RECLAMATION (article 24) - URUGUAY - C062, C081, C150, C155, C161 - 1996

1. Assemblée intersyndicale des travailleurs -- Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT), 2. Syndicat national unitaire de la construction et des branches connexes (SUNCA)

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par l'Uruguay des conventions (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937, (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, (no 150) sur l'administration du travail, 1978, (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, et (no 161) sur les services de santé au travail, 1985, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par l'Assemblée intersyndicale des travailleurs -- Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat national unitaire de la construction et des branches connexes (SUNCA)

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. A. Introduction
2. 1. Par communication datée du 17 juin 1994, annexée au présent rapport, l'Assemblée intersyndicale des travailleurs -- Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat national unitaire de la construction et des branches connexes (SUNCA), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, ont adressé au Bureau une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement de l'Uruguay des conventions (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937, (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, (no 150) sur l'administration du travail, 1978, convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, et convention (no 161) sur les services de santé au travail, 1985.
3. 2. Les conventions (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937, (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, (no 150) sur l'administration du travail, 1978, (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, et (no 161) sur les services de santé au travail, 1985, ont été ratifiées par l'Uruguay respectivement les 18 mars 1954, 28 juin 1973, 19 juin 1989, 5 septembre 1988 et 5 septembre 1988, entrant en vigueur dans ce pays un an après lesdites dates, c'est-à-dire, respectivement, les 18 mars 1955, 28 juin 1974, 19 juin 1990, 5 septembre 1989 et 5 septembre 1989.
4. 3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail relatives à la présentation des réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. La procédure à suivre pour l'examen des réclamations est basée sur le règlement en la matière, tel qu'il a été révisé par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980).
10. 5. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, dudit règlement, le Directeur général a transmis cette réclamation au bureau du Conseil d'administration.
11. 6. A sa 261e session (novembre 1994), le Conseil d'administration, sur la base du rapport de son bureau, a décidé que cette réclamation était recevable et a désigné, pour son examen, un comité constitué de MM. Ilabaca (membre gouvernemental, Chili), Walter Durling (membre employeur) et Martínez Bargas (membre travailleur). A sa 267e session, le Conseil d'administration a désigné M. Baldassini en remplacement de M. Martínez Bargas.
12. 7. Conformément aux dispositions de l'article 4, paragraphe 1, alinéas a) et c), du règlement, le comité a invité le gouvernement à faire sur la matière telle déclaration qu'il juge convenable.
13. 8. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par communication datée du 27 février 1995. Le comité s'est réuni à Genève afin d'examiner la réclamation ainsi que les observations reçues. Il disposait également, pour son examen, des informations présentées par le gouvernement de l'Uruguay dans ses rapports annuels au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT à propos des conventions sur lesquelles porte la réclamation.
14. B. Examen de la réclamation
15. I. Allégations de l'Assemblée intersyndicale des travailleurs -- Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat national unitaire de la construction et des branches connexes (SUNCA)
16. 9. Dans la présente réclamation, l'Assemblée intersyndicale des travailleurs -- Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et son organisation affiliée, le Syndicat national unitaire de la construction et des branches connexes (SUNCA), allèguent que le gouvernement de l'Uruguay, outre qu'il a omis d'appliquer la législation interne, n'a pas exécuté les obligations que font peser sur lui cinq conventions ratifiées, à savoir les conventions (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937, (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, (no 150) sur l'administration du travail, 1978, (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, et (no 161) sur les services de santé au travail, 1985, du fait de l'augmentation des nombres d'accidents du travail, notamment d'une succession d'accidents mortels survenus dans le secteur de la construction.
17. 10. Aux termes de la réclamation, l'industrie de la construction est l'un des secteurs de production les plus importants, qui absorbe la plus forte proportion de main-d'oeuvre employée dans le pays. Pour réduire leurs coûts et accroître leur compétitivité, les entreprises privées du secteur (qui représenteraient 70 pour cent de l'ensemble) réduisent au minimum leurs postes budgétaires concernant leurs dépenses de prévention en matière de sécurité et d'hygiène. Il en résulte, selon les organisations plaignantes, une recrudescence importante des infractions à la législation en vigueur en matière de sécurité et d'hygiène, qui a incité les syndicats à réclamer, devant les organes de contrôle nationaux, le respect des obligations prévues par la loi. Au nombre des faits incriminés, on recense 14 accidents mortels survenus entre octobre 1993 et mai 1994, tous en raison d'un non-respect des normes de sécurité en vigueur, comme l'ont fait ressortir les rapports correspondants de l'inspection du travail. De l'avis des organisations susmentionnées, il y a lieu de conclure de ce qui précède à l'inexistence d'une administration du travail efficace, capable d'assumer les responsabilités qui lui incombent en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles, notamment en ce qui concerne le respect, par les employeurs, des dispositions légales. A leur avis, le problème tient au fait que le gouvernement n'a pas doté l'inspection du travail des ressources humaines et des moyens matériels nécessaires à l'accomplissement de sa tâche. Ces circonstances font qu'il y a lieu de dénoncer non seulement le non-respect de règles de fond, mais aussi l'inexécution des conventions précitées.
18. II. Observations du gouvernement
19. 11. Dans sa communication du 27 février, le gouvernement déclare qu'entre 1991 et 1994 l'industrie de la construction a connu une progression soutenue, employant un effectif croissant de main-d'oeuvre. En 1993, le nombre des travailleurs du secteur était pratiquement le double de celui de 1991. A son avis, s'il est incontestable que les chiffres des accidents aient augmenté, ce phénomène est en rapport avec l'augmentation des effectifs. La comparaison des chiffres des accidents pour 1993 et 1994 a fait apparaître une augmentation de 4 pour cent du nombre total des accidents dans le pays et, simultanément, un recul de 4,5 pour cent dans le secteur de la construction. Par ailleurs, si on se réfère aux chiffres de 1992, on relève pour 1994 une légère progression -- de 0,9 pour cent -- du nombre total des accidents dans le secteur, progression qui, selon le gouvernement, s'expliquerait par la croissance des effectifs employés -- de plus de 18 pour cent. Ainsi, selon le gouvernement, par rapport à la main-d'oeuvre occupée, on enregistre un recul des accidents dans cette branche de 22,23 pour cent (les chiffres absolus ayant été de 0,051 pour cent en 1992 et 0,033 pour cent en 1994).
20. 12. Il ressort de l'analyse des chiffres des accidents que le facteur de déclenchement a été la croissance très soutenue dans le secteur, croissance ayant entraîné l'embauche de personnel non qualifié. L'existence de contrats de sous-traitance sans coordination avec l'entreprise principale et la tendance croissante à la déstructuration de l'emploi dans le secteur ont constitué des facteurs concourants.
21. 13. Selon la communication du gouvernement, le contrôle du respect de la protection que la législation prévoit en faveur des travailleurs et, en général, des conditions d'hygiène, de sécurité et du milieu de travail incombe, en Uruguay, à l'inspection du travail. Depuis 1993, l'inspection générale comporte un Département du milieu de travail, avec une unité spécialisée dans le secteur de la construction, qui compte sept inspecteurs ayant des qualifications spéciales dans le domaine. Soixante-dix pour cent de l'ensemble des visites axées sur la sécurité et l'hygiène sont effectuées dans le secteur de la construction. Le gouvernement indique en outre que l'on enregistre une augmentation considérable, par rapport à 1992, de l'ensemble des visites d'inspection et, en particulier, des inspections axées sur la sécurité et l'hygiène.
22. 14. Le gouvernement déclare également que, dans le souci de renforcer les fonctions de prévention, conformément à la convention no 150, l'inspection générale du travail a organisé entre 1993 et 1994 une série de réunions avec les gouvernements locaux afin d'implanter des inspecteurs dans l'intérieur du pays. A cette même fin, il a été créé une commission de coordination et de vérification, à caractère tripartite, chargée d'améliorer la concertation entre les partenaires dans ce domaine. Parallèlement, dans le cadre des programmes de coopération technique bilatéraux Espagne/Uruguay, des programmes de formation dans le secteur de la construction ont été mis en oeuvre en 1986. Ces programmes ont été élaborés non seulement pour les fonctionnaires, sous l'égide du ministère du Travail, mais aussi, d'une manière plus générale, pour les employeurs et les travailleurs. Ces campagnes se sont accompagnées de diverses initiatives publicitaires et de sensibilisation.
23. 15. Le gouvernement signale, enfin, la création de la Commission tripartite de sécurité et d'hygiène dans l'industrie de la construction, cet organe ayant adopté un nouvel ensemble de règles applicables dans ce secteur le 23 février 1995. Cette réglementation définit plus précisément les responsabilités, développe et précise les normes techniques concernant les échafaudages, institue l'intégration obligatoire des services de sécurité au travail et fixe, de manière générale, de nouvelles dispositions concernant les conditions de travail et la protection.
24. 16. Il ressort de ce qui précède que le gouvernement estime avoir donné effet aux conventions faisant l'objet de la réclamation, considérant que l'action qu'il a déployée ces dernières années a tendu à améliorer les conditions de travail et de sécurité et d'hygiène dans le secteur de la construction. Dans ce sens, il juge cette réclamation sans fondement.
25. III. Conclusions du comité
26. Convention (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937
27. 17. En vertu des articles 1 et 4 de la convention (no 62) concernant les prescriptions de sécurité (bâtiment), 1937, tout Membre ayant ratifié cet instrument s'engage à avoir une législation qui assure l'application des dispositions générales faisant l'objet de ses parties II, III et IV (qui concernent les échafaudages, les appareils de levage et l'équipement de protection et les premiers secours), législation en vertu de laquelle une autorité appropriée a le pouvoir d'édicter des règlements en la matière; de même qu'il s'engage à avoir, ou à s'assurer qu'il existe, un système d'inspection propre à garantir une application effective de la législation relative aux dispositions de sécurité dans l'industrie du bâtiment.
28. 18. Le comité note que ces dernières années ont été marquées par l'adoption de diverses normes techniques sur la sécurité et l'hygiène du travail dans le secteur de la construction, notamment par l'adoption du décret no 89/995 du 21 février 1995, conformément aux dispositions de la convention no 62. Il prend également note des diverses indications du gouvernement quant à la politique de formation et de sensibilisation déployée par le ministère du Travail par l'intermédiaire de l'inspection générale, cette politique ayant été axée, ces dernières années, sur l'application effective de la législation interne et, à travers elle, de la convention no 62. Le comité note également que cette politique a été notamment marquée par la création d'une commission tripartite chargée d'actualiser la réglementation, commission dont les travaux ont abouti à l'adoption du décret 89/995 susmentionné et à la mise en oeuvre de divers programmes de coopération technique bilatérale axés sur l'amélioration de l'ensemble des activités d'inspection.
29. 19. Malgré ces efforts, le comité considère que le taux élevé d'accidents et le nombre élevé d'accidents mortels dans le secteur de la construction soulèvent la question de l'application de la convention dans la pratique. En effet, l'organisation plaignante signale dans son argumentation les dispositions du décret 111/90, dont la non-application a eu pour conséquence la mort de plusieurs travailleurs. Pour ces raisons, il considère que le gouvernement devrait développer les efforts entrepris, afin de garantir dans la pratique la protection prévue par la convention en faveur des travailleurs de l'industrie de la construction.
30. Convention (no 150) sur l'administration du travail, 1978
31. 20. En vertu des articles 4 et 5 de la convention no 150, tout Membre ayant ratifié cet instrument doit, de façon appropriée aux conditions nationales, faire en sorte qu'un système d'administration du travail soit organisé et fonctionne de façon efficace sur son territoire, et que les tâches et les responsabilités qui lui sont assignées soient convenablement coordonnées. Il doit de même prendre des dispositions adaptées aux conditions nationales en vue d'assurer des consultations, une coopération et des négociations entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, ou -- le cas échéant -- les représentants d'employeurs et de travailleurs.
32. 21. Le comité prend note des mesures prises par le gouvernement, dans le cadre des obligations que lui prescrit la convention no 150, pour renforcer les fonctions de prévention en matière de sécurité et d'hygiène, ces mesures s'étant traduites par des réunions avec les gouvernements locaux, des campagnes de formation et de publicité et une coopération technique internationale. Le comité prend également note de la composition tripartite de la Commission de sécurité et d'hygiène dans la construction (décret 89/995), dont les activités correspondent aux consultations, à la coopération et aux négociations prévues à l'article 5 de la convention.
33. 22. Le comité prend note des diverses mesures qui ont été prises par le gouvernement pour améliorer l'administration du travail. Toutefois, du fait de l'augmentation du nombre des accidents, dont celui des accidents mortels, constatée dans le secteur de la construction, il ressort à l'évidence que, dans la pratique, les résultats attendus dans la perspective des objectifs de l'inspection n'ont pas été atteints. Il convient donc de prendre des mesures qui garantissent, dans la pratique, l'efficacité du système d'inspection dans ledit secteur.
34. Convention (no 155) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981
35. 23. En vertu de l'article 4 de la convention no 155, tout membre ayant ratifié cet instrument doit définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail, cette politique ayant pour objet de prévenir les accidents et les atteintes à la santé qui résultent du travail..., en réduisant au minimum les causes des risques inhérents au milieu de travail, dans la mesure où cela est raisonnable et pratiquement réalisable.
36. 24. Le comité, sans mésestimer les différentes mesures précédemment mentionnées qui ont été prises par le gouvernement pour la prévention des accidents et la diminution des risques, constate que les éléments présentés par l'organisation plaignante, qui se rapportent tous à des accidents du travail dans le secteur de la construction, conduisent à s'interroger sur la politique de prévention des accidents et des risques. Le comité constate qu'il est nécessaire que le gouvernement prenne les mesures qui s'imposent pour réduire le nombre des accidents du travail, dans le cadre d'une politique nationale cohérente en matière d'hygiène et de sécurité des travailleurs.
37. Convention (no 161) sur les services de santé au travail, 1985
38. 25. En vertu de l'article 2 de la convention no 161, tout membre ayant ratifié cet instrument s'oblige à définir, mettre en application et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente relative aux services de santé au travail. En vertu de l'article 3, il s'engage à instituer progressivement des services de santé au travail pour tous les travailleurs.
39. 26. Le comité prend note du fait que le décret 89/995 sur la sécurité et l'hygiène dans la construction contient, sous son titre VIII, des dispositions relatives aux services de sécurité et d'hygiène dans ce secteur. Il constate que la date de présentation de la réclamation est antérieure à l'adoption dudit décret et, par ailleurs, que cette réclamation ne comporte pas d'éléments permettant d'établir l'inexécution alléguée de la convention no 161. Le comité ne considère donc pas qu'il y ait lieu d'examiner cet aspect.
40. Convention (no 81) concernant l'inspection du travail dans l'industrie et le commerce, 1947
41. 27. En vertu de l'article 1 de la convention no 81, tout membre ayant ratifié cet instrument doit avoir un système d'inspection du travail dans les établissements industriels. En vertu de l'article 2, ce système d'inspection s'applique à tous les établissements pour lesquels les inspecteurs du travail sont chargés d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail. En vertu de l'article 3, paragraphe 1 a), ces dispositions légales sont également celles qui portent sur la sécurité, l'hygiène et le bien-être.
42. 28. Le comité note que, dans sa communication, le gouvernement expose les efforts qu'il déploie, en particulier depuis 1993, pour améliorer la portée et la couverture de l'inspection du travail, efforts qui se sont traduits non seulement par la création d'une unité spécialisée pour le secteur de la construction et par l'augmentation du nombre des effectifs d'inspection dans ce secteur, mais aussi par la mise en place de cours sur la sécurité et l'hygiène et par le déploiement de nouveaux programmes d'amélioration de l'inspection s'appuyant sur l'analyse d'experts internationaux ayant apporté leur concours à l'inspection uruguayenne dans le cadre de programmes de coopération bilatérale. Le gouvernement indique en outre que, depuis 1994, il a commencé à mettre en oeuvre un nouveau programme de réforme de l'inspection, dans le cadre duquel il accorde une attention particulière à la sécurité et à l'hygiène en général, et dans le secteur de la construction en particulier, ce qui devrait lui permettre de mener à bien les efforts entrepris ces deux dernières années.
43. 29. Le comité observe que, dans ses allégations, l'organisation plaignante attribue les accidents au non-respect des dispositions nationales pertinentes, principalement du décret 111/90. Il invite à se reporter au paragraphe 253 de l'étude d'ensemble de 1985 que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a consacrée à la convention no 81, où l'on considère que "la crédibilité de tout service d'inspection, même bien organisé, risque d'être gravement compromise s'il ne peut s'appuyer sur un système de sanctions approprié en cas d'infraction à la législation du travail. C'est pourquoi la convention no 81 comporte des dispositions destinées à assurer l'application effective de sanctions pour violation des dispositions légales dont l'exécution incombe aux inspecteurs du travail."
44. 30. Le comité constate que, si le gouvernement a assurément communiqué les informations permettant d'apprécier les efforts déployés pour améliorer le système d'inspection, la situation décrite dans l'argumentaire des plaignants conduit à s'interroger sur la pleine application de la convention dans la pratique.
45. IV. Recommandations du comité
46. 31. Le comité recommande au Conseil d'administration:
47. a) d'adopter le présent rapport et, en particulier, les conclusions présentées aux paragraphes 17 à 31, qui font ressortir que, s'il est un fait que la législation nationale donne effet aux conventions et que le gouvernement a déployé des efforts pour améliorer le système d'inspection et de prévention des accidents dans le secteur de la construction, le nombre élevé d'accidents du travail dans ce secteur, au nombre desquels des accidents mortels, en conséquence du non-respect de la législation nationale en vigueur, permet d'affirmer que, dans la pratique, l'application des conventions nos 62, 81, 150 et 155 n'est pas assurée.
48. b) de prier le gouvernement de l'Uruguay de prendre les mesures nécessaires pour:
49. i) garantir que la législation en matière de sécurité et d'hygiène du travail dans le secteur de la construction soit appliquée à tous les travailleurs employés dans ce secteur;
50. ii) assurer le respect des normes en vigueur en matière d'hygiène et de sécurité par toutes les entreprises du secteur, en accordant une attention particulière aux entreprises sous-traitantes;
51. iii) veiller à ce que les travailleurs temporaires bénéficient de la formation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches;
52. iv) renforcer le système d'inspection du travail et les autres organes de l'administration chargés de veiller au respect des normes relatives à la sécurité et l'hygiène, et garantir que toutes les plaintes reçues fassent l'objet d'une enquête systématique et diligente, suivie des sanctions prévues par la législation nationale lorsque l'infraction aux normes de sécurité est avérée;
53. c) de fournir, dans les rapports qu'il soumet en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'OIT pour l'application des conventions nos 62, 81, 150, 155 et 161, des informations sur les mesures prises pour donner effet aux recommandations formulées aux paragraphes qui précèdent, afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse examiner la suite donnée à ces questions;
54. d) de déclarer close la procédure ouverte par effet de la présente réclamation.