Rapport définitif - Rapport No. 393, Mars 2021

Cas no 3367 (Equateur) - Date de la plainte: 31-JUIL.-19 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes dénoncent l’imposition de sanctions disciplinaires et le lancement d’une procédure de licenciement à l’encontre du président de l’Association des fonctionnaires des douanes de l’Équateur

1. 434. La plainte figure dans une communication en date du 31 juillet 2019, présentée conjointement par l’Internationale des services publics (ISP) et la Confédération nationale des fonctionnaires de l’Équateur (CONASEP). L’ISP a présenté des allégations supplémentaires dans une communication en date du 3 décembre 2019.
2. 435. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des communications en date des 23 septembre 2019, 11 mars 2020 et 2 février 2021.
3. 436. L’Équateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 437. Dans une communication en date du 3 juillet 2019, les organisations plaignantes allèguent que le président de l’Association des fonctionnaires des douanes de l’Équateur (ASPAE) et secrétaire général de la Confédération nationale des fonctionnaires de l’Équateur (CONASEP), M. Iván Kennedy Bastidas Ordóñez, a fait l’objet de sanctions disciplinaires pour l’exercice légitime de ses fonctions de représentation syndicale, en violation de l’article 3 de la convention no 87, de l’article 1 de la convention no 98 et de la Résolution concernant les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles de 1970. Les organisations plaignantes allèguent en particulier que: i) le 24 janvier 2019, la directrice des communications du Service national des douanes de l’Équateur (ci-après l’«institution publique») a envoyé un mémorandum concernant deux «posts» (messages publiés sur Internet) de janvier 2019 de M. Bastidas Ordóñez sur le site d’un réseau social de l’ASPAE, dans lequel il déplore, d’une part, que la directrice de l’institution s’en remette davantage à la police nationale qu’à ses propres fonctionnaires et, d’autre part, que les ressources matérielles et humaines de l’institution sont insuffisantes; ii) selon le mémorandum, ces deux publications constituent une faute grave contraire aux directives relatives à la communication et au code d’éthique de l’institution publique, ainsi qu’à l’article 289 du Code organique des entités de sécurité citoyenne et d’ordre public (COESCOP) qui caractérise les fautes graves commises par les fonctionnaires de ces entités; iii) le 7 avril 2019, à la suite d’une série d’actes de procédure, la Commission de l’administration disciplinaire de l’institution publique a infligé à M. Bastidas Ordóñez une sanction financière correspondant à 8 pour cent de son salaire mensuel; et iv) le recours administratif interjeté par M. Bastidas Ordóñez a été ensuite rejeté.
2. 438. En ce qui concerne les faits décrits ci-dessus, les organisations plaignantes affirment que: i) M. Bastidas Ordóñez, en plus d’être président de l’ASPAE et secrétaire général de la CONASEP, est également coordinateur de l’ISP en Équateur et directeur de la Fédération des fonctionnaires des douanes et des services de perception du MERCOSUR (FRASUR); ii) en sa qualité de dirigeant syndical, il communique en permanence avec ses affiliés et avec la communauté en général par le biais des réseaux sociaux pour informer et faire connaître les positions des syndicats susmentionnés et ses propres opinions; iii) M. Bastidas Ordóñez est effectivement l’auteur des publications sur un réseau social à l’origine de la sanction disciplinaire; il reste que ces dernières ne violent aucune norme nationale ou internationale; iv) lesdites publications ont été faites par M. Bastidas Ordóñez en sa qualité de dirigeant syndical dans un média clairement identifié comme syndical (le site Internet de l’ASPAE) et dans le strict respect de la liberté syndicale et de la liberté d’expression; et v) le contenu des communications de M. Bastidas Ordóñez n’est en aucun cas humiliant, dégradant, vexatoire, malveillant ou contraire à la vérité; il s’agit de critiques et de commentaires sur la gestion d’une institution publique que cette dernière doit accepter et, le cas échéant, réfuter, dans le cadre de l’exercice de la démocratie.
3. 439. Sur la base des éléments décrits ci-dessus, les organisations plaignantes affirment que les deux «posts» publiés par le responsable syndical ne sauraient avoir violé l’article 289, alinéa 22, du COESCOP, car ils n’ont aucun rapport avec chacun des trois cas prévus par cette disposition pour l’établissement d’une faute grave (diffusion d’informations non fondées sur l’institution, atteinte aux opérations prévues par le système juridique ou violation des directives de communication institutionnelle). En ce qui concerne la véracité des déclarations de M. Bastidas Ordóñez, les organisations plaignantes indiquent que, lors de la procédure disciplinaire, la défense a demandé la présentation de rapports démontrant que les différentes déclarations de M. Bastidas Ordóñez sur les insuffisances du matériel et du personnel de l’institution n’étaient pas fondées, mais que la requête a été rejetée. En ce qui concerne les éventuels dommages causés par les «posts» publiés par le responsable syndical, les organisations plaignantes affirment qu’une ordonnance administrative incluse dans la procédure administrative demandant à la Direction de la communication d’indiquer les dommages causés est restée sans réponse et qu’aucun élément relatif aux dommages causés ne figure dans le dossier administratif. Les organisations plaignantes affirment également que les communications ne sauraient contrevenir aux directives de l’institution en matière de communication puisqu’elles s’appliquent aux employés dans l’exercice de leurs fonctions, alors que M. Bastidas Ordóñez a publié ses «posts» dans le cadre de ses fonctions de dirigeant syndical. Les organisations plaignantes déclarent enfin que la procédure disciplinaire menée à l’encontre de M. Bastidas Ordóñez s’inscrit dans un contexte plus large de violations systématiques de la liberté syndicale, en particulier dans le secteur public.
4. 440. Dans une deuxième communication en date du 3 décembre 2019, les organisations plaignantes indiquent que deux nouvelles procédures administratives ont été engagées en représailles des activités syndicales légitimes de M. Bastidas Ordóñez. Les organisations plaignantes se réfèrent en premier lieu à l’enquête administrative no SENAE CVA 006 2019, fondée sur les déclarations faites par M. Bastidas Ordóñez au média Pichincha Universal pendant la période de protestations citoyennes qui a débuté en Équateur en octobre 2019, suite aux mesures économiques prises par le gouvernement. La note de service no SENAE DNV-2019-2207-M du 14 octobre 2019 indique que M. Bastidas Ordóñez «aurait fait des déclarations complétement dénuées de fondement technique sur la qualité des fonctionnaires de l’institution et sur les mesures annoncées par le gouvernement national», des actes qui pourraient constituer un délit au sens des articles 289, alinéas 11 et 22, et 290, alinéa 11, du COESCOP. Les organisations plaignantes se réfèrent en second lieu à l’enquête administrative no SENAE-CVA-007-2019, basée sur une lettre du 24 septembre 2019 adressée par la CONASEP au Président de la République dans laquelle sont détaillés de nombreux actes de violence à l’encontre de fonctionnaires de l’institution publique et dans laquelle une audition est notamment demandée pour traiter de ces actes. Les organisations plaignantes affirment que, une fois de plus, l’employeur a considéré que cette lettre était contraire aux dispositions du COESCOP susmentionnées, car elle constituait des déclarations dénuées de fondement technique. Les organisations plaignantes soulignent que, si l’article 289 du COESCOP susmentionné donne la définition d’une faute grave, l’article 290, alinéa 11, définit comme faute très grave la publication de rapports ou de critères techniques infondés, biaisés, malveillants ou comportant une erreur essentielle, techniquement prouvée.
5. 441. Les organisations plaignantes affirment que les deux procédures administratives supplémentaires engagées à l’encontre de M. Bastidas Ordóñez constituent de nouvelles violations du libre exercice des fonctions de représentation syndicale et que, comme dans les premières allégations de juillet 2019, les procédures administratives n’établissent aucun lien de causalité entre les normes prétendument violées et le comportement décrit, qui fait partie de l’exercice légitime et habituel de la liberté syndicale. Les organisations plaignantes ajoutent que, comme dans l’enquête administrative initiale qui a conduit au dépôt de la plainte, les règles fondamentales du droit national et international relatives à la liberté d’information et d’expression et à la liberté syndicale ne sont pas prises en considération dans la procédure disciplinaire en cours. Les organisations plaignantes affirment que la prise en compte de ces règles est particulièrement importante maintenant, puisque l’accumulation des procédures et des sanctions administratives à l’encontre de M. Bastidas Ordóñez aura comme conséquence directe sa révocation en tant que fonctionnaire. Enfin, les organisations plaignantes soulignent que la Commission administrative disciplinaire qui doit statuer sur le cas de M. Bastidas Ordóñez est un organe interne de l’institution publique qui n’a aucune indépendance, puisqu’elle compte en son sein la personne qui a demandé l’ouverture de la procédure disciplinaire.

B. Réponse du gouvernement

1. 442. Dans une communication en date du 23 septembre 2019, le gouvernement présente ses observations sur les allégations initiales des organisations plaignantes. Le gouvernement indique que M. Iván Kennedy Bastidas Ordóñez, agent des douanes de niveau 2, a effectivement fait l’objet d’une enquête administrative ouverte le 24 janvier 2019 en lien avec plusieurs publications faites par l’intéressé sur des réseaux sociaux qui ont violé le code d’éthique et plusieurs dispositions internes de l’institution, de même que l’article 289, alinéa 22, du COESCOP. Le gouvernement indique notamment que: i) plusieurs «posts» en date des 16, 20 et 21 janvier 2019 publiés sur le site de l’ASPAE ont été relevés, dans lesquels, en tant que président de cette organisation, M. Bastidas Ordóñez a formulé des commentaires infondés à l’encontre du Service national des douanes de l’Équateur; ii) ces «posts» remettent en cause la gestion et les orientations de la direction de cette institution et incitent à perturber l’ordre institutionnel en critiquant la gestion et l’exécution des services de surveillance douanière par la police nationale, l’un des «posts» déclarant notamment «ils [les services de police] sont dans l’incapacité de contrôler la sécurité des citoyens et veulent prendre en charge le transit et la douane, où va-t-on avec la police nationale»; iii) l’une de ces déclarations était également reliée à la page personnelle de M. Bastidas Ordóñez; iv) il a été établi durant la procédure disciplinaire que M. Bastidas Ordóñez était bien l’auteur de ces «posts» et l’administrateur des pages concernées; v) pour sa défense, M. Bastidas Ordóñez s’est contenté de déclarer qu’il incombait au plaignant de prouver les faits contenus dans la plainte, qu’il niait les fondements factuels et juridiques de la procédure disciplinaire et revendiquait son droit à la sécurité juridique; et vi) parmi les règles violées par le fonctionnaire figurent les directives de communication de l’institution publique, qui prévoient qu’un porte-parole officiel de l’institution ne devra pas émettre d’avis personnel, mais transmettre la position de l’institution par des messages préalablement établis par la Direction de la communication que la Direction générale et les directeurs adjoints sont les porte-parole officiels de l’institution publique tandis que les porte-parole de district ne peuvent intervenir qu’avec l’autorisation préalable de la Direction de la communication.
2. 443. Le gouvernement déclare que la commission par le fonctionnaire d’une infraction grave au sens de l’article 289, alinéa 22, du COESCOP ayant été établie, une lourde sanction pécuniaire lui a été infligée équivalant à 8 pour cent de son salaire mensuel. Le gouvernement souligne en outre que, le recours administratif présenté par M. Bastidas Ordóñez contre sa sanction disciplinaire ayant été introduit hors délai, il a été déclaré irrecevable. M. Bastidas Ordóñez a introduit ledit recours le 23 avril 2019, alors que sa sanction disciplinaire lui a été notifiée le 17 avril 2019. Le délai de trois jours ouvrables établi par l’article 305 du COESCOP était donc déjà écoulé.
3. 444. En ce qui concerne l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle les communications faisant l’objet de l’enquête ont été faites par M. Bastidas Ordóñez en sa qualité de dirigeant syndical et dans le strict exercice de la liberté syndicale, le gouvernement déclare que: i) si le gouvernement de l’Équateur reconnaît le droit des travailleurs de constituer des syndicats, la création d’organisations sociales à but non lucratif dans le cadre juridique pertinent n’implique pas en soi la reconnaissance juridique de ces organisations en tant que syndicats; ii) la réglementation des syndicats, en tant que figure juridique distincte, est régie par le Code du travail, le règlement sur les organisations du travail et d’autres textes législatifs édictés à cet effet; iii) l’ASPAE n’est pas constituée, enregistrée ou légalisée en tant que syndicat mais plutôt en tant qu’organisation sociale à but non lucratif comme indiqué à l’article 1 de ses statuts; iv) l’ASPAE est donc régie par le règlement pour l’octroi de la personnalité juridique aux organisations sociales; et v) compte tenu de ce qui précède et en vertu de la réglementation en vigueur, l’ASPAE n’est pas un syndicat et son président n’a pas la qualité de dirigeant syndical, raison pour laquelle il ressort que les violations alléguées en vertu des conventions nos 87 et 98 ne sont pas recevables.
4. 445. Dans une communication en date du 11 mars 2020, le gouvernement réitère que: i) l’ASPAE est enregistrée en tant qu’organisation sociale à but non lucratif, ce qui n’implique pas en soi sa reconnaissance légale en tant que syndicat ni la qualité de dirigeant syndical de son président; ii) M. Bastidas Ordoñez s’est vu infliger une sanction pécuniaire équivalente à 8 pour cent de sa rémunération pour avoir publié des articles mettant en cause les directives et la gestion de la directrice générale de l’institution publique; iii) cette sanction a été imposée dans le respect des garanties d’une procédure régulière établie par la législation équatorienne et n’implique pas un harcèlement et/ou une persécution de M. Bastidas Ordoñez; et iv) en conséquence, l’enquête administrative a été menée sans violation des dispositions de l’OIT en faveur de la liberté syndicale.
5. 446. Dans une communication en date du 2 février 2021, le gouvernement réitère que, le 24 janvier 2019, M. Bastidas Ordoñez a fait l’objet d’une enquête administrative pour avoir diffusé des informations contre l’institution publique et son service, qui a abouti à l’imposition d’une sanction pécuniaire qu’il a tenté de contester sans succès. En outre, en ce qui concerne la deuxième enquête administrative mentionnée par les organisations plaignantes (no SENAE-CVA-006-2019), le gouvernement déclare que: i) M. Bastidas Ordoñez a fait des déclarations sur la chaîne Pichincha Universal contre l’institution publique et a appelé à des soulèvements lors de la grève nationale d’octobre 2019, ce qui a constitué une violation du Code d’éthique de l’institution et du COESCOP; ii) la Commission de l’administration disciplinaire de l’institution publique a pu constater que le fonctionnaire avait commis une infraction grave, telle que définie à l’alinéa 22 de l’article 289 du COESCOP et lui a infligé une sanction financière équivalant à 4 pour cent de sa rémunération mensuelle; iii) le 14 janvier 2020, M. Bastidas Ordoñez a introduit un recours administratif contre la décision disciplinaire; et iv) le 23 janvier 2020, l’institution publique a déclaré le recours irrecevable. Concernant la troisième enquête administrative susmentionnée (no SENAE-CVA-007-2019), le gouvernement indique que: i) M. Bastidas Ordoñez a signé et présenté aux autorités un document alléguant des faits non fondés concernant l’institution publique et les services qu’elle fournit, ce qui a contrevenu aux directives de communication de l’institution publique et violé son Code d’éthique, de même que le COESCOP; ii) la Commission de l’administration disciplinaire de l’institution publique a établi que le fonctionnaire avait commis une infraction grave telle que définie à l’alinéa 22 de l’article 289 du COESCOP et lui a infligé une sanction pécuniaire équivalant à 8 pour cent de sa rémunération mensuelle; iii) le 6 janvier 2020, M. Bastidas Ordoñez a déposé un recours administratif contre la décision disciplinaire; et iv) le 14 janvier 2020, ce recours a été déclaré irrecevable par l’institution publique.
6. 447. Le gouvernement indique en outre que les trois enquêtes administratives à l’encontre de M. Bastidas Ordoñez ont été annulées, à la suite de décisions judiciaires définitives prononcées dans le cadre des actions en protection nos 17294-2019-01768 et 17230 2019-21533, intentées par le fonctionnaire. Le gouvernement indique à cet égard que: i) dans le cadre de l’action en protection no 17294-2019-01768 concernant l’enquête administrative no 006-2019, après que l’action en protection engagée par M. Bastidas Ordoñez a été rejetée en première instance, le jugement en appel a annulé le jugement de première instance et ordonné le classement définitif de l’enquête administrative précitée; ii) dans le cadre de l’action en protection no 17230-2019-21533 relative aux enquêtes administratives nos 001-2019 et 007-2019, les décisions de justice de première et deuxième instances ont admis l’action en protection et ordonné le classement des enquêtes administratives susmentionnées.
7. 448. Le gouvernement déclare que, sans préjudice de ce qui précède, les enquêtes administratives concernant M. Bastidas Ordoñez: i) ont été engagées en sa qualité de fonctionnaire et ont été exécutées légalement sur la base de preuves manifestes des actes accomplis; ii) la procédure établie dans le COESCOP a été expressément respectée et le droit à la légitime défense du fonctionnaire a été strictement respecté; iii) à aucun moment ces procédures n’ont conduit à une violation des droits syndicaux ou de la liberté d’expression et M. Bastidas Ordoñez conserve à ce jour sa qualité de dirigeant syndical; et iv) aucune plainte n’a été déposée auprès du ministère du Travail en ce qui concerne la situation de M. Bastidas Ordoñez. En outre, en réponse à l’allégation des organisations plaignantes selon laquelle il existe un danger imminent que M. Bastidas Ordoñez soit démis de ses fonctions, le gouvernement déclare que cette allégation est fausse, puisque le fonctionnaire susmentionné est toujours en fonction et que les motifs de révocation de tout fonctionnaire des douanes des services de surveillance douanière sont expressément établis à l’article 240 du COESCOP. Sur la base de ce qui précède et compte tenu de l’annulation des sanctions disciplinaires infligées à M. Bastidas Ordoñez par les tribunaux, le gouvernement demande au comité de ne pas poursuivre l’examen du présent cas.

C. Conclusions du comité

1. 449. Le comité note que le présent cas porte sur l’imposition de sanctions disciplinaires (amendes) contre M. Bastidas Ordóñez, fonctionnaire des douanes, président de l’ASPAE, ainsi que secrétaire général de la CONASEP et secrétaire général de l’ISP en Équateur, à la suite de communications et de déclarations faites sur un réseau social et sur un média, dans lesquels il a formulé des critiques à l’égard de la gestion du service des douanes de l’Équateur et sur les mesures prises par le gouvernement.
2. 450. Le comité note que les organisations plaignantes affirment que: i) les déclarations de M. Bastidas Ordóñez, qui fait l’objet des sanctions disciplinaires susmentionnées, ont été formulées dans le cadre de l’exercice légitime et habituel de la liberté d’expression qui est constitutive des fonctions de représentation syndicale; ii) ces considérations n’ont pas été prises en compte dans les décisions disciplinaires faisant l’objet de la présente plainte; et iii) en raison de l’accumulation des procédures administratives à son encontre, M. Bastidas Ordóñez risque d’être licencié.
3. 451. Le comité note que, pour sa part, le gouvernement, après avoir affirmé que les trois sanctions disciplinaires infligées à M. Bastidas Ordóñez en 2019 et 2020 ont été exécutées légalement, sur la base de preuves manifestes des actes commis et sans porter atteinte à la liberté syndicale du fonctionnaire, déclare dans sa dernière communication en date du 2 février 2021 que: i) les trois sanctions disciplinaires ont été classées et annulées par deux décisions judiciaires définitives consécutives aux actions en protection engagées par M. Bastidas Ordóñez; et ii) le fonctionnaire susmentionné continue à exercer ses fonctions sans risque de révocation.
4. 452. Le comité prend note de ces différents éléments et rappelle que la Résolution de 1970 concernant les droits syndicaux et leur relation avec les libertés civiles met l’accent sur les libertés d’opinion et d’expression, essentielles pour l’exercice normal des droits syndicaux. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 257.] Tout en notant que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur les raisons du classement judiciaire des sanctions disciplinaires et n’a pas joint le texte des jugements susmentionnés, le comité, constatant que les sanctions disciplinaires en cause dans le présent cas ont été annulées, ne poursuivra pas l’examen du présent cas.
5. 453. Notant enfin que le gouvernement a déclaré dans ses communications de septembre 2019 et de mars 2020 que l’ASPAE n’est pas enregistrée en tant que syndicat mais en tant qu’organisation sociale à but non lucratif et que son président n’a donc pas la qualité de dirigeant syndical, en déduisant de ce qui précède que les violations alléguées des principes de la liberté syndicale ne seraient pas recevables, le comité rappelle que, dans un cas précédent, il avait attiré l’attention du gouvernement sur la pleine applicabilité des principes de la liberté syndicale aux travailleurs du secteur public, «quelle que soit la dénomination des organisations que les agents et travailleurs des services publics peuvent créer en vertu de la législation nationale en vigueur». [Voir 370e rapport du Comité de la liberté syndicale, octobre 2013, cas no 2926, paragr. 386.] Constatant les affirmations contraires répétées du gouvernement à cet égard [voir également dans le même sens, 393e rapport du Comité de la liberté syndicale, mars 2021, cas no 3347 paragr. 429-430], le comité veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires, y compris législatives le cas échéant, pour que, conformément aux principes de la liberté syndicale, les organisations de fonctionnaires bénéficient des différentes garanties et prérogatives nécessaires pour leur permettre d’exercer leurs activités en représentation des intérêts sociaux et économiques de leurs membres.

Recommandation du comité

1. 454. Au vu des conclusions qui précèdent, lesquelles ne requièrent pas d’examen plus approfondi, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
2. Le comité veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires, y compris législatives le cas échéant, pour que, conformément aux principes de la liberté syndicale, les organisations de fonctionnaires bénéficient des diverses garanties et prérogatives nécessaires pour leur permettre d’exercer leurs activités de représentation des intérêts sociaux et économiques de leurs membres.