Rapport définitif - Rapport No. 400, Octobre 2022

Cas no 3219 (Brésil) - Date de la plainte: 19-MAI -16 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes dénoncent l’exclusion injustifiée du SINTHORESP de la représentation des travailleurs des établissements de restauration rapide de la commune de São Paulo ainsi que la condamnation de cette organisation à une amende pour avoir demandé en justice le versement de cotisations syndicales

1. 187. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois à sa réunion de mai-juin 2018 et, à cette occasion, il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 386e rapport, approuvé par le Conseil d’administration, à sa 333e session (juin 2018), paragr. 121 à 133  .]
2. 188. Les organisations plaignantes ont fait parvenir des informations complémentaires dans des communications reçues les 31 mai et 25 septembre 2018.
3. 189. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications en date des 25 mai et 23 octobre 2018, du 30 septembre 2019 et du 1er février 2021.
4. 190. Le Brésil n’a pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais il a ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen antérieur du cas

1. 191. À sa réunion de juin 2018, le comité a formulé la recommandation intérimaire ci-après concernant les allégations présentées par les organisations plaignantes [voir 386e rapport, paragr. 133]:
   • Tout en rappelant l’importance qu’il attache à ce que les travailleurs puissent choisir librement l’organisation qui les représente, le comité prie le gouvernement de lui communiquer dans les plus brefs délais ses observations sur les allégations de l’organisation plaignante relatives à son exclusion de la représentation des travailleurs des établissements de restauration rapide de l’État de São Paulo, y compris des informations sur les procédures et décisions ayant conduit à ladite exclusion; le comité demande également à l’organisation plaignante de fournir de plus amples informations sur son degré de représentativité dans l’État de São Paulo en général et dans les établissements de restauration rapide de cet État en particulier ainsi que des informations actualisées sur l’action en justice que le SINDIFAST aurait intentée contre le SINTHORESP.

B. Informations complémentaires

1. 192. Dans deux communications reçues les 31 mai et 25 septembre 2018, le SINTHORESP fournit une série d’informations complémentaires sur les différents aspects du présent cas. L’organisation plaignante souhaite en premier lieu préciser que: i) le conflit de représentation qui oppose le SINTHORESP au SINDIFAST ne concerne pas les établissements de restauration rapide de l’État de São Paulo mais ceux de la commune de São Paulo, zone dans laquelle on compte un grand nombre de restaurants de ce type; et ii) les cotisations syndicales prélevées sur le salaire des membres du SINTHORESP pour être reversées au SINDIFAST ne sont pas, comme l’indique à tort le gouvernement, des cotisations «obligatoires», qui portent atteinte aux principes de l’OIT et ont été de fait interdites par la réforme législative de 2017, mais des cotisations instituées par voie de convention collective et qui sont versées par les travailleurs qui ne sont pas membres du syndicat mais qui bénéficient de la convention collective (cotisations dites «de solidarité»).
2. 193. Le SINTHORESP évoque ensuite le litige qui l’oppose au SINDIFAST et allègue à cet égard que: i) les transferts de cotisations syndicales effectués par plusieurs établissements de restauration rapide de la commune de São Paulo au bénéfice du SINDIFAST et non du SINTHORESP sont frauduleux et ne résultent pas de la volonté des travailleurs concernés, critère fondamental en matière de liberté syndicale dont les instances judiciaires ne tiennent pas compte; ii) le SINTHORESP représente les travailleurs de la restauration rapide dans 35 autres communes; iii) la création du SINDIFAST a donné lieu à des ingérences extérieures de la part d’entreprises, ce qui est contraire à la convention no 98 ratifiée par le Brésil; et iv) la convention collective signée par le SINDIFAST a entraîné une détérioration des conditions de travail et une réduction de 40 pour cent des salaires des travailleurs concernés, ce qui démontre le manque de représentativité de cette organisation syndicale.
3. 194. Enfin, l’organisation plaignante fait également référence au fait que le SINDIFAST a intenté une série d’actions en justice pour réclamer l’exclusion du SINTHORESP de la représentation des travailleurs de plusieurs établissements de restauration rapide, les cotisations syndicales correspondant à ces établissements et la condamnation du SINTHORESP à une très lourde amende. L’organisation plaignante affirme que, dans ce contexte, les tribunaux du travail demandent au SINTHORESP de verser 22 millions de reais brésiliens, mettant ainsi en danger l’existence même de l’organisation syndicale.

C. Réponse du gouvernement

1. 195. Dans sa communication des 25 mai et 23 octobre 2018, le gouvernement répond à la recommandation formulée par le comité dans son premier examen du cas et aux informations complémentaires communiquées par le SINTHORESP. Le gouvernement se réfère en premier lieu aux allégations de l’organisation plaignante relatives à son exclusion de la représentation des travailleurs des établissements de restauration rapide de la commune de São Paulo, en fournissant des informations sur les procédures et décisions ayant conduit à ladite exclusion. Le gouvernement déclare à cet égard que: i) en vertu de l’article 8 de la Constitution de 1988, le ministère du Travail ne peut intervenir dans l’organisation et le fonctionnement des organisations syndicales, toute autorisation préalable à leur création étant interdite; ii) en même temps, en vertu du précédent (súmula) no 677 de la Cour suprême fédérale, le ministère du Travail est chargé d’enregistrer les organisations syndicales et de veiller au respect du principe de l’unicité syndicale; iii) par contre, il n’appartient pas au ministère d’évaluer la représentativité des syndicats au-delà de ce qui est implicitement prévu par les dispositions légales; iv) la législation brésilienne ne contient pas de critères spécifiques de détermination de la représentativité des syndicats; v) la Constitution (article 8.2) consacre en revanche le principe de l’unicité syndicale interdisant la constitution de plus d’une organisation syndicale, quel que soit son niveau, pour représenter la même catégorie professionnelle ou économique, sur une même base territoriale; vi) conformément à ce principe, l’article 571 du Recueil des lois du travail établit le principe de spécificité autorisant la constitution d’une nouvelle organisation syndicale exerçant des activités plus spécifiques que l’organisation existante, ce qui peut conduire à une situation dans laquelle deux syndicats peuvent solliciter le droit de représenter la même catégorie de travailleurs; et vii) la doctrine et la jurisprudence dominante considèrent que le principe de spécificité doit prévaloir sur celui de territorialité.
2. 196. Après avoir décrit les règles et critères généraux applicables à la détermination de la représentativité syndicale, le gouvernement se réfère à l’arrêt du Tribunal suprême du travail, qui a décidé d’accorder au SINDIFAST le pouvoir de représenter les travailleurs de la restauration rapide dans la commune de São Paulo. Le gouvernement indique à cet égard que cette décision du 3 août 2016 était fondée sur le principe de spécificité susmentionné et que la haute juridiction a estimé que le SINDIFAST jouissait d’une plus grande légitimité pour représenter les travailleurs de cette catégorie du fait qu’il représentait exclusivement les salariés des établissements de restauration rapide.
3. 197. Se référant aux allégations des organisations plaignantes relatives aux amendes d’un montant excessif que les tribunaux ont infligées au SINTHORESP, le gouvernement indique que: i) il respecte pleinement l’indépendance du pouvoir judiciaire; ii) les tribunaux ont infligé des amendes au SINTHORESP au motif que l’organisation avait recouru de mauvaise foi à la justice en intentant de multiples actions identiques alors qu’elle en connaissait à l’avance l’issue; et iii) cela n’a pas empêché certaines de ces actions d’aboutir à la condamnation de l’entreprise au paiement des frais de justice.

D. Conclusions du comité

1. 198. Le comité rappelle que le présent cas porte sur la situation d’un syndicat du secteur de la restauration – le SINTHORESP – qui dans le contexte du mécanisme légal d’«encadrement syndical» a perdu le droit de représenter les travailleurs des établissements de restauration rapide de la commune de São Paulo en faveur du SINDIFAST, décision que les organisations plaignantes estiment injustifiée car elles affirment que le SINDIFAST n’est pas suffisamment représentatif.
2. 199. Le comité prend note des informations complémentaires fournies par les organisations plaignantes, selon lesquelles: i) les travailleurs concernés n’ont pas fait part de leur volonté que leurs cotisations syndicales soient reversées au SINDIFAST; ii) le SINTHORESP représente les travailleurs de la restauration rapide dans 35 autres communes; iii) la création du SINDIFAST a entraîné des ingérences extérieures de la part d’entreprises, ce qui est contraire à la convention no 98 ratifiée par le Brésil; et iv) la convention collective signée par le SINDIFAST a entraîné une détérioration considérable des conditions de travail et de rémunération des travailleurs concernés, ce qui démontre le manque de représentativité de cette organisation syndicale. Le comité note que, de son côté, le gouvernement déclare que: i) si c’est bien au ministère du Travail qu’il incombe d’enregistrer les organisations syndicales et de veiller au respect du principe de l’unicité syndicale (interdisant la constitution de plus d’une organisation syndicale, quel que soit son niveau, pour représenter la même catégorie professionnelle ou économique, sur une même base territoriale), il ne lui appartient pas en revanche de procéder à un examen de la représentativité des syndicats au-delà de ce qui est implicitement prévu par les dispositions légales; ii) la législation brésilienne ne comporte pas de critères spécifiques pour la détermination de la représentativité des syndicats; iii) conformément au principe de l’unicité syndicale consacré par la Constitution, l’article 571 du Recueil des lois du travail établit le principe de spécificité autorisant la constitution d’une nouvelle organisation syndicale exerçant des activités plus spécifiques que l’organisation existante; et iv) le Tribunal suprême du travail s’est fondé sur le principe de spécificité susmentionné pour accorder au SINDIFAST le pouvoir de représenter les travailleurs de la restauration rapide, estimant que cette organisation jouissait d’une plus grande légitimité du fait qu’il représentait exclusivement les salariés de ce type de restaurants.
3. 200. Le comité prend note de ces différents éléments. Il rappelle que le conflit de représentation entre le SINTHORESP et le SINDIFAST intervient dans le contexte du système brésilien de relations collectives du travail régi par le principe de l’unicité syndicale, selon lequel une seule organisation syndicale peut valablement représenter, sur une base territoriale correspondant au moins au niveau communal, une catégorie donnée de travailleurs. Le comité observe également que le principe de l’unicité syndicale, qui a fait l’objet de recommandations du comité dans des cas antérieurs en raison des restrictions qu’il impose au droit des travailleurs de constituer le syndicat de leur choix et d’y adhérer [voir, par exemple, 325e rapport, cas no 2099, paragr. 193], n’empêche pas la survenue de conflits de représentation lorsque deux organisations syndicales prétendent être les plus aptes à représenter une catégorie donnée de travailleurs. Le comité note également que ce type de conflit peut se produire en particulier lorsque, comme dans le présent cas, un nouveau syndicat est créé dont le champ d’action est plus limité que celui du syndicat existant.
4. 201. Le comité note que, dans le contexte du conflit de représentation entre le SINTHORESP et le SINDIFAST, ni les organisations plaignantes ni le gouvernement ne fournissent de données spécifiques permettant d’évaluer la représentativité respective de ces deux organisations et que, en particulier, ces dernières ne fournissent pas d’indications sur le nombre de leurs membres dans le secteur de la restauration rapide de la commune de São Paulo. Le comité observe également que, de la même manière, l’arrêt du Tribunal suprême du travail cité par le gouvernement, qui accorde le pouvoir de représentation au SINDIFAST, est fondé sur le principe de spécificité du fait de la concentration exclusive de cette organisation sur la restauration rapide.
5. 202. Le comité rappelle à cet égard que les travailleurs et les employeurs devraient en pratique pouvoir choisir librement quelles organisations les représentent dans les négociations collectives. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1359.] Le comité rappelle également que: i) afin d’encourager le développement harmonieux des négociations collectives et d’éviter les conflits, on devrait toujours appliquer, lorsqu’elles existent, les procédures destinées à désigner les syndicats les plus représentatifs aux fins de négociation collective quand on ne sait pas clairement par quels syndicats les travailleurs désirent être représentés. Au cas où ces procédures feraient défaut, les autorités devraient, le cas échéant, examiner la possibilité d’instituer des règles objectives à cet égard; ii) la détermination des organisations susceptibles de signer seules des conventions collectives devrait être établie sur la base d’un double critère: celui de la représentativité et celui de l’indépendance; selon le comité, les organisations répondant à ces critères devraient être déterminées par un organisme présentant toutes garanties d’indépendance et d’objectivité; et iii) là où, selon les systèmes en vigueur, le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d’après des critères objectifs et fixés d’avance, afin d’éviter toute possibilité de partialité ou d’abus. [Voir Compilation, paragr. 1382, 1374 et 1369.] À la lumière de ces critères, le comité espère que les conflits de représentation, y compris le présent cas, seront résolus en appliquant des critères de représentativité objectifs et fixés d’avance par le gouvernement en consultation avec les partenaires sociaux, en tenant dûment compte de la volonté des travailleurs concernés.
6. 203. Le comité note en outre l’indication du gouvernement selon laquelle la législation nationale n’établit pas de critères de représentativité qui permettraient de régler les conflits de représentation pouvant impliquer plusieurs organisations syndicales et observe que cette absence peut entraver le droit des travailleurs d’être représentés dans la négociation collective par le syndicat de leur choix. Le Brésil ayant ratifié les conventions nos 98 et 154, le comité soumet les aspects législatifs du présent cas à la Commission d’experts pour l’applications des conventions et recommandations (CEACR).
7. 204. En ce qui concerne la demande du comité adressée aux organisations plaignantes pour qu’elles fournissent des informations actualisées sur l’action en justice que le SINDIFAST aurait engagée contre le SINTHORESP, le comité note que les organisations plaignantes allèguent ce qui suit: i) dans le cadre des actions en justice engagées par le SINDIFAST pour exclure le SINTHORESP de la représentation de plusieurs autres établissements de restauration rapide, le SINDIFAST a demandé que les cotisations syndicales correspondant à ces établissements lui soient versées et que le SINTHORESP soit condamné à une très lourde amende; ii) dans ce contexte, les tribunaux du travail ont condamné le SINTHORESP à une amende de 22 millions de reais, mettant ainsi en péril l’existence même de l’organisation syndicale. Le comité note que, de son côté, le gouvernement ne fait pas référence aux poursuites engagées par le SINDIFAST contre le SINTHORESP, mais se contente de rappeler que la peine d’amende infligée au SINTHORESP par la justice était fondée sur le fait que l’organisation syndicale avait recouru de mauvaise foi aux procédures judiciaires. Tout en notant qu’il ne dispose pas des informations qui lui permettraient de se prononcer spécifiquement sur les procédures en cours entre les deux organisations, le comité veut croire que l’application de critères de représentativité clairs et fixés d’avance, dont il est question dans les paragraphes précédents, permettra de résoudre le conflit susmentionné dans le respect de la liberté syndicale.

Recommandations du comité

1. 205. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Compte tenu du fait que la législation nationale n’établit pas de critères de représentativité qui permettraient de régler les conflits de représentation pouvant impliquer plusieurs organisations syndicales, le comité espère que les conflits de représentation, y compris le présent cas, seront résolus en appliquant des critères de représentativité objectifs et fixés d’avance par le gouvernement en consultation avec les partenaires sociaux, en tenant dûment compte des souhaits des travailleurs concernés.
   • b) Le comité renvoie les aspects législatifs du présent cas à la CEACR.
   • c) Le comité considère que le présent cas est clos et qu’il n’appelle pas un examen plus approfondi.