Rapport définitif - Rapport No. 399, Juin 2022

Cas no 3356 (Argentine) - Date de la plainte: 02-JANV.-19 - Clos

Allégations: Entraves et obstacles aux procédures de négociation collective sectorielle

1. 60. La plainte figure dans une communication de la Confédération latino-américaine des travailleurs de l’État (CLATE), de l’Association des professionnels de la Commission nationale de l’énergie atomique et de l’activité nucléaire (APCNEAN) et de l’Association des travailleurs de l’État (ATE) reçue le 26 janvier 2019.
2. 61. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 5 mars 2021.
3. 62. L’Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 63. Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement national, au cours du premier processus de négociation collective sectorielle prévu par la législation applicable, n’a cessé de retarder et d’entraver la négociation.
2. 64. Elles allèguent en particulier que, en ce qui concerne la négociation collective au sein de la Commission nationale de l’énergie atomique (CNEA): i) dans le cadre d’une revendication salariale respectant les critères énoncés dans la loi no 14.786, la CNEA a demandé en sa qualité d’employeur, lors d’une audience tenue le 21 octobre 2005, l’ouverture d’une procédure de négociation collective en faveur de son personnel; ii) la CNEA est régie par la loi relative au nucléaire de 1997, qui dispose que les relations avec ses employés sont réglementées par la loi sur les contrats de travail; iii) par la suite, le 18 mai 2006, l’APCNEAN a demandé l’ouverture de négociations – ce qu’ont fait également à des dates différentes d’autres syndicats de la CNEA (l’ATE, le Syndicat des fonctionnaires de la nation (UPCN) et l’Association des techniciens de la CNEA (ATCNEA)); iv) les négociations ont été ouvertes le 5 juin 2007 et, lors d’une réunion ultérieure, plusieurs commissions techniques ont été créées en vue d’examiner les différents points devant figurer dans la future convention collective; v) pendant toute la durée de ces interminables négociations, les syndicats ont demandé que soit mise sur la table la question des augmentations salariales (qui sont invariablement fixées par l’État avec la seule participation de l’UPCN); vi) les représentants de l’employeur – désignés par la CNEA et d’autres acteurs de l’État – ont brusquement et sans explication cessé de participer aux réunions techniques et de fournir des informations; vii) des demandes et des revendications ont été adressées au ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale pour inciter l’employeur à revenir à la table des négociations, mais le ministère n’en a nullement tenu compte, avec la complicité de l’employeur; viii) le 13 janvier 2010, le conseil d’administration de la CNEA a déclaré qu’il ne pouvait pas continuer d’assister aux réunions faute d’instructions du gouvernement; ix) compte tenu de ce long retard, l’ATE a formé un recours en amparo devant les tribunaux, qui ont rendu une décision le 27 septembre 2012, confirmée en appel; x) le ministère du Travail a toutefois tardé à appliquer la décision de justice, de sorte que les négociations n’ont repris que le 15 décembre 2016; xi) pendant cette longue période, le gouvernement a changé et le «plan nucléaire» – qui prévoyait la construction de deux nouvelles centrales et la création d’un nouvel acteur étatique (le secrétariat à la modernisation, qui avait pour mission d’entraver encore plus le processus de négociation) – a été suspendu; xii) en conséquence, le processus est pratiquement resté bloqué à sa phase initiale, la dernière réunion de la commission de négociation ayant eu lieu le 11 septembre 2018 et la suivante ayant été fixée au 27 novembre 2018.
3. 65. D’autre part, les organisations plaignantes dénoncent des entraves et obstacles à la négociation collective au sein de l’Autorité de régulation nucléaire (ARN), alléguant que: i) le 26 juin 2007, l’APCNEAN a demandé l’ouverture d’une négociation collective sectorielle; ii) l’ARN ainsi que par la suite les autres syndicats (ATE et UPCN) ont donné leur accord; iii) cette demande n’a cependant pas été accueillie et, le 28 mars 2008, l’APCNEAN a sollicité la convocation des parties; iv) enfin, le 13 novembre 2011, une audience a eu lieu suite à un recours en amparo déposé par l’APCNEAN devant les tribunaux qui a abouti à la délivrance d’une injonction; v) par la suite, les audiences se sont succédé sans résultats tangibles, toujours dans un contexte de manœuvres dilatoires diverses et variées menées par l’employeur, avec la complicité du ministère.
4. 66. Les organisations plaignantes estiment que l’attitude dilatoire adoptée par l’État national dans les négociations décrites ci-dessus viole la liberté syndicale et le droit de négociation collective et a causé des dommages irréversibles en matière de salaires et de conditions de travail et de vie. Elles considèrent qu’il n’y a pas de volonté de négocier et que la possibilité de négocier librement n’est pas garantie.
5. 67. Premièrement, les organisations plaignantes indiquent que les actes allégués rendent impossible la négociation collective sectorielle et la négociation des conditions de travail et des salaires. Elles rappellent à cet égard que: i) d’après la loi no 24.185, qui régit la procédure de négociation collective au sein de l’administration publique nationale, il est possible de négocier une convention collective cadre et/ou générale et, à un niveau inférieur, des conventions collectives sectorielles par organisme ou par niveau, toujours dans le cadre de la convention générale; ii) l’administration publique nationale de la République argentine dispose d’une convention collective générale homologuée et de diverses conventions collectives sectorielles – dont certaines sont en vigueur et homologuées et d’autres en cours de négociation; iii) en ce qui concerne les cas de la CNEA et de l’ARN décrits ci-dessus, l’attitude dilatoire dénoncée plus haut a pour effet que la procédure de négociation dure déjà depuis 13 et 11 ans respectivement (à la date du dépôt de la plainte), ce qui témoigne d’une volonté politique de l’État de refuser de négocier les conditions de travail de ce groupe professionnel avec les syndicats; iv) dans le cadre de la négociation collective en cours, étant donné qu’il n’existe pas encore de conventions collectives sectorielles au sein de la CNEA et de l’ARN, seules sont appliquées les augmentations salariales convenues au niveau général, à la négociation desquelles participent uniquement l’ATE et l’UPCN; v) ce dernier étant le syndicat majoritaire, il est seul à négocier le barème des salaires – toujours loin de répondre aux besoins des travailleurs – de sorte que la négociation collective dans les secteurs concernés est entravée par la commission de négociation générale, au sein de laquelle il n’y pas de véritable débat.
6. 68. Deuxièmement, les organisations plaignantes considèrent que les actes décrits ci-dessus violent l’obligation de négocier de bonne foi. Elles affirment que, après plus de dix ans de «négociation», l’administration publique nationale, en tant qu’employeur de l’État, s’est affranchie de tous les critères de la bonne foi en la matière en refusant indirectement de conclure des conventions collectives sectorielles.
7. 69. Troisièmement, les organisations plaignantes allèguent que le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Sécurité sociale de la nation, au lieu d’agir de manière impartiale ou indépendante, s’est rendu complice des irrégularités commises par les employeurs publics. Elles affirment que, après plus de dix ans sans résultat, le ministère a adapté son action de manière à répondre à la volonté du gouvernement national d’empêcher la conclusion de conventions collectives sectorielles au sein des deux organismes en question – la preuve en étant qu’il n’a jamais invité l’employeur public à négocier de bonne foi, organisé des audiences en temps opportun ou proposé à des représentants des partenaires sociaux ayant un pouvoir de décision de participer aux négociations, entre autres mesures qu’il aurait pu prendre.

B. Réponse du gouvernement

1. 70. Dans sa communication du 5 mars 2021, le gouvernement transmet ses observations sur le cas et fournit des informations sur le traitement des dossiers relatifs aux négociations collectives qui font l’objet de la plainte. Le gouvernement affirme: i) que les autorités n’ont pas, par leur comportement, empêché ou entravé la négociation collective dans les domaines sectoriels indiqués et que les parties ont mené des négociations tout au long de la période sans parvenir à un accord permettant de conclure une convention collective; ii) qu’il n’y a pas eu obstruction non plus en matière salariale, les entités collectives habilitées par la réglementation en vigueur ayant, à l’occasion des négociations menées dans le cadre de la commission de négociation de la convention collective générale du travail, défini périodiquement les augmentations salariales applicables aux travailleurs de l’administration publique nationale.
2. 71. En ce qui concerne la négociation collective au sein de la CNEA, le gouvernement indique que: i) les parties ont été convoquées à une réunion préparatoire en vue de la constitution de la commission paritaire sectorielle de la CNEA et sont convenues d’établir trois commissions de travail et leur calendrier de réunions, et le ministère du Travail a demandé aux parties de tenir l’autorité d’exécution informée de l’évolution des négociations au sein des commissions, afin de convoquer une nouvelle audience si nécessaire; ii) en 2008 et 2009, des audiences ont eu lieu dans le cadre de la commission paritaire sectorielle afin de mettre en œuvre les augmentations salariales convenues dans le cadre de la convention collective générale du travail; iii) au cours de l’année 2009, l’ATCNEA a demandé la convocation de la commission en vue de discuter d’une convention collective sectorielle; iv) le sous-secrétariat au budget a fait savoir que la demande formulée par l’ATCNEA «sera[it] examinée lorsque les représentants de l’État employeur, conformément aux dispositions de l’article 5 de la loi no 24.185, se réuni[raient] pour fixer l’ordre du jour de la négociation collective au niveau général et sectoriel»; v) à cet égard, la CNEA nie avoir refusé de participer aux sous-commissions techniques comme le prétendent les représentants syndicaux, et a considéré qu’il était essentiel de poursuivre la négociation de la convention collective sectorielle dans les plus brefs délais; vi) en 2010, l’Office national de l’emploi public a estimé que la demande ne remplissait pas les conditions requises; vii) une audience a eu lieu au sein de la CNEA le 9 juin 2010 dans le but d’appliquer les augmentations salariales convenues dans le cadre de la convention collective générale du travail; viii) l’APCNEAN a demandé que l’État soit exhorté à reprendre les négociations en vue de parvenir à la signature d’une convention collective pour les travailleurs de la CNEA, et les autres représentants ont été informés de cette demande; ix) l’ATCNEA et l’ATE ont répondu en réitérant les demandes formulées en temps utile et leurs demandes de convocation d’une audience; x) la CNEA a présenté de nouvelles conclusions selon lesquelles les mesures nécessaires étaient prises pour assurer la reprise des négociations; xi) en juin 2011, une audience a été tenue à la CNEA aux fins de la mise en œuvre des augmentations salariales convenues dans le cadre de la convention collective générale du travail; xii) par jugement interlocutoire no 1320 du 27 septembre 2012 rendu par le juge du tribunal national du travail no 68, confirmé par le jugement interlocutoire no 63.760 du 14 mai 2013 de la Cour d’appel nationale du travail, il a été ordonné la délivrance d’un acte administratif portant création de la Commission de négociation sectorielle du personnel de la CNEA, en vue de la conclusion d’une convention collective de travail de niveau sectoriel pour le personnel de la CNEA; xiii) en conséquence, le 6 juin 2013, l’autorité d’exécution (ministère du Travail) a demandé aux parties de confirmer et/ou de modifier les nominations à la commission de négociation sectorielle; xiv) une fois les parties informées, elles ont procédé à la nomination des membres de la commission de négociation sectorielle; xv) une partie des propositions n’étant pas conformes aux exigences, l’autorité d’exécution a demandé de nouveau aux parties de désigner leurs membres; xvi) en juillet 2016, l’autorité d’exécution a informé les parties que, en raison de l’entrée en fonctions du nouveau gouvernement national et de la restructuration de l’administration publique nationale, elles devaient confirmer et/ou modifier les nominations des membres appelés à composer la commission de négociation; xvii) une fois cela fait, le 6 novembre 2016, la commission de négociation a été déclaré constituée et l’autorité d’exécution l’a convoquée à une audience, qui s’est tenue le 15 décembre 2016, et au cours de laquelle les parties sont convenues de former trois commissions et ont décidé que ces commissions se réuniraient au siège de la CNEA; xviii) par la suite, les négociations entre les parties se sont poursuivies sans interruption, 16 audiences ayant eu lieu au ministère du Travail entre décembre 2016 et mars 2020; xix) de même, les parties ont tenu des réunions privées dans le cadre des commissions techniques susmentionnées et des propositions ont été échangées à cette occasion; xx) à la date de la réponse du gouvernement, les parties n’étaient pas parvenues à un accord global sur le texte définitif d’une convention collective, mais la commission de négociation sectorielle continuait de travailler à la conclusion d’une convention collective sectorielle; xxi) la dernière réunion au ministère du Travail a eu lieu le 5 décembre 2019, les parties sont convenues de participer à deux commissions techniques le 13 mars 2020; xxii) les parties ont été convoquées à une nouvelle audience au ministère du Travail pour le 26 mars 2020, qui n’a finalement pas pu se tenir en raison du décret de confinement social, préventif et obligatoire pris dans le contexte de la pandémie de COVID.
3. 72. En ce qui concerne la négociation collective au sein de l’ARN: i) la procédure a été ouverte à la demande de l’APCNEAN, qui souhaitait discuter d’une convention collective sectorielle, demande qui a d’abord été transmise à l’ARN afin qu’elle prenne position; ii) l’ARN a répondu qu’elle acceptait de convoquer l’instance paritaire de négociation d’une convention collective; iii) par la suite, les autres organismes de l’État employeur et les syndicats UPCN et ATE ont été associés à la négociation; iv) pour sa part, le secrétariat à la gestion publique a répondu que la demande devait être traitée conformément aux dispositions de la convention collective générale du travail no 214/06 et de la loi no 24.185; v) le 10 octobre 2019, l’ARN a déclaré que l’organe compétent en la matière était l’Office national de l’emploi public; vi) l’APCNEAN a ensuite déposé un recours en amparo pour manœuvre dilatoire; vii) le 15 septembre 2011, une audience préparatoire à l’ouverture des travaux de la Commission de négociation sectorielle du personnel de l’ARN a été convoquée pour le 23 septembre 2011; viii) l’ATE ne s’étant pas présentée, les parties ont été informées de la demande de l’APCNEAN et de nouvelles audiences ont été programmées; ix) le 1er novembre 2011, le président de la commission de négociation du secteur public, par ordonnance notifiée aux parties, a demandé aux représentants syndicaux d’harmoniser leurs positions et de proposer l’ordre du jour de la commission de négociation sectorielle en vue de sa soumission à l’État employeur, en précisant que, dans l’attente de la documentation requise et de la réponse de l’État employeur, le délai prévu à l’article 7 de la loi no 24.185 serait suspendu; x) en l’absence de réaction des parties, une nouvelle ordonnance leur a été notifiée; xi) une nouvelle audience a ensuite été convoquée pour mettre en place la Commission de négociation sectorielle pour le personnel de l’ARN, les parties étant informées que, lors de l’audience, elles devraient convenir de l’ordre du jour de la commission et désigner jusqu’à trois membres titulaires et deux membres suppléants appelés à siéger à la commission, ainsi que leurs conseillers; xii) l’ensemble des représentants syndicaux a dénoncé l’ordre du jour et, le 17 octobre 2012, la disposition DALSP 1 portant constitution de la Commission de négociation sectorielle pour le personnel de l’ARN a été publiée; xiii) une fois la commission de négociation constituée, une première audience a été convoquée pour le 29 octobre 2012, puis reportée au 31 octobre à la demande des parties; xiv) lors de cette audience, les parties ont fait des propositions sur les modalités de la négociation collective, sont convenues de la création de trois commissions techniques et ont fixé les dates de réunions supplémentaires (quatre audiences prévues pour novembre et décembre 2012); xv) lors de ces audiences, les parties ont fait des propositions, présenté des rapports et discuté des thèmes retenus en exprimant leurs accords et leurs désaccords; xvi) dans les mois qui ont suivi, les parties n’ont pas tenu de réunions dans le cadre de l’autorité d’exécution et, entre août 2013 et août 2014, 11 audiences ont eu lieu, au cours desquelles les parties ont poursuivi les négociations; xvii) l’autorité d’exécution a exhorté les parties à poursuivre le dialogue et les négociations, se disant pleinement disposée à rechercher un accord définitif; xviii) aucune des parties ne s’est présentée à l’audience convoquée pour le 24 septembre 2014, et une nouvelle audience a été programmée pour décembre 2014; xix) de février à décembre 2015, une ou deux audiences ont été organisées chaque mois pour poursuivre les négociations. À chacune de ces audiences, l’employeur public a fait des propositions (que le gouvernement a jointes à sa réponse à la plainte) et a présenté un texte structuré constituant la proposition de convention collective sectorielle; xx) l’ATE et l’APCNEAN ont répondu en présentant leurs propres propositions, après quoi l’employeur public a soumis un nouveau texte comportant des modifications et des ajouts tenant compte des commentaires et observations de certains des syndicats. L’employeur public a également intégré une proposition comportant des aspects liés au «régime de formation et de perfectionnement» et aux «modalités opérationnelles», qu’il a soumise à l’examen des syndicats; xxi) par la suite, dans un avis d’avril 2016, l’autorité d’exécution a informé les parties que, en raison de l’entrée en fonctions du nouveau gouvernement national et de la restructuration de l’administration publique nationale (par décret no 13 du 10 décembre 2015), les parties devaient confirmer et/ou modifier les nominations des membres de la Commission de négociation sectorielle du personnel de l’ARN. Une fois cela fait, l’autorité d’exécution, par acte administratif no DI-2016-17-E-APNDALSP#MT, a déclaré la commission de négociation constituée; xxii) les négociations entre les parties se sont ensuite poursuivies sans interruption, avec la tenue de 42 audiences au ministère du Travail. Les parties ont également tenu des réunions privées dans le cadre des commissions techniques susmentionnées, qui ont eu lieu au siège de l’ARN; xxiii) lors de ces réunions, les parties, comme elles l’ont indiqué, ont échangé des propositions, présenté des rapports et discuté des thèmes retenus; xxiv) à la date de la réponse du gouvernement, les parties n’étaient pas parvenues à un accord global sur le texte définitif de la convention collective; xxvi) lors de la dernière audience tenue au ministère du Travail, les parties sont convenues de se réunir le 7 août 2019 dans le cadre de deux commissions techniques au siège de l’ARN, et une nouvelle audience a été fixée au 4 septembre 2019 au ministère du Travail, à laquelle les parties ne se sont pas rendues.
4. 73. Par ailleurs, le gouvernement fournit les informations suivantes sur les particularités de la négociation salariale dans l’administration publique nationale: i) à partir de 2012, les parties signataires de la convention collective générale de l’administration publique nationale ont décidé, dans l’exercice de leur autonomie collective, de modifier la méthode de négociation des salaires dans le secteur public en faisant de la commission de négociation de la convention collective générale du travail l’instance de discussion unique; ii) à la suite de cet accord, les parties ont commencé à mener toutes les négociations salariales au sein de la commission paritaire générale, qui fixe les augmentations salariales applicables tant aux travailleurs couverts par la convention collective générale du travail qu’à ceux qui sont couverts par des conventions collectives sectorielles; iii) pour cette raison, chaque accord salarial est accompagné d’une annexe fixant le barème des salaires applicable au secteur concerné, de sorte que le barème applicable aux travailleurs de chaque secteur de l’administration publique nationale est défini collectivement par la commission générale de négociation (plutôt que par les commissions de négociation sectorielles); iv) en vertu de la législation en vigueur (loi no 24.185 et son décret d’application no 447/93), les parties peuvent, dans le cadre de la convention collective sectorielle, négocier les questions non traitées au niveau général et celles qui sont expressément renvoyées à ce niveau, ainsi que les questions déjà traitées au niveau général afin de les adapter à l’organisation du travail dans le secteur. En ce sens, une convention collective sectorielle prévaut sur toute autre convention collective à condition qu’elle soit globalement plus favorable aux travailleurs.

C. Conclusions du comité

1. 74. La présente plainte allègue des entraves et obstacles permanents aux procédures de négociation collective sectorielle au sein de deux entités de l’administration publique nationale. Les organisations plaignantes considèrent que les actes allégués rendent impossible la négociation collective sectorielle et la négociation des conditions de travail et des salaires, constituent une violation de l’obligation de négocier de bonne foi et attestent de la partialité du ministère du Travail et de sa complicité avec l’employeur public dans le processus de négociation. Le gouvernement répond en affirmant que: i) les autorités n’ont pas, par leur comportement, empêché ou entravé la négociation collective dans les domaines sectoriels indiqués et que les parties ont mené des négociations tout au long de la période sans parvenir à un accord permettant de conclure une convention collective; et que ii) il n’y a pas eu obstruction non plus en matière salariale, les entités collectives habilitées par la réglementation en vigueur ayant, à l’occasion des négociations menées dans le cadre de la commission de négociation de la convention collective générale du travail, défini périodiquement les augmentations salariales applicables aux travailleurs de l’administration publique nationale.
2. 75. Tout en observant, d’après les faits exposés par le gouvernement, qu’au cours des étapes qui ont suivi les procédures faisant l’objet de la plainte les négociations se seraient déroulées de manière plus fluide, le comité ne peut que constater la longueur de ces procédures de négociation collective sectorielle (13 et 15 ans, à la date de la réponse du gouvernement). Le comité note également que, si le gouvernement, dans sa réponse, fait référence à certains actes des parties qui pourraient expliquer en partie certains retards de la procédure (par exemple le non-respect de certaines formalités), aucune réponse n’est donnée à d’importantes allégations de retard formulées par les organisations plaignantes – par exemple le retard qui a conduit l’APCNEAN à déposer un recours en amparo pour manœuvres dilatoires devant l’administration de la justice, procédure qui a abouti à une injonction de poursuivre les négociations après des années d’impasse.
3. 76. À cet égard, le comité rappelle qu’il importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties; et que le principe selon lequel les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et s’efforcer de parvenir à un accord suppose que soit évité tout retard injustifié dans le déroulement des négociations. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1328 et 1330.]
4. 77. Le comité espère que, à la lumière des conclusions ci-dessus, de nouvelles mesures seront prises le cas échéant pour continuer de promouvoir la négociation collective au sein des deux entités publiques faisant l’objet de la plainte.

Recommandations du comité

1. 78. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité espère que de nouvelles mesures seront prises le cas échéant pour continuer de promouvoir la négociation collective au sein des deux entités publiques faisant l’objet de la plainte.
     • b) Le comité considère que ce cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.