Rapport définitif - Rapport No. 382, Juin 2017

Cas no 3175 (Uruguay) - Date de la plainte: 23-NOV. -15 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes font état d’ingérences du gouvernement qui a décidé d’étendre le Système national de santé intégré (SNIS) aux travailleurs du secteur du tabac, qui bénéficiaient d’une convention collective leur garantissant des prestations plus avantageuses en matière de santé

1. 584. La plainte figure dans une communication du 23 novembre 2015 présentée par l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) et le Syndicat autonome de l’industrie du tabac (SAT). Le SAT a fourni des informations supplémentaires dans des communications des 14 janvier, 4 février et 4 mai 2016.
2. 585. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 26 juillet 2016.
3. 586. L’Uruguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 587. Dans une communication du 23 novembre 2015, les organisations plaignantes allèguent que l’extension du Système national de santé intégré (SNIS) aux travailleurs du secteur du tabac, qui bénéficiaient d’un régime spécial de couverture santé régi par une convention collective, constitue une ingérence dans l’exercice du droit de négociation collective, ce qui est contraire à la convention no 98. A cet égard, les organisations plaignantes indiquent en particulier que: i) depuis 1961, le SAT bénéficie d’un régime de couverture santé établi au moyen d’une convention collective; ii) le régime de couverture santé en question est non seulement conforme aux paramètres fixés par la loi en matière de prestations de santé, mais donne également droit à de nombreuses prestations d’un niveau supérieur à celui prévu par la législation, garantissant notamment la gratuité des nombreux soins médicaux apportés aux travailleurs de l’industrie du tabac; iii) l’Etat uruguayen a créé le SNIS par la loi no 18211 du 5 décembre 2007, dans laquelle il est prévu d’inclure dans ce système les régimes de fonds de prévoyance et d’assurances conventionnelles, et de permettre au pouvoir exécutif d’étendre ce système aux travailleurs bénéficiant de régimes établis au moyen de conventions collectives; iv) par un décret du 8 janvier 2008, le pouvoir exécutif a décidé d’étendre le SNIS aux travailleurs couverts par la convention collective établissant un service médical en faveur des travailleurs de l’industrie du tabac; v) par le décret no 421/010 du 30 décembre 2010, le pouvoir exécutif a reporté l’application de cette décision au 1er janvier 2016; vi) la loi no 18211 ne rend pas obligatoire l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac, mais prévoit uniquement, dans son article 69, que le pouvoir exécutif puisse recourir à cette extension pour des raisons d’opportunité; vii) le maintien d’entités de soins de santé privées, qui ne font pas partie du SNIS, ne s’avère pas incompatible avec l’objectif de couverture universelle de la loi susmentionnée et ne constitue pas un obstacle au fonctionnement du régime d’intégration mis en œuvre en vertu de cette loi; et viii) on ne comprend pas quels motifs d’opportunité justifieraient l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac, étant donné que les coûts du régime de santé spécifique à ces travailleurs sont entièrement couverts par les contributions des employeurs du secteur.
2. 588. Dans des communications du 14 janvier, 4 février et 4 mai 2016, le SAT, qui s’appuie sur l’avis juridique d’un professeur de droit du travail et de la sécurité sociale uruguayen reconnu, affirme que: i) le système de santé conventionnel des travailleurs de l’industrie du tabac est égalitaire pour tous les travailleurs du secteur, en activité ou à la retraite; ii) les avantages conventionnels en matière de santé constituent sans aucun doute un avantage en matière de conditions de travail et de conditions salariales pour les travailleurs concernés, étant donné que ceux-ci ont le droit de bénéficier gratuitement d’excellentes prestations de santé; iii) en revanche, le système national de santé intégré prévoit que les travailleurs versent des prestations contributives et offre des services médicaux de moindre qualité; iv) les prestations de santé visées par la convention collective sont de nature salariale, comme reconnu dans le décret no 421/010 du 30 décembre 2010, qui a reporté l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac au 1er janvier 2016; v) l’extension du SNIS causerait ainsi un préjudice double et grave aux travailleurs concernés, étant donné que leurs prestations de santé seraient de moindre qualité et que leur salaire baisserait, car il devraient s’acquitter d’une partie de leurs dépenses médicales; vi) vouloir abolir tacitement un régime plus avantageux établi à l’issue d’une négociation collective constitue un acte d’ingérence de l’Etat, étant donné que les interventions des autorités législatives ou administratives qui ont pour effet d’annuler ou de modifier le contenu de conventions librement conclues sont contraires au principe de négociation collective; vii) la loi ne peut pas modifier in pejus des conditions de travail plus avantageuses et le respect du principe de la norme la plus favorable, propre au droit du travail, suppose que cette convention collective prévaut sur la législation en matière de santé; et viii) une décision du pouvoir exécutif qui abroge une convention collective est préjudiciable aux organisations de travailleurs, mais aussi aux organisations d’employeurs, qui ont établi, par ce moyen, des relations de travail saines dans un climat de dialogue social.
3. 589. Dans sa communication du 4 février 2016, le SAT fournit en outre un document daté du 29 janvier 2016, signé conjointement avec l’Association des fabricants et importateurs de tabac (AFITyC), dans lequel les parties: i) rappellent que la convention collective prévoit des prestations de santé intégrales et gratuites pour les travailleurs, prises en charge par les entreprises et non déduites des salaires; ii) réaffirment leur volonté de ne pas voir les dispositions de la convention collective modifiées et de collaborer activement à la lutte contre toute mesure contraire au respect de cette convention; et iii) demande au ministère de la Santé de maintenir en vigueur leur régime actuel.

B. Réponse du gouvernement

1. 590. Dans une communication du 26 juillet 2016, le gouvernement conteste le fait que l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac constitue un acte d’ingérence dans l’exercice de la liberté syndicale et de la négociation collective de ces travailleurs. A cet égard, le gouvernement signale que: i) la protection de la liberté syndicale a constitué l’un des principaux axes de la politique du travail menée par l’Etat uruguayen au cours de la dernière décennie; ii) le droit à la sécurité sociale est considéré comme un droit fondamental dans les principaux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme; iii) à partir de 2005, l’Uruguay a fait d’importants progrès en ce qui concerne l’extension de la couverture sociale, l’amélioration de l’équité de financement et le renforcement de la qualité des prestations de santé; iv) ces progrès ont été réalisés dans le cadre de la création du SNIS, garant d’une couverture de santé équitable et universelle; v) le SNIS est financé par un fonds public unique et obligatoire, constitué par les contributions de l’Etat, celles des entreprises publiques ou privées et la contribution universelle des ménages qui bénéficient de ce système; vi) la loi no 18131 du 18 mai 2007 a ainsi créé un Fonds national de la santé (FONASA) et lancé l’extension progressive du régime national d’assurance-maladie à différents collectifs; vii) la loi no 18211 du 5 décembre 2007 établit les principes directeurs du SNIS, dont notamment la couverture universelle, la solidarité de son financement global, l’efficacité et l’efficience sur les plans économique et social, et la durabilité de l’affectation des ressources en faveur des soins de santé intégrale; et viii) l’article 61 de ladite loi prévoit que l’Etat, les personnes publiques non étatiques et les entreprises privées contribuent au Fonds national de la santé à hauteur de 5 pour cent de l’ensemble des rémunérations qu’ils versent à leurs travailleurs.
2. 591. Le gouvernement ajoute que, dans ce cadre d’universalisation de la couverture de santé au moyen du SNIS, la loi no 18211 susmentionnée prévoit l’extension du SNIS aux travailleurs couverts par les différents fonds de prévoyance et assurances conventionnelles, ce qui a été effectivement réalisé le 1er juillet 2011. En outre, l’article 69 de cette loi permet au pouvoir exécutif d’étendre également ce système aux travailleurs bénéficiant de régimes établis en accord avec des employeurs privés, au moyen de conventions collectives ou d’accords de même type. En vertu de cette faculté, le pouvoir exécutif a progressivement étendu le SNIS à différents collectifs qui se trouvaient dans des situations comparables à celle des travailleurs de l’industrie du tabac, dont, à partir du 1er janvier 2009, les membres de la Caisse de retraites et de pensions du personnel universitaire et, à partir du 1er janvier 2010, les membres de la Caisse de retraites et de pensions du personnel bancaire, qui bénéficiaient de couvertures de santé régies par des conventions collectives. Ainsi, les travailleurs de l’industrie du tabac ont été parmi les derniers à être inclus dans le Système national de santé.
3. 592. Le gouvernement indique en outre que: i) l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac, loin de constituer un acte d’ingérence contraire à la liberté syndicale et au droit à la négociation collective, est le résultat d’une des politiques publiques les plus importantes de ces dix dernières années, qui consiste à renforcer le système universel de santé financé par les contributions de l’ensemble des entreprises et des travailleurs du pays, et qui permet ainsi d’appliquer pleinement la convention (no 130) concernant les soins médicaux et les indemnités de maladie, 1969, ratifiée par l’Uruguay en 1973; ii) la centralisation de tous les affiliés au sein du SNIS a pour objectif de mettre définitivement fin à la forte fragmentation qui caractérisait le système de santé uruguayen et dans le cadre duquel les secteurs sociaux disposant de meilleures capacités d’organisation et de moyens plus élevés avaient établi des sous-systèmes spécifiques; iii) pour garantir la pérennité économique et financière du SNIS, il s’avère indispensable d’en faire supporter les coûts à l’ensemble de la société, en fonction de la capacité de contribution de chaque entreprise et citoyen; et iv) ainsi, il n’est pas concevable qu’un secteur aussi important que celui du tabac, dont les revenus sont largement supérieurs à la moyenne, ne participe pas à un système de santé national, tant pour bénéficier des avantages liés à son renforcement que pour contribuer de manière équitable à son financement.
4. 593. Le gouvernement signale enfin que, si les travailleurs de l’industrie du tabac considèrent que leur participation au SNIS entraîne une réduction des prestations dont ils bénéficient actuellement, rien ne les empêche de convenir avec leur employeur, au moyen de la négociation collective, de maintenir les différences en leur faveur ainsi que les mêmes avantages, mais sans que cela ne remette en cause leur appartenance au SNIS.

C. Conclusions du comité

1. 594. Le comité observe que le présent cas porte sur des allégations d’ingérence du gouvernement dans l’exercice du droit de négociation collective du SAT, au moyen d’un décret ordonnant l’extension du SNIS aux travailleurs du secteur du tabac, qui bénéficiaient de leur propre régime de santé, établi au moyen d’une convention collective.
2. 595. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent en particulier que: i) le 30 avril 2016, le pouvoir exécutif, s’appuyant sur la loi no 18211 de 2007, a étendu le SNIS aux travailleurs du secteur du tabac; ii) cette extension met fin au régime de santé conventionnel dont bénéficiaient les travailleurs en question depuis 1961; iii) la convention collective du secteur du tabac (révisée en 2005 et prolongée tacitement depuis lors) prévoyait des prestations et des avantages en matière de santé d’un niveau supérieur à celui prévu par le régime légal étant donné qu’elle garantissait notamment une couverture de santé complète, gratuite et de qualité pour les travailleurs actifs et retraités du secteur; iv) l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac étant contraire à l’autonomie des parties en matière de négociation collective dans le secteur, celles-ci ont demandé expressément au gouvernement le maintien de leur régime de santé conventionnel; v) cette extension est également contraire au principe de la norme la plus favorable, dans la mesure où elle fait prévaloir des dispositions législatives en matière de santé moins avantageuses que celles de la convention collective, ce qui entraîne une importante baisse de rémunération pour les travailleurs du secteur; et vi) cette extension n’est pas une conséquence automatique et obligatoire de la loi no 18211 de 2007 portant création du SNIS, étant donné que l’article 69 de ladite loi prévoit que le gouvernement a uniquement la faculté d’étendre ce système aux groupes qui bénéficient d’un régime spécial de santé à caractère conventionnel.
3. 596. Le comité note par ailleurs que le gouvernement indique que: i) dans l’objectif de donner pleinement effet à la convention no 130 de l’OIT, le SNIS constitue depuis 2007 le principal instrument permettant de parvenir à une couverture de santé universelle en Uruguay, ce qui exige de mettre fin à la fragmentation du système de santé uruguayen et de veiller à ce que tous les travailleurs et tous les employeurs du pays contribuent au SNIS, y compris dans les secteurs où les revenus sont supérieurs à la moyenne nationale; ii) dans ce contexte, il n’est pas concevable qu’un secteur aussi important que celui du tabac, dont les niveaux de revenus sont largement supérieurs à la moyenne, ne soit pas inclus dans le système de santé national; iii) au cours de l’unification susmentionnée du système de santé national, les travailleurs de l’industrie du tabac ont été parmi les derniers groupes concernés, après d’autres catégories de travailleurs qui bénéficiaient également d’un système de santé conventionnel; et iv) l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac n’empêche pas les travailleurs et les employeurs de ce secteur de convenir, au moyen d’une convention collective, du maintien de prestations de santé supérieures au niveau de protection prévu par la législation, raison pour laquelle cette extension est pleinement conforme au droit à la négociation collective.
4. 597. A partir des documents fournis par les organisations plaignantes et le gouvernement, le comité observe que l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac a suivi les étapes suivantes: i) le SNIS a été créé en 2007 par la loi no 18211; ii) dans un premier décret de 2008, il a été ordonné d’étendre le SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac; iii) dans un deuxième décret du 30 décembre 2010, l’extension en question a été reportée au 31 décembre 2015; iv) dans le décret no 109-016, cette extension a été de nouveau, et pour la dernière fois, reportée au 30 avril 2016, afin que les travailleurs «puissent mener à bien le processus de négociation en cours avec leurs employeurs, de manière à parvenir à un accord concernant la couverture des dépenses de santé de ce collectif»; et v) cette extension est effectivement entrée en vigueur le 30 avril 2016.
5. 598. Le comité observe par ailleurs que: i) la convention collective du secteur du tabac, signée en 1961, a été révisée en 1986 et 2005, année où elle a fait l’objet d’un décret d’extension; ii) selon les termes de la convention, celle-ci porte sur une durée d’un an, automatiquement renouvelable si aucune partie ne s’y oppose; iii) en 2014, les parties signataires de la convention collective se sont exprimées en faveur de la pleine application de leur régime de santé conventionnel et, le 29 janvier 2016, ont conjointement demandé au pouvoir exécutif de ne pas étendre le SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac et de maintenir leur régime de santé conventionnel; et iv) parallèlement, le SAT a fait appel de la décision d’extension auprès du tribunal administratif et attend le jugement de cette juridiction.
6. 599. A la lumière des éléments exposés ci-dessus, le comité observe que l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac, qui s’inscrit dans une politique d’universalisation et d’unification du système de santé uruguayen, met fin au régime de santé conventionnel qui s’appliquait à ces travailleurs en particulier depuis 1961. Compte tenu des observations du gouvernement et des documents annexés à la plainte, le comité croit comprendre que la contribution économique des entreprises et des travailleurs de ce secteur au financement du système de santé national constitue un élément important de ladite extension. A cet égard, le comité souhaite rappeler tout d’abord que, en vertu de son mandat, il ne lui appartient pas de se prononcer sur le principe de l’établissement d’un régime de santé universel qui englobe l’ensemble des travailleurs d’un pays, y compris les groupes bénéficiant d’un régime spécial à caractère conventionnel. En revanche, comme il a eu l’occasion de le faire pour des cas concernant l’établissement d’un régime général de pensions de vieillesse [voir à cet égard le 349e rapport, cas no 2434, paragr. 661], il appartient au comité de veiller à ce que la mise en pratique d’un système de santé universel soit conforme aux principes de liberté syndicale et de négociation collective.
7. 600. A cet égard, tout en constatant que l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac a pour conséquence la fin de leur régime spécial de santé à caractère conventionnel et par conséquent une modification du contenu de la convention collective les concernant (ce qui donnerait lieu, en l’absence de nouvelles dispositions conventionnelles en matière de santé, à une réduction des avantages salariaux de ces travailleurs), le comité observe également que la législation uruguayenne permet aux organisations d’employeurs et de travailleurs de convenir, au moyen d’une convention collective, de prestations de santé complémentaires d’un niveau supérieur à celui prévu par la législation nationale. Le comité observe ainsi que la mise en place du SNIS n’a pas pour effet d’exclure la protection de la santé du champ de la négociation collective et que l’extension du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac ne suppose pas la disparition automatique des avantages conventionnels en matière de santé dans le secteur en question. Il observe en outre que l’extension effective du SNIS aux travailleurs de l’industrie du tabac a été reportée au moyen de décrets spéciaux à deux reprises, raison pour laquelle l’extension a été appliquée huit ans après le premier décret ordonnant le changement de régime, de sorte que les parties signataires de la convention collective du secteur du tabac, instrument portant sur une durée d’un an automatiquement renouvelable, auraient pu mener des négociations afin d’adapter les dispositions et les avantages de leur convention collective en matière de santé au nouveau cadre législatif et institutionnel. Dans ces conditions, le comité considère que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 601. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi.