Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 389, Juin 2019

Cas no 3317 (Panama) - Date de la plainte: 24-JANV.-18 - En suivi

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent une violation de la liberté syndicale constituée par le refus d’accorder la personnalité juridique à un ensemble d’organisations syndicales appartenant principalement au secteur public

1. 510. La plainte figure dans des communications de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) en date des 24 janvier et 21 mai 2018 et dans des communications de la Centrale nationale des travailleurs du Panama (CNTP) en date des 10 mai 2018 et 25 mars 2019.
2. 511. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par des communications en date des 22 octobre 2018 et 21 mai 2019.
3. 512. Le Panama a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 513. Dans ses communications des 24 janvier et 21 mai 2018, la CONUSI allègue que les demandes d’octroi de la personnalité juridique présentées par un ensemble de syndicats appartenant principalement au secteur public auraient été rejetées de manière injustifiée. Elle affirme en premier lieu que, en mai 2016, le Syndicat national des travailleurs du service de ramassage des ordures (SINTAURDO) a communiqué au Président de la République la décision du ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL) lui accordant la personnalité juridique, afin qu’il la signe mais que, à la date du dépôt de la plainte, ladite décision n’était toujours pas signée. Elle ajoute que, en septembre 2016, le Syndicat des travailleurs de la Caisse de sécurité sociale (SINTRACSS) a présenté une version corrigée de sa demande d’enregistrement, comme l’avait ordonné le MITRADEL, mais que, à la date du dépôt de la plainte, l’exécutif n’avait pas encore statué sur sa demande. L’organisation plaignante déclare en outre que, le 3 octobre 2017, le Syndicat des travailleurs du ministère des Travaux publics (SINTRAMOP) a déposé une demande d’octroi de la personnalité juridique. Le 14 novembre 2017, il a présenté les documents corrigés, comme l’avait ordonné le MITRADEL dans sa décision d’octobre 2017. Le 18 avril 2018, le MITRADEL a pris la décision de rejeter la demande d’enregistrement de la personnalité juridique déposée par cette organisation syndicale au motif que cette dernière, si elle avait bien transmis l’acte de modification des statuts, n’avait pas communiqué la liste de présence des membres du syndicat à l’assemblée générale. Le 27 avril 2018, le SINTRAMOP a formé un recours en réexamen de la décision susmentionnée, alléguant principalement que la décision de rejeter la demande d’octroi de la personnalité juridique avait été prise six mois et quinze jours après le dépôt de la demande d’enregistrement, alors que l’article 68 de la Constitution politique prévoit que la demande d’enregistrement doit être accueillie ou rejetée dans un délai strict de trente jours et que l’article 356 du Code du travail dispose que, si le délai imparti au ministère pour se prononcer sur la demande d’enregistrement est dépassé, le syndicat est réputé enregistré à toutes fins légales et le ministère est tenu de délivrer les attestations correspondantes. L’organisation ajoute que le Code du travail ne fait pas de la production d’une liste de présence une condition d’admissibilité de la demande d’enregistrement, de sorte que le MITRADEL ne dispose pas de l’autorité nécessaire pour imposer une exigence qui n’est pas prévue par la loi.
2. 514. L’organisation plaignante ajoute également que, malgré les délais stricts établis par les articles précités de la Constitution politique et du Code du travail, l’exécutif n’a pris aucune décision dans les trente jours qui ont suivi le dépôt de la demande d’enregistrement des syndicats suivants: le Syndicat du ministère de l’Economie et des Finances (SITRAMEF), le Syndicat du ministère du Travail et du Développement professionnel (SITRAMITRADEL), le Syndicat du ministère de la Santé et le Syndicat des formateurs de l’Institut national de la formation professionnelle et du développement humain. L’organisation plaignante affirme en outre que les demandes d’enregistrement présentées par des syndicats du secteur privé ainsi que par des fédérations ont été traitées de la même manière.
3. 515. Dans une communication en date du 10 mai 2018, la CNTP s’associe à la plainte, alléguant le refus d’accorder la personnalité juridique à un ensemble de syndicats du secteur public. Outre les organisations déjà mentionnées par la CONUSI, la CNTP cite le Syndicat de l’Autorité maritime du Panama et le Syndicat du bureau du Contrôleur général de la République. La CONUSI déclare que le rejet de la demande d’enregistrement des organisations syndicales susmentionnées, intervenu postérieurement à l’octroi de la personnalité juridique à quelques syndicats du secteur public, semblerait démontrer l’intention du gouvernement de s’opposer de nouveau à l’exercice de la liberté syndicale dans le secteur public, en violation de la convention no 87, qui a pourtant valeur constitutionnelle depuis la décision prise le 30 décembre 2015 par l’assemblée plénière de la Cour suprême de justice.
4. 516. Dans une communication en date du 25 mars 2019, la CNTP présente de nouvelles allégations et des informations complémentaires, selon lesquelles le refus d’accorder la personnalité juridique à un ensemble de syndicats du secteur public et du secteur privé et de leur délivrer les attestations correspondantes constituerait une violation de la convention no 87. Outre les syndicats mentionnés dans les trois communications précédentes, la CNTP cite également les syndicats suivants: le Syndicat des pompiers de la République du Panama (SINBORPA), l’Union industrielle syndicale des travailleurs portuaires du Panama et des secteurs apparentés (UNISITRAPOPAS), l’Union des travailleurs de l’environnement (UTRAM), le Syndicat des professionnels, salariés et assimilés (SIPAS), le Syndicat des travailleurs de l’Education nationale (SITEN), le Syndicat des artistes de la danse du Panama (SADANPA) et l’Union des travailleurs chrétiens du secteur de la construction et des secteurs apparentés (UTRACICS). La CNTP indique que certains de ces syndicats ont déposé leur demande d’octroi de la personnalité juridique il y a plus d’un an, sans succès, et que d’autres ont été informés que leur demande était en instance ou qu’elle était rejetée alors qu’elle remplissait l’ensemble des conditions requises. Le MITRADEL a répondu à d’autres syndicats que les décisions leur octroyant la personnalité juridique se trouvaient sur le bureau du Président de la République depuis 2018, mais qu’elles n’étaient pas encore signées.

B. Réponse du gouvernement

1. 517. Dans une communication en date du 22 octobre 2018, le gouvernement présente ses observations, selon lesquelles: i) il respecte les dispositions des conventions de l’OIT qu’il a ratifiées sur la liberté syndicale; ii) de fait, le pays mène, avec le soutien de l’OIT, une politique de dialogue tripartite visant à promouvoir l’application effective des conventions nos 87 et 98 par le truchement des commissions créées en vertu de l’Accord tripartite du Panama; iii) à ce jour, le gouvernement actuel a accordé la personnalité juridique à 42 organisations syndicales; iv) le droit d’organisation a été accordé aux travailleurs du secteur public; v) la personnalité juridique a été octroyée au SINTAURDO par décision no 9 de 2017, et au SITRAMITRADEL par décision no 6 de 2017; vi) en ce qui concerne les demandes d’octroi de la personnalité juridique déposées par le SINTRACSS, le Syndicat des travailleurs du ministère de la Santé (SITRAMINSA), le SINTRAMOP et le SITRAMEF, le gouvernement indique que ces demandes se trouvent au stade de l’examen de leur recevabilité par la présidence de la République; vii) en ce qui concerne la prétendue demande d’octroi de la personnalité juridique déposée par le Syndicat des formateurs de l’Institut national de la formation professionnelle et du développement humain, le gouvernement indique que le Département des organisations sociales n’a retrouvé dans ses archives aucune demande d’enregistrement déposée sous ce nom; il fait toutefois observer qu’une autre organisation syndicale dénommée Syndicat national des travailleurs administratifs, techniques et enseignants de l’Institut national de formation professionnelle pour le développement humain (SINTRAINADEH) a obtenu la personnalité juridique par décision no 4 de 2018; viii) le gouvernement joint à sa communication les décisions accordant la personnalité juridique aux syndicats susmentionnés, ainsi que les attestations correspondantes.
2. 518. Par une communication datée du 21 mai 2019, le gouvernement informe que, par l’adoption des quatre résolutions du 9 mai 2019, les organisations syndicales suivantes ont obtenu la personnalité juridique: i) Syndicat des travailleurs de la Caisse de sécurité sociale (SINTRACSS); ii) Syndicat des travailleurs du ministère de la Santé (SITRAMINSA); iii) Syndicat des pompiers de la République du Panama (SINBORPA); et iv) Syndicat des travailleurs du ministère des Travaux publics (SINTRAMOP). Le gouvernement déclare que ce qui précède confirme le respect des dispositions des conventions de l’OIT qu’il a ratifiées, en particulier dans le domaine de la liberté syndicale, et demande expressément la clôture du cas présent.

C. Conclusions du comité

1. 519. Le comité note que les organisations plaignantes dénoncent le refus d’accorder la personnalité juridique et de délivrer les attestations correspondantes à un ensemble de syndicats appartenant principalement au secteur public, qui se trouveraient dans l’une des situations suivantes: i) les syndicats auraient présenté, dans certains cas il y a plus d’un an, des demandes d’octroi de la personnalité juridique à laquelle le MITRADEL n’a pas encore répondu en dépit des dispositions de la Constitution et du Code du travail qui prévoient que les autorités publiques doivent statuer sur les demandes d’octroi de la personnalité juridique dans un délai de trente jours; ii) les demandes d’octroi de la personnalité juridique présentées par le syndicat auraient été rejetées alors qu’elles remplissaient toutes les conditions requises; iii) les décisions accordant la personnalité juridique au syndicat se trouveraient sur le bureau du Président de la République en attente de signature. Enfin, le comité note que les plaignants prétendent que les faits allégués démontreraient l’intention du gouvernement de s’opposer de nouveau à l’exercice de la liberté syndicale dans le secteur public.
2. 520. Le comité prend note que le gouvernement, pour sa part, déclare dans sa réponse initiale du 22 octobre 2018: i) qu’il respecte les dispositions des conventions ratifiées de l’OIT sur la liberté syndicale et qu’il mène de fait, avec le soutien de l’OIT, une politique de dialogue tripartite visant à promouvoir l’application effective des conventions nos 87 et 98 par le truchement des commissions établies en vertu de l’Accord tripartite du Panama; ii) que, depuis son entrée en fonction, il a octroyé la personnalité juridique à 42 organisations syndicales; iii) qu’il a accordé le droit d’organisation aux travailleurs du secteur public; iv) qu’il a déjà accordé la personnalité juridique à certains syndicats mentionnés dans la plainte; v) que d’autres demandes d’octroi de la personnalité juridique mentionnées dans la plainte se trouvent au stade de l’examen de leur recevabilité par la présidence de la République. Le comité prend note en outre que, dans sa réponse du 21 mai 2019, le gouvernement a informé de l’octroi de la personnalité juridique, le 9 mai 2019, à quatre syndicats du secteur public.
3. 521. Le comité prend note de ces différents éléments et observe que les organisations syndicales mentionnées dans les allégations de la CONUSI et dans les allégations initiales de la CNTP sont des syndicats du secteur. Le comité rappelle que, par le passé, il avait eu à plusieurs reprises l’occasion d’examiner au sujet du Panama des allégations relatives au refus de l’autorité administrative d’accorder la personnalité juridique à des syndicats de fonctionnaires. [Voir le cas no 2677 (354e (2009), 357e (2010), 360e (2011) et 367e (2013) rapports), le cas no 2751 (368e (2013) rapport) et le cas no 3031 (371e (2014) et 378e (2016) rapports).] Conformément à la déclaration du gouvernement mentionnée au paragraphe précédent, le comité rappelle que, dans le cas le plus récent, après avoir demandé au gouvernement de modifier la loi relative à la carrière administrative afin que le Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SINTE) puisse obtenir la personnalité juridique et être enregistré comme syndicat [voir 371e rapport, 2014, paragr. 627-639), il avait: i) noté avec satisfaction que le SINTE avait obtenu la personnalité juridique en avril 2016; et ii) noté avec intérêt la préparation d’un projet de loi sur les relations collectives dans le secteur public afin de répondre aux observations des organes de contrôle de l’OIT en ce qui concerne l’application des conventions nos 87 et 98. Dans le cadre du présent cas, le comité prend dûment note que le gouvernement: i) déclare qu’il reconnaît le droit d’organisation des travailleurs du secteur public; ii) a accordé, le 26 décembre 2017, la personnalité juridique au SINTAURDO et au SITRAMITRADEL, deux organisations de travailleurs du secteur public; et que les attestations correspondantes ont été délivrées le 25 octobre 2018; et iii) le 9 mai 2019, elle a accordé la personnalité juridique aux organisations SINTRACSS, SITRAMINSA, SINBORPA et SINTRAMOP.
4. 522. Le comité prend note avec satisfaction de l’octroi de la personnalité juridique aux organisations syndicales susmentionnées du secteur public. Le comité accueille favorablement ces décisions qui confirment et renforcent la dynamique de reconnaissance des organisations syndicales du secteur public mentionnée au paragraphe précédent. Dans le même temps, le comité observe que les procédures susmentionnées d’octroi de la personnalité juridique et de certification se sont étalées sur plusieurs mois. A cet égard, rappelant qu’une période d’un an pour le traitement de la demande d’enregistrement est excessive et ne peut favoriser des relations de travail harmonieuses [voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 467], le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, notamment dans le secteur public, pour qu’à l’avenir le processus d’enregistrement des organisations syndicales soit mené à bien rapidement.
5. 523. En ce qui concerne les autres demandes d’octroi de la personnalité juridique émanant d’organisations syndicales du secteur public mentionnées dans la plainte, le comité observe que, dans certains cas, la réponse du gouvernement ne contient aucune information pertinente (Syndicat de l’Autorité maritime du Panama et Syndicat du bureau du Contrôleur général de la République), alors que, en ce qui concerne SITRAMEF, le gouvernement indique que la demande se trouve au stade de l’examen de sa recevabilité par la présidence de la République. Le comité rappelle que, bien que la procédure d’enregistrement ne soit le plus souvent qu’une simple formalité, il existe des pays où la loi confère aux autorités compétentes des pouvoirs plus ou moins discrétionnaires pour décider si une organisation réunit ou non les conditions voulues pour se faire enregistrer, créant ainsi une situation analogue à celle dans laquelle une autorisation préalable est nécessaire. Des situations semblables se produisent lorsque la procédure d’enregistrement est longue et compliquée ou que les autorités administratives compétentes exercent parfois leurs pouvoirs avec une large marge d’appréciation; dans la pratique, ces facteurs sont de nature à entraver gravement la création d’un syndicat et ils peuvent revenir à nier le droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable. [Voir Compilation, op. cit., paragr. 450.] Au vu de ce qui précède et encouragé par l’octroi récent de la personnalité juridique à quatre syndicats du secteur public, le comité veut croire que le gouvernement, en concertation avec les organisations intéressées et dans le plein respect du droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable, prendra les mesures nécessaires pour que la personnalité juridique des organisations susmentionnées soit reconnue et que les attestations correspondantes soient délivrées dans les plus brefs délais. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
6. 524. Rappelant une nouvelle fois les conclusions qu’il a adoptées dans le cadre du cas no 3031 au sujet de la nécessité d’aligner la loi relative à la carrière administrative sur les principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, le comité souligne en outre que, comme l’a indiqué la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations dans son observation publiée en 2019 sur l’application de la convention no 87 par le Panama, la Commission de mise en conformité des lois nationales avec les dispositions des conventions de l’OIT a élaboré sur une base tripartite un projet de loi relatif aux relations collectives de travail dans le secteur public. Le comité observe que ce projet de loi prévoit, entre autres mesures, que tous les fonctionnaires pourront constituer des organisations syndicales sans autorisation préalable. Constatant que ce projet de loi a été soumis à l’Assemblée nationale au second semestre de 2018, le comité veut croire qu’un texte de loi régissant la création, l’enregistrement et le fonctionnement des organisations syndicales du secteur public, conformément aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, sera adopté rapidement. Le comité renvoie le suivi de cet aspect législatif du présent cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
7. 525. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle l’exécutif n’aurait pas répondu à la demande d’octroi de la personnalité juridique présentée par le Syndicat des formateurs de l’Institut national de la formation professionnelle et du développement humain, le comité note que, selon le gouvernement, le Département des organisations sociales n’a retrouvé dans ses archives aucune demande d’enregistrement déposée sous ce nom, mais qu’une autre organisation syndicale enregistrée sous le nom de Syndicat national des travailleurs administratifs, techniques et enseignants de l’Institut national de formation professionnelle pour le développement humain (SINTRAINADEH) a obtenu la personnalité juridique par décision no 4 en date du 7 février 2018. Faisant observer que le nom de l’organisation syndicale à laquelle le gouvernement fait référence diffère du nom mentionné par les organisations plaignantes dans leur plainte, le comité invite l’organisation plaignante à indiquer si le syndicat auquel la personnalité juridique a été accordée est le même que celui mentionné dans ses allégations et, en cas de réponse négative, à fournir au gouvernement de plus amples détails sur la demande d’octroi de la personnalité juridique mentionnée dans la plainte.
8. 526. Faisant enfin observer que, dans une communication en date du 25 mars 2019, la CNTP a présenté, en plus de la dénonciation de non-enregistrement du SINBORPA pour laquelle le gouvernement a informé l’octroi de sa personnalité juridique, des allégations concernant le refus d’enregistrer six autres organisations syndicales appartenant au secteur public comme au secteur privé, le comité prie le gouvernement de lui transmettre dans les meilleurs délais ses commentaires à cet égard.

Recommandations du comité

1. 527. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Encouragé par l’octroi récent de la personnalité juridique à quatre syndicats du secteur public, le comité veut croire que le gouvernement, en concertation avec les organisations intéressées et dans le plein respect du droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable, prendra les mesures nécessaires pour que la personnalité juridique des organisations ci-après soit reconnue et que les attestations correspondantes soient délivrées dans les plus brefs délais: le Syndicat de l’Autorité maritime du Panama, le Syndicat du bureau du Contrôleur général de la République et le Syndicat du ministère de l’Economie et des Finances (SITRAMEF). Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Le comité veut croire qu’un texte de loi régissant la création, l’enregistrement et le fonctionnement des organisations syndicales du secteur public, conformément aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, sera adopté rapidement. Le comité renvoie le suivi de cet aspect législatif du présent cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations.
   • c) En ce qui concerne la demande d’octroi de la personnalité juridique présentée par le Syndicat des formateurs de l’Institut national de la formation professionnelle et du développement humain, faisant observer que le nom de l’organisation syndicale à laquelle le gouvernement fait référence diffère du nom mentionné par les organisations plaignantes dans leur plainte, le comité invite l’organisation plaignante à préciser si le syndicat auquel la personnalité juridique a été accordée est le même que celui auquel elle fait référence dans sa plainte et, en cas de réponse négative, à fournir au gouvernement de plus amples détails sur la demande d’octroi de la personnalité juridique mentionnée dans la plainte.
   • d) Le comité prie le gouvernement de lui faire parvenir dans les meilleurs délais ses commentaires sur les allégations relatives au refus d’enregistrer six organisations syndicales contenues dans la communication de la Centrale nationale des travailleurs du Panama (CNTP) en date du 25 mars 2019.