Rapport définitif - Rapport No. 401, Mars 2023

Cas no 3329 (Colombie) - Date de la plainte: 02-AVR. -18 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que, dans le cadre d’un processus de restructuration, une entreprise de transport public a commis plusieurs actes discriminatoires et antisyndicaux

1. 363. La plainte figure dans une communication de la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC) et du Syndicat des employés publics de la gare centrale de transport de Cúcuta (SINDEPCENTRAL) datée du 2 avril 2018.
2. 364. Le gouvernement de la Colombie a fait part de ses observations concernant les allégations dans deux communications datées du 31 janvier 2019 et du 19 janvier 2023.
3. 365. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 366. Dans leur communication du 2 avril 2018, les organisations plaignantes allèguent que la gare centrale de transport de Cúcuta (dénommée ci-après «l’entreprise publique») a commis des actes portant atteinte au droit de liberté syndicale et au droit de négociation collective des travailleurs affiliés au Syndicat des employés publics de la gare centrale de transport de Cúcuta (SINDEPCENTRAL), au Syndicat des travailleurs et employés publics des terminaux et des entreprises de transport terrestre motorisé de passagers par route de Colombie (SINTRATERCOL) et à l’organisation syndicale SINECTEC, notamment le processus de réorganisation administrative entamé en juillet 2017 pour modifier le niveau des effectifs, sans consulter au préalable les organisations syndicales, ce qui constitue une violation des accords collectifs signés entre l’entreprise publique et SINDEPCENTRAL; ainsi que la demande de la levée de l’immunité syndicale de tous les dirigeants des trois syndicats.
2. 367. Les organisations plaignantes affirment que les actes commis par l’entreprise publique avaient pour objet de démanteler et de faire disparaître SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL et SINECTEC. Les organisations plaignantes font valoir en particulier que ces actes ont débouché sur le démantèlement des trois syndicats en raison de la suppression des postes de tous les dirigeants syndicaux, privant ainsi ces organisations de leur direction. Les organisations syndicales font également valoir qu’elles ne disposaient plus du nombre légal de membres nécessaire à leur existence (au moins 25 membres), cela constituant une entrave au libre exercice de l’activité syndicale. Les organisations plaignantes indiquent que SINDEPCENTRAL est un syndicat d’entreprise qui a été légalement constitué le 30 décembre 2004, et fournissent une copie de l’enregistrement de la modification du conseil d’administration de ce syndicat effectuée par l’inspection du travail et la sécurité sociale le 27 juillet 2015, d’où il ressort que six des fonctionnaires dont les postes ont été supprimés faisaient partie du conseil d’administration de SINDEPCENTRAL.
3. 368. Les organisations plaignantes allèguent en outre que le processus de réorganisation administrative, entamé en juillet 2017 par l’entreprise publique, sans consulter au préalable les organisations syndicales: i) ne respecte pas les conventions collectives signées entre l’entreprise publique et SINDEPCENTRAL, en particulier la convention collective en vigueur, approuvée par la résolution no 221 du 25 mai 2017, qui dispose que «[...] il sera fait en sorte que les délégués syndicaux participent aux processus visant à modifier le niveau des effectifs [...]»; ii) supprime de manière sélective les postes de tous les dirigeants syndicaux des trois syndicats, dans l’objectif de faire disparaître les trois organisations syndicales; iii) est contraire aux dispositions de la législation nationale et aux normes internationales du travail, notamment à la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et à la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, en ce qui concerne le droit syndical, de négociation et d’autres libertés syndicales dans les questions relatives à la réintégration, la réaffectation et la continuité des postes des fonctionnaires; et iv) est illégal puisqu’il n’a pas bénéficié de l’avis technique favorable du Département national de la fonction publique qui réglemente les droits de carrière administrative et les droits des fonctionnaires syndiqués.
4. 369. Les organisations plaignantes déclarent que, suite à la suppression de plusieurs postes dans le cadre de la restructuration administrative, l’entreprise publique a demandé la levée de l’immunité syndicale de 21 dirigeants des syndicats SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL et SINECTEC. Les organisations plaignantes indiquent aussi que l’entreprise publique a fixé un niveau d’effectifs transitoire en attendant la levée de l’immunité syndicale de ces dirigeants syndicaux. Les organisations plaignantes ont joint une copie des accords et résolutions adoptés par le conseil d’administration de l’entreprise publique en juillet 2017, d’où il ressort que les effectifs se composaient précédemment de 74 postes, un niveau réduit à 49 postes plus les 21 postes transitoires correspondant à ceux occupés par les fonctionnaires pour lesquels la levée de l’immunité syndicale a été demandée, et qui allaient être automatiquement supprimés dès l’application de la décision autorisant la levée de l’immunité syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 370. Dans une communication du 31 janvier 2019, le gouvernement communique les observations de l’entreprise publique, ainsi que sa propre réponse aux allégations des organisations plaignantes.
2. 371. L’entreprise publique déclare que le processus de réorganisation administrative visant à modifier le niveau des effectifs a strictement respecté les normes régissant l’emploi dans le secteur public, le droit d’association et la liberté syndicale, puisqu’il s’est déroulé avec la participation de la Confédération des fonctionnaires et des services publics de Colombie (CSPC), garantissant ainsi le droit de représentation des fonctionnaires affiliés à ces syndicats. En outre, l’entreprise publique communique une copie du rapport technique établi en juin 2017 indiquant que depuis plusieurs années, l’entreprise fait face à une baisse de ses recettes, entraînant «un haut niveau d’insolvabilité économique», en particulier depuis la fermeture de la frontière avec la République bolivarienne du Venezuela en 2015, qui limite la circulation des personnes en provenance et à destination de ce pays, et montrant que les dépenses de l’entreprise sont supérieures à ses recettes. Le rapport technique indique également que les frais de personnel représentent le principal des dépenses (77,2 pour cent des dépenses totales) et conclut que le niveau des effectifs n’est financièrement pas viable, appelant à une réduction de celui-ci et recommandant la suppression de 21 postes d’assistants administratifs dans lesquels sont occupés les dirigeants syndicaux, suppression qui n’aurait pas d’incidence sur les services fournis par l’entreprise publique.
3. 372. En ce qui concerne la levée de l’immunité syndicale et l’autorisation de licencier ces dirigeants syndicaux, l’entreprise publique fournit un rapport de situation montrant que 19 des travailleurs concernés par la restructuration administrative ont fait appel des décisions autorisant la levée de leur immunité syndicale. Entre le 19 et le 24 septembre 2018, le tribunal supérieur de Cúcuta a statué sur la question et a confirmé les décisions de levée d’immunité syndicale de ces travailleurs. Par ailleurs, selon le rapport susmentionné, l’un des travailleurs concernés a renoncé à son appartenance syndicale lors de l’audience consacrée à la levée de l’immunité syndicale, et un autre travailleur a renoncé à son poste dans l’entreprise publique, de sorte que pour ces deux travailleurs, l’entreprise publique n’avait plus besoin de l’autorisation de levée d’immunité syndicale pour les licencier.
4. 373. L’entreprise publique déclare, à propos du licenciement des 21 dirigeants syndicaux, que: i) un fonctionnaire a été réintégré dans l’entreprise publique afin de pourvoir un poste vacant et la réintégration de neuf fonctionnaires de la carrière administrative a été traitée via la Commission nationale de la fonction publique (CNSC), dont un fonctionnaire ayant été réintégré au sein du gouvernorat de Norte de Santander et quatre autres au sein de la municipalité de Cúcuta, tandis que la demande de réintégration de quatre autres fonctionnaires est toujours en instance devant la CNSC; ii) cinq fonctionnaires ont opté pour l’indemnisation et ont été licenciés de la fonction publique; et iii) quatre fonctionnaires temporaires n’ayant pas de droits de carrière ont été licenciés en raison de la suppression de leur poste. L’entreprise publique fournit une liste de 19 travailleurs licenciés à la suite de la réorganisation administrative et appartenant aux organisations syndicales SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL, SINECTEC et FETRALTRANORTE-FENASER.
5. 374. Le gouvernement répond aux allégations des organisations plaignantes. En ce qui concerne le processus de restructuration administrative de l’entreprise publique, le gouvernement indique que: i) ce processus s’est déroulé conformément à la procédure établie par la loi, celle ci prévoyant l’émission de plusieurs actes administratifs et la réalisation d’une étude technique qui a montré la nécessité de réduire de 74 à 49 le nombre de postes afin que l’entreprise publique fonctionne selon sa réalité économique, sa viabilité étant sérieusement compromise par la baisse de ses recettes due à la fermeture des points de passage en 2015; ii) l’objectif de ce processus visait à assurer la viabilité financière de l’entreprise publique et l’adéquation des services fournis; et iii) ce processus relève de la compétence et des fonctions publiques de l’État, et peut être entamé, entre autres, pour des raisons économiques et conduire parfois à la dissolution de syndicats en raison de la réduction du nombre de leurs adhérents, sans que cela constitue pour autant une violation du droit de liberté syndicale, dès lors que le processus de restructuration n’a pas été réalisé en raison ou à la suite d’activités antisyndicales, comme l’a déclaré la Cour constitutionnelle dans sa décision no 793 du 27 juillet 2001.
6. 375. Le gouvernement affirme, en ce qui concerne les fonctionnaires de carrière dont les postes ont été supprimés à la suite de la restructuration administrative, qu’ils pouvaient opter pour l’indemnisation ou pour leur réintégration dans un même poste ou un poste équivalent. À cet égard, le gouvernement indique que certains fonctionnaires ont opté pour la réintégration, certains ayant déjà été réaffectés par la CNSC à des postes vacants au sein du gouvernorat de Norte de Santander et de la municipalité de Cúcuta, tandis que d’autres ont opté pour l’indemnisation. Concernant les fonctionnaires temporaires, le gouvernement déclare qu’ils n’avaient pas de droits de carrière et qu’ils ont donc été licenciés lorsque leurs postes ont été supprimés. À cet égard, le gouvernement se réfère à la décision de protection no 1083/12 de 2012 de la Cour constitutionnelle concernant le licenciement de cette catégorie de fonctionnaires, qui dispose que: «[…] les postes temporaires ne sont pas assimilables à des postes de la carrière administrative, et les droits découlant de ces derniers ne sont donc pas applicables aux postes temporaires, les fonctionnaires temporaires ne remplissant pas les conditions requises par la Constitution et la loi pour en bénéficier […]».
7. 376. Enfin, le gouvernement indique que les organisations plaignantes n’apportent pas de preuve permettant d’établir que des actes portant atteinte à la liberté syndicale ont été commis dans le cadre de la restructuration administrative. De même, le gouvernement indique que ni les fonctionnaires concernés ni les organisations syndicales ne fournissent d’informations faisant état des recours formés devant les instances judiciaires nationales pour contester, en particulier, le caractère prétendument antisyndical de la restructuration administrative. Par conséquent, le gouvernement rejette l’affirmation selon laquelle l’entreprise publique n’a pas respecté les conventions nos 87 et 98, et souligne en outre que le droit des travailleurs de s’organiser n’a pas été restreint, comme en témoigne l’existence, avant la restructuration administrative, de trois syndicats dans une entreprise publique comptant 74 fonctionnaires, ainsi que le fait que ceux-ci ont été en mesure de signer des conventions collectives avec l’entreprise publique.
8. 377. Dans une communication du 19 janvier 2023, le gouvernement a fourni des informations supplémentaires concernant le présent cas. Le gouvernement indique que l’entreprise publique emploie actuellement 47 fonctionnaires, dont 27 sont affiliés à SINTRATERCOL. En outre, tout en reconnaissant l’importance de mener des consultations ouvertes avec les organisations syndicales dans le cadre d’un processus de restructuration ou de réduction du personnel, le gouvernement fait valoir que le processus de restructuration administrative s’est déroulé avec la participation de la CSPC, et indique qu’il prévoit d’étudier la possibilité d’établir, conjointement avec le Département administratif de la fonction publique, un instrument visant à rappeler aux institutions publiques la nécessité de promouvoir les consultations avec les organisations syndicales, dans le cadre d’un processus de restructuration administrative ou de réduction du personnel, garantissant les droits de tous les travailleurs.

C. Conclusions du comité

1. 378. Le comité relève que, dans le cas à l’examen, les organisations plaignantes allèguent une série d’actes discriminatoires et antisyndicaux commis par une entreprise de transport public, notamment la mise en œuvre d’une restructuration administrative en juillet 2017 sans consultation préalable des organisations syndicales, en violation des accords conclus entre l’entreprise publique et SINDEPCENTRAL, ainsi que la suppression des postes de tous les dirigeants syndicaux de SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL et SINECTEC, ce qui aurait entraîné la disparition de ces syndicats. Le comité note que, de leur côté, l’entreprise publique et le gouvernement font valoir que la Confédération des fonctionnaires et des services publics de Colombie (CSPC) a participé au processus de restructuration administrative, garantissant ainsi la représentation des fonctionnaires affiliés à ces syndicats. Le comité observe aussi que tant l’entreprise publique que le gouvernement affirment que le processus de restructuration administrative s’est déroulé conformément à la procédure établie par la loi. Le comité note également que le gouvernement nie le caractère prétendument antisyndical de la restructuration administrative et met en avant l’existence d’un rapport technique démontrant que la restructuration était économiquement justifiée, et fait valoir que les organisations plaignantes ne fournissent aucune information démontrant l’existence de procédures judiciaires visant à contester le caractère antisyndical de la restructuration et les licenciements qui en ont résulté.
2. 379. Le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles l’entreprise publique n’a pas respecté la convention collective en vigueur signée avec SINDEPCENTRAL, dans la mesure où les organisations syndicales n’ont pas été consultées préalablement à la mise en œuvre de la restructuration administrative. Tout en prenant note de l’indication de l’entreprise publique et du gouvernement selon laquelle la CSPC a participé au processus de restructuration administrative, le comité fait observer que la convention collective en vigueur, approuvée par la résolution no 221 du 25 mai 2017, prévoit l’obligation de garantir la participation des délégués de SINDEPCENTRAL aux processus visant à modifier le niveau des effectifs. À cet égard, le comité note qu’il n’a reçu aucune information concernant l’affiliation de SINDEPCENTRAL à la CSPC ou indiquant que ce syndicat a mandaté la CSPC pour le représenter lors du processus de restructuration. Au vu de ce qui précède, le comité rappelle que le respect mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations professionnelles sur des bases solides et stables. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1336.]
3. 380. Le comité prend également note des allégations des organisations plaignantes selon lesquelles la restructuration administrative effectuée par l’entreprise publique visait à faire disparaître SINDEPCENTRAL, SINTRATERCOL et SINECTEC. Les organisations plaignantes indiquent que l’entreprise publique a demandé la levée de l’immunité syndicale de 21 dirigeants syndicaux de ces trois organisations syndicales en raison de la suppression de leurs postes, dans le cadre de la restructuration, en conséquence de quoi les trois organisations syndicales ont été privées de leur direction et ne disposaient plus du nombre de membres nécessaire à leur existence. En ce qui concerne le licenciement des dirigeants syndicaux, le comité prend note des informations fournies dans les observations du gouvernement, selon lesquelles les travailleurs concernés par la restructuration pouvaient opter pour la réintégration à un même poste ou un poste équivalent, ou pour l’indemnisation. À cet égard, le comité note que six travailleurs ont déjà été réintégrés et que la réintégration de quatre autres travailleurs au même poste ou à un poste équivalent est en cours de traitement, tandis que cinq travailleurs ont opté pour l’indemnisation et cinq autres fonctionnaires temporaires ont été licenciés en raison de la suppression de leur poste.
4. 381. Le comité rappelle que, son mandat étant d’examiner les allégations de violations des droits syndicaux, il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes de restructuration, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicaux. [Voir Compilation, paragr. 1553.] À cet égard, le comité note qu’il ressort des éléments fournis par les organisations plaignantes, l’entreprise publique et le gouvernement que: i) la restructuration concernait 25 travailleurs, dont 21 dirigeants syndicaux; ii) selon le rapport technique fourni par l’entreprise publique, cette dernière faisait face à une situation financière difficile, ses dépenses étant supérieures à ses recettes; en 2016, les frais de personnel représentaient 77,2 pour cent de ses dépenses totales; la suppression des 21 postes d’assistants administratifs qu’occupaient les dirigeants syndicaux visait à ne pas affecter la prestation de services de l’entreprise de transport public; iii) les dirigeants syndicaux concernés par la restructuration, qui étaient fonctionnaires de carrière, pouvaient opter pour la réintégration à un même poste ou un poste équivalent, ou pour l’indemnisation, la plupart d’entre eux ayant été réintégrés ou étant en voie de l’être; et iv) l’entreprise publique compte actuellement 47 fonctionnaires, dont 27 sont membres de SINTRATERCOL.
5. 382. En ce qui concerne l’indication du gouvernement selon laquelle les organisations plaignantes n’ont pas démontré qu’elles avaient contesté le caractère prétendument antisyndical de la restructuration devant les instances judicaires, le comité note que l’entreprise publique fournit des informations sur le processus de levée de l’immunité syndicale des dirigeants syndicaux concernés par la restructuration, et qu’il ressort de ces données que: i) 19 dirigeants ont fait appel des décisions rendues en première instance autorisant la levée de l’immunité syndicale; et que ii) concernant ces cas, l’autorisation de lever l’immunité syndicale a été confirmée en deuxième instance, le comité ne disposant toutefois pas du texte des décisions en question.
6. 383. À la lumière de ce qui précède, le comité indique que, si la plupart des postes supprimés au sein de l’entreprise publique, qui connaissait des difficultés économiques, étaient des postes principalement occupés par des dirigeants syndicaux, il ne dispose pas d’informations lui permettant de se prononcer sur l’existence alléguée d’une discrimination antisyndicale. Voulant croire que cette question a été examinée de manière exhaustive dans le cadre des procédures judiciaires relatives à la levée de l’immunité syndicale, le comité ne poursuivra pas l’examen de cette allégation. Voulant également croire que les procédures en cours visant à la réintégration des dirigeants syndicaux fonctionnaires de carrière seront achevées dans les meilleurs délais et déboucheront sur leur réintégration à un même poste ou à un poste équivalent, le comité considère que ce cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.

Recommandations du comité

1. 384. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • Le comité veut croire que les procédures en cours relatives à la réintégration des fonctionnaires de carrière seront achevées dans les meilleurs délais et déboucheront sur leur réintégration dans un même poste ou un poste équivalent.
   • Le comité veut croire également que le gouvernement veillera au respect des conventions collectives dans les entreprises publiques.
   • Le comité considère que ce cas n’appelle pas un examen plus approfondi et qu’il est clos.