Rapport définitif - Rapport No. 393, Mars 2021

Cas no 3371 (République de Corée) - Date de la plainte: 16-OCT. -19 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante dénonce le refus du ministère de l’Emploi et du Travail de délivrer un certificat d’enregistrement de la constitution du Syndicat coréen des enseignants sous contrats de durée déterminée et allègue que le système d’enregistrement du pays est contraire aux principes de la liberté syndicale

1. 267. La plainte figure dans une communication en date du 16 octobre 2019 du Syndicat coréen des enseignants sous contrats de durée déterminée (KFTTU).
2. 268. Le gouvernement fournit ses observations dans des communications en date du 10 février 2020, du 11 septembre 2020 et du 29 janvier 2021.
3. 269. La République de Corée n’a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 270. Dans sa communication en date du 16 octobre 2019, l’organisation plaignante dénonce le refus du ministère de l’Emploi et du Travail (MOEL) de délivrer un certificat d’enregistrement de la constitution du KFTTU et allègue que le système d’enregistrement du pays est contraire aux principes de la liberté syndicale, car il exclut de la définition des syndicats les organisations qui acceptent l’affiliation des travailleurs licenciés et des travailleurs à la recherche d’un emploi.
2. 271. L’organisation plaignante indique que le KFTTU est une organisation à l’échelle nationale créée en janvier 2018 dans le but de protéger et de promouvoir les intérêts des enseignants et leurs conditions de travail, et qu’elle compte actuellement 112 membres actifs. Les membres du KFTTU – des enseignants sous contrats de durée déterminée – sont souvent engagés à court terme pour un semestre ou deux, le plus souvent pour moins d’un an, ou sous contrat temporaire, ce qui signifie que leurs contrats sont censés prendre fin à un terme défini. Les travailleurs ayant un tel contrat de durée déterminée travaillent sur des périodes consécutives, avec un risque de chômage entre deux emplois. Ils sont souvent licenciés lorsque les enseignants au bénéfice d’un contrat à durée indéterminée reprennent leur travail et sont exposés à la discrimination en raison d’un certain nombre de conditions régissant leur emploi. Malgré les efforts du syndicat pour améliorer la sécurité de l’emploi de ces travailleurs, l’insécurité des contrats est utilisée comme justification par le MOEL pour priver le syndicat de son statut légitime et les travailleurs du droit de s’affilier librement au syndicat de leur choix.
3. 272. En juillet 2018, le KFTTU a déposé une demande d’enregistrement auprès du MOEL pour obtenir l’autorisation de se constituer conformément aux formalités requises par l’article 14 de la loi sur les syndicats et l’harmonisation des relations professionnelles (TULRAA). L’organisation plaignante allègue que cette demande a été rejetée par le MOEL au motif que le contrat de travail du représentant du syndicat, Hyeseong Park, n’était plus valable en raison de son licenciement et que le représentant ne pouvait pas être pris en compte comme un travailleur actif, ce qui empêchait l’organisation d’être considérée comme un syndicat au sens de la législation, puisque l’article 2(4)(d) de la TULRAA prévoit qu’«une organisation ne doit pas être considérée comme un syndicat [...] lorsque ceux qui ne sont pas des travailleurs sont autorisés à s’y affilier». Le MOEL a également justifié le rejet de la constitution du syndicat en déclarant que l’article 6(2) de ses statuts, qui autorise l’affiliation des enseignants et des futurs enseignants dont le contrat de travail a été résilié, qui ont été licenciés ou qui sont à la recherche d’un emploi, est contraire à l’article 2 de la loi sur la constitution, le fonctionnement, etc. des syndicats d’enseignants (AEOTUT), puisqu’il permet à un enseignant qui n’est pas défini comme un enseignant au sens de l’AEOTUT de devenir membre du syndicat. En mai 2019, le KFTTU a déposé une nouvelle demande d’autorisation de constitution auprès du MOEL, qui a de nouveau refusé de délivrer le certificat pour les mêmes raisons. D’une manière similaire, en 2013, le Syndicat coréen des enseignants et des travailleurs du secteur de l’éducation a également été rejeté pour le même motif, à savoir que ses statuts autorisaient l’affiliation des travailleurs dont le contrat de travail avait été résilié, qui avaient été licenciés ou qui étaient à la recherche d’un emploi.
4. 273. Selon l’organisation plaignante, le refus par le MOEL de délivrer un certificat au KFTTU et donc de lui accorder les droits prévus par les lois pertinentes constitue une violation de l’article 2 de la convention no 87, car il limite le droit d’organisation en imposant une autorisation préalable de l’État. L’organisation plaignante fait également valoir que l’article 2(4)(d) de la TULRAA, qui exclut de la définition des «syndicats» les organisations qui permettent aux travailleurs licenciés de devenir membres, constitue une violation de l’article 2 de la convention no 87, car il établit une discrimination entre les travailleurs ayant un contrat de travail actif et les travailleurs licenciés, ce qui a pour conséquence que les syndicats se voient dans l’interdiction d’accepter des travailleurs licenciés pour pouvoir conserver leur statut de syndicats légitimes et exercer pleinement leurs droits syndicaux. L’organisation plaignante allègue que la TULRAA et les autorités étatiques concernées interdisent aux travailleurs licenciés de s’affilier à des syndicats et d’exercer leurs droits syndicaux, et affirme que la législation qui sert de justification au refus d’autoriser le KFTTU à exercer son activité en tant que syndicat légitime est incompatible avec les conventions de l’OIT et les principes fondamentaux de la liberté syndicale. À cet égard, l’organisation plaignante renvoie au cas no 1865, dans lequel le comité avait recommandé à l’État d’abroger l’article 2(4)(d) de la TULRAA en raison de son incompatibilité avec les principes de la liberté syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 274. Dans ses communications en date du 10 février et du 11 septembre 2020, le gouvernement affirme que le système d’enregistrement n’est pas conçu pour porter atteinte aux droits d’un syndicat quelconque mais plutôt pour protéger les droits des syndicats légitimement établis, et que l’objectif et le contenu du système d’enregistrement sont conformes au principe de la liberté syndicale. Il soutient également que le refus d’enregistrer le KFTTU est un acte légitime en vertu de la loi en vigueur, qui est conforme aux principes de l’OIT.
2. 275. En ce qui concerne le système d’enregistrement, le gouvernement explique en détail, dans ses premières communications, pour quelles raisons il estime que celui-ci n’est pas contraire aux conventions sur la liberté syndicale. En ce qui concerne les critères de reconnaissance des syndicats, i) le gouvernement indique qu’il reconnaît officiellement une organisation en tant que syndicat par la délivrance d’un certificat d’enregistrement. En vertu des articles 10 et 12 de la TULRAA, toute personne qui souhaite créer un syndicat est tenue de soumettre un formulaire d’enregistrement accompagné des statuts de l’organisation au bureau administratif compétent, qui délivre un certificat d’enregistrement dans les trois jours, à moins que l’organisation ne présente des motifs de disqualification en vertu de l’article 2(4) de la même loi. Aussitôt le certificat délivré, l’organisation est reconnue comme un syndicat légitime et se voit garantir des droits statutaires, notamment le droit à la négociation et à l’action collectives. Les motifs de disqualification prévus par la TULRAA visent à protéger le droit d’organisation des syndicats légitimes, et des dispositions spéciales sont prévues pour garantir une protection forte du droit à la négociation et à l’action collectives, y compris des sanctions pénales à l’encontre de tout employeur qui rejette sans raison valable une demande de négociation émanant d’un syndicat légitimement établi ou qui engage des travailleurs pour remplacer des employés en grève. Il est donc essentiel de vérifier s’il existe des motifs de disqualification dans le processus de constitution d’un syndicat. À défaut, les employeurs se verraient dans l’obligation de saisir les tribunaux chaque fois qu’ils ont des doutes sur l’éligibilité du syndicat, ce qui pourrait entraver le droit de créer un syndicat et s’avérer contraire aux principes de la liberté syndicale. Étant donné que le gouvernement reconnaît officiellement les syndicats légitimement établis par le biais d’un enregistrement légal par la délivrance d’un certificat, le système d’enregistrement de la constitution d’un syndicat n’est pas contraire au principe de la liberté syndicale.
3. 276. En ce qui concerne la détermination des motifs de disqualification, ii) le gouvernement indique que les bureaux administratifs n’ont pas le pouvoir discrétionnaire de décider si un syndicat relève de l’un des motifs de disqualification puisque ceux-ci sont très spécifiquement prescrits par la loi. En vertu de l’article 2(4) de la TULRAA, les motifs de disqualification d’un syndicat sont les suivants: lorsqu’un employeur ou d’autres personnes qui agissent toujours dans l’intérêt de l’employeur sont autorisés à s’y affilier; lorsque la plupart de ses dépenses sont supportées par l’employeur; lorsque ses activités ne visent que les avantages mutuels, la culture morale et d’autres entreprises sociales; lorsque des personnes qui ne sont pas des travailleurs sont autorisées à s’y affilier (à condition qu’une personne licenciée ne soit pas considérée comme n’appartenant pas à la catégorie des travailleurs jusqu’à ce qu’une décision de révision soit prise par la Commission nationale des relations professionnelles lorsqu’une demande de réparation pour pratiques de travail déloyales a été présentée à la commission); et lorsque ses objectifs sont principalement dirigés vers des mouvements politiques. Le gouvernement déclare que tous ces motifs de disqualification peuvent être clairement vérifiés par le biais de l’enregistrement et des statuts du syndicat, y compris celui invoqué par le KFTTU (qu’un travailleur donné soit ou non au chômage ou licencié), ne laissant aucune place à un pouvoir discrétionnaire du bureau administratif pour intervenir. Cela signifie que le système d’enregistrement de la constitution d’un syndicat n’est pas contraire au principe de la liberté syndicale.
4. 277. Concernant le droit de faire appel de toute décision administrative, iii) le gouvernement déclare que toute personne ayant une objection peut saisir le tribunal lorsqu’un rapport sur la constitution d’un syndicat a été rejeté et peut demander son retrait. Si le tribunal reconnaît que l’action du gouvernement est illégitime, le bureau administratif est tenu de délivrer un certificat de constitution du syndicat conformément au caractère contraignant de la décision du tribunal. Comme la décision administrative peut être soumise à un contrôle juridictionnel par le tribunal, le système d’enregistrement de la constitution d’un syndicat n’est pas contraire au principe de la liberté syndicale.
5. 278. Le gouvernement indique par ailleurs que la Constitution et la TULRAA accordent des droits fondamentaux aux travailleurs et garantissent qu’ils peuvent exercer le droit indépendant et démocratique de s’associer. Quant aux enseignants, compte tenu de leur statut particulier de fonctionnaires et de la nature de leurs fonctions, une loi distincte – l’AEOTUT – régit leur droit d’organisation, de négociation collective et de conclure des conventions collectives. L’article 2 de cette loi limitait l’affiliation syndicale aux enseignants qui sont en cours d’emploi, car ce sont ces mêmes enseignants qui sont directement et pratiquement soumis aux dispositions relatives aux conditions d’emploi, alors que ceux qui ne sont pas en cours d’emploi n’ont pas de conditions d’emploi à améliorer par le biais de la négociation collective.
6. 279. Par conséquent, le gouvernement indique que le rejet de l’enregistrement du KFTTU n’avait pas résulté d’un jugement arbitraire du gouvernement, mais d’une action légitime menée en application de la loi en vigueur, qui était selon lui conforme aux principes de l’OIT. Le gouvernement explique que, le KFTTU étant composé avant tout d’enseignants en vertu de l’article 19(1) de la loi sur l’éducation primaire et secondaire, il est soumis à l’AEOTUT. Toutefois, le représentant du syndicat est un enseignant à la retraite et les statuts de cette organisation reconnaissent l’affiliation syndicale aux enseignants sous contrat de durée déterminée à la recherche d’un emploi après la fin de leur contrat ou leur licenciement. Ces personnes n’étaient pas considérées comme des enseignants au titre de l’AEOTUT, ce qui signifie que le syndicat avait permis à des personnes inéligibles de s’affilier en tant que membres, en violation de la loi. En conséquence, le KFTTU n’avait pas pu être considéré comme un syndicat légitime et l’enregistrement de sa constitution a donc été rejeté en juillet 2018, au motif indiqué qu’il autorisait l’affiliation des non-enseignants. Le gouvernement déclare que, quand bien même le syndicat a disposé d’environ dix mois pour modifier et compléter son formulaire de constitution, il a soumis une deuxième demande d’enregistrement en mai 2019 sans modification aucune, qui a été à nouveau refusée.
7. 280. Dans sa communication en date du 29 janvier 2021, le gouvernement ajoute qu’il s’est efforcé de respecter les normes internationales du travail, en faisant de la ratification des conventions fondamentales l’une des tâches à accomplir et en améliorant les lois et les mesures nationales pour ratifier les conventions nos 87 et 98. En tenant compte des résultats des discussions du Conseil économique, social et du travail, des recommandations de l’OIT et des opinions des différentes parties prenantes, le gouvernement a soumis plusieurs projets de loi d’amendements à l’Assemblée nationale en octobre 2019 et juin 2020, notamment des amendements à la TULRAA, à l’AEOTUT et à la loi sur la constitution et le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires. Grâce aux efforts du gouvernement pour faciliter les discussions à l’Assemblée nationale, les projets de loi d’amendements intégrés ont été adoptés en décembre 2020, promulgués en janvier 2021 et ils entreront en vigueur en juillet 2021. Les principaux changements introduits ont trait à la possibilité pour les syndicats, par le biais de leurs statuts, de déterminer en toute autonomie les conditions d’éligibilité des enseignants licenciés à l’affiliation syndicale. Le nouvel article 4(2) de l’AEOTUT, en particulier, prévoit qu’est éligible pour s’affilier à un syndicat toute personne qui est enseignante ou qui a été nommée et a exercé en tant qu’enseignante et qui remplit les conditions d’éligibilité fixées dans les statuts du syndicat en question. Le gouvernement affirme que la controverse portant sur le droit à l’affiliation des enseignants licenciés à un syndicat a ainsi été résolue et que les droits syndicaux fondamentaux de ces personnes seront garantis, notamment leur droit d’organisation. Étant donné que les lois modifiées garantissent le droit d’organisation aux enseignants sous contrat de durée déterminée licenciés ou retraités, le gouvernement prévoit de délivrer un certificat d’enregistrement au KFTTU à condition que celui-ci lui présente son rapport de constitution lorsque ces lois entreront en vigueur.

C. Conclusions du comité

1. 281. Le comité observe que le présent cas concerne des allégations de refus par le ministère de l’Emploi et du Travail (MOEL) de délivrer un certificat d’enregistrement de la constitution du Syndicat coréen des enseignants sous contrats de durée déterminée (KFTTU) et des allégations selon lesquelles le système d’enregistrement du pays est contraire aux principes de la liberté syndicale, car il exclut de la définition des syndicats les organisations qui acceptent l’affiliation des travailleurs licenciés et des travailleurs à la recherche d’un emploi.
2. 282. Le comité note en particulier les allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles, à la suite de la présentation du formulaire d’enregistrement en juillet 2018 et en mai 2019, l’enregistrement de la constitution du KFTTU a été refusé à ces deux reprises au motif que le contrat de travail de son représentant n’était plus valable et que ce dernier ne pouvait pas être pris en compte comme un travailleur actif, empêchant ainsi l’organisation d’être considérée comme un syndicat, et que les statuts du syndicat autorisaient l’affiliation de personnes qui n’étaient pas considérées comme des enseignants au regard de la législation (les futurs enseignants dont le contrat de travail avait été résilié, qui avaient été licenciés ou qui étaient à la recherche d’un emploi). Le comité observe que, alors que l’organisation plaignante allègue que le refus par le MOEL d’enregistrer le KFTTU en tant que syndicat légitime équivaut à une autorisation préalable de l’État privant le syndicat de tout droit prévu par la législation, le gouvernement a expliqué que le refus de délivrer un certificat de constitution au KFTTU était un acte légitime, fondé sur un motif de disqualification établi dans la législation, et avait été exercé en dehors de tout pouvoir discrétionnaire des autorités administratives. Le comité note en outre que, selon l’organisation plaignante, le système d’enregistrement du pays au moment de la plainte était contraire aux principes de la liberté syndicale, car il excluait de la définition des syndicats les organisations qui acceptaient l’affiliation des travailleurs licenciés et des travailleurs à la recherche d’un emploi (article 2(4)(d) de la TULRAA et article 2 de l’AEOTUT).
3. 283. S’il prend note du point de vue du gouvernement au moment de la plainte, à savoir que le refus d’enregistrer le KFTTU se trouvait justifié par le fait que ses statuts étaient contraires à l’article 2 de l’AEOTUT, le comité doit rappeler que cette disposition prive une certaine catégorie de travailleurs (les travailleurs licenciés et les chômeurs en cours) du droit de s’affilier à l’organisation de leur choix et affecte également indûment la capacité des organisations dont les membres comprennent des travailleurs licenciés ou des chômeurs à obtenir un certificat d’enregistrement. Le comité observe également que cette restriction a posé des problèmes particuliers dans le présent cas, où la majorité des membres du KFTTU sont des enseignants employés sous contrat de durée déterminée qui, par la nature même de leur situation contractuelle, sont susceptibles d’alterner entre des périodes d’emploi et de chômage, ce qui risque de priver ces syndicalistes de la possibilité d’être représentés de manière stable.
4. 284. Le comité rappelle qu’il a précédemment examiné les restrictions alléguées au droit syndical des travailleurs licenciés et des chômeurs, ainsi que les restrictions au droit d’élire des représentants en toute liberté, dans le cadre du cas no 1865, dans lequel il prie depuis plusieurs années le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier ou abroger les dispositions de la TULRAA et de l’AEOTUT qui interdisent aux travailleurs licenciés et au chômage d’être affiliés à un syndicat et qui rendent les travailleurs non syndiqués inaptes à se porter candidats à un poste syndical. [Voir cas no 1865, 382e rapport, juin 2017, paragr. 42, et 353e rapport, mars 2009, paragr. 720.] Plus précisément, le comité rappelle que les droits syndicaux de tous les travailleurs, quel que soit leur statut, doivent être garantis afin d’éviter le risque qu’il ne soit tiré avantage de leur situation précaire. Une disposition excluant l’appartenance syndicale des travailleurs licenciés est incompatible avec les principes de la liberté syndicale car elle prive l’intéressé du droit de s’affilier à l’organisation de son choix. Elle pourrait même inciter à l’accomplissement d’actes de discrimination antisyndicale dans la mesure où le licenciement d’un travailleur militant syndical l’empêcherait de continuer à exercer des activités au sein de son organisation. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 329 et 410.]
5. 285. À cet égard, le comité accueille favorablement les récentes informations communiquées par le gouvernement selon lesquelles les projets de loi d’amendements intégrés à l’AEOTUT, à la TULRAA et à la loi sur la constitution et le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires ont été adoptés en décembre 2020 et entreront en vigueur en juillet 2021. Il observe notamment que les lois modifiées permettront aux syndicats, par le biais de leurs statuts, de déterminer en toute autonomie les conditions d’éligibilité des enseignants et des travailleurs licenciés ou retraités à l’affiliation syndicale. Le comité observe également, d’après les informations publiquement disponibles, qu’en février 2021 l’Assemblée nationale a adopté des motions visant à ratifier les conventions nos 87 et 98 et accueille favorablement cette évolution législative. Dans ces circonstances, le comité veut croire que les modifications législatives permettront effectivement de garantir que tous les travailleurs, y compris les travailleurs licenciés et les chômeurs temporaires, pourront s’affilier aux organisations de leur choix, en droit comme dans la pratique, sous réserve uniquement des statuts du syndicat, et que l’affiliation de ces travailleurs à un syndicat ne le privera pas de son statut syndical légitime et de ses droits statutaires. Considérant que les dispositions législatives actuelles utilisées pour justifier le refus de délivrer un certificat de constitution au KFTTU en juillet 2018 et mai 2019 sont elles-mêmes incompatibles avec les principes de la liberté syndicale et ont été modifiées, et compte tenu du fait que le gouvernement a assuré qu’il prévoyait de délivrer un certificat d’enregistrement au KFTTU si ce dernier lui présente son rapport de constitution lorsque les lois modifiées entreront en vigueur, le comité veut croire que le gouvernement veillera à ce que le KFTTU soit enregistré dès que les nouvelles lois entreront en vigueur et que la demande d’enregistrement sera soumise de nouveau.

Recommandations du comité

1. 286. Compte tenu des conclusions qui précèdent, lesquelles ne requièrent pas un examen plus approfondi, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Accueillant favorablement l’adoption des projets de loi d’amendements qui permettront aux syndicats, par le biais de leurs statuts, de déterminer en toute autonomie les conditions d’éligibilité des enseignants et des travailleurs licenciés ou retraités à l’affiliation syndicale et accueillant favorablement la ratification des conventions nos 87 et 98 par l’Assemblée nationale, le comité veut croire que ces modifications législatives permettront effectivement de garantir que tous les travailleurs, y compris les travailleurs licenciés et les chômeurs temporaires, pourront s’affilier aux organisations de leur choix, en droit comme dans la pratique, sous réserve uniquement des statuts du syndicat, et que l’affiliation de ces travailleurs à un syndicat ne le privera pas de son statut syndical légitime et de ses droits statutaires.
   • b) Le comité veut croire que le gouvernement veillera à ce que le KFTTU soit enregistré au moment de la présentation de sa nouvelle demande d’enregistrement, conformément aux lois modifiées dès que celles-ci entreront en vigueur.