Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

Cas no 3211 (Costa Rica) - Date de la plainte: 21-MARS -16 - Clos

Allégations: Ingérence de l’Autorité régulatrice des services publics dans l’application de conventions collectives conclues par des entreprises publiques

1. 519. La plainte figure dans des communications en date des 21 mars et 28 avril 2016 de la Centrale sociale Juanito Mora Porras (CSJMP), de la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN), de la Centrale des travailleurs du Costa Rica (CMTC) et de la Confédération unitaire des travailleurs (CUT).
2. 520. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des communications en date du 11 novembre 2016, du 7 août 2017 et des 31 janvier et 27 septembre 2019.
3. 521. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 522. Dans leurs communications en date des 21 mars et 28 avril 2016, la CSJMP, la CTRN, la CMTC et la CUT expliquent qu’il existe dans le pays des entreprises et des institutions publiques qui fournissent des services soumis à tarifs et sont assujetties au contrôle de l’Autorité régulatrice des services publics (ARESEP). Il s’agit notamment de l’administration portuaire et du développement économique du bassin versant atlantique (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, ci-après «l’entreprise de services portuaires»), de la raffinerie de pétrole du Costa Rica (Refinadora Costarricense de Petróleo, ci-après «la compagnie pétrolière») et de la société nationale de production électrique (Compañía Nacional de Fuerza y Luz, ci-après «la compagnie d’électricité»). Les organisations plaignantes indiquent que ces entreprises, qui fonctionnent dans le cadre d’un système d’approbation des tarifs appliqués au consommateur final et fixés par l’ARESEP, ont conclu des conventions collectives avec, respectivement, le Syndicat des travailleurs de l’administration portuaire et du développement économique du bassin versant atlantique (SINTRAJAP), le Syndicat des travailleurs du pétrole, de la chimie et des secteurs connexes (SITRAPEQUIA) et le Syndicat sectoriel des travailleurs de l’électricité et des télécommunications (SITET), et que ces conventions prévoient des prestations à caractère économique financées par les tarifs.
2. 523. Selon les organisations plaignantes, le 9 octobre 2003, à la suite d’un ajustement tarifaire demandé par l’entreprise de services portuaires, l’ARESEP a publié la résolution no 3223 dans laquelle elle estimait que certains frais liés à la convention collective conclue avec le SINTRAJAP, dont le paiement des congés syndicaux, allaient à l’encontre du principe du service au prix coûtant et n’avaient aucun lien direct avec la fourniture du service; par conséquent, ils ne pouvaient être répercutés sur les tarifs pratiqués. Les organisations plaignantes indiquent que l’entreprise a intenté un recours en contentieux administratif contre la résolution de l’ARESEP, mais qu’il a été rejeté au motif que la loi no 7593, loi constitutive de l’ARESEP, l’habilite à exclure les frais qui contreviennent au principe du service au prix coûtant, qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service ou qui sont disproportionnés et excessifs. Les organisations plaignantes joignent une copie d’une lettre que la présidente exécutive de l’entreprise a envoyée le 18 janvier 2016 au président du SINTRAJAP, lui signifiant que, conformément à la décision susmentionnée et à la résolution no 3223 de l’ARESEP, elle se voyait dans l’impossibilité d’octroyer les congés syndicaux prévus par la convention collective.
3. 524. Les organisations plaignantes indiquent que, malgré les nombreuses inquiétudes soulevées par la position de l’entreprise de services portuaires compte tenu des conséquences qu’elle pouvait avoir sur le droit à la négociation collective, le mouvement syndical du pays a estimé qu’il s’agissait d’un cas isolé. À tel point que, de 2003 à 2015, l’ARESEP n’a plus adopté d’autres résolutions relatives aux procédures d’ajustement tarifaire excluant des dépenses en lien avec des conventions collectives en vigueur dans les entreprises ou institutions réglementées. Les organisations plaignantes affirment que, jusqu’en 2015, l’ARESEP a autorisé sans problème tous les frais liés aux conventions collectives, partant du principe que ces dépenses s’intégraient aux coûts de production des entreprises et des institutions soumises à tarifs.
4. 525. Cependant, les organisations plaignantes signalent que, en 2015, à la suite d’un ajustement tarifaire demandé par la compagnie pétrolière et la compagnie d’électricité, l’ARESEP a adopté une série de résolutions dans lesquelles elle estimait que les frais liés aux conventions collectives ne pouvaient être couverts par les tarifs appliqués aux consommateurs (résolution no 91 du 21 août 2015 pour la compagnie pétrolière et résolutions nos 113, 114 et 115 du 20 novembre 2015 pour la compagnie d’électricité). Les organisations plaignantes indiquent que, dans ces résolutions, l’ARESEP signalait que la loi no 7593 l’habilite à exclure les frais qui contreviennent au principe du service au prix coûtant, qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service ou qui sont disproportionnés et excessifs, et que, même si les conventions collectives sont des contrats juridiquement valables, les conventions collectives en question contenaient des clauses qui allaient clairement à l’encontre des principes du service au prix coûtant et d’équilibre financier définis dans la loi no 7593. Les organisations plaignantes déclarent que, compte tenu du caractère contraignant des résolutions tarifaires de l’ARESEP, les entreprises n’ont pas pu respecter leurs obligations conventionnelles, impliquant une suppression de toutes les clauses à caractère économique des conventions collectives. Elles ajoutent que la loi prévoit que la gestion de l’activité commerciale des entreprises ne peut générer de gains économiques et que les tarifs qu’elles pratiquent, fixés par l’ARESEP, constituent l’unique source de financement des frais découlant d’une convention collective.
5. 526. Pour les organisations plaignantes, l’intervention de l’ARESEP est un acte d’ingérence qui porte atteinte au droit de négociation collective. Elles ajoutent que, faisant suite aux résolutions de l’ARESEP, le Service du contrôleur général de la République a rejeté les fonds alloués à la reconnaissance et au paiement de droits économiques découlant de conventions collectives, avec comme conséquence l’impossibilité légale pour les entreprises publiques de prévoir dans leur budget les paiements nécessaires au respect des conventions collectives. Les organisations plaignantes indiquent que le SITET a entamé une procédure en protection des droits fondamentaux (recours en amparo) auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice contre les résolutions nos 113, 114 et 115 de 2015 de l’ARESEP relatives à la compagnie d’électricité, alléguant que ces décisions violaient l’article 62 de la Constitution (qui donne force de loi aux conventions collectives) et la convention no 98. Selon les organisations plaignantes, la Chambre constitutionnelle a rejeté le recours au motif que ces questions doivent être examinées par des tribunaux ordinaires, administratifs ou judiciaires, et non par le biais d’un recours en amparo.
6. 527. Les organisations plaignantes indiquent que les autorités de l’ARESEP auraient annoncé que la décision d’exclure des ajustements tarifaires les dépenses liées aux conventions collectives s’appliquerait à toutes futures demandes d’ajustement tarifaire, puisque ce critère ferait désormais partie d’une politique institutionnelle visant à faire respecter le principe du «service au prix coûtant». Selon les organisations plaignantes, il découle de ce qui précède que la politique de l’ARESEP, une institution de l’État, ne s’adresse pas uniquement aux entreprises susmentionnées, mais bien à toutes les autres entreprises qui ont conclu des conventions collectives et dont la tarification de la vente de services est approuvée par cette autorité administrative.

B. Réponse du gouvernement

1. 528. Dans sa communication en date du 11 novembre 2016, le gouvernement constate que les éléments dont il est question dans la présente plainte font également l’objet d’une réclamation présentée par les mêmes organisations au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT (réclamation qui n’a pas encore été examinée et qui porte également sur d’autres allégations). Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement demande à ce que les allégations qui font l’objet de la présente plainte, c’est-à-dire concernant l’ARESEP, soient examinées dans un seul cas.
2. 529. Dans ses communications en date du 11 novembre 2016, du 7 août 2017 et des 31 janvier et 27 septembre 2019, le gouvernement fait part de ses observations ainsi que de celles de l’ARESEP et des entreprises concernées. L’ARESEP indique que la loi no 7593 l’habilite à exclure les frais qui contreviennent au principe du service au prix coûtant et qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service, et que, à cet effet, l’ARESEP doit tenir compte de l’efficacité économique en tant que critère pour fixer les prix, les tarifs ou les taux (art. 31). De manière spécifique et limitative, les paragraphes b) et c) de l’article 32 disposent que «les dépenses inutiles ou sans rapport avec la fourniture du service public» et «les contributions, dépenses, investissements et dettes résultant d’activités non liées à l’administration, au fonctionnement ou au maintien de l’activité réglementée» ne sont pas considérées comme des frais des sociétés réglementées. En vertu de ce qui précède, l’ARESEP estime que les avantages qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service public ne peuvent pas être couverts par les tarifs ni reportés en fin de compte sur l’utilisateur.
3. 530. L’entreprise de services portuaires indique que, sur la base d’une analyse technique détaillée, l’ARESEP a revu sa position à propos des postes de la convention collective et que, dans sa résolution no 780 de 2012, elle a accepté qu’une série de postes de la convention collective soient couverts par les tarifs.
4. 531. Pour sa part, la compagnie pétrolière explique que la résolution no 91 de l’ARESEP a généré un problème interne pour l’entreprise en supprimant toutes les clauses à caractère économique liées à des engagements pris dans le cadre de la convention collective. La compagnie pétrolière indique que: i) elle a interjeté appel de la résolution no 91 auprès du conseil d’administration de l’ARESEP et, le 31 août 2015, un groupe d’avocats de la compagnie pétrolière a intenté un recours en amparo à titre personnel auprès la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice; et ii) le 10 juin 2016, la Chambre constitutionnelle a estimé que le recours en amparo était recevable (vote no 7998-2016) et a annulé le contenu de la résolution no 91 pour ce qui est de l’exclusion des frais liés aux avantages de la convention collective du calcul des tarifs. Le gouvernement souligne que le vote de la Chambre constitutionnelle no 7998-2016 a permis de rappeler que, dans le pays, l’institution de la négociation collective est protégée par le système juridique et les autorités qui veillent au respect des droits fondamentaux des travailleurs.
5. 532. La compagnie pétrolière affirme également que: i) en ce qui concerne l’appel qu’elle avait interjeté auprès du conseil d’administration de l’ARESEP, le 23 juin 2017, ce même conseil a émis la résolution no 155 indiquant qu’il attendait que des décisions soient prises en lien avec deux actions en inconstitutionnalité intentées le 18 juin 2016 par le député Otto Guevara Guth et le représentant de la Chambre d’industrie, Enrique Egloff, à propos de la convention collective; et ii) en ce qui concerne l’état d’exécution de la décision de la Chambre constitutionnelle adoptée par le vote no 7998-2016, le 18 octobre 2017, l’ARESEP a envoyé à la compagnie pétrolière une lettre indiquant qu’elle était toujours occupée à examiner les informations qu’elle lui avait transmises à propos de la comptabilisation des frais de la convention collective à répercuter sur les tarifs.
6. 533. Quant à la compagnie d’électricité, elle indique que, à la suite de la décision de l’ARESEP, elle n’a pas pu honorer ses obligations conventionnelles, avec les conséquences que cela comporte, faisant référence à la suppression de toutes les clauses à caractère économique de la convention collective.

C. Conclusions du comité

1. 534. Le comité note que, dans la présente plainte, les organisations plaignantes allèguent l’ingérence de l’ARESEP dans l’application de conventions collectives conclues par des entreprises publiques. Les organisations plaignantes font référence à des résolutions adoptées par l’ARESEP en 2003 et 2015 dans lesquelles elle n’a pas autorisé trois entreprises publiques à ajouter à leurs coûts de production, et donc en fin de compte aux tarifs pour les services qu’elles fournissent, des frais qui, selon l’ARESEP, n’étaient pas liés à la fourniture de services publics, notamment les dépenses nécessaires pour honorer des obligations découlant de conventions collectives.
2. 535. Le comité prend note que les organisations plaignantes allèguent que: i) dans une résolution émise en 2003, l’ARESEP a refusé de tenir compte des frais liés à plusieurs avantages prévus par la convention collective conclue par le SINTRAJAP dans l’ajustement tarifaire demandé par l’entreprise de services portuaires; ii) en 2015, l’ARESEP a adopté diverses résolutions excluant de l’ajustement tarifaire demandé par la compagnie pétrolière et la compagnie d’électricité les frais liés aux conventions collectives conclues respectivement par le SITRAPEQUIA et le SITET; iii) dans ces mêmes résolutions, l’ARESEP a indiqué que la loi l’habilite à exclure de tels frais qui vont à l’encontre du principe du service au prix coûtant, qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service ou qui sont disproportionnés et excessifs; iv) compte tenu des résolutions de l’ARESEP, le Service du contrôleur général de la République a rejeté les fonds alloués au paiement de droits économiques découlant de conventions collectives; et v) l’entreprise de services portuaires a intenté un recours en contentieux administratif contre la résolution no 3223 de 2003 de l’ARESEP qui a été rejeté (le tribunal du contentieux administratif a estimé que l’ARESEP était habilitée par la loi à exclure les frais qui ne sont pas directement liés à la fourniture du service) et le SITET a intenté un recours en amparo contre les résolutions nos 113, 114 et 115 de 2015 de l’ARESEP qui a également été rejeté (la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice a estimé qu’il s’agissait de questions devant être examinées par des tribunaux ordinaires, administratifs ou judiciaires, et non par le biais d’un recours en amparo).
3. 536. À cet égard, le comité prend note que: i) l’ARESEP indique que la loi no 7593 l’habilite à exclure les frais qui contreviennent au principe du service au prix coûtant et ne sont pas directement liés à la fourniture du service; ii) l’entreprise de services portuaires indique que l’ARESEP a revu sa position à propos des postes liés à la convention collective et que, dans sa résolution no 780 de 2012, l’ARESEP a accepté qu’une série de postes repris dans la convention collective soient répercutés sur les tarifs; iii) la compagnie pétrolière et la compagnie d’électricité indiquent que les résolutions de l’ARESEP ont généré des problèmes internes les empêchant de respecter les conventions collectives conclues; iv) la compagnie pétrolière a interjeté appel de la résolution no 91 de 2015 auprès du conseil d’administration de l’ARESEP, et un groupe d’avocats de la compagnie pétrolière a intenté un recours en amparo à titre personnel contre la résolution auprès de la Chambre constitutionnelle; v) le recours en amparo a été jugé recevable (vote no 7998-2016), annulant ainsi le contenu de la résolution no 91; vi) quelques jours après la décision de recevabilité du recours en amparo, un député et le représentant de la Chambre d’industrie ont intenté deux actions en inconstitutionnalité en lien avec la convention collective conclue avec la compagnie pétrolière; et vii) le conseil d’administration de l’ARESEP a décidé d’attendre les décisions relatives à ces deux actions en inconstitutionnalité pour se prononcer sur l’appel interjeté par la compagnie pétrolière contre la résolution no 91 de 2015.
4. 537. Le comité observe que les résolutions de l’ARESEP ont fait l’objet de recours de la part des entreprises publiques et/ou des organisations syndicales. En ce qui concerne l’entreprise de services portuaires, il ressort des informations fournies que: i) le recours en contentieux administratif que l’entreprise a intenté contre la résolution no 3223 de 2003 de l’ARESEP a été rejeté; et ii) même si, en 2012, l’ARESEP a accepté que les tarifs couvrent plusieurs postes prévus dans la convention collective, d’autres, comme les congés syndicaux, ont continué d’être exclus.
5. 538. En ce qui concerne la compagnie d’électricité, le comité observe que la Chambre constitutionnelle a rejeté le recours en amparo interjeté par le SITET contre les résolutions nos 113, 114 et 115 de 2015 de l’ARESEP, estimant que ces questions devaient être examinées par des tribunaux administratifs ou judiciaires et non par le biais d’un recours en amparo. Le comité ne dispose d’aucune autre information à cet égard.
6. 539. Le comité note également que, selon le gouvernement et la compagnie pétrolière, le recours en amparo intenté par un groupe d’avocats de la compagnie contre la résolution no 91 de 2015 de l’ARESEP a été déclaré recevable par le vote no 7998-2016, annulant la résolution susmentionnée. Le comité note que, lors de ce vote, la Chambre constitutionnelle a indiqué que l’ARESEP avait outrepassé ses compétences et ses fonctions en ignorant les dispositions d’une convention collective en vigueur et approuvée par le ministère du Travail. De même, elle a souligné que l’ARESEP avait exclu les prestations prévues par la convention collective sur la base d’une analyse tarifaire et non budgétaire, et que l’ARESEP n’avait pas tenu compte du fait que les dépenses ainsi exclues découlaient d’une convention collective qui, conformément à la Constitution, a force de loi.
7. 540. Le comité note que, d’après les informations disponibles sur le site Web de la Cour suprême: i) dans une décision datée du 18 décembre 2017, la Chambre constitutionnelle a estimé que l’ARESEP devait reporter l’exécution du vote no 7998-2016 dans l’attente des décisions relatives aux actions en inconstitutionnalité intentées en lien avec la convention collective de la compagnie pétrolière; ii) le 22 mai 2019, la Chambre constitutionnelle a statué sur ces actions en inconstitutionnalité et, par le vote no 9226-2019, a annulé 11 clauses de la convention collective de la compagnie pétrolière 2011-12 jugées inconstitutionnelles; et iii) les avantages déclarés inconstitutionnels incluent notamment des indemnités de transport et d’alimentation, ainsi que des services dentaires pour la famille du travailleur. Le comité note que, dans le vote no 9226-2019, la Chambre constitutionnelle a déclaré que les avantages susmentionnés violaient les principes du caractère raisonnable de la norme, d’égalité, de légalité et d’austérité lors de toutes dépenses impliquant des fonds publics. La Chambre constitutionnelle a également indiqué que certains des avantages déclarés inconstitutionnels avaient déjà été supprimés de la convention renégociée pour la période 2016-2019.
8. 541. Le comité rappelle qu’il est acceptable que, dans le cadre de la procédure de négociation, la partie employeur qui représente l’administration publique demande l’avis du ministère des Finances ou d’un organe chargé du contrôle des incidences financières des projets de conventions collectives. Il a également considéré que l’exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière d’une manière qui a pour effet d’empêcher ou de limiter le respect de conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics n’est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1491 et 1484.]
9. 542. Compte tenu de ce qui précède, il semble que, même si la Chambre constitutionnelle a jugé recevable le recours en amparo intenté par les avocats de la compagnie pétrolière et a annulé la résolution no 91 de 2015 de l’ARESEP, elle aurait également annulé plusieurs articles de la convention collective sur la base des actions en inconstitutionnalité. Au vu de ce qui précède et comme il l’a déjà fait dans le cadre du cas no 3243 examiné en octobre 2019 [voir rapport no 391, paragr. 171 à 190], le comité prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris des mesures législatives si besoin, afin que, à l’avenir, les autorités accordent la préférence autant que possible aux mécanismes de négociation collective dans l’évaluation des questions d’intérêt public en rapport avec les avantages économiques des clauses de conventions collectives du secteur public.
10. 543. Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du BIT sur ces questions s’il le souhaite.

Recommandation du comité

1. 544. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité prie une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris des mesures législatives si besoin, afin que, à l’avenir, les autorités accordent la préférence autant que possible aux mécanismes de négociation collective dans l’évaluation des questions d’intérêt public en rapport avec les avantages économiques des clauses de conventions collectives du secteur public. Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut faire appel à l’assistance technique du BIT sur ces questions s’il le souhaite.