Rapport intérimaire - Rapport No. 386, Juin 2018

Cas no 2177 (Japon) - Date de la plainte: 26-FÉVR.-02 - Actif

Allégations: A l’origine, les organisations plaignantes ont allégué que la réforme de la législation de la fonction publique a été élaborée sans que les organisations de travailleurs n’aient été dûment consultées, ce qui contribue à l’aggravation de la législation existante sur la fonction publique et au maintien des restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, sans compensation appropriée. Après des consultations à grande échelle, elles exigent maintenant des garanties rapides de leurs droits syndicaux fondamentaux

1. 379. Le comité a déjà examiné ces cas quant au fond à dix reprises, la dernière fois lors de sa réunion de juin 2016, au cours de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 378e rapport, paragr. 420-466, approuvé par le Conseil d’administration à sa 327e session (juin 2016).]
2. 380. La Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) (cas no 2183) et la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) ont présenté des informations complémentaires dans des communications en date des 17 mai et 25 août 2017, respectivement.
3. 381. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications en date du 29 septembre 2017, et des 28 février et 23 avril 2018.
4. 382. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 383. A sa réunion de juin 2016, le comité a formulé les recommandations suivantes [voir 378e rapport, paragr. 466]:
   • a) Le comité prie de nouveau instamment le gouvernement d’accélérer ses consultations avec les partenaires sociaux concernés pour garantir, sans délai supplémentaire, les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique dans le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, et plus particulièrement:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives, et que les travailleurs dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément au principe de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats, qui exercent légitimement ce droit, ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
       • Le comité s’attend à ce que les modifications nécessaires à la législation soient présentées à la Diète sans délai et prie le gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.
         • b) Le comité prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le fonctionnement du système des recommandations de la NPA, en tant que mesure compensatoire jusqu’à ce que les droits syndicaux fondamentaux soient octroyés aux agents de la fonction publique.
         • c) Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé des résultats de l’appel interjeté à la Haute Cour de Tokyo par la KOKKOROREN concernant l’action qu’elle a intentée contre les réductions de salaire décidées par la Diète le 25 mai 2012.
         • d) Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé du résultat des autres actions intentées par les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales contre la direction des universités du fait des diminutions de rémunération imposées.

B. Informations complémentaires fournies par les organisations plaignantes

1. 384. Dans des communications en date des 31 mai et 25 août 2017 respectivement, la ZENROREN et la JTUC-RENGO ont fourni les informations suivantes concernant les questions restant à régler.

Etat d’avancement de la réforme de la fonction publique

1. 385. Concernant la situation de la réforme de la fonction publique, la ZENROREN indique qu’une organisation affiliée – la Fédération japonaise des employés de la fonction publique nationale (KOKKOROREN) – a demandé au gouvernement à maintes reprises d’engager des discussions concrètes en vue de l’établissement d’un système autonome de relations professionnelles avec les syndicats concernés. Toutefois, le gouvernement répond invariablement soit qu’il souhaite étudier la question avec prudence, soit qu’il souhaite échanger avec les syndicats sur la question. En conséquence, la situation demeure inchangée malgré les recommandations formulées sur cette question par le Comité de la liberté syndicale pour la dixième fois de suite.
2. 386. Selon la JTUC-RENGO, les consultations visant à régler la question de la garantie des droits syndicaux fondamentaux pour les agents de la fonction publique n’ont fait aucun progrès en raison de la négligence et de l’approche formaliste du gouvernement. De plus, l’organisation plaignante rappelle qu’au moment des délibérations et de l’adoption du projet de loi modifiant partiellement la loi sur la rémunération des fonctionnaires en service régulier (lors de la 190e session ordinaire de la Diète, en 2016), les commissions de cabinet de la Chambre des représentants et de la Chambre des conseillers ont adopté une résolution supplémentaire priant instamment le gouvernement de «procéder à des échanges de vues avec les organisations du personnel et de s’efforcer de conclure un accord». Depuis la création du bureau du cabinet chargé des questions de personnel, en mai 2014, le gouvernement n’a entrepris aucune consultation proactive, notamment avec les syndicats des employés de la fonction publique. Le ministre chargé des agents de la fonction publique nationale affirme que, vu le large éventail de questions en jeu, il souhaiterait faire preuve de prudence dans l’échange de vues.
3. 387. S’agissant de la restitution des droits de négociation collective aux agents de la fonction publique, le plan d’action pour la réalisation de la réforme des méthodes de travail propose la marche à suivre, y compris pour les agents de la fonction publique, afin d’améliorer les conditions d’emploi non régulier et remédier aux longues heures de travail. Toutefois, en ce qui a trait aux longues heures de travail et aux heures supplémentaires, une simple demande a été envoyée aux ministères et organismes gouvernementaux concernant la réglementation des heures supplémentaires, conformément aux directives de l’Autorité nationale du personnel (NPA). En outre, la JTUC-RENGO note que, dans son rapport sur la gestion du personnel dans la fonction publique, présenté à la Diète et au cabinet le 8 août 2017, la NPA constate qu’une révision des styles de travail, notamment la réduction des longues heures de travail, est une question primordiale et qu’il est urgent de remédier à cette situation sociale dans la fonction publique. La NPA n’a proposé aucune mesure pour remédier au problème des longues heures de travail ou des heures supplémentaires. Malheureusement, la NPA se contente de faire des déclarations telles que «nous collaborerons activement et apporterons notre appui aux efforts des bureaux et ministères» ou «compte tenu de la législation du travail régissant les plafonds dans le secteur privé, nous réfléchirons à la nature des mesures effectives à prendre». Selon la JTUC-RENGO, le problème des longues heures de travail occasionnera une grave disparité systémique en matière de réglementation des heures supplémentaires entre le secteur public et le secteur privé, ce qui rend d’autant plus pressante la nécessité de rétablir les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique.
4. 388. De manière plus générale, la JTUC-RENGO note que le gouvernement s’emploie activement à promouvoir la participation et l’avancement des femmes dans la société (loi sur la promotion de la participation et de l’avancement des femmes en milieu de travail, adoptée le 28 août 2015) et la réforme des styles de travail (plan d’action pour la réalisation de la réforme des styles de travail, approuvé le 28 mars 2017). Ces politiques et mesures concernent les conditions de travail et, si dans le secteur privé elles sont traitées dans le cadre des relations professionnelles, des contradictions et des limites se présentent en ce qui a trait aux agents de la fonction publique.
5. 389. Concernant le mécanisme de recommandation de la NPA, qui a été établi à l’origine pour pallier les restrictions pesant sur les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique, la ZENROREN répète qu’il ne fonctionne pas correctement. A son avis, au cours des dernières années, le gouvernement s’est servi du mécanisme de recommandation de la NPA pour introduire des changements qui ont une incidence négative sur les conditions de travail des employés de l’Etat. La ZENROREN rappelle que, en 2015, la NPA a formulé des recommandations sur l’assouplissement des heures de travail baptisé «système d’horaires flexibles» pour les employés de l’Etat, malgré l’opposition de la KOKKOROREN. En conséquence, bien que dans le secteur privé des changements importants dans les conditions de travail, comme l’assouplissement des heures de travail, nécessitent une convention collective, dans le cas des employés de l’Etat qui sont privés du droit de négociation collective, le gouvernement pourrait procéder à un assouplissement préjudiciable des heures de travail sans avoir à conclure une quelconque convention collective. Il en résulte une généralisation des longues heures de travail pour les employés de l’Etat. En outre, en 2016, la NPA a préconisé une modification des allocations familiales pour les employés de la fonction publique, sans avoir consulté la KOKKOROREN. Cette modification, décidée unilatéralement, s’applique à environ 66 000 personnes qui représentent 45 pour cent des bénéficiaires de ces allocations.
6. 390. De plus, le bureau du cabinet du Premier ministre chargé des questions de personnel, créé en 2014, n’a pas non plus engagé de négociations ni de consultations appropriées avec la KOKKOROREN sur les conditions de travail des employés de l’Etat. Présentement, le gouvernement entreprend une nouvelle révision des prestations de retraite incluses dans les pensions. Il a demandé à la NPA de mener une enquête sur la situation effective des prestations de retraite dans le secteur privé. Toutefois, il n’y a pas eu de consultations appropriées avec la KOKKOROREN en la matière. Le syndicat considère que les prestations de retraite rentrent dans les conditions de travail et devraient donc faire partie d’une convention collective.

Employés des collectivités locales

1. 391. S’agissant de la situation des employés des collectivités locales, la ZENROREN réaffirme que ces employés n’ont pas la possibilité de négocier sur un pied d’égalité avec le gouvernement central sur des décisions qui ont une incidence négative sur leur salaire ou leur emploi. Ils doivent au contraire subir les conséquences extrêmement injustes de telles décisions. Concernant la fixation des salaires des employés des collectivités locales, la ZENROREN rappelle que l’article 24 de la loi sur la fonction publique locale prévoit la prise en compte du coût de la vie et du niveau de rémunération des employés de l’Etat et des employés travaillant dans d’autres collectivités locales, ainsi que du niveau de rémunération dans le secteur privé. Toutefois, le gouvernement et le ministère des Affaires intérieures et des Communications, affirmant que les niveaux de traitement des employés de l’Etat fixés en fonction de la recommandation de la NPA tiennent compte de tous les facteurs pertinents dont le coût de la vie, ont imposé aux employés des collectivités locales le même système de fixation des salaires et les mêmes niveaux de rémunération appliqués aux employés de l’Etat. En conséquence, il pourrait y avoir un écart salarial de 20 pour cent entre les employés des collectivités locales, selon la localité dans laquelle ils travaillent, même s’ils sont affectés à des fonctions semblables. En outre, le gouvernement central exercerait de fortes pressions sur les collectivités locales pour qu’elles renoncent à toute révision à la hausse des salaires recommandée par les comités locaux du personnel (LPC), après comparaison avec la rémunération dans le secteur privé, qui excéderait la hausse des salaires accordée aux employés de l’Etat. La ZENROREN estime qu’un tel rejet du système des recommandations des LPC pour les employés des collectivités locales est révélateur du fait que les systèmes de recommandation pour les agents de la fonction publique ne fonctionnent pas du tout.
2. 392. En outre, la ZENROREN affirme qu’environ 640 000 employés temporaires travaillent présentement dans les collectivités locales à l’échelle nationale, qui sont affectés aux mêmes fonctions que les employés réguliers. En mai 2017, le gouvernement a présenté à la Diète des projets de loi relatifs à la rémunération et à l’emploi de travailleurs temporaires dans les collectivités locales. Ces projets de loi donneraient aux travailleurs temporaires le droit à des primes et à d’autres indemnités, mais ils visent en réalité à les priver de leurs droits syndicaux fondamentaux en échange de ces prestations, à différentier les employés à plein temps des employés à temps partiel, à tirer parti des changements prévus dans le système de gestion du personnel en vertu des nouvelles lois. Les projets de loi sont fondés sur un rapport préparé par un petit comité d’étude composé de chercheurs, de représentants de collectivités locales et d’employés d’organisations d’employeurs nommés par le ministère des Affaires intérieures et des Communications. Le comité compte un représentant de la JTUC-RENGO, mais les syndicats des employés des collectivités locales ont été simplement entendus et n’ont pu négocier.
3. 393. La JTUC-RENGO se réfère à l’adoption, le 11 mai 2017, du projet de loi modifiant partiellement la loi sur la fonction publique locale et la loi sur l’autonomie locale (présenté à la 193e session ordinaire de la Diète). Ce projet de loi clarifie les conditions de recrutement de fonctionnaires locaux. Bien qu’il n’aille pas jusqu’à constituer une restructuration globale des diverses questions touchant les employés temporaires et à temps partiel, telles que l’emploi précaire et les disparités dans les conditions par rapport au personnel permanent, il constitue néanmoins, selon l’organisation plaignante, une ébauche de solution pour des problèmes de longue date. La JTUC-RENGO note que cette modification législative permettra aux employés à temps partiel en service spécial qui ont été affectés à des fonctions constantes et permanentes de devenir des fonctionnaires réguliers. Toutefois, leurs droits syndicaux fondamentaux seraient alors restreints, comme ils le sont pour le personnel permanent. Cette situation rend d’autant plus pressante la nécessité de rétablir les droits syndicaux fondamentaux de tous les fonctionnaires.

Droit d’organisation des sapeurs-pompiers

1. 394. La JTUC-RENGO fait référence au droit d’organisation des sapeurs-pompiers qu’elle lie à la promotion de la participation et de l’avancement des femmes dans la société. Elle note le faible pourcentage de femmes parmi les sapeurs-pompiers (2,4 pour cent en avril 2015) comparativement à d’autres catégories d’emplois et reconnaît que, en juillet 2015, l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications a proposé de porter à 5 pour cent d’ici à 2026 le pourcentage de femmes chez les sapeurs-pompiers, par la promotion active de la participation et de l’avancement des femmes dans la société en tant que pilier important de la stratégie de croissance du gouvernement. Toutefois, la JTUC-RENGO regrette que l’Agence n’ait pas tenu compte du fait que la reconnaissance du droit d’organisation est indispensable à la réalisation de cette campagne.
2. 395. La JTUC-RENGO dénonce en outre une augmentation du nombre d’incidents de harcèlement de sapeurs-pompiers sur le lieu de travail, qui découle directement, selon elle, du déni du droit de se syndiquer. Depuis 2015, on a relevé 19 agressions verbales, physiques, etc., par des cadres, notamment des chefs de service d’incendie, qui dérogent aux règlements, dont un incident qui a conduit à un suicide. En juillet 2017, le ministère des Affaires intérieures et des Communications et l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications ont émis une notification sur les «mesures de lutte contre le harcèlement, etc.» à l’intention des collectivités locales et des casernes, proposant la mise en place d’un système de signalement interne, et la création de bureaux de consultation et de comités chargés de l’application du principe d’équité. Selon la JTUC-RENGO, ce ne sont là que des expédients destinés à détourner l’attention de la question de la reconnaissance du droit d’organisation des sapeurs-pompiers.

Informations sur les actions en justice

1. 396. La ZENROREN rappelle que, le 25 mai 2012, la KOKKOROREN a intenté une action devant le tribunal de district de Tokyo au motif que la loi sur les réductions de salaire adoptée par la Diète doit être considérée comme nulle, car elle constitue une violation de la Constitution. La question était de savoir si une réduction de salaires imposée au mépris de la recommandation de la NPA constituait une violation de l’article 28 de la Constitution qui garantit les droits syndicaux fondamentaux des travailleurs de s’organiser, de négocier et d’agir collectivement. Dans sa décision du 30 octobre 2014, le tribunal de district a jugé que la réduction de salaires était bien constitutionnelle. Dans sa dernière communication, la ZENROREN regrette que, dans sa décision du 5 décembre 2016, la Haute Cour de Tokyo ait confirmé le jugement du tribunal de district de Tokyo. La ZENROREN regrette que le jugement de la Haute Cour ne réponde pas à l’argument avancé par la KOKKOROREN selon lequel l’adoption d’une loi qui prévoit des réductions de salaire ne découlant pas d’une recommandation de la NPA, laquelle est censée servir de mécanisme compensatoire destiné à pallier le déni des droits fondamentaux du travail des employés de l’Etat, risque de porter atteinte à la garantie constitutionnelle de ces droits fondamentaux contenue dans la Constitution (art. 28). Par ailleurs, ce jugement limite les critères de décision concernant l’inconstitutionnalité d’une loi en ces termes: «une loi est inconstitutionnelle lorsqu’elle pèche par manque de rationalité». Devant un jugement si injuste, la ZENROREN estime qu’il est désormais possible pour le gouvernement ou la Diète de réduire à tout moment le traitement des fonctionnaires, sans attendre une recommandation de la NPA.
2. 397. D’autre part, la ZENROREN fait référence à des actions intentées par huit syndicats d’employés de sociétés universitaires nationales pour contester une réduction de salaires décidée unilatéralement. Elle indique que ces poursuites ont abouti dans deux universités d’Etat et un institut national de technologie. Selon la ZENROREN, les tribunaux ont seulement retenu les arguments des autorités publiques, légitimant ainsi la modification désavantageuse des conditions de travail. Les décisions étaient erronées, tant sur le plan de l’interprétation des lois que sur celui de l’établissement des faits, et il est profondément injuste d’avoir rejeté les demandes des plaignants. Les actions en justice sont en cours concernant sept universités d’Etat.

C. Réponse du gouvernement

1. 398. Dans ses communications en date du 29 septembre 2017, et des 28 février et 23 avril 2018, le gouvernement a fourni les informations suivantes.

Etat d’avancement de la réforme de la fonction publique

1. 399. Tout en reconnaissant que les droits fondamentaux du travail des fonctionnaires sont, dans une certaine mesure, limités en raison du statut particulier et de la nature publique des fonctions en cause, le gouvernement réaffirme que les fonctionnaires bénéficient du système des recommandations de la NPA et d’autres mesures compensatoires. Des préoccupations et opinions diverses subsistent concernant les mesures visant à instaurer un système autonome de relations professionnelles, notamment à cause de la probable augmentation des coûts de négociation ou de la durée des négociations entre travailleurs et employeurs qui pourraient nuire au bon fonctionnement des activités. Toutefois, conformément au projet de loi modifiant la loi sur la rémunération des fonctionnaires en service régulier adopté en janvier 2016, et à la résolution supplémentaire de la commission du cabinet de la Chambre des représentants en date du 13 janvier 2016 préconisant «de s’efforcer de parvenir à des accords sur les mesures visant à instaurer un système autonome de relations professionnelles, sur la base de l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique, en obtenant l’appui de la population et en prenant en compte les vues des organisations de travailleurs», le gouvernement continue d’examiner attentivement ces questions en échangeant des opinions avec les organisations d’employés sur divers sujets, en particulier chaque année au printemps, lorsque la NPA formule ses recommandations. Les dernières questions traitées concernent, par exemple, la rémunération, les employés à temps partiel, la promotion des activités/de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des femmes, les politiques pour les employés âgés de la fonction publique nationale, l’expansion du système d’horaires flexibles et la révision des allocations familiales.
2. 400. En réponse aux allégations selon lesquelles les agents de la fonction publique nationale font de longues heures supplémentaires excédant les directives de la NPA, le gouvernement indique que, ces dernières années, on se soucie de plus en plus de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, et de la nécessité d’une diversification des styles de travail. La NPA a formulé une recommandation en vue de l’expansion du système d’horaires flexibles à la quasi-totalité des employés. A cet égard, le gouvernement indique que la NPA a organisé 216 réunions officielles avec les organisations d’employés avant de publier cette recommandation. Outre les directives de la NPA, divers arrangements sont pris au sein des ministères pour réduire les heures supplémentaires. Chaque année, le gouvernement déclare les mois de juillet et août «mois de la promotion de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée». Selon le plan d’action pour la réalisation de la réforme des styles de travail, établi en mars 2017, il faut trouver des mesures plus efficaces, s’inspirant des réformes dans le secteur privé, pour les agents de la fonction publique nationale, en tenant compte également de la nécessité d’assurer le bon fonctionnement des services publics.
3. 401. Concernant une autre question soulevée par les organisations plaignantes, le gouvernement constate que le barème pour les prestations de retraite des agents de la fonction publique nationale a toujours été fixé à un niveau jugé acceptable par le grand public tout en étant comparable aux prestations de retraite dans le secteur privé. Le cabinet a adopté en juin 2014 la politique générale sur les charges de personnel totales occasionnées par les agents de la fonction publique nationale en vertu de laquelle: i) des comparaisons entre le secteur public et le secteur privé seront effectuées environ tous les cinq ans; ii) les comparaisons combineront prestations de retraite et indemnités de départ en retraite (cotisations des employeurs); et iii) la méthode d’ajustement du barème en fonction de la comparaison entre secteur public et secteur privé dépendra de la révision du barème pour les prestations de retraite. En réponse aux allégations selon lesquelles le barème pour les prestations de retraite a été réduit d’office, le gouvernement soutient que le montant des prestations de retraite des agents de la fonction publique nationale devrait dépendre essentiellement de la durée de service et du degré de contribution. Le gouvernement entend poursuivre ses consultations avec les organisations d’employés pour la révision de ces prestations.
4. 402. En outre, le gouvernement conteste l’affirmation de la ZENROREN selon laquelle la loi sur la fonction publique nationale ne prévoit aucune disposition concernant l’embauche et les conditions de travail des employés temporaires. Il rappelle à cet égard que les lois et règlements concernant les agents de la fonction publique nationale, dont la loi sur la fonction publique nationale, s’appliquent aux employés à temps partiel. Les employés à temps partiel sont affectés à des services temporaires pour une durée déterminée. Un régime d’emploi à durée déterminée a été introduit en octobre 2010 pour remplacer le régime d’emploi journalier jugé précaire. Le gouvernement s’emploie, par le canal de la commission chargée de la gestion du personnel et d’autres organismes gouvernementaux, à ce que tous les ministères et organismes aient une connaissance approfondie de la raison d’être du régime d’emploi à durée déterminée ainsi que des critères d’embauche et des conditions de travail des employés à temps partiel. En outre, la NPA a formulé une directive sur la rémunération des employés à temps partiel à l’intention des ministères et continue de fournir des orientations sur la rémunération des employés à temps partiel. En 2016, le bureau du cabinet chargé des questions de personnel a effectué une étude sur la rémunération et d’autres questions connexes touchant les employés à temps partiel. A la lumière des résultats de cette étude et des discussions qui ont suivi sur le principe «à travail égal, salaire égal», les ministères et organismes gouvernementaux ont convenu en mai 2017: i) de fixer le traitement de base en fonction des connaissances, des compétences et de l’expérience requises pour exercer les fonctions; et ii) de chercher à verser une indemnité de fin de service à tous les employés à temps partiel. De plus, le gouvernement s’engage à s’inspirer de résultats d’études, des directives proposées à l’appui du principe «à travail égal, salaire égal», ainsi que des initiatives pertinentes prises dans le secteur privé pour faciliter la mise en œuvre de telles mesures.
5. 403. En réponse à l’affirmation de la JTUC-RENGO selon laquelle le système de la NPA est insuffisant comme mesure compensatoire, le gouvernement rappelle que la Cour suprême a confirmé par ses jugements que les restrictions imposées aux droits fondamentaux du travail des fonctionnaires sont constitutionnels, parce que des mesures appropriées ont été mises en œuvre pour compenser ces restrictions, en particulier le système des recommandations de la NPA. A cet égard, il est essentiel que l’indépendance de la NPA en tant qu’autorité tierce soit fermement garantie par la loi. La loi sur la fonction publique nationale accorde à la NPA un haut degré d’indépendance et, même si la NPA relève «de la compétence du cabinet» et rend compte à ce dernier conformément à la loi, elle est complètement indépendante et s’acquitte de ses activités sans directive ni ordonnance, ni supervision émanant du cabinet. De plus, le gouvernement respecte le système des recommandations de la NPA puisqu’il a entrepris la révision du système de rémunération conformément à une recommandation de la NPA, même après la création du bureau du cabinet du Premier ministre chargé des questions de personnel.
6. 404. Le gouvernement soutient qu’il prend les mesures nécessaires pour engager des discussions constructives en vue de mener à bien la réforme de la fonction publique, tout en gardant à l’esprit que de francs échanges de vues et une coordination avec les organisations compétentes sont nécessaires. Le gouvernement s’engage à poursuivre une telle démarche en tenant compte des recommandations des organes de contrôle de l’Organisation internationale du Travail.

Employés des collectivités locales

1. 405. Concernant les allégations sur le nombre croissant d’employés temporaires et à temps partiel dans les collectivités locales, le gouvernement reconnaît que leur nombre a augmenté considérablement ces dernières années et que la situation actuelle n’est pas nécessairement conforme à l’objet de la loi. Les employés à temps partiel, dont les conditions de travail ressemblent à celles des employés à plein temps et qui, en général, devraient travailler sous la supervision de leurs chefs comme les fonctionnaires en service régulier, sont maintenant désignés comme étant en service spécial, ce qui pose un certain nombre de questions concernant leurs conditions de travail (obligations de confidentialité, indemnités de fin de service). Le gouvernement se réfère à l’adoption, en mai 2017, du projet de loi modifiant la loi sur la fonction publique locale et la loi sur l’autonomie locale (loi no 29 de 2017), qui garantit des conditions de recrutement plus strictes et un certain nombre d’avantages aux employés à temps partiel, comme l’accès aux voies de recours administratif, dont bénéficient également les employés permanents.

Droit d’organisation des sapeurs-pompiers

1. 406. S’agissant du droit d’organisation des sapeurs-pompiers, le gouvernement rappelle les préoccupations exprimées aux niveaux national et local, et les discussions approfondies qui ont conduit à la révision de la loi sur les services d’incendie et à la création du système des comités du personnel de lutte contre les incendies en octobre 1996. Ce système a pour objet de faciliter la communication, d’améliorer le moral du personnel et donc de contribuer à la bonne gestion des services d’incendie. Le gouvernement indique qu’il est en train de planifier une nouvelle initiative qui prévoit des enquêtes sur la façon dont le système est administré. Un questionnaire est actuellement diffusé dans toutes les casernes de pompiers, qui permettra aux directions comme aux personnels d’exprimer leurs opinions. En fonction des résultats de cette enquête, le gouvernement étudiera les améliorations à apporter au système des comités du personnel de lutte contre les incendies.
2. 407. Concernant les allégations relatives au nombre de femmes sapeurs-pompiers et à la nécessité de promouvoir leur participation et leur avancement dans le secteur de la lutte contre les incendies, le gouvernement indique que des discussions sont en cours au sein des comités du personnel de lutte contre les incendies sur les conditions de travail et les prestations sociales du personnel, y compris des femmes. Du fait de ces délibérations, des installations et équipements conçus pour les femmes ont été ajoutés, et des tabliers de protection contre les ondes électromagnétiques ont été fournis aux femmes responsables des communications. En outre, l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes émet depuis 2015 un avis demandant aux services d’incendie de s’employer à accroître le nombre de femmes sapeurs-pompiers et à leur donner un rôle plus actif, notamment en multipliant leurs fonctions dans tous les domaines de la lutte contre les incendies, conformément au principe «les bonnes personnes au bon endroit». L’Agence fait campagne par divers moyens de relations publiques (affiches et sites Web) ainsi que dans des séminaires sur les carrières en faveur de l’emploi de femmes (huit séminaires organisés en 2017). D’autre part, l’Agence fournit un appui financier pour l’amélioration d’installations et d’équipements propres aux services d’incendie. En conséquence, le nombre des femmes sapeurs-pompiers a augmenté de 361 personnes au Japon depuis 2015; il est en progression constante.
3. 408. Le gouvernement fournit sa réponse aux allégations de la JTUC-RENGO concernant l’augmentation des incidents de harcèlement dans les services d’incendie et le fait que les «mesures de lutte contre le harcèlement» annoncées par le ministère des Affaires intérieures et des Communications et l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications, en juillet 2017, n’étaient que des expédients destinés à détourner l’attention de la question de la reconnaissance du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. Tout en rappelant que l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications a annoncé un certain nombre de mesures de lutte contre le harcèlement, dont des précisions sur la détermination du chef du service des incendies à éradiquer toute forme de harcèlement, la mise en place d’un système de signalement des cas de harcèlement, des mesures disciplinaires plus strictes, des formations, etc., le gouvernement indique que ces mesures sont le fruit de quatre mois de discussion par un groupe de travail composé d’experts et de sapeurs-pompiers. De plus, l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes a mis en service une permanence téléphonique sur le harcèlement, a organisé dans tout le pays des séances d’information – 14 au total –, et a exhorté tous les services d’incendie à donner suite à son message. L’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes continue de superviser les services d’incendie à l’échelle du pays afin de s’assurer que les mesures nécessaires de lutte contre le harcèlement sont mises en œuvre.
4. 409. S’agissant du droit d’organisation du personnel pénitentiaire, le gouvernement réaffirme que les fonctions des gardiens de prison correspondent à celles des forces de police mentionnées à l’article 9 de la convention no 87. Si les agents des établissements pénitentiaires n’ont pas le droit de s’organiser, c’est en raison de la nature spécifique de leurs fonctions, qui les assujettit à un contrôle particulièrement rigoureux et à une discipline particulièrement stricte. Les gardiens de prison bénéficient de conditions de rémunération et de travail semblables, ou supérieures, à celles des autres employés administratifs; leur grille des salaires est la même que celle des agents de police. Leurs conditions de travail sont améliorées grâce au système des recommandations de la NPA. En 1998, par exemple, la NPA a recommandé un nouvel échelon spécial dans la grille des salaires, pour tenir compte des fonctions des agents pénitentiaires, et les modifications qui en découlent ont été adoptées et mises en œuvre la même année.

Informations sur les actions en justice

1. 410. Concernant l’action intentée par la KOKKOROREN, le gouvernement rappelle que, en octobre 2014, le tribunal de district de Tokyo a jugé que, vu la situation financière difficile du Japon et le grand séisme qui a secoué l’Est du pays, la nécessité de la loi portant révision et dispositions spéciales temporaires en matière de rémunération prévoyant la réduction du traitement des agents de la fonction publique nationale est indéniable et, comme on ne saurait prétendre que ces mesures législatives sont déraisonnables et incompatibles avec la fonction originelle de la recommandation de la NPA, le tribunal de district de Tokyo a donc rejeté la demande de la KOKKOROREN. La KOKKOROREN a fait appel du jugement devant la Haute Cour de Tokyo en novembre 2014, mais celle-ci a rejeté l’appel en décembre 2016. La KOKKOROREN a alors fait appel du jugement de la Haute Cour de Tokyo devant la Cour suprême. Dans sa communication du 23 avril 2018, le gouvernement indique que, le 20 octobre 2017, la Cour suprême a rejeté l’appel de la KOKKOROREN, rendant définitif le jugement de la Haute Cour de Tokyo.

D. Conclusions du comité

1. 411. Le comité rappelle d’emblée qu’il a décidé d’examiner conjointement ces deux cas, présentés à l’origine en 2002, dans la mesure où ils concernent la réforme de la fonction publique au Japon et son impact sur la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale. Le comité note les informations complémentaires transmises par les organisations plaignantes et par le gouvernement concernant ses recommandations antérieures.
2. 412. Concernant la réforme de la fonction publique nationale, le comité note avec préoccupation que, d’après les allégations des organisations plaignantes, malgré les multiples demandes adressées au gouvernement d’engager des discussions concrètes en vue de l’établissement d’un système autonome de relations professionnelles avec les syndicats concernés, pour donner suite aux recommandations réitérées du comité d’accélérer ces consultations, le gouvernement répond invariablement soit qu’il souhaite étudier la question avec prudence, soit qu’il souhaite échanger avec les syndicats sur la question. En conséquence, ces consultations, qui devraient aboutir au règlement rapide de la question de la garantie des droits fondamentaux du travail aux fonctionnaires, n’ont toujours pas avancé. Le comité note que le gouvernement fait référence à la résolution supplémentaire de la commission du cabinet de la Chambre des représentants en date du 13 janvier 2016 préconisant «de s’efforcer de parvenir à des accords sur les mesures visant à instaurer un système autonome de relations professionnelles, sur la base de l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique, en obtenant l’appui de la population et en prenant en compte les vues des organisations de travailleurs» et qu’il continue d’examiner attentivement ces questions en échangeant des opinions avec les organisations d’employés sur divers sujets, en particulier lorsque la NPA formule ses recommandations. Les dernières questions traitées concernent, par exemple, la rémunération, les employés à temps partiel, la promotion des activités/de l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée des femmes, les politiques pour les employés âgés de la fonction publique nationale, l’expansion du système d’horaires flexibles et la révision des allocations familiales. Tout en notant que le gouvernement a à nouveau exprimé la volonté d’engager des discussions constructives en vue de mener à bien la réforme de la fonction publique, le comité constate néanmoins que la question des droits fondamentaux du travail des fonctionnaires n’est toujours pas réglée, malgré le temps écoulé depuis qu’il a examiné ces cas pour la première fois en 2002.
3. 413. Le comité regrette profondément qu’aucune mesure concrète n’ait encore été prise pour octroyer des droits fondamentaux du travail aux fonctionnaires afin de garantir le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon. En conséquence, le comité prie à nouveau instamment le gouvernement de s’engager dans des consultations approfondies avec les partenaires sociaux concernés pour garantir, sans délai supplémentaire, les droits fondamentaux du travail des agents de la fonction publique, conformément à ses recommandations antérieures. Le comité s’attend à ce que les modifications législatives nécessaires soient adoptées sans délai et prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.
4. 414. En outre, le comité note les allégations concrètes des organisations plaignantes sur diverses questions aux niveaux national et local comme le temps de travail, la fixation des traitements et le recours croissant à l’emploi à temps partiel ou temporaire dans la fonction publique. Selon les organisations plaignantes, ces questions sont autant de conséquences directes du déni du droit d’organisation des fonctionnaires. Le comité prend note en particulier de l’indication selon laquelle le projet de loi modifiant partiellement la loi sur la fonction publique locale et la loi sur l’autonomie locale adopté le 11 mai 2017, qui vise à limiter l’affectation du personnel à temps partiel à des fonctions permanentes, aura désormais pour effet d’accroître le nombre de travailleurs privés de leurs droits fondamentaux du travail, ce qui rend d’autant plus pressante la nécessité de régler cette question. Le comité note également la réponse du gouvernement sur les questions soulevées.
5. 415. Concernant le mécanisme des recommandations de la NPA, qui a été mis en place à l’origine pour compenser les restrictions imposées aux droits fondamentaux du travail des fonctionnaires, le comité note avec préoccupation les allégations de la ZENROREN selon lesquelles la NPA est subordonnée au gouvernement et, au cours des dernières années, le gouvernement s’est servi de ce mécanisme pour introduire des changements qui ont une incidence négative sur les conditions de travail des fonctionnaires. La ZENROREN rappelle que, en 2015, la NPA a formulé des recommandations sur l’assouplissement des heures de travail pour les employés de l’Etat, malgré l’opposition de la KOKKOROREN, d’où une généralisation des longues heures de travail pour les fonctionnaires. En outre, en 2016, la NPA a préconisé une modification des allocations familiales pour les employés de l’Etat, sans avoir consulté la KOKKOROREN. Le comité note également l’affirmation de la JTUC RENGO selon laquelle le système de la NPA est insuffisant comme mesure compensatoire.
6. 416. Le comité prend note de la réponse du gouvernement rappelant que la Cour suprême a confirmé par ses jugements que les restrictions imposées aux droits fondamentaux du travail des fonctionnaires sont constitutionnelles, parce que des mesures appropriées ont été mises en œuvre pour compenser ces restrictions, en particulier le système des recommandations de la NPA. A cet égard, le gouvernement juge essentiel que l’indépendance de la NPA en tant qu’autorité tierce soit fermement garantie par la loi. Le gouvernement rappelle que la loi sur la fonction publique nationale accorde à la NPA un haut degré d’indépendance et, même si la NPA relève «de la compétence du cabinet» et rend compte à ce dernier conformément à la loi, elle est complètement indépendante et s’acquitte de ses activités sans directive ni ordonnance, ni supervision émanant du cabinet. Le comité prie à nouveau le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le fonctionnement du système des recommandations de la NPA comme mesure compensatoire jusqu’à ce que les droits fondamentaux du travail soient accordés aux fonctionnaires.
7. 417. Concernant le droit d’organisation des sapeurs-pompiers, le comité note l’évaluation de la JTUC-RENGO du faible pourcentage de femmes parmi les sapeurs-pompiers (2,4 pour cent en avril 2015) comparativement à d’autres catégories d’emplois, ainsi que la campagne menée par l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications en vue de porter à 5 pour cent d’ici à 2026 le pourcentage de femmes chez les sapeurs-pompiers par la promotion active de la participation et de l’avancement des femmes. Toutefois, la JTUC-RENGO regrette que l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications n’ait pas tenu compte du fait que la reconnaissance du droit d’organisation est indispensable à la réalisation de cette campagne. Le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle des discussions sont en cours au sein des comités du personnel de lutte contre les incendies sur les conditions de travail et les prestations sociales du personnel, y compris des femmes. Du fait de ces délibérations, des installations et équipements conçus pour les femmes ont été mis en place ou fournis. Le gouvernement ajoute que l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes a émis en 2015 un avis demandant aux services d’incendie de s’employer à accroître le nombre de femmes sapeurs-pompiers et à leur donner un rôle plus actif, notamment en multipliant leurs fonctions dans tous les domaines de la lutte contre les incendies. L’Agence fait campagne, par divers moyens de relations publiques ainsi que dans des séminaires, sur les carrières favorisant l’emploi de femmes (huit séminaires organisés en 2017). D’autre part, l’Agence fournit un appui financier pour l’amélioration d’installations et d’équipements propres aux services d’incendie. En conséquence, le nombre des femmes sapeurs-pompiers a augmenté de 361 personnes au Japon depuis 2015; il est en progression constante selon le gouvernement.
8. 418. Le comité note également la préoccupation de la JTUC-RENGO à propos de l’augmentation des incidents de harcèlement de sapeurs-pompiers sur le lieu de travail qui découle directement, selon elle, du déni du droit d’organisation. Depuis 2015, on a relevé 19 agressions verbales, physiques, etc., par des cadres, notamment des chefs de service d’incendie, qui dérogent aux règlements, dont un incident qui a conduit à un suicide. En juillet 2017, le ministère des Affaires intérieures et des Communications et l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications ont émis une notification sur les «mesures de lutte contre le harcèlement, etc.» à l’intention des collectivités locales et des casernes, proposant la mise en place d’un système de signalement interne, la création de bureaux de consultation et de comités chargés de l’application du principe d’équité. Selon la JTUC-RENGO, il s’agit de mesures palliatives destinées à détourner l’attention de la question de la reconnaissance du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. Le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les «mesures de lutte contre le harcèlement» annoncées par le ministère des Affaires intérieures et des Communications et l’Agence de la gestion des incendies et des catastrophes du ministère des Affaires intérieures et des Communications, en juillet 2017, incluaient des précisions sur la détermination du chef du service des incendies à éradiquer toute forme de harcèlement, la mise en place d’un système de signalement des cas de harcèlement, des mesures disciplinaires plus strictes, des formations, etc. Le gouvernement indique que ces mesures sont le fruit de quatre mois de discussion au sein d’un groupe de travail composé d’experts et de sapeurs-pompiers. Une permanence téléphonique sur le harcèlement a été mise en service et des séances d’information – 14 au total –, ont été organisées dans tout le pays afin de s’assurer que les mesures de lutte contre le harcèlement sont mises en œuvre.
9. 419. Le comité encourage vivement les parties à poursuivre leurs efforts continus en vue d’aboutir à un consensus sur l’octroi du droit d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers.
10. 420. S’agissant du droit d’organisation du personnel pénitentiaire, le comité note que le gouvernement réaffirme que les fonctions des gardiens de prison correspondent à celles des forces de police mentionnées à l’article 9 de la convention no 87. A cet égard, le comité se réfère aux observations de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations concernant l’application de la convention no 87 par le Japon (rapport de 2018) qui, rappelant que le fait que certains gardiens de prison sont autorisés en vertu de la loi à porter une arme dans l’exercice de leurs fonctions ne signifie pas qu’ils soient membres de la police ou des forces armées, a prié le gouvernement, conjointement avec les partenaires sociaux nationaux et d’autres parties concernées, de prendre les mesures nécessaires pour que les gardiens de prison autres que ceux qui sont investis de fonctions propres à la police judiciaire puissent constituer l’organisation de leur choix pour défendre leurs intérêts professionnels et s’affilier à une telle organisation. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé à cet égard.
11. 421. Par ailleurs, le comité prend note des informations fournies par le gouvernement et par la ZENROREN sur le résultat des poursuites intentées par la KOKKOROREN contre les réductions de salaire. La ZENROREN rappelle que, le 25 mai 2012, la KOKKOROREN a intenté une action devant le tribunal de district de Tokyo. La question était de savoir si une réduction de salaires imposée au mépris de la recommandation de la NPA constituait une violation de l’article 28 de la Constitution, qui garantit les droits fondamentaux des travailleurs de s’organiser, de négocier et d’agir collectivement. Dans sa décision du 30 octobre 2014, le tribunal de district a jugé que la réduction de salaires était bien constitutionnelle. Dans sa dernière communication, la ZENROREN regrette que, dans sa décision du 5 décembre 2016, la Haute Cour de Tokyo ait confirmé le jugement du tribunal de district de Tokyo et que le jugement de la Haute Cour ne réponde pas à l’argument avancé par la KOKKOROREN selon lequel l’adoption d’une loi qui prévoit des réductions de salaire ne découlant pas d’une recommandation de la NPA, laquelle est censée servir de mécanisme compensatoire destiné à pallier le déni des droits syndicaux fondamentaux des employés de l’Etat, risque de porter atteinte à la garantie constitutionnelle de ces droits fondamentaux contenue dans la Constitution (art. 28). Par ailleurs, ce jugement limite les critères de décision concernant l’inconstitutionnalité d’une loi en ces termes: «une loi est inconstitutionnelle lorsqu’elle pèche par manque de rationalité». Devant un jugement si injuste, la ZENROREN estime qu’il est désormais possible pour le gouvernement ou la Diète de réduire à tout moment le traitement des fonctionnaires, sans attendre une recommandation de la NPA. Le comité prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, par suite de la décision rendue par la Haute Cour de Tokyo, la KOKKOROREN a fait appel devant la Cour suprême. Il note en outre que, le 20 octobre 2017, la Cour suprême a rejeté cet appel, rendant définitif le jugement de la Haute Cour de Tokyo.
12. 422. Par ailleurs, le comité note les informations fournies par la ZENROREN concernant des actions intentées par huit syndicats d’employés de sociétés universitaires nationales pour réduction de salaires décidée unilatéralement. Elle indique que ces poursuites ont abouti dans deux universités d’Etat et un institut national de technologie. Selon la ZENROREN, les tribunaux ont seulement retenu les arguments des autorités publiques, légitimant ainsi la modification désavantageuse des conditions de travail. Les décisions étaient erronées, tant sur le plan de l’interprétation des lois que sur celui de l’établissement des faits, et il est profondément injuste d’avoir rejeté les demandes des plaignants. Prenant note de l’indication de l’organisation plaignante selon laquelle les actions en justice sont en cours concernant sept universités d’Etat, le comité prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé des résultats des actions en instance concernant les autres universités d’Etat.

Recommandations du comité

1. 423. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie à nouveau instamment le gouvernement de s’engager dans des consultations approfondies avec les partenaires sociaux concernés, sans délai supplémentaire et conformément à ses recommandations antérieures, afin de:
     • i) reconnaître les droits fondamentaux du travail aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers. Le comité encourage vivement les parties à poursuivre leurs efforts continus en vue d’aboutir à un consensus sur l’octroi du droit d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers;
     • iii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective au personnel pénitentiaire. A cet égard, le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout progrès réalisé concernant la consultation des partenaires sociaux et d’autres parties concernées sur les mesures à prendre pour que les gardiens de prison autres que ceux qui sont investis de fonctions propres à la police judiciaire puissent constituer l’organisation de leur choix pour défendre leurs intérêts professionnels et s’affilier à une telle organisation;
     • iv) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives, et que les travailleurs dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • v) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de grève, conformément au principe de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats, qui exercent légitimement ce droit, ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
     • vi) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
2. Le comité s’attend à ce que les modifications législatives nécessaires soient présentées à la Diète sans délai et prie le gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.
   • b) Le comité prie à nouveau le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le fonctionnement du système des recommandations de la NPA, en tant que mesure compensatoire, jusqu’à ce que les droits fondamentaux du travail soient octroyés aux agents de la fonction publique.
   • c) Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de le tenir informé du résultat des autres actions intentées par les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales pour contester une réduction de salaires décidée unilatéralement.