RECLAMATION (article 24) - CHILI - C001, C002, C024, C029, C030, C035, C037, C038, C111 - 1986

1. Conseil national de coordination syndicale du Chili, #ACRONYME:CNS

Clos

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Rapport du Comité désigné pour examiner la réclamation présentée par le Conseil national de coordination syndicale du Chili (CNS) en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT et alléguant l'inexécution par le Chili des conventions internationales du travail nos 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 et 111

Rapport du Comité désigné pour examiner la réclamation présentée par le Conseil national de coordination syndicale du Chili (CNS) en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT et alléguant l'inexécution par le Chili des conventions internationales du travail nos 1, 2, 24, 29, 30, 35, 37, 38 et 111

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

I. Introduction
1. Par une lettre du 23 mai 1985, le Conseil national de coordination syndicale du Chili, invoquant l'article 24 de la Constitution de l'OIT, a présenté une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement du Chili des conventions (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919, (no 2) sur le chômage, 1919, (no 24) sur l'assurance-maladie (industrie), 1927, (no 29) sur le travail forcé, 1930, (no 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930, (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933, (no 38) sur l'assurance-invalidité (agriculture), 1933, et (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 (Note 1).
2. Les conventions dont il est allégué qu'elles ne sont pas respectées ont été ratifiées par le Chili et sont en vigueur pour ce pays (Note 2).
3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives à la présentation de réclamations sont les suivantes:
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure qui doit être suivie en cas de réclamation est régie par le Règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980) (Note 3).
5. En vertu des articles 1 et 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, en a informé le gouvernement du Chili et l'a transmise au bureau du Conseil d'administration.
6. A sa 230e session, le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et a institué un comité chargé de l'examiner, composé de MM. H. Heldal (membre gouvernemental, Norvège, président), José María Lacasa Aso (membre employeur, Espagne), et John Svenningsen (membre travailleur, Danemark) (Note 4).
7. Le comité a invité le gouvernement du Chili à faire une déclaration au sujet de la réclamation avant le 30 septembre 1985.
8. Il a également invité le Conseil national de coordination syndicale du Chili à communiquer des renseignements complémentaires avant le 15 août 1985.
9. Le 18 octobre 1985 a été reçue la déclaration du gouvernement répondant à la réclamation et exprimant le souhait de compléter sa réponse par une intervention d'un de ses représentants.
10. Le Conseil national de coordination syndicale du Chili n'a pas communiqué d'informations complémentaires.
11. Le comité s'est réuni une première fois en novembre 1985, puis à nouveau en février 1986, afin de préparer l'audition du représentant gouvernemental, et le 7 mars 1986 afin d'entendre ce représentant. Enfin, le comité s'est réuni en novembre 1986 pour discuter et adopter le présent rapport.
12. Le 7 mars 1986, le comité a reçu le représentant du gouvernement du Chili, M. Guillermo Arthur Errázuviz, sous-secrétaire au Travail. Celui-ci a fait une déclaration et a répondu ensuite aux questions posées par les membres du comité (Note 5), sans préjudice de l'envoi d'informations complémentaires avant le 15 avril 1986, date fixée par le comité. Ces informations ont été reçues le 30 avril. Le gouvernement a fourni, en outre, des statistiques supplémentaires relatives au PEM et POJH le 6 octobre 1986. Le comité souhaite souligner, à cet égard, qu'il a reçu de la part du gouvernement des informations sur presque toutes les questions soulevées.
II. Questions préliminaires de procédure
1. Observations du gouvernement
13. Le gouvernement a demandé que la réclamation du CNS soit déclarée irrecevable pour les raisons suivantes:
a) Absence de capacité juridique du demandeur
14. Le CNS n'a pas qualité pour présenter la réclamation, car il ne s'agit que d'un organisme de fait, nonobstant l'existence d'une législation autorisant le plein et libre exercice du droit d'organisation (art. 19 et 20 de la Constitution politique de la République du Chili, et art. 1 et 13, paragr. 2, du décret-loi no 2756, de 1979). L'article 2, paragraphe 2, du règlement concernant la procédure à suivre pour l'examen des réclamations présentées au titre des articles 24 et 25 de la Constitution de l'OIT dispose que ces réclamations, pour être recevables, doivent "émaner d'une organisation professionnelle d'employeurs ou de travailleurs". En outre, aux termes de la convention no 87 et en vertu de la jurisprudence du Comité de la liberté syndicale, les travailleurs et les employeurs doivent respecter la légalité dans l'exercice de leur droit de constituer des syndicats.
15. S'il le souhaitait, le CNS pourrait observer pleinement les formalités simples et limitées prescrites par la législation chilienne. Faute de le faire, il déroge à la loi et aux principes de la liberté syndicale; il ne constitue donc pas une organisation professionnelle de travailleurs.
b) Questions déjà examinées et résolues
16. Des questions qui avaient été déjà résolues, à l'occasion de la réclamation présentée en 1983, sont soulevées de nouveau par le même demandeur. En effet, la présente réclamation souligne la prétendue inexécution par le Chili des conventions nos 1 et 30 sur la durée du travail; en outre, les questions faisant l'objet de la réclamation portent sur les mêmes articles de ces conventions, et leur analyse n'apporte aucun fait nouveau justifiant un examen de la réclamation sur ces points. Pour ce qui est des conventions nos 2, 29 et 111, le demandeur reprend les mêmes arguments (auxquels le Chili avait déjà répondu à l'époque) en ce qui concerne la situation des personnes inscrites aux programmes PEM et POJH.
17. Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement du Chili, considérant que l'objet précis des procédures de contrôle établies par l'OIT devrait être d'assurer le respect des conventions ratifiées par les Etats Membres et que ces procédures ne devraient pas constituer un instrument de harcèlement servant à faire traîner interminablement des questions déjà traitées, demande au comité de refuser d'examiner les aspects de la réclamation qui ont été déjà examinés et réglés. Ce faisant, le gouvernement souhaite rappeler que la loi no 18372 de décembre 1984 a profondément modifié les dispositions relatives à la durée du travail, en tenant compte des observations de la commission d'experts, de la Commission de la Conférence et du comité tripartite établi par le Conseil d'administration pour examiner la réclamation précédente du CNS. Il est également rappelé que la loi no 18391, de décembre 1984 également, a créé des comités de travailleurs et d'employeurs qui doivent être consultés sur le fonctionnement des bureaux de placement gratuits; ainsi est assurée la pleine exécution de la convention no 2.
18. La promulgation de deux dispositions légales, tendant à rendre la législation nationale conforme aux conventions ratifiées par le Chili, est une démonstration éloquente du respect du Chili pour ses obligations internationales. Cette attitude contraste avec celle qui consiste à harceler en permanence le gouvernement au moyen d'allégations non fondées, d'autant plus que, dans le cas examiné, ces allégations portent sur des points qui ont été déjà réglés.
c) Double procédure de contrôle
19. Le gouvernement se préoccupe de ce qu'il existe plusieurs procédures de contrôle parallèles qui traitent simultanément des mêmes questions. En effet, la commission d'experts et la Commission de l'application des normes de la Conférence ont toutes deux examiné longuement les questions sur lesquelles porte la réclamation à l'occasion de la 71e session de la Conférence internationale du Travail. Ces deux commissions ont reconnu explicitement les progrès importants accomplis par la législation chilienne et ont noté que le gouvernement étudiait actuellement les modifications à apporter à cette législation pour la rendre pleinement conforme aux normes internationales qu'il a ratifiées. Il paraît donc pour le moins inopportun qu'une nouvelle réclamation soit présentée sur les mêmes questions, d'autant plus que les demandeurs n'apportent aucun élément nouveau; bien au contraire, seul le gouvernement du Chili a pu faire état de progrès, qui ont été dûment enregistrés par la commission d'experts et la Commission de l'application des normes de la Conférence.
20. En outre, le risque de voir différents organes de l'OIT parvenir à des conclusions contradictoires oblige le gouvernement du Chili à exprimer les préoccupations que lui cause l'existence d'une double procédure.
21. Enfin, le gouvernement estime que la procédure prévue par l'article 24 de la Constitution de l'OIT a pour objet d'assurer la participation des mandants non gouvernementaux au contrôle de la conformité aux normes internationales. A partir du moment où ce contrôle a été exercé par les voies ordinaires, la présentation de réclamations en vertu de l'article 24 ne se justifie plus.
2. Observations du comité
22. Conformément au règlement relatif à la procédure à suivre pour l'examen des réclamations, il incombe au Conseil d'administration de décider de la recevabilité d'une réclamation (art. 2). A sa 230e session (juin 1985), le Conseil a décidé de déclarer recevable la présente réclamation; le comité désigné pour examiner une réclamation n'a pas à réexaminer la recevabilité de celle-ci. Un représentant du gouvernement chilien a participé à la discussion sur ce point de l'ordre du jour et a soulevé des objections qui sont, pour l'essentiel, les mêmes que celles dont le gouvernement fait état actuellement.
23. Néanmoins, le comité souhaite formuler, quant à lui, les commentaires suivants relatifs aux arguments présentés par le gouvernement.
24. Il convient de rappeler que la réclamation intentée en mai 1983 avait également été présentée par le CNS et que, comme dans le cas présent, le fait que cet organisme n'ait pas la personnalité juridique n'avait pas fait obstacle à la recevabilité de cette réclamation. En outre, le Comité de la liberté syndicale a admis des plaintes présentées par le CNS (voir, par exemple, 241e rapport du Comité de la liberté syndicale, doc. GB.231/10/13, paragr. 156-215).
25. En ce qui concerne l'identité éventuelle de certaines questions traitées dans les deux réclamations, il reviendrait au comité actuel de renvoyer aux conclusions de son prédécesseur dans les cas où aucun fait nouveau n'aura été présenté. Cet aspect de la question sera traité lors de l'examen du fond de la réclamation.
26. En ce qui concerne le risque qu'une double procédure de contrôle entraîne l'adoption de conclusions contradictoires - situation qui préoccupe à juste titre le gouvernement chilien -, le comité estime opportun de rappeler que les organes chargés du contrôle régulier de l'application des conventions ratifiées, à savoir la Commission d'experts et la Commission de l'application des normes de la Conférence, suspendent l'examen des questions qui font l'objet d'une procédure spéciale en vertu des articles 24 ou 26 de la Constitution jusqu'à ce que cette procédure ait abouti à des conclusions définitives. En pratique, cette façon de faire a écarté tout risque de décisions contradictoires.
III. Examen de la réclamation
27. Le comité traitera successivement des questions soulevées dans la réclamation qui portent sur les domaines suivants: durée du travail (conventions nos 1 et 30); emploi (convention no 2); travail forcé (convention no 29); sécurité sociale (conventions nos 24, 35, 37 et 38); égalité de chances et de traitement (convention no 111).
28. La réclamation se réfère à un rapport annuel concernant la situation au Chili pour ce qui est de certains droits relatifs à l'emploi et aux syndicats, rapport établi par le CNS. Une copie des documents suivants a été communiquée en même temps: rapport principal de la première Conférence nationale des travailleuses (Santiago, 17-19 mai 1985); Accord du Groupe national des travailleurs avec le Chili et son peuple (non daté); déclaration publique du Groupe national des travailleurs (13 mai 1985); déclaration publique faite par le CNS en mai 1985; déclaration publique du CNS (13 mai 1985). Tous ces documents ont été communiqués en temps opportun au gouvernement pour examen et commentaires éventuels.
Section 1
Questions relatives à la durée du travail
Convention (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919; convention (no 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930
1. Allégations présentées par le CNS
29. Les modifications apportées par la loi no 18372 de 1984 au décret-loi no 2200 de 1978 n'ont pas rendu la législation nationale pleinement conforme aux conventions susmentionnées sur les points suivants:
a) En ce qui concerne la répartition de la durée du travail dans les établissements industriels et commerciaux
30. Le nouvel article 39 dispose que "la durée maximum du travail hebdomadaire fixée à l'article 34 (Note 6), premier paragraphe, ne peut être répartie sur plus de six jours, ni sur moins de cinq. La durée normale du travail ne peut, en aucun cas, dépasser dix heures par jour, sans préjudice des dispositions du dernier paragraphe de l'article 49 (Note 7)."
31. Ainsi en limitant la réduction de la semaine de travail à cinq jours et la journée de travail à dix heures tout en maintenant la limite des quarante-huit heures hebdomadaires, cet article serait conforme à l'article 4 de la convention no 30. Il reste toutefois en contradiction avec la convention no 1, article 2, alinéa b), qui fixe à neuf heures la durée maximum de la journée normale de travail dans les établissements industriels, publics ou privés, en cas de répartition inégale des quarante-huit heures hebdomadaires de travail.
b) En ce qui concerne les heures de travail supplémentaires des employés de commerce
32. L'article 36 du décret-loi no 2200, modifié par la loi no 18372, dispose que l'"employeur peut prolonger la durée normale du travail des employés de commerce de deux heures par jour au maximum pendant la période précédant immédiatement Noël, les fêtes nationales ou autres festivités; dans ce cas, les heures en supplément du maximum fixé au premier paragraphe de l'article 34 ou de la durée convenue si celle-ci est inférieure, sont rétribuées comme heures supplémentaires. Lorsque l'employeur exerce la faculté prévue au paragraphe précédent, il ne peut être convenu que des heures supplémentaires seront effectuées."
33. De l'avis du CNS, cette prolongation de la durée du travail des employés de commerce, autorisée par la loi en vigueur, constitue une violation des articles suivants de la convention no 30 (Note 8): i) elle dépasse les limites de la durée journalière et hebdomadaire fixées aux articles 3 et 4 lus conjointement; ii) elle ne correspond pas aux circonstances et conditions requises pour "la compensation des heures de travail perdues" à l'article 5; iii) elle ne correspond pas aux conditions exceptionnelles envisagées à l'article 6 pour le calcul de la durée moyenne du travail répartie sur une période plus longue que la semaine; iv) elle n'est pas conforme aux dispositions des articles 7 et 8 selon lesquelles des règlements de l'autorité publique doivent être pris, après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs, pour déterminer le nombre d'heures supplémentaires autorisé par jour et par année.
c) En ce qui concerne les heures supplémentaires dans les établissements industriels (fabriques, construction, mines et carrières, transports, etc.)
34. L'article 42 du décret-loi no 2200 autorise les parties à convenir que des heures supplémentaires, à concurrence de deux heures par jour, seront effectuées dans tout emploi qui, par sa nature, ne nuit pas à la santé du travailleur. Cette disposition, qui laisse à la seule volonté des parties la décision concernant les heures supplémentaires, permet d'en faire abus et de donner un caractère permanent à la prolongation de la durée normale du travail.
35. Il y a donc violation de l'article 6 de la convention no 1, aux termes duquel il incombe à l'autorité publique de déterminer par des règlements - pris dans chaque cas après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées - les dérogations temporaires à la durée normale de la journée de travail. Ces dérogations sont admises uniquement pour permettre aux entreprises de faire face à des surcroîts de travail extraordinaires.
2. Observations du gouvernement
36. Le gouvernement renvoie en général à ce qu'il a déclaré en réponse à la réclamation du CNS de 1983 (réponses en date du 20 octobre 1983 et du 30 mars 1984) et aux déclarations faites devant le comité qui a examiné cette réclamation. En outre, il réitère les déclarations qu'il a faites à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations et la Commission de l'application des normes de la Conférence, lors de l'examen des conventions nos 1 et 30. En particulier, le gouvernement a formulé les considérations suivantes.
a) Répartition de la durée du travail dans les établissements industriels et commerciaux
37. Le 17 décembre 1984, la loi no 18372 a été promulguée en vue de rendre la législation conforme aux conventions internationales ratifiées par le Chili et de garantir la réalisation des objectifs avec équité.
38. Il ressort de la simple lecture de la disposition contenue dans le nouvel article 39 du décret-loi no 2200 que la durée du travail est de huit heures par jour, répartie sur six jours. Ce n'est que lorsque les parties en conviennent que cette durée peut être répartie sur cinq jours, auquel cas elle est de neuf heures et trente-six minutes par jour. En contrepartie, le travailleur a droit à un jour de plus de repos.
39. En fait, si la durée hebdomadaire est répartie de la façon indiquée, on obtient un repos supérieur à la durée de repos prévue à l'article 46 du décret-loi no 2200, ce qui favorise largement le travailleur, et même plus que si l'on appliquait la convention no 14 sur le repos hebdomadaire (industrie) également ratifiée par le Chili.
40. La modification susmentionnée, qui était destinée en particulier à répondre aux exigences des conventions nos 1 et 30, a suscité par la suite l'opposition des organisations syndicales qui préféraient une durée journalière plus longue avec un repos hebdomadaire également plus long.
41. A ce sujet, le CNS allègue que la prolongation de la durée du travail des employés de commerce prévue à l'article 36 du décret-loi no 2200, modifié par la loi no 18372, constitue une violation de la convention no 30 (art. 3, 4, 5, 6, 7 et 8). A cet égard, le gouvernement souligne que, la durée journalière du travail étant de huit heures, la prolongation envisagée à l'article 36 ne dépasse pas la limite maximale de dix heures de travail par jour prévue par la convention no 30.
42. Le gouvernement juge nécessaire de préciser que les limites de durée journalière et hebdomadaire prévues aux articles 3 et 4 de la convention concernent la durée normale du travail, tandis que la prolongation envisagée à l'article 36 du décret-loi no 2200 a été considérée par le législateur comme des heures supplémentaires, de sorte qu'il n'y a pas contradiction avec ladite convention, d'autant que cette prolongation exclut toute possibilité d'effectuer d'autres heures supplémentaires.
43. Quant à la violation alléguée de l'article 5 de la convention, il faut garder présent à l'esprit que la situation envisagée dans cet article est tout à fait différente de celle qui est prévue à l'article 36 du décret-loi no 2200, étant donné que la première concerne la façon de compenser les heures de travail perdues en cas d'arrêt collectif du travail résultant de fêtes locales ou de causes accidentelles ou de force majeure, tandis que la seconde a trait à une prolongation de la durée normale du travail des employés de commerce pendant les périodes précédant immédiatement Noël, les fêtes nationales ou autres festivités, de sorte qu'il ne peut exister de contradiction entre les deux normes.
44. S'agissant de l'allégation relative à la violation de l'article 6 de la convention, étant donné que cette norme se réfère à la façon de procéder dans les cas où on ne peut appliquer les dispositions des articles 3 et 4 de l'instrument, c'est-à-dire les normes relatives à la durée hebdomadaire et journalière normale du travail, et vu que l'article 36 du décret-loi no 2200 réglemente le nombre d'heures de travail que les employés de commerce peuvent effectuer pendant certaines périodes de l'année, on ne voit pas comment l'article 6 de la convention pourrait être enfreint par l'application des dispositions de l'article 36 du décret-loi no 2200.
45. Quant à l'allégation de violation des articles 7 et 8 de la convention, selon lesquels l'autorité publique doit édicter des règlements, après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs, pour déterminer le nombre d'heures supplémentaires qui pourront être autorisées par jour et par année, le gouvernement indique que cette réglementation est en l'occurrence sans objet puisque le législateur lui-même a déterminé, de manière précise, les cas et la durée de la prolongation de la durée du travail, ainsi que les modalités d'application. En tout état de cause, l'assentiment du travailleur est toujours nécessaire pour décider des heures supplémentaires.
46. En outre, le gouvernement juge nécessaire de souligner qu'en vertu du deuxième paragraphe de l'article 36, ajouté à cet article par l'article 1, paragraphe (16), de la loi no 18372, lorsque l'employeur fait usage de la faculté de prolonger la durée du travail de deux heures par jour, il n'est pas possible de convenir que des heures supplémentaires en sus de cette prolongation de la durée du travail seront effectuées.
b) Heures supplémentaires dans les établissements industriels (fabriques, construction, mines et carrières, transport, etc.)
47. Conformément à l'article 42 du décret-loi no 2200, des heures supplémentaires, à concurrence de deux heures par jour, ne peuvent être effectuées que dans les emplois qui, par leur nature, ne nuisent pas à la santé du travailleur; en tout état de cause, ces heures donnent droit à la majoration de rémunération de 50 pour cent prévue à l'article 43 dudit décret-loi, ce qui ne porte pas atteinte aux principes de la convention.
48. Au contraire, la réglementation susmentionnée est plus adéquate et plus souple que celle qui est prévue dans la convention, du fait qu'en pratique les entreprises ne font effectuer des heures supplémentaires que lorsqu'elles ont des surcroîts de travail extraordinaires et non de façon constante et habituelle; par ailleurs, les heures supplémentaires sont convenues librement entre employeur et travailleur, autrement dit elles sont le résultat d'un accord de volonté des parties intéressées.
49. Qui plus est, le gouvernement rappelle que, conformément au deuxième paragraphe de l'article 42 du décret-loi no 2200, l'inspection du travail compétente, d'office ou à la demande de l'une des parties, peut interdire les heures supplémentaires dans les emplois qui nuisent à la santé du travailleur, ce qui signifie un plus grand contrôle de ce genre de travail.
3. Conclusions du comité
50. Le comité rappelle que l'application des conventions nos 1 et 30 a fait l'objet d'une réclamation présentée par le CNS en 1983; le rapport du comité désigné par le Conseil d'administration a été adopté par le Conseil a sa 228e session (novembre 1984). Les dispositions auxquelles le CNS se réfère avaient été soit mises en question (art. 36 et 39 du décret-loi no 2200), soit mentionnées par le comité précédent (art. 42 dudit décret-loi).
51. En ce qui concerne les articles 36 et 39, en particulier, le comité signale que les dispositions telles qu'elles ont été modifiées en 1984 avaient été communiquées, sous forme de projet, au comité précédent, lequel avait conclu à leur sujet que:
a)la modification prévue à l'article 36 ne garantirait pas la conformité avec les articles 7, paragraphe 3, et 8 de la convention no 30 (paragr. 26 du rapport du comité; doc. GB.228/8/3);
b)la modification prévue à l'article 39 ne garantirait pas la conformité avec l'article 2 b) de la convention no 1 (paragr. 22 du rapport du comité).
52. Le comité a noté que la commission d'experts, à sa réunion de mars 1985, avait formulé des observations dans le même sens au sujet des modifications adoptées, sans changement, en 1984.
53. Le comité juge utile de signaler que, bien que le CNS n'ait pas mis en cause expressément l'article 42 du décret-loi no 2200 dans sa première réclamation, le comité précédent s'était référé à cet article (voir la première note relative au paragraphe 26 de son rapport) en rappelant les observations formulées en 1981 par la commission d'experts - observations que la commission a réitérées en 1985, à savoir que la disposition incriminée n'est pas conforme aux articles 7 et 8 de la convention no 30. Quant à la référence faite à nouveau dans la présente réclamation aux articles 3, 4, 5 et 6 de la convention no 30 (paragr. 33 ci-dessus), le comité précédent a observé (paragr. 23 de son rapport) que la prolongation de la durée du travail autorisée par l'article 36 du décret-loi no 2200, tel qu'il a été modifié, n'entre pas dans le champ des dérogations prévues par les dispositions susmentionnées de la convention.
54. En conséquence, le comité estime que les questions soulevées par le CNS, ainsi que les dispositions légales incriminées, ont déjà été examinées en détail tant par le comité précédent que par la commission d'experts. Les informations complémentaires fournies par le gouvernement ne changent en rien la situation. Le comité fait donc siennes les conclusions et observations de ces deux organes.
Section 2
Questions relatives à l'emploi
Convention (no 2) sur le chômage, 1919
1. Allégations présentées par le CNS
55. Le CNS allègue l'inexécution de la convention no 2 en ce qui concerne le Programme d'emploi minimum (PEM) et le Programme d'occupation pour les chefs de famille (POJH), sans ajouter d'autres éléments ni donner plus de précisions (voir la page 33 du rapport annuel du CNS).
2. Observations du gouvernement
Voir sous convention no 29 (paragr. 61 à 75 ci-après).
3. Conclusions du comité
56. Le comité rappelle que la question relative au non-respect de l'article 2 de la convention no 2 (nomination de comités comprenant des représentants des travailleurs et des employeurs et qui doivent être consultés pour tout ce qui concerne le fonctionnement des bureaux de placement) a fait l'objet de la réclamation présentée en 1983 et close en novembre 1984.
57. Le comité constate que cette question, examinée par la commission d'experts pendant de nombreuses années, a déjà été résolue. A sa réunion de mars 1985, la commission d'experts a noté avec satisfaction l'adoption de la loi no 18391 en date du 8 janvier 1985, dont l'article unique, au paragraphe 17, enjoint au Service national de la formation et de l'emploi de tenir compte des informations fournies par des comités mixtes composés de représentants de travailleurs et d'employeurs, afin de contrôler le fonctionnement des bureaux municipaux de placement.
58. Le comité a pris note avec intérêt de l'information fournie par le représentant du gouvernement en réponse à une demande qui lui avait été adressée lors de l'audition du 7 mars 1986, à savoir qu'il a été élaboré un projet de règlement d'application du décret-loi no 1446 de 1976 qui régit l'organisation et le fonctionnement de comités régionaux, composés de représentants des travailleurs et des employeurs. Il a également noté avec intérêt que, le 24 octobre 1985, le ministère du Travail a envoyé des instructions à tous les intendants régionaux du pays, les informant de la création de ces comités qui doivent fonctionner de manière informelle jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau règlement. Le comité espère que le nouveau règlement sera adopté à bref délai et que le gouvernement continuera de fournir des informations sur la pratique nationale à ce sujet, dans le cadre du contrôle de l'application régulière de la convention no 2.
59. Le comité constate que, dans la présente réclamation, le CNS se réfère aux programmes d'emploi PEM et POJH, sans donner d'autres précisions. Les indications contenues dans le rapport communiqué par le CNS (pp. 27 à 33) reprennent et développent divers aspects traités par le comité précédent et par la commission d'experts en relation avec la convention no 122. Les aspects en question sont sans rapport avec la convention no 2, sauf dans la mesure où l'article 1 de cette convention prévoit la communication au BIT de renseignements sur le chômage et les mesures prises pour le combattre. Quant au fond, les aspects pertinents ont été traités au titre de la convention no 122 dans le cadre de la réclamation présentée en 1983, de sorte qu'en l'absence d'autres éléments le comité estime qu'il ne convient pas de revenir sur cette question dans le cadre de la présente réclamation.
Section 3
Questions relatives au travail forcé ou obligatoire
Convention (no 29) sur le travail forcé, 1930
1. Allégations présentées par le CNS
60. Selon le CNS, le gouvernement du Chili n'a donné suite à aucune des recommandations du comité précédent du Conseil d'administration au sujet de l'adoption de "mesures propres à améliorer les conditions de travail et tout spécialement la rémunération dans les programmes officiels d'emploi, et à placer les participants à ces programmes sous la protection de la législation du travail et de la sécurité sociale, afin d'éviter toute situation de contrainte tendant à faire accepter un emploi qui pourrait donner lieu à des doutes quant au respect de la convention no 29" (p. 32 du rapport annuel du CNS).
2. Observations du gouvernement
61. Le CNS demande une fois de plus que le gouvernement du Chili mette fin aux programmes PEM et POJH qu'il considère comme une atteinte aux droits de l'homme et à la dignité personnelle des travailleurs; il n'apporte pas d'arguments nouveaux, mais répète les réclamations présentées aux 69e et 70e sessions de la Conférence internationale du Travail, en 1983 et 1984, respectivement, auxquelles le gouvernement du Chili a donné les réponses voulues. Le gouvernement renvoie par conséquent aux observations formulées précédemment, à savoir:
a) Caractère subsidiaire et temporaire des programmes PEM et POJH
62. Ces programmes ont un caractère subsidiaire: l'Etat intervient de cette façon lorsqu'il ne semble y avoir aucune autre solution meilleure pour aider à résoudre ou à atténuer le problème du manque de travail. Le gouvernement est le premier à déplorer l'existence dans le monde du phénomène du chômage avec toutes ses conséquences sociales et morales, mais il est conscient du fait que la gravité du problème demande des mesures qui, bien qu'elles puissent être considérées comme insuffisantes, ont une utilité certaine.
63. La situation économique générale de l'Amérique latine, et en particulier du Chili, se traduit par une mauvaise conjoncture qui dure depuis un certain nombre d'années et doit être affrontée franchement. Le prix du principal produit d'exportation du Chili, le cuivre, est très bas depuis de nombreuses années. A cela s'ajoute le lourd service d'une dette extérieure élevée, les créanciers ne s'étant guère montrés sensibles aux conséquences du coût général de cette dette. En outre, la grave récession internationale qui a touché la planète entière a diminué les possibilités d'exportation du pays, d'où une baisse de la production et de l'emploi.
64. Le Programme d'emploi minimum (PEM) est ouvert, à leur demande, aux membres de toutes les familles qui satisfont aux exigences minima concernant l'âge et la situation d'emploi. Un programme complémentaire a été également élaboré, le Programme d'occupation pour les chefs de famille (POJH) qui, grâce à une indemnité plus importante (5.000 pesos par mois et jusqu'à 30.000 pesos pour les travailleurs très qualifiés), contribue à améliorer davantage la situation au foyer.
65. Ces programmes ne visent pas à être des sources de travail proprement dites: le temps et le travail des participants sont mis à profit, d'une part, pour leur donner une formation et, d'autre part, pour les encourager de manière efficace à chercher une occupation autonome et pour empêcher le versement répété d'indemnités à la même personne. Autrement dit, il s'agit d'une allocation et non de la rémunération appropriée d'un travail régi par un contrat d'emploi.
66. Les statistiques indiquent que, en août 1983, 62,8 pour cent des personnes inscrites au PEM restaient moins de douze mois dans le programme, ce qui fait ressortir le caractère temporaire de ces programmes; en juin 1982, 55,4 pour cent des personnes inscrites restaient moins de douze mois au PEM (Note 9).
67. S'agissant du POJH (région métropolitaine), en août 1984, 48,2 pour cent des personnes inscrites restaient moins de douze mois au programme (Note 10).
b) Une grande partie des personnes inscrites ne font pas partie de la main-d'oeuvre
68. Cette constatation ressort de l'enquête sur le Programme d'emploi minimum parue dans le no 19, de décembre 1983, de la Revista de Economía, publiée par la Faculté des sciences économiques et administratives de l'Université du Chili, dont il a déjà été question dans la réponse à la réclamation antérieure à propos du même sujet. Cette étude indique que les personnes qui ne faisaient pas partie de la main-d'oeuvre formaient 38,9 pour cent du total des inscrits au PEM en juin 1982 et 39,9 pour cent en août 1983. Ce pourcentage élevé montre qu'il existait certaines carences administratives auxquelles on remédie actuellement.
69. Une évaluation du POJH effectuée par l'Intendance de la région métropolitaine signale que, en août 1984, 13,4 pour cent des personnes inscrites au programme ne faisaient pas partie de la main-d'oeuvre; il s'agit de personnes qui profitent de la facilité avec laquelle les indemnités sont accordées.
c) Les programmes PEM et POJH sont des programmes visant à absorber le chômage
70. Les études statistiques indiquent que, s'agissant du PEM, au mois de juillet 1982, 51,3 pour cent des personnes inscrites étaient en chômage avant de participer au programme; en août 1983, le pourcentage atteignait 60 pour cent. Quant au POJH, en août 1984, 86,6 pour cent des personnes inscrites étaient dans le même cas.
d) Horaire requis
71. S'agissant de l'horaire requis pour les personnes inscrites au PEM, il convient de souligner que l'activité exigée est minime et a pour seule fin d'éviter que l'allocation ne soit réclamée par ceux qui ont du travail. En aucun cas, on ne saurait qualifier le programme de "surexploitation de la main-d'oeuvre". Cet aspect reflète aussi le caractère subsidiaire du programme et le fait qu'il s'agit d'une indemnité et non d'un salaire.
72. Bien que l'on exige quelque chose en contrepartie de l'indemnité, le coût supplémentaire que représenterait pour l'Etat le paiement d'un salaire minimum de 8.000 pesos par mois à toutes les personnes inscrites s'élèverait, pour le seul premier trimestre de 1985, à 4.337 millions de pesos (soit 17.347 millions de pesos par an, c'est-à-dire plus de 2 pour cent du budget national), ce qui renchérirait de 70 pour cent le coût actuel des programmes; autrement dit, 20 pour cent seulement des personnes actuellement inscrites pourraient bénéficier des programmes.
73. Le gouvernement recherche activement des solutions au problème du chômage. Il a créé le Secrétariat exécutif national de l'emploi, dont l'objet principal, conformément à son règlement, est de promouvoir le plein emploi productif et librement choisi et, à cette fin, il devra, en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, formuler les politiques propres à assurer la réalisation de cet objectif (convention no 122). Ce secrétariat, conjointement avec divers autres projets en cours d'étude ou d'exécution, contribue à la mise sur pied d'un projet pilote de formation de mini-entreprises. Le Service national de la formation et de l'emploi assurera l'administration et le financement de l'élément formation de ce projet grâce auquel les bénéficiaires du POJH, dans un premier temps, pourront devenir de petits entrepreneurs dans des activités déterminées par une étude de marché au titre du projet. Le projet comporte donc l'étude de marché précitée, la formation du personnel POJH concerné, une aide financière pour la création de chaque mini-entreprise et une assistance technique aussi bien lors de la mise en place que par la suite.
74. Le gouvernement du Chili est convaincu que les programmes susmentionnés devront se poursuivre tant que les conditions qui les ont rendus nécessaires n'auront pas changé radicalement. Certains ont affirmé que ces programmes sont le seul instrument dont le Chili se serve pour combattre le chômage, ce qui est évidemment un mensonge mal intentionné. En effet, il a été prouvé devant divers organes de contrôle que les politiques en matière fiscale, monétaire, de crédit, douanière, d'investissements publics et de change ont été modifées en vue d'améliorer le niveau de l'emploi.
75. Il serait trop long d'énoncer en détail toutes les mesures que le gouvernement prend pour traiter ce problème qui, chacun le sait, affecte le monde entier et non pas seulement le Chili.
3. Questions complémentaires formulées par le comité
76. Lors de l'audition du représentant gouvernemental, le 7 mars 1986, le comité a formulé diverses questions complémentaires relatives aux questions soulevées par le CNS, auxquelles le gouvernement a répondu comme suit dans sa communication du 30 avril 1986.
a) Définition de la "main-d'oeuvre" et différences éventuelles avec les définitions internationales
77. Le gouvernement a fait savoir que l'Institut national de statistiques (INE), organisme technique officiel chargé de recueillir et d'analyser les statistiques du pays, utilise la définition suivante de la "main-d'oeuvre": la main-d'oeuvre se compose des personnes de 12 ans et plus qui sont occupées ou en chômage. a) Personnes occupées: ce sont les personnes qui pendant la semaine de référence de l'enquête: a.1) ont travaillé une heure ou plus comme employés ou ouvriers contre rémunération (traitement, salaire, rétribution à la journée, commission, paiement en nature, etc.), ou ont travaillé comme employeurs ou à leur propre compte pour des bénéfices ou des gains - par exemple: agriculteurs, commerçants, travailleurs indépendants et autres travailleurs de formation supérieure -, ou encore comme aides familiaux non rémunérés effectuant normalement quinze heures ou plus par semaine; a.2) avaient un emploi (ou un commerce) mais n'ont pas travaillé du tout la semaine de référence car elles se trouvaient temporairement absentes de leur emploi, pour des vacances, une maladie de courte durée, des congés ou une autre raison. b) Personnes en chômage: ce sont les personnes qui n'étaient pas occupées la semaine de référence parce que: b.1) elles étaient sans travail ("cesantes"), c'est-à-dire qu'elles désiraient travailler et avaient fait des efforts certains pour obtenir un emploi pendant les deux mois précédant la date de l'entrevue, et elles avaient travaillé avant dans un emploi régulier (elles avaient de l'expérience professionnelle); b.2) elles cherchaient du travail pour la première fois: il s'agit de toutes les personnes qui désiraient travailler et avaient fait des efforts certains pour obtenir un emploi pendant les deux mois précédant la date de l'enquête, mais qui n'avaient pas d'expérience professionnelle, c'est-à-dire n'avaient jamais travaillé avant dans un emploi régulier.
78. Le gouvernement estime que cette définition de la main-d'oeuvre (population active du moment) utilisée par l'INE correspond strictement à la définition donnée par l'OIT aussi bien à la huitième Conférence internationale des statisticiens du travail de 1954 qu'à la treizième conférence tenue du 18 au 29 octobre 1982. En particulier, pour que les "travailleurs familiaux non rémunérés" fassent partie de la main-d'oeuvre, la limite inférieure est fixée à quinze heures de travail pendant la semaine de référence.
b) Perte éventuelle de l'indemnité de chômage en cas de refus de participer au PEM ou au POJH
79. Le gouvernement déclare que l'indemnité de chômage est une prestation de prévoyance à laquelle ont droit les cotisants aux divers régimes de prévoyance qui perdent leur emploi et remplissent les conditions requises par la loi. La prestation consiste en une somme d'argent versée chaque mois au travailleur en chômage ("cesante") sans qu'on exige de lui en contrepartie un service ni la restitution des sommes reçues pendant les périodes de chômage. Pendant les périodes où le travailleur est au bénéfice de l'indemnité de chômage, il conserve ses droits aux prestations de prévoyance en matière de santé, d'allocations familiales et de pension pour lui-même, son conjoint et les personnes à sa charge. L'indemnité de chômage est une allocation fixe et décroissante dont le versement est subordonné à la condition d'avoir payé des cotisations continues ou discontinues au cours des deux dernières années. Elle assure un revenu pendant une année et peut être interrompue de sorte que, si le travailleur trouve un travail occasionnel, il peut la demander à nouveau par la suite. Pour les 90 premiers jours de chômage, l'allocation s'élève à 6.000 pesos par mois; du 91e au 180e jour, à 4.000 pesos et du 181e au 360e jour, à 3.000 pesos. En revanche, les programmes PEM et POJH versent des indemnités aux personnes qui prouvent qu'elles sont sans emploi, sans qu'il soit exigé qu'elles aient cotisé à des régimes de prévoyance, il suffit qu'elles soient sans travail. Les personnes qui sont au bénéfice des programmes sociaux provisoires PEM et POJH ne peuvent toucher l'allocation de chômage, qui est une autre allocation. Les travailleurs en chômage ("cesantes") qui ne désirent pas s'inscrire aux programmes PEM et POJH ont le droit de recevoir l'allocation de chômage.
c) Statistiques depuis août 1984 sur les personnes inscrites au PEM et au POJH, et durée de leur participation à ces programmes
80. En réponse à cette demande d'informations, le gouvernement signale qu'en 1985 il y a eu une augmentation nette de l'emploi de 269.400 postes (création de 371.000 emplois productifs et diminution des programmes sociaux - PEM et POJH - d'environ 101.600 personnes). L'évolution des indicateurs de l'emploi et du chômage en 1985 montre que la diminution du taux de chômage a été obtenue parallèlement à une baisse des programmes sociaux, ce qui signifie que beaucoup de personnes inscrites à ces programmes les ont quittés pour prendre un emploi productif. On peut le constater aussi en comparant le taux de chômage, y compris le PEM et le POJH, et le rapport programmes sociaux/main-d'oeuvre: tous deux ont baissé en 1985, de 5 pour cent et 2,9 pour cent, respectivement; on voit que, sur les 5 pour cent de diminution du taux de chômage, y compris le PEM et le POJH, environ 60 pour cent résultent de transferts des programmes sociaux aux emplois productifs. Le tableau statistique ci-joint (Note 11) concernant la main-d'oeuvre, le chômage et les personnes occupées dans le cadre des programmes PEM et POJH indique le nombre de personnes inscrites de janvier 1984 à décembre 1985. Les personnes inscrites au PEM étaient au nombre de 250.600 en janvier 1984, et de 105.600 en décembre 1985. Quant aux personnes inscrites au POJH, en janvier 1984, elles étaient 201.600 et, en décembre 1985, elles n'étaient plus que 171.400 (Note 12). S'agissant de la durée de la participation de ces personnes inscrites aux programmes, en août 1983, 62,8 pour cent des personnes inscrites au PEM restaient moins de douze mois dans le programme; en août 1984, 48,2 pour cent restaient moins de douze mois au programme POJH (Note 13).
81. Au sujet du PEM et du POJH, le gouvernement répète que ces programmes ont un caractère subsidiaire et temporaire et ne constituent pas une source d'emploi proprement dite: le temps et l'activité que les participants doivent y consacrer, d'une part, visent à la formation des intéressés et, d'autre part, sont un moyen efficace de les motiver pour la recherche d'une occupation autonome et d'empêcher le versement répété d'allocations à la même personne. Autrement dit, il s'agit d'une indemnité et non de la rémunération appropriée d'un travail régi par un contrat d'emploi.
d) Mesure dans laquelle les syndicats autorisés veillent aux intérêts des personnes inscrites aux programmes PEM et POJH
82. Le gouvernement indique que les organisations syndicales chiliennes se préoccupent en permanence de la situation des personnes au bénéfice des programmes sociaux PEM et POJH. Parmi les demandes faites à l'autorité figurent l'augmentation des allocations et l'octroi d'une aide alimentaire à ces personnes, ainsi que la recommandation de ne pas mettre fin au programme.
e) Possibilité pour les personnes inscrites aux programmes PEM et POJH de créer leurs propres organisations et pour celles-ci de fonctionner comme syndicats
83. A cet égard, le gouvernement signale que les travailleurs inscrits aux programmes PEM et POJH ont formé leurs propres organisations. Au cours de l'année 1985, trois organisations ont été constituées, toutes de caractère indépendant et qui réunissent, respectivement, 215, 102 et 30 adhérents. Le gouvernement estime nécessaire de rappeler qu'une grande partie des personnes au bénéfice de ces programmes ne font pas partie de la main-d'oeuvre.
f) Participation des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs aux réformes législatives actuelles
84. En ce qui concerne la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs aux réformes mises en oeuvre, le gouvernement fait savoir qu'il a reçu de nombreuses demandes de modification de la législation du travail émanant de dirigeants syndicaux. C'est pourquoi il a lancé un appel public à toutes les organisations syndicales de travailleurs et d'employeurs du pays pour qu'elles fassent connaître leur opinion sur la législation du travail en vigueur. En réponse à cet appel, il a reçu plus de 800 propositions écrites accompagnées d'observations et de suggestions. Ces propositions, après avoir été compilées de manière systématique, ont été soumises pour examen à 450 dirigeants syndicaux de toutes les activités du pays et à 100 associations d'entrepreneurs qui, réunis pour des "journées d'analyse de la législation du travail" et répartis en quatre commissions, ont étudié les diverses propositions. Tous ces travaux ont abouti à divers projets de loi, dont certains sont déjà entrés en vigueur, comme la loi no 18372 modifiant les normes relatives aux contrats de travail, la loi no 18391 modifiant les dispositions sur la formation et l'emploi, la loi no 18462 modifiant les normes relatives au travail dans les ports, la loi no 18464 modifiant l'organisation syndicale, le projet de loi sur le rétablissement de la magistrature du travail, qui entrera bientôt en vigueur, le projet de loi modifiant les normes relatives à la négociation collective, etc. Les observations et suggestions faites au sujet de la législation du travail sont réunies dans trois volumes portant sur les relations individuelles, les relations collectives, et les normes spéciales et de prévoyance; on y trouve le texte de la disposition légale en question, l'observation ou proposition faite à ce sujet ainsi que le nom de l'organisation syndicale les ayant formulées.
85. En ce qui concerne la participation aux réformes actuelles, le gouvernement indique qu'elle se fait par les voies suivantes: a) Conseil d'Etat: cet organe conseille le Président de la République pour les questions d'intérêt national que ce dernier lui soumet, en particulier pour les projets de loi; un représentant des travailleurs, dirigeant syndical de grande expérience, fait partie de cet organe consultatif sur un pied d'égalité avec les autres membres. b) Conseil économique et social: créé en 1984 en vue d'améliorer les systèmes de participation des organisations intermédiaires, cet organe conseille le Président de la République dans des domaines spécifiques; il se compose de 98 conseillers dont 35 représentent les employeurs, 35 les travailleurs et 25 le secteur public, le reste étant des spécialistes de compétence reconnue. La composition du conseil est renouvelée chaque année. Les travaux du conseil se font en commissions, placées sous la direction d'un coordonnateur et qui consultent en permanence les employeurs et les syndicats de travailleurs. En général, le conseil donne des avis et des consultations, et encourage la mise en oeuvre d'actions. c) Commission tripartite OIT: il s'agit d'une commission composée des représentants du gouvernement, des employeurs et des travailleurs ayant assisté à la dernière session de la Conférence internationale du Travail à Genève. Elle est chargée de conseiller le gouvernement dans les domaines liés à l'OIT, à la parti- cipation à la Conférence et à la législation relative aux conventions et recommandations approuvées. d) Consultations auprès des organisations de travailleurs: elles ont lieu au moins une fois par an afin que les organisations de travailleurs proposent des candidats pour représenter les travailleurs du pays à la session annuelle de la Conférence internationale du Travail à Genève. Lorsque des réunions régionales ou des réunions de commissions d'industrie sont prévues, des consultations ont lieu de la même façon auprès de toutes les organisations syndicales du pays. e) Comités consultatifs sur l'emploi: par une modification du statut de la formation et de l'emploi, des comités consultatifs composés de représentants des employeurs et des travail- leurs ont été créés en janvier 1985 afin d'évaluer le fonctionnement des bureaux municipaux de placement et d'emploi. Ces comités sont régionaux et comprennent deux représentants des employeurs et deux représentants des travailleurs désignés sur proposition des associations d'employeurs et des organisations syndicales les plus représentatives de chaque région. Le renouvellement de ces comités a lieu tous les deux ans; ils se réunissent au moins une fois par trimestre avec l'assistance de deux représentants du gouvernement.
4. Conclusions du comité
86. Le comité estime nécessaire de rappeler que les questions posées par l'application de la convention no 29 en relation avec les programmes officiels d'emploi (PEM et POJH) ont été étudiées en détail par le comité du Conseil d'administration chargé d'examiner la réclamation du CNS présentée en 1983. En particulier, ce comité (paragr. 60 et 62 de son rapport) est arrivé à la conclusion que "les personnes qui sont affectées (à ces programmes) ne peuvent être considérées comme disposant d'un emploi librement choisi" et que "le travail d'un grand nombre de personnes rétribuées à des taux excessivement bas ne bénéficiant pas de la protection de la législation du travail et de la sécurité sociale peut soulever des doutes quant à son caractère volontaire, d'autant plus qu'il ne s'agit pas d'une solution d'urgence et de nature provisoire, mais d'une situation qui tend à durer". Le comité actuel estime que ces conclusions restent entièrement valables et qu'il n'a reçu aucune preuve quant au caractère volontaire de ce travail. Il désire formuler en outre certaines considérations sur quelques points particuliers dont il a fait état lors de l'audition du représentant gouvernemental le 7 mars 1986.
87. Le comité a pu constater que la définition de la "main-d'oeuvre" utilisée par l'Institut national de statistiques du Chili correspond, selon les renseignements fournis par le gouvernement, à la définition proposée par la treizième Conférence internationale des statisticiens du travail en 1982 (paragr. 8, 9 et 10). Le comité note que la proportion de personnes ne faisant pas partie de la main-d'oeuvre et qui sont inscrites au POJH (13,4 pour cent en août 1984), et surtout au PEM (39,9 pour cent en août 1983), est donc particulièrement élevée par rapport aux chômeurs ("cesantes") que ces programmes, selon les déclarations du gouvernement, visent à absorber et à aider.
88. Le comité a noté que, selon les statistiques fournies par le gouvernement, pendant la période de deux années allant de janvier 1984 à décembre 1985, le nombre de personnes enregistrées au PEM a diminué de 48,63 pour cent (de 205.600 à 105.600), tandis que le nombre de personnes enregistrées au POJH a diminué de 14,98 pour cent. Ces chiffres ont respectivement encore diminué selon les statistiques trimestrielles fournies pour la première moitié de 1986 (voir paragr. 80 ci-dessus).
89. Quant à la durée de la période pendant laquelle les intéressés ont été inscrits au PEM et au POJH, le comité constate avec regret que, pour aucun des deux programmes, le gouvernement n'a communiqué de statistiques à ce sujet après août 1984. Dans ces conditions, le comité n'a pas pu vérifier l'existence d'une tendance à la diminution de la période de participation bien qu'effectivement, selon les chiffres communiqués en réponse aux réclamations et répétés par la suite (voir les paragraphes 66 et 80 ci-dessus), le pourcentage des personnes inscrites au PEM qui sont restées plus de douze mois au programme soit passé de 55,4 pour cent en 1982 à 62,8 pour cent en 1983. Pour le POJH, on ne dispose de statistiques que pour l'année 1984 (voir les paragraphes 67 et 80).
90. Le comité a pris note de la réponse du gouvernement faisant savoir que les organisations syndicales chiliennes se préoccupent en permanence de la situation des personnes bénéficiant des programmes PEM et POJH et que les requêtes adressées à l'autorité portent notamment sur l'augmentation des indemnités et l'octroi d'une aide alimentaire à ces personnes, et recommandent qu'il ne soit pas mis fin à ces programmes. Le comité a pris note aussi du fait que les travailleurs inscrits au PEM et au POJH ont formé leurs propres organisations et qu'en 1985 ont été constituées trois organisations, toutes de caractère indépendant, comprenant, respectivement, 215, 102 et 30 adhérents. Il note toutefois que le gouvernement n'a pas indiqué si ces organisations peuvent fonctionner en tant que syndicats.
91. A cet égard, le comité rappelle que le Comité de la liberté syndicale a examiné récemment (doc. GB.231/10/13, 11-15 nov. 1985, cas no 1285, paragr. 213) la question de l'exclusion du droit d'organisation et de revendication des travailleurs du PEM et du POJH. Le comité a signalé qu'en vertu des principes de la liberté syndicale tous les travailleurs - à la seule exception des membres des forces armées et de la police - devraient avoir le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier. A cette occasion, le Comité de la liberté syndicale a souligné que le critère à retenir pour définir les personnes couvertes n'est donc pas l'existence d'une relation d'emploi avec un employeur, cette relation est en effet souvent absente comme pour les travailleurs de l'agriculture, les travailleurs indépendants en général et les membres des professions libérales, et que ces personnes doivent pourtant jouir du droit syndical; par conséquent, le Comité de la liberté syndicale avait demandé au gouvernement de prendre des mesures tendant à reconnaître le droit d'organisation syndicale aux travailleurs du PEM et du POJH. Le présent comité appelle l'attention du gouvernement sur le fait que le plein exercice de la liberté syndicale des travailleurs inscrits au PEM et au POJH constitue la meilleure protection contre toute imposition d'un travail qu'ils n'auront pas choisi librement, conformément aux prescriptions de la convention no 29.
92. En ce qui concerne la participation des employeurs et des travailleurs aux réformes législatives, le comité a noté que le gouvernement a communiqué trois volumes de consultations des organisations professionnelles au sujet des modifications de la législation du travail dans le domaine des relations individuelles (décret-loi no 2200 de 1978), des relations collectives (décret-loi no 2756 de 1979 et décret-loi no 2758 de 1979, sur les syndicats et la négociation collective, respectivement) et des normes spéciales et de prévoyance (Code du travail, Code civil, lois, décrets-lois et décrets ayant force de loi, règlements, conventions de l'OIT et suggestions préliminaires). Quatre cent cinquante dirigeants syndicaux et 100 associations d'employeurs ont participé à ces consultations qui ont abouti à l'adoption des lois nos 18372 (contrat de travail), 18391 (formation et emploi), 18462 (travail dans les ports) et 18464 (organisations syndicales) et à l'élaboration de divers projets de loi (magistrature du travail, négociation collective). Il a pris note également de ce que les employeurs et les travailleurs participent à l'élaboration de nouvelles réformes dans le cadre des mécanismes suivants: Conseil d'Etat, Conseil économique et social, Commission tripartite OIT, consultation auprès des organisations de travailleurs (pour la proposition de candidats en vue de la réunion annuelle de la Conférence internationale du Travail), Comités consultatifs sur l'emploi.
Section 4
Questions relatives à la sécurité sociale
A. Convention (no 24) sur l'assurance-maladie (industrie), 1927
1. Allégations présentées par le CNS
93. Le CNS se réfère à l'inexécution de la convention no 24 en ce qui concerne les programmes d'emploi PEM et POJH; selon le CNS, les travailleurs affectés à ces programmes ne sont pas protégés par la sécurité sociale chilienne.
2. Observations du gouvernement
94. Le gouvernement indique que la législation nationale prévoit l'établissement d'une assurance maladie obligatoire pour les ouvriers et les apprentis des entreprises de l'industrie, du commerce et des services domestiques, offrant des prestations de médecine préventive et curative, des soins médicaux et dentaires, des prestations en espèces (allocations) et la fourniture de médicaments et d'instruments thérapeutiques.
95. La structure de ce système d'assurance est fondée sur les textes législatifs suivants: la loi no 6174 qui établit un régime commun de médecine préventive applicable à tous les travailleurs quelle que soit la nature de leur emploi; la loi no 10383 relative à l'assurance maladie obligatoire; la loi no 16781 qui prévoit une assistance médicale et dentaire et une allocation en espèces en cas de suspension de revenu due à la maladie; le décret-loi no 2575, de 1979, qui étend aux bénéficiaires légaux de l'ancien Service national de santé les prestations médicales prévues par la loi no 16781; et le décret-loi no 3500, de 1980, qui rend applicables aux travailleurs affiliés au nouveau système de pensions les prestations de santé prévues par les lois nos 10383, 16781 et 6174.
96. Quant à l'octroi d'une indemnité, au moins pendant les vingt-six premières semaines d'incapacité (art. 3 de la convention), il est assuré par le versement aux travailleurs d'une allocation de repos préventif et d'une autre allocation pour incapacité professionnelle découlant d'une maladie courante, dont le montant, conformément au décret ayant force de loi no 44 de 1978, est déterminé selon des règles générales et uniformes pour tous les travailleurs. Cette allocation est due à partir de la date de délivrance du certificat médical lorsque la durée du repos est supérieure à dix jours ou à partir du quatrième jour lorsqu'elle est égale ou inférieure à dix jours. L'allocation est versée jusqu'à la fin de la durée prescrite dans le certificat médical, même si le contrat de travail s'achève avant. Pour pouvoir bénéficier de l'allocation, il faut avoir été affilié au minimum six mois à la caisse d'assurance et avoir cotisé trois mois au cours de la période de six mois qui a précédé le premier jour de la période couverte par le certificat médical.
97. Quant aux droits de l'assuré de bénéficier gratuitement d'un traitement par un médecin dûment qualifié, ainsi que de la fourniture de médicaments à partir du début de la maladie et jusqu'à sa fin (art. 4 de la convention), la loi no 6174 comme les lois nos 10383 et 16781 prévoient une assistance médicale depuis le début de la maladie et tant que durent ses effets. L'assistance médicale et pharmaceutique pour les affiliés au Service d'assurance sociale, relevant de la loi no 10383, est totalement gratuite. Il en va de même pour les bénéficiaires de la loi no 6174 sur la médecine préventive, dont les dispositions s'appliquent également aux personnes couvertes par les lois nos 10383 et 16781.
98. L'article 4 de la loi no 16781 dispose que les intéressés doivent participer aux coûts de ces prestations en payant la différence entre le montant versé par le Fonds national de la santé, pris en charge par l'Etat, et le coût total de la prestation. Le gouvernement souligne que le paiement de cette différence n'est obligatoire que pour les travailleurs aux revenus les plus élevés. A cet égard, le Chili applique sans réserve la disposition prévue au paragraphe 2 de l'article 4 de la convention no 24.
99. Quant à l'assistance médicale aux membres de la famille de l'assuré vivant dans son ménage et à sa charge (art. 5 de la convention), les lois nos 6174, 10383 et 16781 étendent cette assistance aux membres de la famille de l'assuré lorsqu'ils sont à la charge de ce dernier ou qu'ils ont droit à une pension de veuve ou d'orphelins.
100. Pour ce qui est de la gestion de l'assurance, avec la participation des assurés, par des institutions autonomes placées sous le contrôle administratif et financier des pouvoirs publics et ne poursuivant aucun but lucratif (art. 6 de la convention), l'assurance maladie, aussi bien au stade préventif qu'au stade curatif, est gérée par les instituts de prévoyance correspondants, les Services de santé et le Fonds national de la santé, qui dépendent du ministère de la Santé, et les Institutions de prévoyance sanitaire (ISAPRES). Les instituts sont des organismes autonomes dotés de la personnalité juridique et d'un patrimoine propre. Les Services de santé sont des organismes étatiques décentralisés, dotés de la personnalité juridique et d'un patrimoine propre, qui sont placés sous le contrôle du ministère de la Santé. Le Fonds national de la santé est lui aussi un service public décentralisé doté de la personnalité juridique et d'un patrimoine propre.
101. Les Institutions de prévoyance sanitaire sont des personnes morales de droit privé dont l'objectif social est d'assurer des prestations de santé soit directement, soit en les finançant au bénéfice des usagers qui s'affilient volontairement à elles en souscrivant un contrat. Elles sont contrôlées par le Fonds national de la santé selon les dispositions du décret ayant force de loi no 3 de 1981 du ministère de la Santé.
102. Pour ce qui est de la contribution des assurés et de leurs employeurs à la constitution de la caisse de l'assurance maladie (art. 7 de la convention), l'article 1 du décret-loi no 3051 précise que les travailleurs auxquels se réfère la convention no 24 doivent cotiser pour financer les prestations de santé à un taux variant entre 3,15 et 6,55 pour cent de leur rémunération imposable, selon le régime de prévoyance auquel ils sont affiliés.
3. Conclusions du comité
103. Le comité relève que le CNS a allégué la non-exécution de la convention no 24 en ce qui concerne les programme d'emploi PEM et POJH, se référant en général à des conclusions des organes de contrôle de l'OIT selon lesquels les personnes affectées à ces programmes ne bénéficient pas du régime de la sécurité sociale (pp. 27 et 28 du rapport joint à la réclamation). En effet, le comité qui a traité de la réclamation formulée en 1983 est parvenu à la conclusion - au sujet de la convention no 29 - que "le travail d'un grand nombre de personnes rétribuées à des taux excessivement bas ne bénéficiant pas de la protection de la législation du travail et de la sécurité sociale peut soulever des doutes quant à son caractère volontaire, d'autant plus qu'il ne s'agit pas d'une solution d'urgence et de nature provisoire, mais d'une situation qui tend à durer" (paragr. 62 du rapport dudit comité).
104. Le comité constate qu'il n'apparaît pas, d'après les informations fournies par le gouvernement, que les dispositions nationales mentionnées s'appliquent aux travailleurs participant au PEM ou au POJH. Comme il ne semble pas que la situation se soit modifiée depuis qu'a pris fin la procédure relative à la réclamation de 1983, le comité estime qu'il convient de rappeler les conclusions et recommandations formulées au sujet de cette réclamation, en invitant instamment le gouvernement du Chili à adopter les mesures nécessaires pour que les travailleurs affectés au PEM et au POJH bénéficient de la protection de la sécurité sociale et de l'assurance maladie selon les conditions prévues par la convention no 24, en particulier.
B. Convention (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933; convention (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933; convention (no 38) sur l'assurance-invalidité (agriculture), 1933
1. Allégations présentées par le CNS
105. Selon le CNS, le système de pensions en vigueur au Chili ne répond pas aux principes de solidarité, de partage et de responsabilité tripartite dans la mesure où le rôle de l'Etat se limite simplement à garantir un apport complémentaire lorsque les cotisations versées par l'assuré lui assurent une pension inférieure au minimum. L'Etat ne participe pas directement à la constitution des fonds de prévoyance et moins encore les employeurs qui ont été autorisés, par le décret-loi no 3500, à convertir leur contribution au fonds de prévoyance en une augmentation de salaire. Cette augmentation, au fil du temps, a été largement absorbée par l'inflation et, quoi qu'il en soit, elle ne peut être considérée comme une contribution au fonds de prévoyance que dans le cas des travailleurs qui cotisaient à ce dernier au moment où a eu lieu l'augmentation salariale et, en aucun cas, dans celui des travailleurs qui commençaient à cotiser. Le fonds de prévoyance est donc uniquement composé de l'épargne forcée des salariés et il est loin de répondre à l'objectif de redistribution des revenus qui est censé être l'aspect essentiel du principe de la solidarité susmentionné.
106. Par ailleurs, l'expérience pratique des sociétés d'administration de fonds de pensions (Administradoras de Fondos de pensiones - AFP) remet en question l'affirmation selon laquelle il s'agit d'un système plus avantageux pour les travailleurs. Lorsque l'on analyse le Bulletin officiel de la Superintendance des AFP (no 37 du 29 octobre 1984) et que l'on compare l'AFP la plus coûteuse (Summa) et la moins coûteuse (Habitat), on s'aperçoit que le montant que les travailleurs doivent payer au titre des commissions de fonctionnement est extrêmement élevé. Un travailleur qui cotise sur un salaire de 10.000 pesos, ce qui est le cas de la grande majorité des salariés affiliés au système (474.551), doit payer 1.360 pesos (10 pour cent pour le fonds de pensions et 3,6 pour cent pour la cotisation additionnelle à l'assurance invalidité et survivants). Sur ce chiffre, le montant effectivement versé sur le compte individuel de chaque travailleur fluctue entre 734 pesos, dans le cas de la caisse la plus chère, et 828 pesos, dans le cas de la moins chère. Plus encore, comme tous les cotisants paient les mêmes commissions fixes, il se produit un effet régressif dans les versements des travailleurs, ceux qui gagnent moins payant proportionnellement plus.
107. Quant à la rentabilité des fonds déposés auprès des AFP, les opinions divergent beaucoup. L'organisation plaignante estime que cette rentabilité est devenue négative, et un travailleur dont la rémunération serait de 10.000 pesos recevrait une pension de retraite qui ne dépasserait jamais 4.000 pesos. La question mérite d'être posée étant donné que 41,4 pour cent des adhérents au système de prévoyance ont déclaré des revenus inférieurs à 10.000 pesos en 1984.
108. Les AFP ont répondu que le nouveau système garantit des pensions très élevées aux cotisants. Dans tous les cas, quel que soit le résultat, il est certain que le système qui maintient et amplifie les privilèges au lieu de les atténuer a un caractère régressif. Ainsi, le rapport de la Superintendance des AFP sur les rentabilités mensuelles moyennes des fonds déposés auprès des AFP en 1984 montre que la plus élevée s'établit à 2,64 pour cent et la plus faible à 1,90 pour cent. Toujours selon ce rapport, la rentabilité la plus élevée correspond à des revenus de l'ordre de 60.000 pesos imposables et la plus faible à la catégorie de revenus se situant à 10.000 pesos imposables par mois.
109. Il est ainsi fait table rase des objectifs de redistribution qui constituent l'essence même de la sécurité sociale contemporaine. A cela s'ajoute le fait que les travailleurs versent chaque mois une cotisation de 3,6 pour cent de leur rémunération pour financer l'assurance invalidité et survivants. Les AFP versent aux compagnies d'assurance, au titre des primes, 2,5 pour cent seulement de cette cotisation, conservant la différence qui enrichit ainsi leur capital. Les organisations syndicales, qui font partie de la Commission de défense des droits en matière de prévoyance, ont dénoncé cette situation dans une lettre adressée au ministre du Travail, le 27 mars 1985. Les AFP ont répondu en arguant qu'elles retenaient cette différence afin de parer à une insolvabilité éventuelle de la compagnie d'assurance. Cet argument manque de sérieux car, si tel était le cas, il conviendrait de constituer un fonds spécial à cette fin ou un dépôt préventif au nom de chaque cotisant.
110. L'unique retenue possible que les AFP peuvent effectuer selon la loi consiste à prélever des commissions. Les cotisants étaient informés que les coûts de fonctionnement qu'ils devaient payer étaient ventilés comme suit: dépôt des cotisations périodiques; tenue des comptes individuels; transfert de ces comptes depuis une autre AFP et retraits partiels conformément à l'article 66 du décret-loi no 3500 (qui autorise l'adhérent à retirer chaque année une somme d'argent au titre de la pension de vieillesse ou de survivants, lorsqu'il n'a pas opté pour la signature d'un contrat de rente viagère auprès d'une compagnie d'assurance). Les dirigeants syndicaux ont demandé qu'une enquête soit effectuée au sujet de cette appropriation de fonds.
111. Cette situation montre que les AFP ont, en fait, un but lucratif et qu'elles participent à l'activité financière privée au Chili. Le fait que les institutions qui administrent les fonds de prévoyance poursuivent un but lucratif constitue une nouvelle contravention aux normes internationales.
112. Les faits allégués ci-dessus ont été confirmés par la promulgation, en 1985, de la loi no 18398 qui modifie le décret-loi no 3500, lequel institue le système de capitalisation individuelle. La loi en question autorise les AFP à investir les fonds de prévoyance dans l'acquisition d'actions d'entreprises publiques et, au bout d'un certain temps, dans l'achat d'actions de sociétés anonymes ouvertes. Cette loi compromet le patrimoine des travailleurs en matière de prévoyance, en permettant qu'il soit investi dans des entreprises privées, dont la gestion échappe totalement à la participation et au contrôle des cotisants. En outre, les décisions d'investissement sont prises par les différentes AFP sans aucune participation des travailleurs. Les travailleurs entretiennent plutôt avec l'organisme qui gère leurs fonds des relations comparables à celles de simples clients d'une institution financière. Le CNS se montre inquiet de cette nouvelle modification du système de prévoyance, les travailleurs chiliens ayant déjà été victimes et témoins de l'écroulement d'institutions financières dont l'apparente solidité n'avait jusqu'alors jamais été contestée.
113. Le CNS estime, en résumé, que les travailleurs sont obligés d'accepter un système de pensions qui est géré par des institutions privées, créées et administrées sans leur participation; qu'il apparaît à l'évidence que ces institutions poursuivent un but lucratif; que les employeurs ont été exemptés de l'obligation de verser la cotisation patronale; que la participation de l'Etat ne sert qu'à épargner des charges aux sociétés d'administration privées et que les fonds de prévoyance sont utilisés pour relancer l'activité financière du pays. Pour toutes ces raisons, le CNS estime que le système de pensions actuellement en vigueur au Chili viole les dispositions suivantes des conventions internationales du travail ratifiées par le Chili: article 9, paragraphes 1 et 4, et article 10, paragraphes 1 et 2, de la convention no 35; et les dispositions identiques des conventions nos 37 et 38 (art. 10, paragr. 1 et 4, et art. 11, paragr. 1 et 4).
2. Observations du gouvernement
114. Dans la réponse qu'il a faite en octobre 1985, puis dans la réponse complémentaire qu'il a présentée en novembre de la même année, le gouvernement traite successivement, et de façon très détaillée, aussi bien des questions générales posées par le CNS que des questions particulières relatives à l'application des conventions nos 35, 37 et 38.
a) Absence du principe de solidarité
115. Selon la réclamation présentée, le nouveau système de pensions ne respecte pas le principe de la solidarité. Les plaignants estiment que l'une des applications de ce principe réside dans la répartition tripartite de la responsabilité entre l'Etat, les employeurs et les travailleurs pour la constitution des fonds nécessaires au financement de la prévoyance. De même, les plaignants affirment que le régime de répartition qui a été supprimé permettait de transférer les revenus des employeurs aux salariés, ces derniers pouvant ainsi contribuer au financement des prestations assurées aux travailleurs sans emploi.
116. La prise en charge par l'employeur de la totalité ou d'une partie des cotisations ne permet pas et n'a jamais permis de transférer les revenus des employeurs aux salariés. En effet, en recrutant un travailleur, l'employeur compare le montant total des frais mensuels qu'il devra supporter avec la valeur de l'apport du travailleur à l'entreprise. L'employeur prend ainsi en considération non pas le salaire net du travailleur, mais son salaire brut, celui-ci représentant la charge totale qu'il aura à supporter. Au contraire, c'est son salaire net qui intéresse le travailleur, étant donné que c'est lui qui lui permettra de faire face à ses dépenses mensuelles. La différence entre le salaire brut et le salaire net est déterminée par les taux d'imposition et de cotisation et il s'agit d'une somme que l'employeur doit verser et que le travailleur ne perçoit pas, mais qui représente pour lui un droit à une pension future ou à un salaire différé. Il n'y a donc pas lieu de spécifier à qui incomberont les charges étant donné que, lorsqu'un employeur et un travailleur négocient le montant du salaire, l'employeur tient toujours compte du salaire brut et le travailleur du salaire net. De ce point de vue, le fait que les charges incombent aux travailleurs ou à l'employeur n'affecte pas le montant du salaire net du travailleur ni celui de sa pension, et ne modifie pas non plus le coût pour l'employeur. Seule une modification du taux d'imposition ou des cotisations peut affecter ces variables.
117. Le décret-loi no 3500 stipule que les contributions versées aux AFP appartiennent aux travailleurs intéressés, de même que leur appartient l'argent qu'ils peuvent avoir sur un compte d'épargne dans une banque. Cette disposition vise à ce que les pensions constituent un droit acquis qui ne peut être réduit ou gelé par l'Etat lorsque celui-ci doit faire face à un déficit budgétaire. Pour renforcer la notion de droit de propriété sur les fonds, il a été prévu que les cotisations sociales seraient prises en charge par le travailleur et que l'on augmenterait toutes les rémunérations brutes imposables de manière à ne pas modifier la rémunération nette. L'argument selon lequel cette augmentation a été largement absorbée par l'inflation et que, quoi qu'il en soit, elle ne pouvait être considérée comme une contribution sociale que dans le cas des travailleurs qui cotisaient au moment de l'application de cette disposition et en aucun cas dans celui des travailleurs qui ont commencé plus tard à travailler et, partant, à cotiser n'a aucune valeur étant donné que les augmentations et les réajustements salariaux accordés après la réforme ont été appliqués sur la base des salaires relevés, de sorte que l'augmentation du salaire imposable a été maintenue.
118. Pour ce qui est des travailleurs qui commencent à cotiser, du point de vue des employeurs il revient au même de payer un salaire net déterminé, majoré des cotisations correspondantes, que de payer un salaire brut plus élevé équivalent à la somme des deux éléments précédents. Ainsi, si un employeur était disposé à recruter un travailleur pour un salaire net déterminé avant la réforme du système de prévoyance, il serait encore disposé, après cette réforme, à verser exactement le même salaire net.
119. Le fait que, dans le cadre du régime de répartition, les salaires contribuaient au financement des prestations versées aux chômeurs ne tenait pas à la solidarité, mais était la raison essentielle de la répartition totalement régressive des revenus qui existait dans l'ancien système. Dans le système de répartition il n'existe pas de relation d'égalité entre l'apport versé sous forme de cotisations et la prestation reçue sous forme de pensions. C'est ainsi que certains conçoivent la solidarité. Le mot solidarité signifie l'"adhésion circonstancielle à la cause ou à l'entreprise d'autrui" mais, dans son acception courante dans le contexte de la prévoyance sociale, elle s'entend du soutien à la cause des plus faibles, des plus démunis, de ceux qui n'ont pas de pouvoir de pression. Or, dans l'ancien système de répartition, il se produisait exactement le contraire: les plus pauvres finançaient les privilèges des plus riches ou des plus forts. La preuve en est donnée par: i) l'existence de différentes caisses de prévoyance: il y avait une caisse pour les ouvriers, une autre pour les employés et d'autres encore pour des groupes particuliers, tels que les agents du secteur bancaire, les travailleurs de la marine marchande, etc. De sorte qu'il n'y avait aucune "répartition" d'argent entre les travailleurs les plus pauvres qui appartenaient au Service de sécurité sociale et les travailleurs plus aisés qui avaient leurs propres caisses; ii) le nombre des pensions minima: si l'on compare le nombre des pensions minima versées par les différentes caisses avec le nombre total des pensions (Note 14), on en vient à la conclusion que l'ancien système de répartition pénalisait les plus pauvres et favorisait les plus riches; iii) les différentes conditions à remplir pour avoir droit à la retraite: alors que les travailleurs affiliés au Service de sécurité sociale qui avaient des ressources limitées et souvent insuffisantes devaient attendre l'âge de 65 ans pour pouvoir prendre leur retraite, d'autres travailleurs appartenant à des caisses privilégiées pouvaient prendre leur retraite parfois après seulement 15 ans de service et en recevant des pensions bien supérieures à ce qu'ils auraient dû toucher sur la base de leurs cotisations; iv) diversité des régimes de réajustement des pensions: alors que les ouvriers devaient attendre que le budget de la nation permette la promulgation d'une loi portant réajustement des pensions, d'autres travailleurs bénéficiaient d'un réajustement automatique indexé sur le coût de la vie qui non seulement maintenait le pouvoir d'achat des pensions, mais les augmentait à chaque fois que les travailleurs en service actif recevaient une augmentation de salaire.
120. Les situations décrites ci-dessus tiennent au fait que, dans les systèmes de répartition, les ressources n'appartiennent pas aux travailleurs qui les versent et que les prestations accordées ne correspondent pas directement à la contribution, de sorte que les groupes qui détiennent un pouvoir de pression peuvent obtenir un traitement spécial au détriment des autres travailleurs.
121. Dans le nouveau système de pensions, en revanche, tous les travailleurs appartiennent aux mêmes institutions privées, les sociétés d'administration de fonds de pensions (AFP), quelles que soient leurs conditions sociales et la nature de leur travail, et sans aucune discrimination quant à leur affiliation et ni quant aux prestations qui leur sont accordées. Les conditions à remplir pour avoir droit à la retraite sont les mêmes pour tous et nul ne bénéficie de privilèges particuliers. Chacun peut opter pour une pension qui soit réajustée chaque mois, à l'exception des pensions minima garanties par l'Etat, dont le réajustement exige la promulgation d'une loi. Enfin, le capital de prévoyance sociale de chaque travailleur déposé auprès d'une AFP est individuel et ne peut en aucune manière être utilisé pour accorder des prestations injustifiées à des groupes politiquement puissants. C'est cette caractéristique qui déplaît à ceux qui ont été accoutumés à recevoir des prestations plus importantes financées avec les ressources des plus faibles et qui réclament aujourd'hui le retour à l'ancien système.
122. Si l'on voulait établir un système de pensions qui soit "véritablement de solidarité", on concevrait, sans aucun doute, un système dans le cadre duquel tous les travailleurs verseraient un pourcentage de leur revenu en échange d'une pension universelle, d'un montant fixe et égal pour tous à partir d'un certain âge. En ce sens, rien ne justifierait plus l'existence d'un organisme spécial de sécurité sociale ni de cotisations sociales, car il suffirait d'un organisme chargé des paiements et d'un système progressif de recouvrement des charges destinées à financer ces pensions.
123. Même s'il existe des systèmes de ce genre dans certains pays (Islande), ils ne constituent pas la généralité. En effet, il a été estimé que les pensions doivent correspondre, dans une certaine mesure, aux revenus perçus par les travailleurs durant leur vie active afin d'éviter des changements brusques du niveau de vie au moment de la retraite. Le système idéal consisterait donc à établir une pension de base, égale pour tous, comme en Islande, à laquelle s'ajouterait une pension supplémentaire qui serait liée aux rémunérations perçues par le travailleur durant sa vie active.
124. Au Chili, la pension de base égale pour tous existe sous la forme d'une pension minimum de même montant dans le nouveau système de prévoyance comme dans l'ancien. Les pensions minima sont des pensions de vieillesse, d'invalidité, de veuve et d'orphelins. Il s'agit de pensions "véritablement de solidarité", car elles sont financées au moyen des ressources générales de la nation qui proviennent des impôts prélevés selon le principe que ceux qui gagnent plus paient plus.
125. Cependant, la pension égale pour tous ne résout pas complètement le problème de la sécurité sociale, car il faudrait pour cela instituer une pension complémentaire qui serait fonction des rémunérations perçues par les travailleurs durant leur vie active. La plupart des pays ont opté pour l'instauration de systèmes de cotisations obligatoires, gérés par des institutions spécialisées, dont l'objectif consiste à verser aux travailleurs des pensions "justes" dans ce sens. C'est ainsi que l'on peut relever que les systèmes de répartition comme les systèmes de capitalisation individuelle sont conçus pour le versement de pensions fondées sur le niveau de rémunération des travailleurs et leur nombre d'années de cotisation.
126. En conséquence, du point de vue analytique, il est extrêmement important de distinguer le concept de la pension minimum égale pour tous, de celui de la pension proportionnelle aux cotisations versées. La première est redistributive en principe et doit viser à satisfaire le mieux possible l'objectif de la garantie de niveau minimum de revenus à la population non active. La pension complémentaire, par contre, doit viser à l'octroi de pensions ajustées aux revenus des travailleurs afin de satisfaire le second objectif qui est d'éviter un changement brusque du niveau de vie du groupe familial au moment où le travailleur prend sa retraite.
127. Il ressort de ce qui précède que le mécanisme permettant d'atteindre l'objectif de la "solidarité" existe déjà dans le système chilien de pensions et que, si l'on veut accroître son caractère redistributif, le moyen le plus approprié pour y parvenir consisterait à augmenter le montant des pensions minima et des pensions versées au titre de l'assistance sociale. En outre, si l'on compare l'ancien système de répartition avec le nouveau système de prévoyance, la question de la solidarité n'a pas lieu d'être posée étant donné que, dans les deux systèmes, les pensions minima sont d'un montant égal.
128. Enfin, dans leur réclamation, les plaignants font une confusion entre les expressions "sécurité sociale" et "système de pensions". La sécurité sociale comprend les mesures tendant à assurer, au moins, à tous les citoyens le minimum vital et elle est fondée sur les principes de solidarité et de redistribution des revenus, son objectif étant précisément d'aider ceux qui ne peuvent subvenir à leurs besoins par leurs propres moyens. Les prestations assurées en application de ces principes sont les suivantes: allocations familiales, allocations de chômage, pensions de secours, allocations familiales fixes, prestations de maternité, compléments alimentaires ou aide aux mères qui allaitent, etc. Toutes ces prestations sont financées au moyen des ressources générales de la nation et répondent entièrement à l'objectif de la redistribution des revenus.
129. Le système de pensions, par contre, est un programme qui vise à remplacer le salaire que le travailleur perçoit durant sa vie active par une pension durant la retraite. De même que l'Etat fixe un salaire minimum qui permet aux travailleurs de faire face à leurs responsabilités, il garantit également une pension minimum qui est essentiellement redistributive.
b) Intérêt du nouveau système de gestion et de financement des pensions pour les travailleurs
130. Les plaignants affirment dans la réclamation qu'il n'est pas certain que le nouveau système soit plus avantageux pour les travailleurs, étant donné que les commissions de fonctionnement perçues par les AFP seraient extrêmement élevées; le système de prélèvement de commissions serait régressif; la rentabilité des fonds serait négative; les pensions seraient faibles et les rentabilités des comptes individuels seraient régressives. A cet égard, ils affirment que: "pour un revenu de 10.000 pesos, il faut verser 1.360 pesos (10 pour cent pour le Fonds des pensions et 3,6 pour cent pour la cotisation additionnelle à l'assurance invalidité et survivants), et que 828 pesos seulement sont versés sur le compte individuel". Les plaignants affirment aussi que les pensions des travailleurs ayant un revenu de 10.000 pesos ne dépasseront jamais 4.000 pesos.
131. A ce sujet, le gouvernement relève qu'il est erroné d'affirmer que les commissions prélevées au titre du système sont élevées (532 pesos) en prenant pour base la cotisation de 1.360 pesos, car on fait un amalgame entre les commissions de fonctionnement et le coût de la cotisation additionnelle qui sert à financer l'assurance invalidité et survivants (360 pesos). Par ailleurs, la base sur laquelle doit être calculée la commission est la somme accumulée sur le compte individuel et non la cotisation, étant donné que le montant qui est géré mensuellement et qui engendre des revenus pour l'affilié est la somme totale figurant sur le compte et non pas uniquement la cotisation mensuelle.
132. Ainsi, le coût de la prévoyance pour le mois de décembre 1984 a été de 172 pesos, ce qui représente 0,2 pour cent de la somme accumulée, laquelle s'élevait à 79.801 pesos dans le cas d'un travailleur ayant versé une cotisation de 10.000 pesos depuis le mois de juin 1981. Cela représente au total moins de 3 pour cent par an du capital géré.
133. Les AFP, de même que les banques, les entreprises d'utilité publique, etc., doivent faire face à certains frais. Ces frais, dans le cas des AFP, sont inhérents à la perception des cotisations sociales, à leur affectation aux comptes correspondants, à l'information des affiliés, à qui l'on envoie des états relatifs à leur compte et des livrets de compte, à l'entretien des bureaux, à l'investissement des fonds, etc.
134. Comme on peut l'observer, ces frais sont les mêmes quelle que soit l'importance de la cotisation versée par les affiliés. Les commissions d'un montant fixe correspondent donc au coût de gestion des fonds de chaque affilié.
135. Le gouvernement a décidé de ne pas affecter de subventions à chacun des postes, mais, d'une part, de redistribuer les revenus en imposant davantage les hauts revenus et, d'autre part, d'affecter les recettes fiscales à des projets sociaux menés en faveur des plus pauvres. Il a estimé que c'était là la meilleure façon de redistribuer les revenus. Si l'on voulait, par exemple, redistribuer les revenus en obligeant les AFP à percevoir uniquement des commissions en pourcentage, les travailleurs qui perçoivent des rémunérations imposables élevées subventionneraient non seulement les travailleurs à faibles revenus, mais également les travailleurs à hauts revenus, mais à faibles rémunérations imposables, ce qui serait extrêmement injuste.
136. La commission d'un montant fixe affecte davantage les travailleurs à faibles rémunérations imposables et qui cotisent depuis peu. Cependant, dans la mesure où ils ont accumulé un certain nombre de cotisations et où le montant de leur compte d'épargne-prévoyance augmente, la commission d'un montant fixe les affecte de moins en moins. On s'en rend compte d'après la rentabilité du compte de chaque affilié qui correspond à l'effet combiné de la rentabilité obtenue par chaque AFP et des commissions prélevées sur le compte en question.
137. Si l'on compare la différence de rentabilité des comptes d'affiliés ayant différents niveaux de revenus imposables après six mois de cotisation et après 43 mois de cotisation, on observe que l'incidence des commissions fixes sur les comptes des travailleurs ayant des revenus imposables faibles diminue rapidement à mesure qu'augmentent les sommes accumulées (la différence de rentabilité tombe de 306 pour cent à 8 pour cent en 37 mois seulement et approche de zéro au bout de quelques années) (Note 15).
138. La rentabilité des fonds déposés sur les comptes individuels est positive. La preuve en est qu'un travailleur percevant une rémunération de 10.000 pesos avait accumulé, en décembre 1984, 79.801 pesos, ce qui équivaut à un investissement mensuel de 1.000 pesos en Unidades de Fomento (unités de développement) (UF), plus 11,5 pour cent par an. Ce résultat est concluant si on le compare avec les 8 pour cent d'intérêt réel moyen rapportés chaque année par les livrets d'épargne à terme (formule plus proche de l'épargne-prévoyance).
139. Les pensions que percevront les travailleurs dépendront essentiellement du taux d'intérêt du moment. Ainsi, dans l'hypothèse où la rentabilité obtenue jusqu'ici demeurerait inchangée, un travailleur pourrait prendre sa retraite en percevant une pension égale à son revenu en ayant cotisé pendant 23 ans seulement. Avec une rentabilité réelle annuelle de 6 pour cent, la pension d'un travailleur ayant un revenu de 10.000 pesos s'établirait à 11.500 pesos et, avec une rentabilité de 3 pour cent, il recevrait une pension approximativement égale à la moitié de son revenu imposable.
140. Il ressort de ce qui précède que l'affirmation selon laquelle les pensions des travailleurs qui perçoivent un revenu de 10.000 pesos ne dépasseraient en aucun cas 4.000 pesos n'est aucunement fondée.
141. En outre, il convient de citer comme autre avantage pour le travailleur affilié au nouveau système le fait que la capitalisation sur son compte individuel se fait moyennant une cotisation inférieure de 5 à 6 pour cent par mois à ce qu'elle aurait dû être dans l'ancien système. Le paiement d'une cotisation inférieure de 5 pour cent par mois équivaut pour chaque travailleur à recevoir chaque mois l'équivalent de la moitié de ce qui est versé au Fonds de pensions. En d'autres termes, avec cette somme, le travailleur pourrait constituer un second fonds de pensions équivalent à la moitié de celui qu'il a auprès de l'AFP, ce qui lui permettrait d'augmenter de 50 pour cent sa pension ou de prendre une retraite anticipée.
142. La rentabilité des comptes individuels des travailleurs à revenus élevés est effectivement supérieure à celle des comptes des travailleurs à bas revenus. Cela tient à ce que les sommes accumulées sont encore faibles, de sorte que la commission fixe affecte proportionnellement plus les comptes de plus faible montant. Cette situation disparaît au fur et à mesure que les montants des comptes augmentent, la commission fixe devenant marginale aussi bien pour les comptes des travailleurs à revenus élevés que pour ceux des travailleurs à faibles revenus.
143. En résumé, les arguments qui sont avancés pour prouver que le système n'avantage pas les travailleurs ne sont pas fondés et reposent sur des erreurs de concepts, en particulier lorsque l'on considère la cotisation additionnelle comme faisant partie du coût de la gestion des comptes individuels. La cotisation additionnelle a pour but de financer le système de pension invalidité et survivants qui n'a rien à voir avec la capitalisation effectuée en vue d'obtenir une pension de vieillesse.
c) Appropriation illégitime de fonds
144. Dans leur réclamation, les plaignants affirment que les travailleurs versent chaque mois une cotisation représentant 3,6 pour cent de leur rémunération pour financer l'assurance invalidité et survivants, et que les AFP n'en versent aux compagnies d'assurance, sous forme de primes, que 2,5 pour cent. La différence que conservent les administrations, augmentant ainsi leur patrimoine, constituerait une appropriation de fonds illégale et illégitime. Quant à l'explication donnée par les AFP selon laquelle la différence retenue a pour objet de prévenir une insolvabilité éventuelle de la compagnie auprès de laquelle elles ont contracté l'assurance, le CNS estime qu'elle n'est pas sérieuse car, si tel était le cas, il faudrait constituer un fonds spécial à cette fin ou un dépôt préventif au nom de chaque cotisant.
145. A ce sujet, le gouvernement signale que l'article 18 du décret-loi no 3500 dispose que les travailleurs sont tenus de verser une cotisation additionnelle destinée à "financer le système de pensions invalidité et survivants". Le système de pensions implique d'autres activités (perception de la cotisation additionnelle, traitement des demandes d'indemnité pour invalidité, tenue des dossiers, archivage, paiement des pensions, etc.), ce qui exige de posséder ou de louer des locaux. Les frais inhérents à ces activités sont indépendants de la prime versée aux compagnies d'assurance et doivent être acquittés chaque mois par les AFP. Ainsi, en établissant que la cotisation additionnelle est destinée à financer le système de pensions invalidité et survivants, la loi établit clairement que cette cotisation doit couvrir les coûts de l'ensemble du système. Croire que les commissions fixées à l'article 29 du décret-loi no 3500 sont "l'unique retenue que peuvent effectuer les AFP" constitue une nouvelle erreur de concept du CNS qui confond le système de capitalisation individuelle destiné à financer les pensions de vieillesse avec le système qui couvre les risques d'invalidité et de décès et qui établit les modalités de paiement de ces pensions. Les commissions prélevées sur les comptes individuels correspondent aux frais de gestion du système de capitalisation individuelle, et la différence entre la cotisation additionnelle et la prime versée n'a aucun rapport avec le coût de gestion des comptes individuels, mais avec le coût de gestion du système de pensions invalidité et survivants, qui comprend une assurance de groupe.
146. Pour ce qui est de l'affirmation selon laquelle les AFP devraient constituer un fonds spécial pour prévenir une éventuelle insolvabilité future, le gouvernement signale que ces organismes sont assujettis aux dispositions des lois et règlements qui régissent le système et aux normes et instructions précises, fixées par la Superintendance des AFP. Cet organisme de contrôle a ordonné à toutes les AFP d'inclure dans les bilans un engagement écrit précisant quelles seraient leurs obligations dans le cas d'une éventuelle faillite de la compagnie auprès de laquelle elles ont contracté l'assurance à laquelle se réfère l'article 58 du décret-loi no 3500 de 1980. Ces obligations doivent être déterminées en partant de l'hypothèse qu'aucun des investissements effectués par les compagnies d'assurance ne serait récupéré, si bien que l'engagement en question, qui fait partie intégrante des états financiers, fait obligation aux AFP de prévoir la pire situation à laquelle elles pourraient se voir confrontées.
147. Dans des cas précis où la compagnie d'assurance n'a pas payé les pensions en temps opportun, la Superintendance a ordonné aux AFP impliquées de constituer des réserves. Ainsi, l'AFP San Cristobal, devant l'imminence de la faillite de la compagnie d'assurance vie BHC, et conformément à l'ordonnance no 1244 du 12 mars 1984, a dû constituer une réserve financée par ses recettes et équivalente aux montants non couverts par la garantie de l'Etat à laquelle se réfère l'article 82 du décret-loi no 3500. Après la faillite de la compagnie d'assurance, l'AFP citée a payé sur ses propres ressources aux pensionnés la part qui lui incombait.
148. Les AFP Invierta et Planvital, quant à elles, en raison du refus de la compagnie d'assurance vie Diego de Almagro de reconnaître certains sinistres et conformément aux ordonnances nos 7211 et 7212, toutes deux en date du 23 octobre 1984, ont dû payer un montant équivalent au capital nécessaire pour payer la totalité des pensions en litige. Les pensions refusées ou suspendues par la compagnie d'assurance sont payées intégralement par les AFP correspondantes.
d) Exécution des conventions internationales du travail ratifiées par le Chili
149. Dans leur réclamation, les plaignants affirment que le nouveau système de pensions viole un certain nombre de dispositions des conventions ratifiées par le Chili; ces dispositions sont les suivantes:
a) "Les assurés et leurs employeurs devront contribuer à la formation des ressources de l'assurance" (art. 9, paragr. 1, de la convention no 35; art. 10, paragr. 1, de la convention no 37; art. 10, paragr. 1, de la convention no 38). Il n'y a pas inexécution de cette disposition, étant donné que l'article 9, paragraphe 3, de la convention no 35, et l'article 10, paragraphe 3, des conventions nos 37 et 38, disposent que la cotisation des employeurs pourra ne pas être prévue dans les législations d'assurance nationale dont le champ d'application dépasse le cadre du salariat. Le nouveau système de pensions donne la possibilité à toutes les personnes physiques, qu'elles soient ou non au service d'un employeur, d'adhérer à une administration. Ainsi, la législation chilienne (art. 89 du décret-loi no 3500 de 1980), en ne limitant pas les assurances aux seuls salariés, répond pleinement à cette disposition des conventions précitées.
b) "Les pouvoirs publics participeront à la formation des ressources ou des prestations de l'assurance instituées au bénéfice des salariés en général ou des ouvriers" (art. 9, paragr. 4, de la convention no 35; art. 10, paragr. 4, des conventions nos 37 et 38). Le nouveau système de pensions, institué par le décret-loi no 3500 de 1980, satisfait pleinement à cette disposition. En effet, l'Etat chilien contribue à la formation des ressources nécessaires au financement des pensions des affiliés ou bénéficiaires qui répondent aux conditions fixées par la loi et dont les pensions sont inférieures au minimum garanti par l'Etat, conformément aux dispositions de l'article 73 du décret-loi no 3500 de 1980. De même, il participe au financement des pensions lorsque, à la suite d'une déclaration de faillite, une compagnie d'assurance n'assume plus ses obligations, conformément aux dispositions de l'article 82 du décret-loi cité. Par conséquent, l'Etat cautionnera et garantira toujours le paiement des pensions de vieillesse, invalidité et survivants soit en garantissant des pensions minima, soit en payant les pensions en cas de faillite d'une compagnie d'assurance. Il importe de souligner que l'action de l'Etat est orientée vers les personnes et les secteurs qui en ont le plus besoin.
c) "L'assurance sera gérée soit par des institutions créées par les pouvoirs publics et qui ne poursuivront aucun but lucratif, soit par des fonds publics d'assurance; toutefois, la législation nationale pourra également confier la gestion de l'assurance à des institutions créées par l'initiative des intéressés ou de leurs groupements et dûment reconnues par les pouvoirs publics" (art. 10, paragr. 1 et 2, de la convention no 35; et art. 11, paragr. 1 et 2, des conventions nos 37 et 38). La législation nationale permet aux assurés d'organiser leurs propres AFP sous la forme prévue dans les articles 130 et suivants de la loi no 18046 sur les sociétés anonymes. La participation la plus large des affiliés à la gestion de ces sociétés est ainsi assurée. Il existe actuellement trois AFP organisées par des groupes professionnels: une pour les enseignants (Magister), une pour les cadres de l'industrie du cuivre (Cuprum) et une autre pour les travailleurs de la construction (Habitat).
150. Le gouvernement estime donc que le nouveau système de pensions est conforme à la disposition de l'article 10, paragraphe 2, de la convention no 35, et à celle de l'article 11, paragraphe 2, des conventions nos 37 et 38, et que, par conséquent, la situation prévue au paragraphe 1 des articles mentionnés ne lui est pas applicable.
151. Malgré ce qui précède, le gouvernement indique que la garantie de l'Etat prévue dans la législation chilienne est applicable à l'assurance dont il est question dans les conventions, la gestion de cette garantie est assurée par une entité publique autonome liée au gouvernement par l'intermédiaire du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et dénommée Superintendance des sociétés d'administration de fonds de pensions, l'entité chargée du paiement de la garantie étant la Trésorerie générale de la République. La procédure d'octroi de la garantie de l'Etat consiste en l'approbation des demandes par la Superintendance qui prend une décision concernant chaque bénéficiaire. Cette décision est communiquée à la Trésorerie. Elle constitue le justificatif pour la demande de paiement.
3. Questions complémentaires formulées par le comité
152. Lors de l'audition du représentant gouvernemental, le 7 mars 1986, le comité a demandé au gouvernement de lui faire connaître le nombre de sociétés d'administration de fonds de pensions (AFP) existant actuellement et les possibilités offertes aux organisations professionnelles de créer des organismes de ce genre. Le gouvernement a fourni les informations suivantes dans sa communication du 30 avril 1986.
153. Il existe actuellement douze AFP. La propriété de ces sociétés de gestion se répartit comme suit: a) AFP professionnelles: l'AFP Magister appartient pour 32 pour cent au Colegio de Profesores de Chile, A.G.; l'AFP Protección appartient pour 70 pour cent à la Fondation d'assistance et de santé des travailleurs de la Banque de l'Etat et pour 30 pour cent à divers travailleurs de ladite banque; 30 pour cent des actions de l'AFP Cuprum appartiennent à l'Association nationale des cadres du cuivre (ANSCO), qui réunit le personnel d'encadrement de CODELCO-Chile, les 70 pour cent restants des actions étant détenus par des personnes physiques liées, dans leur majorité, à ANSCO ou à CODELCO-Chile; l'AFP Habitat appartient pour 53 pour cent à la Société d'investissements et de rentes de la construction, créée conjointement avec la Chambre chilienne de la construction qui groupe les employeurs et les entreprises de la construction. Le reste des actions appartient à des entreprises ou à des personnes liées à ce secteur. b) AFP ayant des actions placées dans le cadre du plan d'investissement de capitaux des petits épargnants: les deux plus grandes administrations ont une structure de propriété mixte dans laquelle un pourcentage des actions a été acquis par des personnes physiques dans le cadre du plan d'investissement de capitaux des petits épargnants. Ce plan consiste en l'octroi d'un crédit avec une subvention implicite d'approximativement 50 pour cent de la valeur totale de l'achat, 5 pour cent seulement de la valeur totale de cet achat étant payés au comptant et les parts acquises par chaque personne étant limitées. L'objectif de la loi instituant le plan d'investissement de capitaux des petits épargnants a été de répartir les actions des banques et des AFP qui étaient détenues par l'Etat entre un grand nombre de personnes, grâce à l'octroi de facilités, afin que même les travailleurs ne disposant pas de fortes liquidités puissent les acquérir. Dans le cas de l'AFP Provida, 60 pour cent des actions ont été vendus selon cette procédure à 8.200 personnes environ, pour un montant moyen de 93 unités de développement (279.000 pesos) par personne. Quarante-neuf pour cent des actions de l'AFP Santa María ont été vendus, dans le cadre de ce plan, à 6.166 personnes, dont approximativement 39 pour cent perçoivent une rémunération mensuelle inférieure à 55.000 pesos. c) AFP des entreprises: les six AFP restantes (Concordia, El Libertador, Invierta, Planvital, Summa et Unión) sont des sociétés anonymes dont les propriétaires sont des entreprises ou des personnes physiques non représentatives des travailleurs. Ces sociétés d'administration réunissent 36,7 pour cent de l'effectif total des affiliés.
154. Pour ce qui est des possibilités offertes aux organisations professionnelles de créer des AFP, le gouvernement indique que le capital nécessaire pour former une société d'administration est relativement faible, puisqu'il est de 20.000 unités de développement, soit 60 millions de pesos. Néanmoins, on procède à des études visant à proposer une réforme législative qui permette la création de petites AFP avec moins de capitaux afin de promouvoir la création d'AFP professionnelles plus nombreuses. La loi autorise en outre les sociétés d'administration à conclure des accords avec des entreprises spécialisées pour la sous-traitance de certains services en vue de réduire les frais fixes de gestion, permettant ainsi la création et le fonctionnement de petites AFP. Il est possible de conclure des accords relatifs à la perception des cotisations d'assurance, au traitement informatisé des comptes d'épargne individuels, à la location de bureaux pour recevoir le public, au traitement des investissements, etc. On estime que les AFP professionnelles se généraliseront très probablement dans l'avenir. Cela tient au fait que l'affiliation à une AFP est un choix effectué par chaque travailleur, de sorte que toute nouvelle AFP qui ne se crée pas en relation avec une organisation spécifique de travailleurs aura beaucoup de difficultés à attirer suffisamment d'affiliés pour pouvoir faire face aux coûts de gestion. Grâce aux mesures prévues par la législation en vigueur, on espère que les syndicats pourront créer de petites AFP pour le secteur auquel appartiennent leurs affiliés, comme c'est le cas de l'AFP Protección des travailleurs de la Banque de l'Etat. Un projet de loi dissipe les doutes suscités par la question de l'activité des syndicats dans les AFP.
4. Analyse des documents communiqués par le gouvernement
155. Le gouvernement a communiqué divers documents relatifs aux nouveaux systèmes de pensions, demandés par le comité et que celui-ci estime nécessaire d'analyser avant de formuler ses conclusions.
156. La loi no 18046 du 21 octobre 1981 sur les sociétés anonymes prévoit effectivement, en son article 130, que les sociétés d'administration de fonds de pensions "devront être constituées comme des sociétés anonymes spéciales ...". Ces sociétés sont en principe régies par les dispositions applicables aux sociétés anonymes "ouvertes" (art. 131), c'est-à-dire aux sociétés qui offrent leurs actions sur le marché public conformément à la loi sur le marché boursier, qui comptent 500 actionnaires ou davantage et dont au moins 10 pour cent du capital souscrit appartiennent à un minimum de 100 actionnaires (art. 2). La société anonyme est toujours commerciale (art. 1) et peut exercer n'importe quelle activité lucrative qui ne soit pas contraire à la loi, à la morale, à l'ordre public ou à la sécurité de l'Etat (art. 9). De toute évidence, donc, les sociétés anonymes poursuivent un but lucratif.
157. La société anonyme est gérée par un directoire (art. 1) élu par l'assemblée des actionnaires (art. 31). Sont considérés comme actionnaires les propriétaires ou les souscripteurs d'actions (art. 17). Les personnes assurées par une société anonyme d'administration de fonds de pensions ne sont pas considérées, en tant que telles, comme des actionnaires de la société; elles n'ont donc pas le droit de participer à sa gestion en tant qu'assurés.
158. Les statuts de la société anonyme d'administration de fonds de pensions Magister précisent que les principaux actionnaires sont le Colegio de Profesores de Chile Asociación Gremial (525.000 actions); la Procesadora de Frutas Prefruta Limitada (344.998 actions); Inversiones San Felipe (S.A.) (300.000 actions); Inversiones Viña del Mar, Limitada (150.000 actions) et la Banco de Fomento de Valparaíso, société anonyme bancaire (140.000 actions) (article provisoire). Cette société a émis au total 1.500.000 actions nominatives. Un bilan doit être dressé chaque année et les bénéfices doivent être répartis sous forme de dividendes entre les actionnaires au prorata de leurs actions, exception faite d'un quota destiné au fonds de réserve légal et du quota affecté à des fonds spéciaux (art. 20). La gestion de la société est assurée par un directoire de onze membres titulaires et onze suppléants (art. 6) élus par l'assemblée générale des actionnaires (art. 9). Les statuts ne font pas mention des assurés; à l'évidence, le fait de s'affilier à cette société d'administration ne confère pas à l'intéressé la qualité d'actionnaire. La participation des assurés à la gestion de la société n'a pas été prévue. Cette participation se fait probablement par l'intermédiaire du Colegio de Profesores de Chile qui semble être l'unique actionnaire principal de caractère syndical.
159. Il ressort de l'information fournie par la société anonyme d'administration de fonds de pensions Cuprum que les principaux actionnaires étaient, jusqu'au moment de l'élargissement du capital, décidés en 1983: Inversiones e Inmobiliaria Teruel Limitada (16.282 actions), la Asociación Gremial Nacional de Supervisores del Cobre (Association nationale du personnel d'encadrement de l'industrie du cuivre) (16.027 actions), M. Virgilio Perreta Paiva (1.931 actions en 1982 et 1.700 actions en 1983; président du directoire); Inversiones e Inmobiliaria Albacete Limitada (1.650 actions), Inversiones e Inmobiliaria Belmonte Limitada (1.500 actions), et Inversiones e Inmobiliaria Terranova Limitada (1.456 actions). Cette société avait émis 34.480 actions nominatives jusqu'à l'élargissement du capital effectué en 1983; on ne dispose pas d'informations sur la ventilation des actions depuis. Chaque année, un bilan doit être dressé et les bénéfices sont répartis sous forme de dividendes entre les actionnaires au prorata des actions qu'ils détiennent, abstraction faite d'une part destinée au fonds de réserve légal et d'une part affectée à des fonds spéciaux (art. 16 à 18 des statuts). La gestion de la société est assurée par un directoire composé de neuf membres, élus par l'assemblée générale des actionnaires (art. 6). Comme dans le cas de la Magister, les statuts de la Cuprum ne font pas mention des assurés qui, en tant que tels, ne participent pas à la gestion de la société. Ils peuvent, par contre, participer en tant qu'actionnaires; à cet égard, il convient de signaler que l'Association nationale du personnel d'encadrement de l'industrie du cuivre est l'un des principaux actionnaires.
160. Les statuts de la société anonyme d'administration de fonds de pensions Habitat montrent qu'il existe un actionnaire majoritaire, la Sociedad de Inversiones y Rentas de la Construcción SA (652.679 actions), et un grand nombre d'actionnaires relativement mineurs, par exemple Inversiones Mardoñal Limitada (109.250 actions), l'entreprise de construction Loewe Maldiny Compañía Limitada (12.250 actions), Germán Molina Morel (11.250 actions), Devés, Valdés y Compañía Limitada (7.750 actions), et l'entreprise de construction Raúl Varela SA (7.500 actions). Cette société a émis au total un million d'actions nominatives. Chaque année, un bilan doit être dressé et les bénéfices sont répartis sous forme de dividendes entre les actionnaires au prorata des actions qu'ils détiennent, abstraction faite d'une part destinée au fonds de réserve légal et de la part qui doit être affectée à des fonds spéciaux (art. 15, 16 et 17 des statuts). La gestion de la société est assurée par un directoire composé de neuf membres, élus par l'assemblée générale des actionnaires (art. 6). Comme dans le cas de Magister et de Cuprum, les statuts ne reconnaissent aux assurés, en tant que tels, aucun droit de participer à la gestion de la société.
161. Quant à la société d'administration de fonds de pensions Protección, selon la copie de l'acte notarial communiquée par le gouvernement, cette AFP a été constituée le 16 janvier 1986. Son capital social est de 90 millions de pesos, divisés en 60.000 actions sans valeur nominale. Ce capital a été entièrement souscrit par M. Lamberto Pérez Navarro (18.000 actions), en qualité d'agent non officiel du personnel de la Banque de l'Etat du Chili, et par M. Hernán Arze de Souza Ferreira (42.000 actions), en tant que représentant de la Fondation d'assistance et de santé des travailleurs de la Banque de l'Etat. M. Lamberto Pérez Navarro est le président du Syndicat des travailleurs de la Banque de l'Etat. M. Hernán Arze de Souza Ferreira est le président de la Banque de l'Etat et de la fondation susmentionnée; la direction de cette fondation comprend quatre représentants titulaires de la Banque de l'Etat, trois représentants syndicaux titulaires et un représentant syndical suppléant. La gestion de la société est assurée par un directoire composé de sept membres. Selon des extraits de presse communiqués par le gouvernement, M. Hernán Arze de Souza Ferreira a été nommé président du directoire provisoire dont M. Lamberto Pérez Navarro a été nommé vice-président. Comme dans le cas des autres sociétés d'administration, dont les statuts ont été analysés plus haut, les statuts de Protección ne font pas mention des assurés. Cependant, il est évident que ceux-ci participent directement à la gestion de la société par l'entremise de leurs représentants syndicaux et indirectement par celle de leurs représentants qui font partie de la direction de la Fondation d'assistance et de santé des travailleurs de la Banque de l'Etat, principal actionnaire de Protección. Comme les autres administrations, dont les statuts ont été analysés plus haut, Protección est une société anonyme à but lucratif. Toutefois, il s'agit de la seule AFP dont le capital social appartient exclusivement aux travailleurs d'un secteur - le secteur bancaire - soit par le biais des représentants d'une organisation professionnelle (le Syndicat des travailleurs de la Banque de l'Etat), soit par celui d'une fondation (la Fondation d'assistance et de santé des travailleurs de la Banque de l'Etat). Les bénéfices que cette société d'administration peut répartir, conformément à l'article 13 de ses statuts, ne peuvent, en définitive, bénéficier qu'aux seuls travailleurs du secteur bancaire.
5. Conclusions du comité
162. Le comité a pris bonne note des informations détaillées fournies sur les questions soulevées par la réclamation. Dans ses conclusions, le comité se propose de traiter uniquement des aspects relevant de l'application des dispositions des conventions en cause. Les commentaires d'ordre général formulés par le CNS et par le gouvernement ne seront pris en compte que dans la mesure où ils concernent l'application d'une disposition particulière des conventions considérées.
163. Le comité estime nécessaire de distinguer quatre questions différentes, à savoir: a) la contribution des employeurs à la formation des ressources de l'assurance; b) la participation financière des pouvoirs publics; c) la gestion de l'assurance; et d) la participation des cotisants.
a) La contribution des employeurs à la formation des ressources de l'assurance
164. Le comité rappelle que, conformément aux dispositions des conventions nos 35 (art. 9, paragr. 1), 37 (art. 10, paragr. 1) et 38 (art. 10, paragr. 1), les assurés et leurs employeurs doivent contribuer à la formation des ressources de l'assurance.
165. Le comité a pu constater que, comme l'affirme le CNS, l'une des principales caractéristiques du nouveau système de pensions réside dans la suppression des cotisations patronales (art. 13 du décret-loi no 3500 du 4 novembre 1980, dans son texte mis à jour).
166. Pour sa part, le gouvernement a allégué que, si le paragraphe 1 de l'article 9 de la convention no 35 (comme le paragraphe 1 de l'article 10 des conventions nos 37 et 38) dispose que les employeurs devront contribuer à la formation des ressources de l'assurance, le paragraphe 3 de ces mêmes articles établit que "la cotisation des employeurs pourra ne pas être prévue dans les législations d'assurance nationale dont le champ d'application dépasse le cadre du salariat". Comme l'article 89 du décret-loi no 3500 donne à toute personne physique la possibilité d'adhérer à une société d'administration, le gouvernement soutient que la nouvelle législation respecte pleinement les dispositions susmentionnées de ces conventions.
167. Le comité observe que, effectivement, le paragraphe 3 de l'article 9 de la convention no 35 (de même que le paragraphe 3 de l'article 10 des conventions nos 37 et 38) autorise un Etat qui a ratifié les instruments en question de ne pas prévoir la cotisation des employeurs dans les législations d'assurance nationale dont le champ d'application dépasse le cadre du salariat. Toutefois, le comité estime utile de rappeler que les travaux préparatoires de ces conventions montrent que cette clause de souplesse a été incorporée pour tenir compte de la situation de certaines assurances nationales qui couvraient obligatoirement l'ensemble de la population (CIT, 17e session, 1933, rapports, vol. II, pp. 393-394; idem, Compte rendu, p. 581, art. 9, paragr. 3). Compte tenu de ce que l'article 89 du décret-loi no 3500 prévoit uniquement l'incorporation facultative de personnes non salariées, le comité estime que, pour appliquer pleinement ces conventions, les employeurs devraient contribuer à la formation des ressources de l'assurance obligatoire (bien que au seul bénéfice des salariés protégés par ces conventions), comme le prescrivent le paragraphe 1 de l'article 9 de la convention no 35 et le paragraphe 1 de l'article 10 des conventions nos 37 et 38.
b) La participation financière des pouvoirs publics
168. Le comité rappelle que, conformément aux dispositions des conventions nos 35 (art. 9, paragr. 4), 37 (art. 10, paragr. 4) et 38 (art. 10, paragr. 4), les pouvoirs publics doivent participer à la formation des ressources ou des prestations de l'assurance instituée au bénéfice des salariés en général ou des ouvriers.
169. Le comité observe que le décret-loi no 3500 ne prévoit un apport complémentaire de l'Etat que lorsque la pension est ou devient inférieure à la pension minimum (art. 13 b) et 73), ce qui ne constitue pas, en principe, une participation financière au sens des conventions en question. Cependant, et compte tenu de ce que l'article 74 du décret-loi no 3500 prévoit l'adoption d'un règlement qui doit régir le fonctionnement et le paiement de la garantie de l'Etat, la commission d'experts qui a examiné ce cas lors de sa réunion de mars 1983 a demandé au gouvernement de lui envoyer un exemplaire du règlement en question. Le gouvernement a communiqué une copie du décret suprême no 50 du 1er avril 1981, dont les articles 73 à 76 réglementent la garantie de l'Etat. En vertu de ces dispositions, la Trésorerie générale de la République est tenue de fournir chaque mois aux sociétés d'administration ou à la compagnie d'assurance, selon le cas, les fonds nécessaires pour payer en temps voulu la totalité des pensions - lorsque les comptes individuels sont épuisés -, ou de compléter les pensions lorsqu'elles n'atteignent pas le minimum prévu. Le comité a donc conclu qu'il s'agit en l'occurrence d'une garantie de l'Etat plutôt que d'une participation financière régulière des pouvoirs publics.
170. S'il est certain que la législation actuelle prévoit la possibilité d'une participation financière de l'Etat, sous la forme d'une garantie, le comité estime que le caractère conditionnel et, en définitive, exceptionnel de cette participation ne semble pas correspondre strictement à la participation à la formation des ressources ou des prestations de l'assurance prescrite par les conventions nos 35 (art. 9, paragr. 4), 37 (art. 10, paragr. 4) et 38 (art. 10, paragr. 4) (Note 16). Cependant, compte tenu de la pratique des organes de contrôle sur ce point (Note 17), le comité recommande que cette question soit renvoyée à la commission d'experts pour examen détaillé et suite à donner.
c) La gestion de l'assurance
171. Le comité rappelle que, conformément aux dispositions des conventions nos 35 (art. 10, paragr. 1), 37 (art. 11, paragr. 1) et 38 (art. 11, paragr. 1), l'assurance sera gérée soit par des institutions créées par les pouvoirs publics et qui ne poursuivront aucun but lucratif, soit par des fonds publics d'assurance.
172. Le comité observe que le décret-loi no 3500 confie la gestion des pensions à des organismes dénommés sociétés d'administration de fonds de pensions (AFP). Ces organismes ont le caractère de sociétés anonymes de droit privé. Les sociétés d'administration perçoivent les cotisations, les versent sur les comptes personnels de capitalisation des affiliés et investissent ces ressources conformément aux dispositions de la loi (art. 23 à 50 du décret-loi no 3500). Elles sont contrôlées par la Superintendance des sociétés d'administration de fonds de pensions, organisme autonome de caractère public qui est lié au gouvernement par l'intermédiaire du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (art. 93 à 97 du décret-loi no 3500).
173. Le comité observe également que les AFP sont des organismes de caractère privé à but lucratif, qui n'ont pas été créés par les pouvoirs publics ni par des caisses d'assurance de caractère public; le fait que ces organismes se trouvent placés sous le contrôle de l'Etat n'en change pas la nature, bien que ce contrôle puisse diminuer les risques inhérents à une gestion privée propre à une société anonyme fonctionnant dans une économie de marché. Le comité estime donc que la nouvelle législation en matière de pensions n'est pas conforme aux dispositions des conventions nos 35 (art. 10, paragr. 1), 37 (art. 11, paragr. 1) et 38 (art. 11, paragr. 1).
174. Le comité a cependant pris note du fait que, dans le cas particulier de l'AFP Protección (voir le paragraphe 161), le capital social a été intégralement souscrit par des représentants des personnes assurées. Bien que cette AFP ait été créée sous la forme juridique d'une société anonyme, ses bénéfices éventuels ne peuvent revenir qu'aux travailleurs, qui sont ses uniques propriétaires, par l'intermédiaire de leurs organisations professionnelles. Dans ces conditions, le comité estime que, dans ce cas particulier, on peut considérer que la pratique nationale est conforme à la disposition prévue au paragraphe 2 de l'article 10 de la convention no 35 (et aux paragraphes 2 des articles 11 des conventions nos 37 et 38), selon laquelle "la législation nationale pourra également confier la gestion de l'assurance à des institutions créées par l'initiative des intéressés ou de leurs groupements et dûment reconnues par les pouvoirs publics".
175. A cet égard, le comité a pris note avec intérêt des informations fournies par le gouvernement sur les possibilités qui s'offrent aux organisations professionnelles de créer des AFP (voir le paragraphe 154 plus haut), et en particulier du fait qu'il existe un projet de loi tendant à dissiper les doutes suscités par la question de l'activité des syndicats dans les AFP et qu'il est très probable que les AFP professionnelles se généraliseront dans l'avenir (voir le paragraphe 157 plus haut).
d) La participation des assurés à la gestion des institutions d'assurance
176. Le comité rappelle que, conformément aux dispositions des conventions nos 35 (art. 10, paragr. 4), 37 (art. 11, paragr. 4) et 38 (art. 11, paragr. 4), les représentants des assurés doivent participer à la gestion des institutions d'assurance dans les conditions déterminées par la législation nationale.
177. Le comité observe que les dispositions du décret-loi no 3500 relatives à la formation et au fonctionnement des sociétés d'administration de fonds de pensions (art. 23 à 50) ne prévoient aucun type de participation des assurés en tant que tels; il convient de noter à cet égard qu'un assuré n'est pas considéré comme un actionnaire de la société anonyme qui gère ses fonds.
178. Le comité a pris note du fait que la législation nationale permet aux assurés d'organiser leurs propres sociétés d'administration, sous la forme prévue aux articles 130 et suivants de la loi no 18406 sur les sociétés anonymes; le gouvernement estime que cela garantit la participation la plus large des affiliés à l'administration des AFP. Selon lui, il existe actuellement dans le pays quatre sociétés d'administration organisées par groupes professionnels: une des enseignants (Magister), une du personnel d'encadrement de l'industrie du cuivre (Cuprum), une autre liée à la Chambre de la construction (Habitat) et la plus récente créée pour les travailleurs de la Banque de l'Etat (Protección). Le comité a procédé à l'analyse détaillée des statuts de ces sociétés d'administration (voir les paragraphes 158 à 164 plus haut). Pour ce qui est des AFP Magister, Cuprum et Habitat, le comité a pu constater que les assurés n'ont aucun droit à participer, en tant que tels, à leur gestion. Cela n'exclut pas, cependant, leur participation active dans les faits par l'entremise de l'un des actionnaires principaux, comme cela semble être le cas des AFP Magister et Cuprum. Pour ce qui est de l'AFP Protección, le comité estime que l'on peut considérer la pratique nationale comme conforme aux dispositions en cause des conventions nos 35, 37 et 38, dès lors que la totalité du capital social appartient à des représentants des assurés.
179. Le comité tient à souligner cependant que, dans les cas mentionnés au paragraphe antérieur, la participation des assurés à la gestion des AFP ne découle ni de la législation en vigueur, ni des statuts de ces sociétés anonymes, qui ne font aucune référence aux assurés ni à leurs représentants professionnels éventuels. En outre, le comité estime nécessaire de souligner que, même si en fait les assurés participent, dans une certaine mesure, à la gestion de certaines AFP, la question de la participation des assurés à la gestion d'autres sociétés d'administration de fonds de pensions continue de se poser. Dans ces conditions, et sous réserve des observations formulées au sujet de l'AFP Protección et, dans une moindre mesure, au sujet des AFP Magister et Cuprum, le comité ne peut que conclure que la législation et la pratique nationales ne garantissent pas la participation des représentants des assurés à la gestion des institutions d'assurance, comme le prescrivent les conventions nos 35 (art. 10, paragr. 4), 37 (art. 11, paragr. 4) et 38 (art. 11, paragr. 4).
Section 5
Questions relatives à l'égalité de chances et de traitement
Convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958
1. Allégations présentées par le CNS
180. Le CNS affirme que les conditions de travail sont restées inchangées pour les travailleurs des programmes d'emploi officiels - PEM et POJH - et qu'elles se sont même détériorées par rapport à celles du secteur structuré, malgré le fait que les travailleurs des programmes d'emploi gouvernementaux exécutent les mêmes tâches que ceux des secteurs privé et public. Comme cette situation ne répond pas à des mesures provisoires ou d'urgence mais semble durer, créant ainsi une nouvelle catégorie sociale, le CNS estime que le gouvernement du Chili exerce une discrimination en matière d'emploi et de profession, en violation de l'article 1, paragraphes 1 b) et 3, et des articles 2 et 3 c), de la convention no 111.
2. Observations du gouvernement
Voir les observations relatives à la convention no 29 (paragr. 61 à 75 ci-dessus).
3. Conclusions du comité
181. Le comité renvoie à ses considérations sur le PEM et le POJH, formulées à propos de la convention no 29, à partir desquelles il a réaffirmé, comme l'a déjà fait la commission d'experts et le comité chargé de la réclamation de 1983, que les personnes inscrites à ces programmes ne peuvent être considérées comme bénéficiaires d'un travail choisi librement.
182. Le comité fait observer que la réclamation de 1983 n'avait pas pour objet l'application de la convention no 111. De son côté, la commission d'experts a examiné l'application de cette convention lors de ses réunions de mars 1985 et 1986, formulant des observations et des demandes directes très détaillées, et la question a de nouveau été discutée en juin 1985 et 1986 au sein de la Commission de l'application des normes de la Conférence. A aucune de ces occasions ne s'est posé le problème de la discrimination soulevé par le CNS dans le cadre de la présente réclamation.
183. Le comité considère que les différences de traitement entre les travailleurs employés dans les secteurs privé et public, d'une part, et leurs homologues employés dans les programmes d'emploi PEM et POJH, d'autre part, pour l'exécution de tâches similaires, ne semblent fondées sur aucun des motifs de discrimination énumérés expressément à l'article 1, paragraphe 1 a), de la convention no 111. Il estime nécessaire de rappeler que cette convention, tout en fixant une norme minimale pour les motifs énumérés dans cette disposition, accorde à l'Etat Membre intéressé, aux termes du paragraphe 1 b) du même article, la possibilité d'étendre la politique de lutte contre la discrimination à toute autre distinction, exclusion ou préférence qu'il estime utile de spécifier, après consultation des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs et d'autres organismes appropriés. Le gouvernement du Chili n'a pas fait usage de cette possibilité de spécifier d'autres motifs de discrimination qui pourraient éventuellement s'appliquer dans ce cas.
184. C'est pourquoi le comité est parvenu à la conclusion que les différences de traitement et de conditions de travail signalées par le CNS ne semblent pas réunir les éléments qui seraient nécessaires pour pouvoir affirmer l'existence d'une discrimination au sens de l'article 1, paragraphe 1 a), de la convention no 111.
IV. Recommandations du comité
185. Le comité recommande au Conseil d'administration:
a) d'approuver le présent rapport, et en particulier les conclusions suivantes:
Questions concernant la durée du travail
(conventions nos 1 et 30)
i) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier l'article 39 du décret-loi no 2200 de 1978 (tel que modifié par la loi no 18018 du 10 août 1981 et par la loi no 18372 du 12 décembre 1984) afin que, en cas de répartition inégale de la durée hebdomadaire du travail, la durée journalière normale ne dépasse pas neuf heures, conformément à l'article 2, alinéa b, de la convention no 1.
ii) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier l'article 36 du décret-loi no 2200, tel que déjà modifié, afin que les heures supplémentaires des employés du commerce ne soient autorisées que selon des règlements établis après consultation des organisations d'employeurs et de travailleurs et fixant la prolongation qui pourra être autorisée, par jour et par année, conformément à l'article 7, paragraphe 3, et à l'article 8 de la convention no 30.
iii) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier l'article 42 du décret-loi no 2200 afin que, confor mément à l'article 6 de la convention no 1 et aux articles 7 et 8 de la convention no 30, les dérogations à la durée normale du travail ne soient permises que dans les cas prévus par les conventions (en vertu de la convention no 30, le nombre maximum d'heures supplémentaires doit être déterminé non seulement par jour et par semaine, mais aussi par année), et que ces dérogations soient décidées après consultation des organisations de travailleurs et d'employeurs.
Questions concernant l'emploi
(convention no 2)7
iv) Les indications données par le CNS sur les programmes d'emploi PEM et POJH se rapportent, quant au fond, à la convention no 122, et doivent être étudiées dans le cadre du contrôle régulier d'application de cette convention.
Questions concernant le travail forcé ou obligatoire
(convention no 29)
v) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises en particulier pour améliorer les conditions de travail, et surtout les rémunérations, pratiquées dans les programmes officiels d'emploi, et pour mettre les participants à ces programmes sous la protection de la législation du travail et de la sécurité sociale, avec le droit de s'organiser syndicalement en toute liberté, de manière à éviter que ne soient exercées sur eux, pour leur faire accepter un emploi, des pressions qui pourraient faire douter du respect de la convention no 29.
Questions concernant la sécurité sociale: assurance maladie
(convention no 24)
vi) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier les programmes d'emploi PEM et POJH afin que les travailleurs inscrits à ces programmes bénéficient de l'assurance maladie dans les conditions prescrites par la convention no 24 (voir les conclusions concernant la convention no 29).
Assurance pension
(conventions nos 35, 37 et 38)
vii) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour compléter le décret-loi no 3500 du 4 novembre 1980 afin que les employeurs contribuent à la formation des ressources de l'assurance obligatoire des salariés, conformément aux conventions nos 35 (art. 9, paragr. 1), 37 (art. 10, paragr. 1) et 38 (art. 10, paragr. 1).
viii) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour garantir la contribution des pouvoirs publics à la constitution des ressources ou des prestations de l'assurance, comme le prescrivent les conventions nos 35 (art. 9, paragr. 4), 37 (art. 10, paragr. 4) et 38 (art. 10, paragr. 4), compte tenu de la pratique des organes de contrôle en la matière.
ix) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier le décret-loi no 3500 afin que l'assurance vieillesse soit gérée par des institutions qui ne poursuivent aucun but lucratif, comme le disposent les conventions nos 35 (art. 10, paragr. 1), 37 (art. 11, paragr. 1) et 38 (art. 11, paragr. 1), sous réserve des cas où la gestion serait confiée à des institutions créées par l'initiative des intéressés ou de leurs groupements et dûment reconnues par les pouvoirs publics, conformément aux conventions nos 35 (art. 10, paragr. 2), 37 et 38 (art. 11, paragr. 2).
x) Il conviendrait que les mesures voulues soient prises pour modifier le décret-loi no 3500 afin que les représentants des assurés participent à la gestion de toutes les institutions d'assurance dans les conditions déterminées par la législation nationale, comme le disposent les conventions nos 35 (art. 10, paragr. 4), 37 (art. 11, paragr. 4) et 38 (art. 11, paragr. 4).
Questions concernant l'égalité de chances et de traitement
(convention no 111)
xi) Les différences de traitement et de conditions de travail signalées par le CNS dans le PEM et le POJH ne présentent pas les caractères qui permettraient de conclure à une discrimination au sens de l'article 1, paragraphe 1 a), de la convention no 111.
Informations et suivi
xii) Il conviendrait que le gouvernement communique, dans les rapports dus en vertu de l'article 22 de la Constitution, des informations détaillées sur les mesures prises pour donner effet aux diverses recommandations du comité, afin de permettre à la commission d'experts de poursuivre l'examen des questions considérées.
b) de déclarer close la procédure actuellement intentée devant le Conseil d'administration au titre de la réclamation présentée par le Conseil national de coordination syndicale du Chili à propos de l'exécution par le Chili des conventions internationales du travail (no 1) sur la durée du travail (industrie), 1919, (no 2) sur le chômage, 1919, (no 24) sur l'assurance-maladie (industrie), 1927, (no 29) sur le travail forcé, 1930, (no 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930, (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933, (no 38) sur l'assurance-invalidité (agriculture), 1933, et (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958.
Genève, 12 novembre 1986 (signé) H. Heldal, Président,
José María Lacasa Aso,
John Svenningsen.
ANNEXE
EMPLOI ET CHOMAGE
(trimestres mobiles finissant au mois indiqué)
Main-d'oeuvre Occupés
Milliers Variation PEM Variation POJH Variation
Période (% chiffre mil- (% chiffre mil- (% chiffre
précéd.) liers précéd.) liers précéd.)
1984
Janvier 3.713,3 - 250,6 - 201,6 -
Février 3.706,0 -0,2 175,8 -29,8 178,3 -11,6
Mars 3.703,7 -0,1 155,2 -11,7 159,3 10,7
Avril 3.691,0 -0,3 150,2 - 3,2 144,8 - 9,1
Mai 3.702,1 0,3 151,0 0,5 142,9 - 1,3
Juin 3.800,3 2,7 152,7 1,1 139,4 - 2,4
Juillet 3.726,1 -2,0 154,0 0,9 142,8 2,4
Août 3.737,7 0,3 156,1 1,4 166,1 16,3
Septembre 3.751,5 0,4 158,1 1,3 165,8 - 0,2
Octobre 3.759,3 0,2 166,4 5,2 179,5 8,3
Novembre 3.779,1 0,5 170,0 2,2 196,2 9,3
Décembre 3.798,4 0,5 171,0 0,6 207,6 5,8
1984 (suite) Occupés Taux Taux de
de chômage
chômage y
% compris
Reste Variation PEM et
mil- (% chiffre POJH
liers précéd.)
Janvier 2.716,3 - 14,7 26,8
Février 2.797,4 3,0 15,0 24,6
Mars 2.815,9 0,7 15,5 24,0
Avril 2.809,7 -0,2 15,9 23,9
Mai 2.822,0 0,4 15,8 23,8
Juin 2.891,3 2,5 16,2 23,9
Juillet 2.831,3 -2,1 16,0 24,0
Août 2.814,6 -0,6 16,1 27,7
Septembre 2.837,7 0,8 15,7 24,4
Octobre 2.838,5 0,0 15,3 24,5
Novembre 2.861,8 0,8 14,6 24,3
Décembre 2.889,4 1,0 14,0 23,9
Main-d'oeuvre Occupés
Milliers Variation PEM Variation POJH Variation
Période (% chiffre mil- (% chiffre mil- (% chiffre
précéd.) liers précéd.) liers précéd.)
1985
Janvier 3.805,3 0,2 162,8 - 7,9 215,3 3,7
Février 3.805,1 0,0 150,0 - 8,9 218,7 1,6
Mars 3.823,4 0,5 143,0 - 4,7 216,1 - 1,2
Avril 3.837,3 0,4 142,9 - 0,1 202,9 - 6,1
Mai 3.848,8 0,3 142,0 - 0,6 195,7 - 3,5
Juin 3.840,6 -0,2 143,1 0,8 190,2 - 2,8
Juillet 3.841,4 0,0 135,9 - 5,0 184,4 - 3,0
Août 3.822,4 -0,5 128,5 - 5,4 174,5 - 5,4
Septembre 3.789,3 -0,9 126,3 - 1,7 170,2 2,5
Octobre 3.983,2 5,1 117,0 - 7,4 170,5 0,2
Novembre 4.004,2 5,3 114,5 - 2,1 170,4 - 0,1
Décembre 4.018,7 0,4 105,6 - 7,8 171,4 0,6
1985 (suite) Occupés Taux Taux de
de chômage
chômage y
% compris
Reste Variation PEM et
mil- (% chiffre POJH
liers précéd.)
Janvier 2.933,2 1,5 13,0 22,9
Février 2.948,0 0,5 12,8 22,5
Mars 2.968,0 0,7 13,0 22,4
Avril 2.991,3 0,8 13,0 22,0
Mai 3.018,9 0,9 12,8 21,6
Juin 3.013,3 -0,2 12,9 21,5
Juillet 3.018,5 0,2 13,1 21,4
Août 3.008,5 -0,3 13,4 21,3
Septembre 2.978,8 -1,0 13,6 21,4
Octobre 3.153,2 5,6 13,6 20,8
Novembre 3.199,3 1,5 12,9 20,1
Décembre 3.260,4 1,9 11,9 18,9
Source: Institut national des statistiques (Chili).
Note 1
Le texte de cette réclamation est reproduit dans le document GB.230/19/25.
Note 2
Convention no 1 ratifiée le 15.9.1925; convention no 2 ratifiée le 31.5.1933; convention no 24 ratifiée le 8.10.1931; convention no 29 ratifiée le 31.5.1933; convention no 30 ratifiée le 18.10.1935; convention no 35 ratifiée le 18.10.1935; convention no 37 ratifiée le 18.10.1935; convention no 38 ratifiée le 18.10.1935; convention no 111 ratifiée le 20.9.1971.
En ce qui concerne les conventions nos 1, 2, 29 et 30, il convient de rappeler que, lors de sa 228e session (12-16 novembre 1984), le Conseil d'administration a approuvé le rapport du comité désigné pour examiner la réclamation présentée en mai 1983 par le Conseil national de coordination syndicale du Chili (CNS), alléguant l'inexécution par le Chili des conventions nos 1, 2, 29, 30 et 122, et a déclaré close la procédure engagée (voir document GB.228/8/3). Bien que les questions évoquées dans la nouvelle réclamation soient, en ce qui concerne les conventions nos 1, 2, 29 et 30, essentiellement les mêmes que celles qui ont été examinées dans le cadre de la réclamation de 1983, de nouvelles dispositions législatives relatives aux conventions nos 1 et 30 sont aussi mises en cause.
Note 3
Voir Bulletin officiel, vol. LXIV, 1981, série A, no 1, pp. 99-101.
Note 4
Voir documents GB.230/19/25 et GB.230/205, paragr. 127.
Note 5
Les questions posées portaient en particulier sur les points suivants: la définition chilienne de la notion de main-d'oeuvre; le fait de savoir si le refus de participer au PEM ou au POJH entraîne la perte du droit aux prestations de chômage; les statistiques à partir d'août 1984 sur les personnes inscrites aux programmes PEM et POJH et leur durée de participation à ces programmes; la mesure dans laquelle les syndicats autorisés veillent aux intérêts des personnes employées dans le cadre de ces programmes, et le fait de savoir si ces personnes peuvent créer leurs propres organisations et si celles-ci peuvent agir comme syndicats; le nombre des sociétés d'administration de fonds de pensions (AFP) et le fait de savoir si les organisations professionnelles ont la possibilité d'en créer; la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs aux réformes législatives actuelles; la situation actuelle des comités consultatifs créés conformément aux dispositions de la convention no 2.
Note 6
Article 34: "La durée normale du travail pendant la semaine ne doit pas être supérieure à 48 heures."
Note 7
Ce paragraphe dispose que le directeur du travail peut autoriser l'établissement de systèmes exceptionnels de répartition de la durée du travail dans des cas déterminés et moyennant une décision dûment fondée.
Note 8
Les articles invoqués de la convention no 30 sont les suivants:Article 3
La durée du travail du personnel auquel s'applique la présente convention ne pourra pas dépasser quarante-huit heures par semaine et huit heures par jour, sous réserve des dispositions ci-après.
Article 4
La durée hebdomadaire du travail prévue à l'article 3 pourra être répartie de manière que la durée journalière du travail ne dépasse pas dix heures.
Article 5
1. En cas d'arrêt collectif du travail résultant a) de fêtes locales ou b) de causes accidentelles ou de force majeure (accidents survenus aux installations, interruption de force motrice, de lumière, de chauffage ou d'eau, sinistres), une prolongation de la durée journalière du travail pourra être appliquée, à titre de compensation des heures de travail perdues, dans les conditions suivantes:
a) les récupérations ne pourront être autorisées pendant plus de trente jours par an et devront être effectuées dans un délai raisonnable;
b) la prolongation de la durée journalière du travail ne pourra dépasser une heure;
c) la durée journalière du travail ne pourra dépasser dix heures.
2. L'autorité compétente devra être avisée de la nature, de la cause et de la date de l'arrêt collectif, du nombre d'heures de travail perdues et des modifications temporaires prévues à l'horaire.
Article 6
Dans les cas exceptionnels où les conditions dans lesquelles le travail doit s'effectuer rendent applicables les dispositions des articles 3 et 4, des règlements de l'autorité publique pourront autoriser la répartition de la durée du travail sur une période plus longue que la semaine, à la condition que la durée moyenne du travail calculée sur le nombre de semaines considérées ne dépasse pas quarante-huit heures par semaine et qu'en aucun cas la durée journalière ne dépasse dix heures.
Article 7
Des règlements de l'autorité publique détermineront:
1. Les dérogations permanentes qu'il y aura lieu d'admettre pour:
a) certaines catégories de personnes dont le travail est intermittent en raison même de sa nature, telles que les concierges, le personnel de garde et d'entretien des locaux et dépôts;
b) les catégories de personnes directement occupées à des travaux préparatoires ou complémentaires qui doivent être nécessairement exécutés en dehors des limites prévues pour la durée du travail du reste du personnel de l'établissement;
c) les magasins ou autres établissements lorsque la nature du travail, l'importance de la population ou le nombre de personnes occupées rendent inapplicable la durée du travail fixée aux articles 3 et 4.
2. Les dérogations temporaires qui pourront être accordées dans les cas suivants:
a) en cas d'accidents survenus ou imminents, en cas de force majeure ou de travaux urgents à effectuer aux machines ou à l'outillage, mais uniquement dans la mesure nécessaire pour éviter qu'une gêne sérieuse ne soit apportée à la marche normale de l'établissement;
b) pour prévenir la perte de matières périssables ou éviter de compromettre le résultat technique du travail;
c) pour permettre des travaux spéciaux tels que l'établissement d'inventaires et de bilans, les échéances, les liquidations et les arrêtés de comptes;
d) pour permettre aux établissements de faire face à des surcroîts de travail extraordinaires provenant de circonstances particulières, pour autant que l'on ne puisse normalement attendre de l'employeur qu'il ait recours à d'autres mesures.
3. Sauf en ce qui concerne l'alinéa a) du paragraphe 2, les règlements établis conformément au présent article devront déterminer la prolongation de la durée du travail qui pourra être autorisée par jour et en ce qui concerne les dérogations temporaires par année.
4. Le taux de salaire pour la prolongation aux alinéas b), c) et d) du paragraphe 2 du présent article sera majoré d'au moins 25 pour cent par rapport au salaire normal.
Article 8
Les règlements prévus aux articles 6 et 7 devront être pris après consultation des organisations ouvrières et patronales intéressées, en tenant compte spécialement des conventions collectives, là où il en existe, conclues entre ces organisations.
Note 9
Répartition des personnes inscrites selon la durée de leur participation au PEM
Durée de la participation Juin 1982 Août 1983
Mois pourcentage pourcentage
0 - 6 37,2 27,2
7 - 12 18,2 35,6
13 - 14 17,7 16,2
25 - 36 8,9 7,3
37 - 48 4,8 5,3
48 et plus 11,8 8,1
Durée non connue 1,4 0,3
TOTAL 100,0 100,0
Note 10
Répartition des personnes inscrites selon la durée de leur participation au POJH
Durée de la participation Août 1984
Mois pourcentage
0 - 6 21,2
7 - 12 27,0
13 - 18 19,2
19 - 24 26,7
Plus de 25 5,9
TOTAL 100,0
Note 11
Voir le tableau en annexe.
Note 12
Des statistiques trimestrielles fournies par le gouvernement par la suite donnent pour la période avril-juin 1986 le chiffre de 86.015 personnes inscrites au PEM et de 141.949 personnes inscrites au POJH.
Note 13
Voir les tableaux sur la répartition des personnes inscrites selon la durée de leur participation au PEM et au POJH, sous les paragraphes 66 et 67, respectivement.
Note 14
Le gouvernement a communiqué le tableau suivant:
Vieillesse et ancienneté Invalidité
Caisse Nombre Nombre % Nombre Nombre %
de total de total
pensions de pensions de
minima pensions minima pensions
Service de
sécurité sociale 256.693 266.001 97 92.590 98.364 94
Caisse de
prévoyance des
travailleurs du
secteur privé 13.908 52.018 27 7.141 17.485 41
Caisse nationale
des agents de la
fonction publique
et des journalistes 193 4.632 4 145 423 34
Caisse nationale
des agents publics 2.760 52.416 5 2.406 13.261 18
Caisse de la
marine marchande 210 4.064 5 82 1.009 8
Caisse de pensions
du secteur bancaire 44 850 5 4 152 3
Note: Ces chiffres, qui correspondent au mois d'août 1984, excluent les pensions versées au titre de l'assistance sociale.
Note 15
Le gouvernement a communiqué le tableau suivant:
Période Nombre Rentabilité Rentabilité
de mois de la du compte Différence
de coti- cotisation Revenu imposable (2)/(1)-1
sation (moyenne
simple) 10.000 60.000
pesos(1) pesos(2)
Sep. 1981
Nov. 1981 6 2,53 0,52 % 2,11 % 306 %
Déc. 1984
Fév. 1985 43 3,58 3,11 % 3,36 % 8 %
Source: Bulletins statistiques nos 5, 6 et 42 de la Superintendance des AFP.
Note 16
Le comité juge utile de rappeler que les différentes modalités de participation financière des pouvoirs publics qui ont été prises en compte lors de l'élaboration des conventions nos 35 à 40 sont le paiement total ou partiel des cotisations, le paiement d'une augmentation générale des pensions, le paiement d'une subvention globale sans affectation spéciale et la participation aux frais administratifs (CIT, 16e session, 1932, rapports, vol. II, pp. 170-174; idem, Compte rendu, 16e session, 1932, p. 718, 4)).
Note 17
Le comité a été informé de ce que cette question a été longuement discutée à propos de l'application de la convention no 35 par la France. En 1951, la commission d'experts avait décidé de ne plus la soulever. Depuis lors, elle n'a pas été posée au sujet des territoires français non métropolitains et a été soulevée en des termes très souples au sujet d'autres pays (par exemple l'Argentine et le Pérou). Cette pratique des organes de contrôle tient compte, en particulier, du fait que les travailleurs couverts par des régimes nationaux de pensions obligatoires sont relativement mieux protégés que l'ensemble de la population, spécialement dans les pays en développement. En outre, il a été tenu compte du fait que la participation financière des pouvoirs publics n'est pas exigée dans des conventions plus récentes et modernes relatives à la sécurité sociale (nos 102 et 128 en particulier).

RECLAMATION (article 24) - CHILI - C001, C002, C024, C029, C030, C035, C037, C038, C111 - 1986

1. Conseil national de coordination syndicale du Chili, #ACRONYME&#58;CNS

Clos

Decision

La procédure de plainte

1. Conseil national de coordination syndicale du Chili, #ACRONYME:CNS