Rapport intérimaire - Rapport No. 387, Octobre 2018

Cas no 3185 (Philippines) - Date de la plainte: 05-FÉVR.-16 - Actif

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent les exécutions extrajudiciaires de trois dirigeants syndicaux et dénoncent le fait que le gouvernement n’a pas conduit d’enquête convenable sur ces affaires ni traduit les auteurs en justice. Elles allèguent également des menaces et des tentatives d’assassinat visant un autre dirigeant syndical et sa famille, lesquels ont été contraints de se cacher, et dénoncent le fait que le gouvernement n’a pas conduit d’enquête convenable sur cette affaire ni protégé les victimes. Dans ces affaires, l’absence d’enquêtes et de poursuites est susceptible de renforcer le climat d’impunité, de violence et d’insécurité nuisant à l’exercice des droits syndicaux

1. 629. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois à sa réunion d’octobre-novembre 2017 lorsqu’il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 383e rapport, paragr. 538-560, approuvé par le Conseil d’administration à sa 331e session (novembre 2017).]
2. 630. Le gouvernement a fourni des observations supplémentaires dans des communications en date des 7 février et 28 septembre 2018.
3. 631. Les Philippines ont ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 632. A sa session d’octobre-novembre 2017, au vu des conclusions intérimaires du comité, le Conseil d’administration a approuvé les recommandations suivantes [voir 383e rapport, paragr. 560]:
   • a) Prenant note avec intérêt du lancement, récemment, d’un projet de coopération technique de deux ans portant sur la liberté syndicale et la négociation collective et, à cette occasion, de la signature par les partenaires sociaux d’une déclaration tripartite d’engagement et d’effort concerté visant à soutenir l’adhésion aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et la poursuite de l’amélioration de leur application, le comité prie le gouvernement de continuer de le tenir informé des autres efforts faits ou envisagés dans le but d’instaurer un climat de justice et de sécurité pour les syndicalistes aux Philippines et de lutter plus efficacement contre l’impunité. Plus spécifiquement, le comité demande au gouvernement de fournir des informations sur l’équipe tripartite de vérification précédemment citée mise en place pour examiner le présent cas, sur son fonctionnement et sur les résultats de son action.
   • b) Rappelant qu’il a été établi que les trois affaires d’assassinats à l’examen, comme la grande majorité des exécutions extrajudiciaires examinées par le comité interinstitutions, ne satisfont pas aux critères définis par l’AO 35, le comité considère que le gouvernement devrait veiller à ce que, en ce qui concerne le fonctionnement des organismes de contrôle non judiciaires tels que le comité interinstitutions ou les RTMB, les critères utilisés pour sélectionner les cas soumis à son examen devraient être plus larges que les critères judiciaires utilisés par les tribunaux de façon à ne pas exclure indûment d’éventuels cas de liberté syndicale et à garantir que les activités ou fonctions syndicales – même si d’autres facteurs peuvent aussi être pris en considération – donnent lieu à un examen approfondi de la motivation éventuelle. Le comité veut croire que ses considérations seront portées à la connaissance du groupe de travail technique du comité interinstitutions et prie le gouvernement de le tenir informé: i) de l’issue du réexamen par le comité interinstitutions des assassinats des trois dirigeants syndicaux, MM. Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera et Kagi Alimudin Lucman, et, dans le cas où celui-ci considérerait de façon définitive que ces affaires ne relèvent pas de l’AO 35, des raisons précises de cette décision; et ii) des résolutions édictées par l’organe de surveillance du NTIPC (NTIPC-MB) au sujet de ces trois exécutions extrajudiciaires.
   • c) Observant que, dans l’affaire du meurtre d’Antonio Petalcorin, une procédure d’instruction pour meurtre a été ouverte le 8 mars 2017 contre deux suspects, le comité veut croire que les auteurs présumés seront traduits en justice et condamnés sans délai, et il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard et de communiquer les jugements dès que ceux-ci auront été rendus.
   • d) Compte tenu des obstacles invoqués par le gouvernement par rapport à l’investigation et la poursuite des autres homicides de syndicalistes, le comité prie le gouvernement de prendre, d’une manière générale, des mesures, au besoin sur le plan législatif, pour que des crimes aussi graves donnent systématiquement lieu à des enquêtes et (lorsque celles ci débouchent sur des indices graves, précis et concordants) à des poursuites pénales d’office, c’est-à-dire des poursuites qui sont exercées même si les familles des victimes ou d’autres parties se désistent, se désintéressent de l’affaire ou refusent de coopérer, et que la partie lésée n’a pas formellement déposé de plainte pénale.
   • e) En outre, le comité veut croire que le système pénal national bénéficiera d’un soutien pour renforcer ses capacités en matière de collecte de preuves médico-légales et pour abandonner cette excessive dépendance de fait à l’égard des preuves testimoniales, afin que l’absence ou la rétraction de témoins cesse d’être un obstacle aux enquêtes et aux poursuites. Plus spécifiquement, le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour que l’instruction et l’examen judiciaire des trois affaires d’exécutions extrajudiciaires présumées, même si ces exécutions ne sont pas le fait d’acteurs étatiques, soient menés à terme sans délai afin que les auteurs puissent être identifiés, traduits en justice et condamnés, de manière à prévenir la répétition de tels actes. Il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • f) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour s’assurer de la protection véritable des victimes potentielles, que ce soit par des voies officielles ou non, conformément aux principes énoncés dans ses conclusions.
   • g) Le comité attire spécialement l’attention du Conseil d’administration sur le caractère grave et urgent des questions traitées dans le présent cas.

B. Réponse du gouvernement

1. 633. Dans sa communication en date du 7 février 2018, le gouvernement fournit des informations sur les mesures prises et des informations réactualisées sur les cas examinés. Le gouvernement réitère l’engagement pris le 13 septembre 2017 avec la signature solennelle de la déclaration tripartite d’engagement et d’effort concerté visant à soutenir l’adhésion aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective et la poursuite de l’amélioration de leur application. Le gouvernement souligne que sa récente ratification de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, atteste par ailleurs de son engagement constant à promouvoir la liberté syndicale dans le pays.
2. 634. Plus précisément, le gouvernement déclare qu’il est en train de reconstituer et d’élargir les conseils tripartites pour la paix sociale existants afin d’assurer une représentation réelle et inclusive des secteurs du travail et des employeurs en incluant également dans les conseils régionaux tripartites pour la paix sociale des représentants des travailleurs de différents groupes (secteur informel, secteur public, femmes et migrants).
3. 635. Avec la publication de l’ordonnance administrative no 32, série de 2018, sur les directives opérationnelles des organes régionaux tripartites de surveillance (RTMB), il a été procédé à l’institutionnalisation et au renforcement de la création d’équipes tripartites de vérification, censées recueillir et/ou vérifier des informations sur différents aspects: a) l’organisation (syndicale ou non) à laquelle la victime présumée est affiliée; b) la famille et/ou les parents de la victime; c) l’entreprise/la direction concernée par l’affaire ou la plainte; d) les services d’enquête et de poursuites du gouvernement; e) les administrations locales; et f) les autres organismes concernés tels que la Cour suprême, la cour d’appel, le ministère de la Justice, le bureau national des enquêtes, la Police nationale des Philippines (PNP), la Commission des droits de l’homme, le ministère de l’Intérieur et des Collectivités locales, y compris les Forces armées des Philippines (AFP), le cas échéant. Les préoccupations des membres en matière de sécurité ont également été prises en compte par l’intermédiaire d’une disposition en vertu de laquelle l’équipe tripartite de vérification peut demander une assistance en matière de sécurité à la PNP et aux AFP, s’il y a lieu.
4. 636. En outre, des réformes du cadre d’application des normes du travail du ministère du Travail et de l’Emploi (DOLE) sont également en cours d’application, en vertu desquelles des représentants sectoriels peuvent, par délégation d’autorité, participer à l’évaluation de la conformité des établissements au droit du travail et à la législation sociale. Des inspecteurs syndicaux mandatés ayant achevé avec succès leurs trois sessions de formation à Luzon, Mindanao et Visayas ont déjà reçu leur agrément général pour effectuer des évaluations. L’ordonnance ministérielle no 183-17 du DOLE sur les «Règles révisées en matière d’administration et de mise en œuvre de la législation du travail, en application de l’article 128 du Code du travail, telles que renumérotées» a été publiée le 18 octobre 2017.
5. 637. Ces structures et réformes spécialement instituées pour accorder une attention prioritaire aux enquêtes, au suivi et/ou aux poursuites en cas de crimes contre des syndicalistes contribuent à reconstituer et à renforcer les mécanismes existants et à veiller à ce qu’ils restent actifs et répondent aux orientations du gouvernement, conformément à la convention no 87 de l’OIT.
6. 638. En ce qui concerne les demandes du comité visant à le tenir informé de l’issue du réexamen par le comité interinstitutions des assassinats de trois dirigeants syndicaux, le gouvernement réitère qu’il est difficile d’obtenir des plaignants des informations et des éléments de preuve suffisants pour justifier les allégations, ce qui ne permet pas d’évaluer ni de qualifier ces affaires comme il se doit. En ce qui concerne spécifiquement le cas d’Antonio Petalcorin, le gouvernement demande au comité de requalifier cette affaire comme un cas où il demande à être informé de l’évolution de la situation, étant donné que cette affaire fait l’objet d’une procédure pénale régulière et que toutes les actions en justice et mesures possibles au niveau administratif ont été prises.
7. 639. En ce qui concerne la recommandation relative aux mesures à prendre pour faire en sorte que des crimes aussi graves donnent lieu à des enquêtes et à des poursuites pénales d’office, le gouvernement précise que cette préoccupation est déjà prise en compte dans le cadre du règlement révisé de procédure pénale des Philippines, qui permet aux autorités chargées de veiller au respect de la loi et au ministère public d’engager des poursuites en cas d’infraction pénale commise contre l’Etat, indépendamment de l’existence ou non d’une plainte formelle déposée par la partie lésée, du simple fait qu’une infraction pénale ou qu’une violation de la loi ou du droit a été commise. En vertu des règles en vigueur, une enquête pénale peut être ouverte d’office par les autorités chargées de veiller au respect de la loi, la PNP, par exemple, indépendamment de la gravité du crime ou de l’infraction. Si la preuve le justifie, une plainte pénale peut être déposée sur demande du gouvernement par l’intermédiaire du procureur.
8. 640. Le gouvernement insiste toutefois sur le fait que, pour qu’une affaire soit solide et qu’elle puisse aboutir à la condamnation de l’accusé, il est impératif que la plainte soit étayée par des éléments de preuve et/ou des déclarations de témoins. Pour faciliter le processus à cet égard, un séminaire de renforcement des capacités à l’intention de représentants de l’organe de surveillance du Conseil national tripartite pour la paix au travail (NTIPC-MB), des RTMB et de la Commission des droits de l’homme sur la constitution des dossiers et les preuves documentaires a été prévu en mars afin de permettre aux membres des organes nationaux et régionaux de contrôle de s’informer des règles de procédure pénale et des domaines de contribution et de participation possibles en matière de constitution de dossiers et de suivi des cas de violations alléguées des droits de l’homme liés au travail.
9. 641. le comité interinstitutions institué en vertu de l’ordonnance administrative no 35 (AO 35), relevant du ministère de la Justice, est l’un des mécanismes créés pour mettre en œuvre les initiatives du gouvernement philippin visant à améliorer l’application de la convention no 87 de l’OIT, en particulier pour faciliter les enquêtes, les poursuites et la résolution rapide des affaires en instance concernant des allégations de harcèlement et d’assassinats de dirigeants syndicaux et de militants syndicaux.
10. 642. Le comité interinstitutions a pour mandat d’enquêter sur les cas nouveaux ou anciens d’exécutions extrajudiciaires, de disparitions forcées, de torture et d’autres graves violations des droits de l’homme, et sur tous les cas d’assassinats de dirigeants ou de militants syndicaux (voire ceux qui pourraient être pris pour ces personnes) et bénéficiera des enquêtes menées par des équipes d’enquêtes mixtes ainsi que des processus de supervision et de suivi des différentes équipes de surveillance spéciale et, enfin, des pleins pouvoirs des plus hautes sphères du comité interinstitutions lui-même.
11. 643. Une autre structure de surveillance existante est le Mécanisme national de surveillance (NMM), qui a pour mandat de suivre les progrès accomplis par le pays en matière de règlement des cas de violation des droits de l’homme et autres, en accordant la priorité, à court terme, aux cas d’exécutions extrajudiciaires, de disparitions forcées et de torture, y compris les violations des droits économiques, sociaux et culturels connexes pouvant être la cause des cas susmentionnés, avec l’objectif à long terme de garantir le respect, par le gouvernement des Philippines, de ses obligations au titre des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme.
12. 644. Des discussions sont en cours pour renforcer encore la coordination et clarifier l’interaction entre les mécanismes de suivi existants, en particulier le comité interinstitutions et le NMM, non seulement pour aider à accélérer les enquêtes et les poursuites, mais aussi pour étudier les recommandations opérationnelles et/ou stratégiques visant à améliorer le système de justice pénale. Les questions législatives, en revanche, font l’objet de délibérations constantes au Congrès. En ce qui concerne la nécessité de renforcer la capacité de recueillir les preuves médico-légales, le gouvernement indique que le recours aux preuves testimoniales reste indispensable dans les poursuites pénales et que les preuves médico-légales, outre la nécessité de renforcer encore les capacités en la matière, n’ont qu’un caractère purement complémentaire.
13. 645. En ce qui concerne la détermination d’une voie plus officielle pour assurer la protection des témoins, qui deviennent de fait des victimes potentielles, le gouvernement rappelle qu’un programme de protection des témoins (WPP) a été créé en vertu de la loi de la République no 6981 (loi sur la protection, la sécurité et les garanties des témoins) sous la supervision du ministère de la Justice. En assurant une protection contre les représailles et la déstabilisation économique, le programme encourage les témoins, ou ceux qui ont connaissance de la commission d’un crime, à témoigner devant un tribunal ou un organe quasi judiciaire ou devant une autorité chargée d’une enquête. En outre, la Commission des droits de l’homme a également adopté son propre WPP qui vise à protéger la vie des témoins dans les affaires de violation des droits de l’homme. Dans le cadre de ce programme, les témoins sont encouragés à témoigner en se voyant offrir protection et assistance – un logement sûr, de la nourriture, des vêtements et d’autres produits de première nécessité pour les besoins quotidiens, des soins médicaux, une éducation pour les enfants et une escorte pour les déplacements à destination et en provenance du lieu de l’audience devant tout organe judiciaire, quasi judiciaire ou d’enquête.
14. 646. La diminution constatée du nombre des cas de violation des droits syndicaux peut également être attribuée aux efforts continus (plus de 70 activités de renforcement des capacités entre 2010 et 2017) visant à sensibiliser et à renforcer les capacités de toutes les institutions gouvernementales concernées, y compris les partenaires sociaux, en matière de promotion et de protection des droits des travailleurs, avec l’assistance technique du BIT. De nombreuses parties prenantes ont été orientées et formées non seulement aux normes internationales du travail (en particulier à la liberté d’association et à la négociation collective), mais aussi au respect des instruments tripartites régissant l’engagement des partenaires sociaux, y compris la police, les forces armées et les principaux organismes gouvernementaux, lors des conflits du travail.
15. 647. Dans sa communication en date du 28 septembre 2018, le gouvernement indique que le DOLE mènera une formation multisectorielle de formateurs consacrée à la liberté syndicale et à la négociation collective, en coopération avec l’OIT et d’autres organismes concernés, en novembre 2018. Cette activité fait partie du Plan d’action national tripartite sur la liberté syndicale et la négociation collective qui vise à renforcer les capacités des partenaires sociaux et des parties prenantes qui peuvent être amenés à jouer le rôle de personne ressource et d’agent de promotion de la liberté syndicale et de la négociation collective dans le cadre d’exposés et/ou de sessions de formation, notamment en ce qui concerne les directives existantes régissant la participation des différents partenaires sociaux et parties prenantes durant les conflits du travail. Parmi les participants à cette formation on trouvera des représentants du DOLE, du ministère de l’Intérieur et des Collectivités locales, du ministère de la Défense nationale, du ministère de la Justice, de la Commission des droits de l’homme, de l’Autorité des zones économiques des Philippines, de l’organe de contrôle du Conseil tripartite national de la paix sociale (NTIPC-MB), des organismes de contrôle tripartites régionaux, et des AFP ainsi que de la Police nationale des Philippines (PNP). Le gouvernement indique par ailleurs que les AFP et la PNP, par l’intermédiaire de leurs hauts responsables de la région de Davao, ont affirmé que les lignes directrices pour les AFP ont été intégrées dans leurs programmes éducatifs respectifs, et ont assuré que ces lignes directrices seraient strictement observées dans leurs rangs. Cet engagement a été proclamé lors de la réunion du Comité régional de coordination et de suivi interorganisations (RICMC) le 20 septembre 2018.
16. 648. Enfin, le gouvernement se déclare préoccupé par les qualificatifs «grave et urgent» qui, selon lui, devraient être reconsidérés. Le gouvernement réaffirme que ces affaires progressent dans le cadre des procédures pénales ordinaires grâce aux efforts constants des partenaires tripartites et qu’ils continueront de suivre et d’accélérer le traitement de toutes les affaires, conformément au respect du droit constitutionnel à un procès rapide et à une procédure régulière. Tous les rapports précédents et les réponses du gouvernement à toutes les demandes émanant d’organismes et d’organisations tant internationales que nationales témoignent de ces efforts considérables.

C. Conclusions du comité

1. 649. Le comité rappelle que, dans le présent cas, les allégations portent sur les exécutions extrajudiciaires de trois dirigeants syndicaux et sur le fait que le gouvernement n’a pas enquêté comme il convient sur ces affaires, ni traduit les auteurs en justice, ce qui renforce le climat d’impunité, de violence et d’insécurité et se traduit par des effets néfastes sur l’exercice des droits syndicaux.
2. 650. Le comité prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement concernant les mesures législatives ainsi que des autres mesures visant à créer un climat plus favorable à la liberté syndicale. A cet égard, le comité rappelle qu’il a déjà pris note qu’un ensemble détaillé et complexe de mécanismes de surveillance et d’enquête, aux niveaux tant national que régional, continue de s’employer activement à résoudre les affaires d’assassinats de syndicalistes et autres faits de violence soumis aux organes de contrôle de l’OIT.
3. 651. Le comité se félicite des informations supplémentaires fournies par le gouvernement selon lesquelles il est en train de reconstituer et d’élargir les conseils tripartites pour la paix sociale existants afin d’assurer une représentation réelle et inclusive des secteurs du travail et des employeurs en incluant également dans les conseils régionaux tripartites de paix sociale des représentants des travailleurs et de différents groupes (secteur informel, secteur public, femmes et migrants). En outre, avec la publication de l’ordonnance administrative no 32, série de 2018, sur les directives opérationnelles des organes régionaux tripartites de surveillance (RTMB), il a été procédé à l’institutionnalisation et au renforcement de la création d’équipes tripartites de vérification, censées recueillir et/ou vérifier des informations sur différents aspects: a) l’organisation (syndicale ou non) à laquelle la victime présumée est affiliée; b) la famille et/ou les parents de la victime; c) l’entreprise/la direction concernée par l’affaire ou la plainte; d) les services d’enquête et de poursuites du gouvernement; e) les administrations locales; et f) les autres organismes concernés tels que la Cour suprême, la cour d’appel, le ministère de la Justice, le bureau national des enquêtes, la Police nationale des Philippines (PNP), la Commission des droits de l’homme, le ministère de l’Intérieur et des Collectivités locales, y compris les Forces armées des Philippines (AFP), le cas échéant. Les préoccupations des membres en matière de sécurité ont également été prises en compte par l’intermédiaire d’une disposition en vertu de laquelle l’équipe tripartite de vérification peut demander une assistance en matière de sécurité à la PNP et aux AFP, s’il y a lieu. Rappelant sa recommandation précédente concernant le fonctionnement des organes de contrôle non judiciaires tels que le comité interinstitutions ou les RTMB, le comité veut croire que les critères d’admission des affaires à examiner n’excluront pas indûment d’éventuels cas de liberté syndicale et garantiront un examen complet, même lorsque l’activité professionnelle ou la fonction syndicale ne peut être que l’une des nombreuses autres motivations possibles.
4. 652. Le comité prend note en outre de l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu des règles en vigueur, une enquête pénale peut être ouverte d’office par les autorités chargées de veiller au respect de la loi, la PNP, par exemple, indépendamment de la gravité du crime ou de l’infraction. Si la preuve le justifie, une plainte pénale peut être déposée sur demande du gouvernement par l’intermédiaire du procureur. En ce qui concerne la détermination d’une voie plus officielle pour assurer la protection des témoins, qui deviennent de fait des victimes potentielles, le gouvernement rappelle qu’un programme de protection des témoins (WPP) a été créé en vertu de la loi de la République no 6981 (loi sur la protection, la sécurité et les garanties des témoins) sous la supervision du ministère de la Justice, tandis que la Commission des droits de l’homme a également adopté son propre WPP qui vise à protéger la vie des témoins dans les affaires de violation des droits de l’homme. Enfin, le comité prend note avec intérêt des nombreuses activités de renforcement des capacités mentionnées par le gouvernement menées dans le cadre de la promotion et de la protection des droits au travail à l’intention de toutes les parties prenantes y compris la police, les forces armées et les organismes gouvernementaux.
5. 653. En ce qui concerne les assassinats des syndicalistes Antonio «Dodong» Petalcorin, Emilio Rivera et Kagi Alimudin Lucman à l’examen dans cette affaire, le comité note que le gouvernement rappelle que ces affaires sont actuellement traitées et instruites selon la procédure ordinaire de l’enquête et des poursuites pénales. Le comité, tout en accueillant favorablement les efforts considérables des partenaires sociaux et des ministères visant à accélérer l’investigation et la poursuite de ces cas, souligne l’importance qu’il attache à l’identification rapide des auteurs de violences contre les syndicalistes et à leur traduction en justice afin de lutter contre l’impunité et de promouvoir un climat exempt de violence, d’intimidation et de crainte, dans lequel la liberté syndicale peut être pleinement exercée. Rappelant que ces meurtres ont eu lieu en 2013, le comité exprime à nouveau le ferme espoir que les auteurs présumés seront traduits en justice et condamnés sans délai, et prie le gouvernement de le tenir informé des progrès réalisés à cet égard, y compris de l’état actuel de ces affaires, et de fournir une copie des jugements pertinents dès que ceux-ci seront rendus.

Recommandations du comité

1. 654. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Soulignant l’importance qu’il attache à l’identification rapide des auteurs de violences contre les syndicalistes et à leur traduction en justice afin de lutter contre l’impunité et de promouvoir un climat exempt de violence, d’intimidation et de crainte, dans lequel la liberté syndicale peut être pleinement exercée, et rappelant que les assassinats d’Antonio «Dodong» Petalcorin, d’Emilio Rivera et de Kagi Alimudin Lucman ont eu lieu en 2013, le comité exprime à nouveau le ferme espoir que les auteurs présumés seront traduits en justice et condamnés sans délai, et prie le gouvernement de le tenir informé des progrès réalisés à cet égard, y compris de l’état actuel de ces affaires, et de fournir une copie des jugements pertinents dès que ceux-ci seront rendus.
   • b) Le comité attire spécialement l’attention du Conseil d’administration sur le caractère grave et urgent des questions traitées dans le présent cas.