettre une meilleure organisation en matière de communication.
3. 475. S’agissant de la saisine par les requérants des commissions des droits de l’homme respectives des deux chambres du Congrès national, l’Institut indique que ses représentants ont donné suite à toutes les convocations reçues et répondu à toutes les questions posées par ces commissions au sujet des plaintes de l’INTN Sindical. Le gouvernement signale pour sa part qu’aucune procédure des requérants pour violation de la liberté syndicale n’a été enregistrée par l’autorité administrative du travail.
4. 476. Enfin, l’Institut dément catégoriquement les allégations selon lesquelles il n’a pas l’intention de donner suite à la demande de signature d’une convention collective et précise que sa direction générale a la ferme volonté de signer la convention collective, dans la mesure où ce document comprend des avancées qui bénéficieront à tous les fonctionnaires de l’Institut. Etant donné, toutefois, qu’il s’agit d’un document de très vaste portée et particulièrement sensible (car chaque clause doit tenir compte des dispositions légales), le projet en est au stade de l’examen.

C. Conclusions du comité

1. 477. Le comité observe que la plainte porte sur des allégations de discrimination antisyndicale (campagne des autorités de l’Institut en vue de la désaffiliation des membres de l’INTN Sindical, et autres actes de discrimination antisyndicale contre les dirigeants et les membres du syndicat), des demandes de radiation du registre syndical et un refus de la négociation collective.
2. 478. Pour ce qui est des allégations de discrimination antisyndicale, le comité note que: a) concernant l’allégation de licenciement sans enquête administrative de membres de l’INTN Sindical qui bénéficiaient de la stabilité au travail, le gouvernement indique que les fonctionnaires concernées occupaient des postes de confiance dont pouvaient librement disposer des autorités, qu’après avoir quitté l’Institut elles ont été réintégrées dans leur institution d’origine et que la Cour des comptes a rendu une décision ne faisant pas droit au recours en justice déposée dans cette affaire; b) concernant les allégations de mutations antisyndicales, le gouvernement indique que ces mouvements sont intervenus dans le strict respect des dispositions de la loi, qui habilite l’autorité à attribuer de nouvelles fonctions aux agents de l’entité concernée; c) le gouvernement dément l’allégation relative à des manœuvres d’intimidation ou des menaces contre le secrétaire général de l’INTN Sindical et indique que celui-ci n’a apporté aucun élément de preuve à cet égard; d) en ce qui concerne les procédures administratives ouvertes, le gouvernement indique qu’elles concernent des irrégularités signalées, que dans chaque cas une enquête a été ordonnée en vue d’établir les responsabilités et que, s’agissant du cas de M. Mario Leiva, le juge d’instruction des services du Procureur général de la République a conclu à la révocation pour faute grave et que ce fonctionnaire a saisi la Cour des comptes, qui n’a pas encore rendu de décision définitive – le comité demande au gouvernement et à l’organisation plaignante de le tenir informé de l’issue du recours déposé par M. Mario Leiva; et e) en ce qui concerne l’allégation faisant état d’une campagne qui aurait entraîné la désaffiliation de plus de 50 pour cent des membres de l’INTN Sindical entre juillet et décembre 2012, le gouvernement indique que, après le départ du directeur général (qui, selon les allégations, aurait été à l’origine de la désaffiliation), les personnes qui avaient quitté le syndicat n’y ont pas adhéré de nouveau.
3. 479. Ayant pris bonne note de ces indications, le comité constate que la déclaration générale du gouvernement selon laquelle aucune procédure des requérants pour violation de la liberté syndicale n’a été enregistrée par l’autorité administrative du travail est en contradiction avec la présence dans les documents fournis par le requérant de plusieurs références concrètes à des notes présentées à l’autorité administrative et faisant état de persécutions antisyndicales (références par exemple dans les procès-verbaux des réunions tripartites qui ont été approuvés par les autorités ministérielles) ou avec des lettres annexées à la plainte dans lesquelles l’INTN Sindical dénonce auprès de l’Institut et du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale des actes de discrimination antisyndicale. A cet égard, le comité souhaite rappeler que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes en discrimination antisyndicale, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 835.] A la lumière de ce principe et au vu des informations contradictoires soumises par les parties quant aux différentes allégations de discrimination antisyndicale, le comité invite l’organisation plaignante à communiquer aux autorités compétentes, si elle le souhaite, les informations complémentaires détaillées dont elle dispose, afin que ces autorités puissent enquêter sur les allégations de discrimination antisyndicale éventuellement en instance et que, si ces allégations devaient être avérées, des sanctions appropriées soient imposées et des mesures de réparation adéquates prononcées. Le comité prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé à cet égard. En l’absence d’informations détaillées supplémentaires mentionnées plus haut de la part de l’organisation plaignante, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
4. 480. S’agissant de l’allégation faisant état de demandes présentées par la direction de l’Institut en vue de la radiation du registre syndical de l’INTN Sindical, le comité prend dûment note des informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles l’INTN Sindical demeure inscrit, tandis que l’Institut: i) indique que ses demandes ont été motivées par le constat que l’INTN n’atteignait pas le seuil de membres requis; et ii) affirme qu’il demandera la radiation de tout syndicat ne remplissant pas les conditions exigées par la loi (article 292 du Code du travail). Le comité rappelle à cet égard que, dans le cadre du cas no 3019, il a examiné des allégations concrètes sur la manière dont l’article 292 du Code du travail peut restreindre les droits des organisations des travailleurs du secteur public et a constaté qu’exiger l’affiliation de 20 pour cent des travailleurs au sein des administrations publiques de moins de 500 salariés requerrait en fait un nombre de 100 travailleurs au moins pour constituer un syndicat et que cela pourrait restreindre effectivement le droit des travailleurs du secteur public de constituer les organisations de leur choix. Le comité renvoie à ses conclusions et recommandations formulées dans le cadre de ce cas, soumettant les aspects législatifs à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations et priant le gouvernement de consulter les partenaires sociaux concernés en vue de s’assurer que cette disposition ne restreint pas effectivement le droit des travailleurs du secteur public de constituer des organisations de leur choix. [Voir 381e rapport, cas no 3019, paragr. 535.]
5. 481. S’agissant de l’allégation de refus de la négociation collective, le comité prend dûment note des indications du gouvernement selon lesquelles l’Institut a la ferme volonté de conclure la convention collective et examine actuellement le projet présenté. Le comité encourage le gouvernement à favoriser la négociation collective en vue de la signature prochaine d’une convention collective au sein de l’Institut.
6. 482. Concernant l’allégation de restriction de la liberté d’expression en vertu de la décision no 064/2014, tout en notant que le gouvernement indique que cet instrument ne prétend en aucun cas limiter le droit à la liberté d’expression, mais vise plutôt à instaurer une meilleure organisation en matière de communication, le comité observe que le texte prévoit que la publication de tout avis ou écrit doit être avalisée par la direction. A cet égard, le comité rappelle que la publication et la distribution de nouvelles et d’informations intéressant spécialement les syndicats et leurs membres constituent une activité syndicale licite, et que l’application des mesures de contrôle des publications et des moyens d’information peut impliquer une ingérence sérieuse des autorités administratives dans ces activités. Le comité rappelle que la résolution adoptée par la Conférence internationale du Travail en 1970 concernant les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles a mis particulièrement l’accent sur les libertés civiles essentielles pour l’exercice normal des droits syndicaux, notamment la liberté d’opinion et d’expression, et en particulier le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées, par quelque moyen d’expression que ce soit. Le comité espère que, à la lumière des principes de la liberté syndicale, les parties concernées aborderont dans le cadre de la négociation collective susmentionnée la question de l’utilisation des espaces de communication à des fins syndicales.

Recommandations du comité

1. 483. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité invite l’organisation plaignante à communiquer aux autorités compétentes si elle le souhaite les informations complémentaires détaillées dont elle dispose, afin que ces autorités puissent enquêter sur les allégations de discrimination antisyndicale éventuellement en instance et que, si ces allégations devaient être avérées, des sanctions appropriées soient imposées et des mesures de réparation adéquates prononcées. Le comité prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé à cet égard, ainsi que sur l’issue du recours déposé par M. Mario Leiva. En l’absence d’informations détaillées supplémentaires mentionnées plus haut de la part de l’organisation plaignante, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation.
   • b) Le comité encourage le gouvernement à favoriser la négociation collective en vue de la signature prochaine d’une convention collective au sein de l’Institut. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.