RECLAMATION (article 24) - CHILI - C035, C037 - 1999

Collège des professeurs de Chili A.G.

Clos

Rapport du comité désigné pour examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Chili de la Convention (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, et de la convention (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc), 1933, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Collège des professeurs de Chili A.G.

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. 1. Par une lettre en date du 14 novembre 1997, le Collège des professeurs du Chili A.G., organisation affiliée à la Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, a adressé au Bureau une réclamation alléguant l'inexécution par le Chili de la convention (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, et de la convention (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933.
2. 2. La réclamation en question a trait à deux conventions auxquelles le Chili est partie et qui sont en vigueur pour ce pays (Note 1).
3. 3. Les dispositions pertinentes de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail concernant la soumission des réclamations sont les suivantes:
4. Article 24
5. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
6. Article 25
7. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
8. 4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le Règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session en mars 1980(Note 2).
9. 5. Conformément aux articles 1 et 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, en a informé le gouvernement du Chili et l'a transmise au bureau du Conseil d'administration.
10. 6. Le Conseil d'administration, à sa 271e session (mars 1998), sur recommandation de son bureau, a déclaré la réclamation recevable(Note 3). Il a désigné le comité chargé de l'examen de la réclamation, composé de M. J.M. Iñiguez (membre gouvernemental, Argentine), président, de M. D. Funes de Rioja (membre employeur, Argentine) et de M. J.O. Miranda Oliveira (membre travailleur, Brésil).
11. 7. Le comité a décidé, en vertu du paragraphe 1 de l'article 4 du Règlement, d'inviter le gouvernement à soumettre ses observations sur la réclamation avant le 15 juin 1998.
12. 8. La Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT) a présenté des informations additionnelles à la réclamation dudit Collège par lettre du 4 juin 1998, dont copie a été transmise au gouvernement.
13. 9. Par des lettres datées des 15 juin 1998 et 28 octobre 1998, le gouvernement a communiqué ses observations concernant la réclamation.
14. 10. Le comité s'est réuni à Genève pour la première fois en mars 1998 puis en novembre 1998 et, enfin, en mars 1999 pour l'adoption de son rapport.
15. Examen de la réclamation
16. A. Allégations présentées
17. 11. Dans sa communication, le Collège des professeurs du Chili A.G. (ci-après dénommé le Collège des professeurs) met en cause la responsabilité de l'Etat chilien quant à l'inexécution des conventions nos 35 et 37 de l'OIT, inexécution qui affecte les droits d'un nombre important d'affiliés de cette organisation.
18. 12. L'organisation réclamante se réfère aux cotisations de sécurité sociale du personnel de l'éducation qui, conformément à la législation nationale en vigueur, sont déduites de la rémunération brute et doivent être versées par les employeurs aux organismes de prévoyance concernés. Elle souligne qu'il est essentiel que les employeurs s'acquittent pleinement et en temps voulu de leur obligation de cotiser afin que le personnel de l'éducation puisse prétendre à l'intégralité des prestations de sécurité sociale et en particulier aux prestations de vieillesse et d'invalidité.
19. 13. L'organisation réclamante rappelle que l'administration et la gestion de l'éducation publique ont été décentralisées et relèvent des municipalités ou d'organismes créés par elles (corporations municipales), qui ont la qualité d'employeurs. Le financement de l'éducation publique incombe à l'Etat central qui, par l'intermédiaire du ministère de l'Education, transfère régulièrement les ressources nécessaires au fonctionnement de l'éducation publique «municipalisée». Ce financement, exprimé en unités de subvention pour l'éducation, est notamment destiné au paiement des rémunérations et des cotisations de sécurité sociale du personnel enseignant.
20. 14. Selon l'organisation réclamante, le gouvernement du Chili ne remplit pas son obligation de veiller au respect des droits en matière de sécurité sociale du personnel enseignant dépendant des municipalités ou des organismes créés par ces dernières. Il ne veille pas au respect du décret-loi no 2 de 1997 relatif à la subvention de l'Etat aux établissements d'enseignement (Note 4) dont l'article 6, alinéa e), établit que le ministère de l'Education doit s'assurer que les employeurs du personnel enseignant sont à jour dans le paiement des rémunérations et des cotisations de sécurité sociale avant de leur verser les subventions pour l'éducation susmentionnées. A son avis, cette attitude laxiste du gouvernement a favorisé la formation d'une dette, chiffrée en millions, vis-à-vis des organismes de prévoyance qui porte directement préjudice au personnel enseignant et à leurs familles. En effet, si le gouvernement du Chili avait observé et fait appliquer le décret loi susmentionné, cette dette ne se serait pas produite.
21. 15. Selon l'organisation réclamante, le gouvernement lui aurait signalé que l'Etat ne saurait répondre de cette dette dont seuls sont responsables les employeurs; pour leur part, ces derniers affirmeraient ne pas disposer des ressources suffisantes pour payer les cotisations de sécurité sociale; enfin, les jugements résultant des actions en justice intentées se heurteraient à l'insaisissabilité des biens municipaux prévue par la loi. Dans ces conditions, elle estime que l'OIT est la seule instance devant laquelle elle peut faire valoir ses droits légitimes.
22. 16. Pour l'organisation réclamante, le gouvernement du Chili a l'obligation de répondre de la dette en matière de sécurité sociale des employeurs de l'éducation publique relevant des municipalités, le gouvernement ayant enfreint les principes institutionnels sur lesquels repose l'ordre public en matière de travail et de sécurité sociale ainsi que ceux qui découlent des normes de l'OIT. Elle reconnaît que la déclaration et le paiement des cotisations de prévoyance incombent aux employeurs. Toutefois, elle estime qu'en renonçant tacitement à son rôle de surveillance le gouvernement a favorisé le non-paiement des cotisations de sécurité sociale aux organismes de prévoyance compétents. Cette situation a porté préjudice à des milliers de personnes du secteur de l'éducation qui ne peuvent plus bénéficier pleinement et en temps voulu des prestations de sécurité sociale auxquelles elles ont juridiquement droit, alors que le pourcentage correspondant aux cotisations de sécurité sociale continue à être mensuellement déduit de leur rémunération.
23. 17. L'organisation réclamante considère que l'inaction du gouvernement implique l'inobservation de plusieurs instruments de l'OIT, dont la convention (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, et la convention (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933, ratifiées par le Chili, ainsi que la recommandation (no 43) sur l'assurance-invalidité-vieillesse-décès, 1933. Elle insiste pour que le gouvernement, dont la responsabilité est engagée en ce qui concerne la dette en matière de sécurité sociale des employeurs de l'éducation publique relevant des municipalités, prenne immédiatement les mesures nécessaires afin de résoudre le problème de cette dette et instaure un cadre juridique institutionnel en matière de sécurité sociale qui garantisse les droits des travailleurs et soit conforme aux normes de l'OIT.
24. 18. Dans sa communication du 4 juin 1998, la Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT) souligne que la situation qui affecte gravement le personnel enseignant est une conséquence directe du nouveau système privé de prévoyance mis en place au Chili qui affecte également les travailleurs du secteur privé, puisque la dette résultant du non-paiement des cotisations de sécurité sociale serait dix fois plus élevée que pour les enseignants. La CUT qui entend appuyer l'action entreprise par le Collège des professeurs communique la position officielle de l'organisation par rapport au système de pensions chilien. Après avoir présenté les caractéristiques de l'ancien système de pensions fondé sur le principe de la répartition, la CUT expose l'ensemble des déficiences du système privé de pensions créé en 1980, système fondé désormais sur la capitalisation individuelle et administré par les Administrations de fonds de pensions (AFP). A cet égard, la CUT souligne le problème du non-paiement des cotisations de sécurité sociale, les employeurs déclarant les cotisations sans procéder à leur versement. Cette pratique constitue un usage abusif de l'argent des travailleurs qui leur porte préjudice puisqu'au moment de prendre leur retraite ces travailleurs ne réunissent pas les montants minima requis par la loi. Cette pratique a en outre provoqué un engorgement des tribunaux avec actuellement 150 000 procès en cours. Selon la CUT, le montant de la dette en matière de cotisations de sécurité sociale dépasse 113 000 millions de pesos, soit environ 300 millions de dollars. Enfin, l'organisation syndicale présente une série de propositions qui, selon elle, permettraient d'améliorer le système d'administration privée des fonds de pensions. Elle évoque notamment la nécessité de mettre en ÷uvre un système de contrôle du paiement des cotisations efficace à travers la Direction du travail ainsi que d'instaurer l'obligation pour les employeurs de prouver le paiement de leurs cotisations pour toute démarche relative à l'obtention de crédits ou de brevets ou concernant les impôts.
25. B. Observations du gouvernement
26. 19. Dans sa communication du 15 juin 1998, le gouvernement décrit dans un premier temps le cadre légal du régime de prévoyance sociale ainsi que les règles applicables au système éducatif, puis les initiatives prises en réponse à la dette de certaines municipalités résultant du non-paiement des cotisations de sécurité sociale de leurs enseignants. Par la suite, dans sa communication du 28 octobre 1998, le gouvernement a transmis copie d'un projet de loi visant à apporter une solution au problème de cette dette.
27. I.Cadre juridique
28. 20. En ce qui concerne la reconnaissance juridique des droits en matière de sécurité sociale, le gouvernement indique que l'article 19 de la Constitution du Chili reconnaît à toutes les personnes le droit à la sécurité sociale, l'Etat devant orienter son action de manière à ce que tous les habitants jouissent des prestations de base uniformes, que celles-ci soient fournies par le biais des institutions publiques ou privées. Avant la réforme du système de prévoyance, l'administration des systèmes de pensions était confiée à des entités gestionnaires, caisses de prévoyance à structure parapublique, dont dépendaient plusieurs sous-systèmes. Après la réforme, une rationalisation du système a été recherchée aboutissant à la fusion des organismes gestionnaires au sein de l'Institut de normalisation de la prévoyance (INP) qui regroupe actuellement 300 000 personnes ayant maintenu leur affiliation à l'ancien système. En 1980, les décrets-lois nos 3500 et 3501 ont mis en place un nouveau système de pensions vieillesse, invalidité et survivants basé désormais sur la capitalisation individuelle, et non plus sur un système de répartition, et géré par des sociétés d'Administrations de fonds de pensions (AFP). Dans ce système, il incombe à l'employeur de déclarer et de payer les cotisations de sécurité sociale de ses travailleurs dépendants. Ces cotisations, qui sont à la charge du travailleur, représentent au moins 10 pour cent de la rémunération ou des revenus imposables et doivent être déduites par l'employeur puis versées aux organismes gestionnaires. En cas de non-paiement, il est fait application de la loi no 17322 de 1970 régissant le recouvrement judiciaire des cotisations de sécurité sociale tant pour le secteur privé que pour les entités semi-publiques ou autonomes de l'Etat. Le gouvernement précise que la législation prévoit une série de sanctions: amendes pour non-déclaration des cotisations, réajustements et astreintes pour retard dans le paiement des cotisations et application de mesures coercitives telles que l'emprisonnement en cas d'inexécution d'une décision judiciaire après un certain délai. Par ailleurs, pour les deux régimes, en vertu de la loi no 17322 et du décret-loi no 3500, les peines prévues pour détournement de fonds s'appliquent à toute personne ayant détourné l'argent provenant des cotisations de sécurité sociale devant être déduites de la rémunération des travailleurs. En outre, les organismes gestionnaires ont pleine faculté de vérifier les antécédents comptables des employeurs afin de s'assurer de la véracité de leurs déclarations et, le cas échéant, infliger des amendes. Elles doivent également calculer le montant des cotisations lorsque celles-ci n'ont pas été payées à temps. Le gouvernement affirme que toutes ces dispositions prouvent que l'ordre juridique chilien reconnaît et garantit les droits en matière de sécurité sociale des travailleurs.
29. 21. En ce qui concerne plus particulièrement le système éducatif national, le gouvernement indique que, conformément au principe de subsidiarité, pilier fondamental régissant la structure de la politique socio-économique chilienne, le système éducatif est décentralisé. La direction de l'établissement d'enseignement est responsable du fonctionnement de l'établissement et jouit de l'autonomie et des pouvoirs nécessaires pour réglementer directement la relation de travail avec ses fonctionnaires dans le cadre des dispositions légales en vigueur. Le système éducatif repose sur trois variantes: l'enseignement privé qui comprend 13,3 pour cent du corps enseignant, l'enseignement privé subventionné avec 24,8 pour cent du corps enseignant et l'enseignement relevant des municipalités. Ce dernier regroupe les établissements dépendant de l'administration de l'éducation de chaque municipalité ou des corporations pour l'éducation créées par ces municipalités et recevant un financement par le biais d'unités de subvention pour l'éducation. En vertu de l'article 6, alinéa e), du décret-loi no 2 de 1997, pour bénéficier des subventions, la direction de l'établissement d'enseignement doit être à jour dans le paiement des rémunérations et cotisations de sécurité sociale de son personnel. Le non-respect de cette obligation constitue une infraction grave que le ministère de l'Education peut sanctionner administrativement par la retenue des subventions. De l'avis du gouvernement, cette sanction n'est toutefois pas efficace dans la mesure où elle compromet généralement le versement des rémunérations du personnel et affecte ainsi le fonctionnement de la vie éducative. Dans la plupart des cas où le versement de la subvention a été suspendu par le ministère, celui-ci a fini par lever cette sanction à la demande du personnel enseignant. Le gouvernement ajoute que, dans le cadre de l'enseignement privé subventionné, ces mesures sont complétées par les amendes prévues par le Code du travail et prononcées par la Direction du travail. Le gouvernement estime que grâce à ces mesures un taux relativement faible d'infractions au paiement des cotisations de sécurité sociale a pu être constaté dans ce dernier secteur.
30. 22. S'agissant du contrôle du respect des droits en matière de sécurité sociale, le gouvernement déclare qu'indépendamment de la nature du système de sécurité sociale l'Etat a pour fonction primordiale de contrôler son fonctionnement et de veiller à l'application des lois garantissant les droits sociaux des travailleurs par l'intermédiaire des organismes créés à cette fin, dont la Direction du travail. Il incombe ainsi, dans le cadre du nouveau système de pensions mis en place par le décret-loi no 3500, aux inspecteurs du travail de contrôler le versement, par les employeurs, des cotisations de sécurité sociale aux Administrations des fonds de pensions (AFP) auxquelles sont affiliés les travailleurs. Ce contrôle est sans préjudice des attributions de l'Inspection générale des finances de la République, des Superintendances de la sécurité sociale et des Administrations des fonds de pensions qui exercent un contrôle plus technique. Selon le gouvernement, ce système démontre que l'ordre juridique prévoit un ensemble de contrôles administratifs visant à assurer efficacement le respect des droits des travailleurs. Le gouvernement ajoute qu'en 1997 la Direction du travail a organisé 20 programmes d'inspection. Ces programmes se sont concentrés sur les établissements privés et semi-privés dans la mesure où la Direction du travail n'est pas compétente pour contrôler les départements de l'administration de l'éducation des municipalités. Il résulte de ces inspections que la non-déclaration des cotisations de sécurité sociale, bien que constituant l'infraction la plus répandue, ne concerne que 8,2 pour cent des établissements contrôlés, taux que le gouvernement considère comme relativement faible (63 amendes ont été infligées pour un montant total de 2 781 334 pesos). Par ailleurs, le ministère de l'Education, dans le cadre de ses activités de contrôle de l'enseignement relevant des municipalités, a constaté qu'un groupe de municipalités ne versaient pas aux organismes gestionnaires les cotisations de sécurité sociale du personnel des établissements d'enseignement sous leur dépendance. Face à cette situation qu'il ne saurait accepter, le gouvernement a entrepris une série d'actions tendant à préserver les droits en matière de sécurité sociale des enseignants de ce secteur.
31. II.Initiatives gouvernementales
32. 23. Le gouvernement indique qu'en octobre 1997, pour trouver une solution au problème de la dette en matière de sécurité sociale de certaines municipalités dans le secteur de l'éducation, une commission spéciale a été créée sous la coordination du ministère de l'Education. Cette commission a recommandé au ministère de l'Education d'identifier dans un premier temps le nombre des municipalités ayant des dettes en matière de sécurité sociale afin de mettre en place des mécanismes contraignant les employeurs à s'acquitter des cotisations de sécurité sociale dues. Les premiers résultats montrent que 13 municipalités concentrent 80 pour cent de la dette dont 65,2 pour cent auprès de l'INP et 34,07 pour cent auprès des AFP. En ce qui concerne la dette que les municipalités et corporations municipales ont auprès de l'INP, le gouvernement déclare que des accords extrajudiciaires de paiement ont été signés et que les paiements ont été imputés en premier lieu sur le capital nominal afin de protéger les comptes individuels des enseignants et éviter que le droit à la retraite ne leur soit refusé à la fin de leur relation de travail. En ce qui concerne la dette auprès des AFP, les municipalités concernées ont pris des engagements de paiement dans le cadre des efforts d'amélioration de la gestion municipale, initiative soutenue par le ministère. Le gouvernement signale également que, dans les années quatre-vingt-dix, le ministère de l'Education a pris une série de mesures visant à améliorer la gestion des municipalités dans le secteur de l'éducation auxquelles s'ajoute l'augmentation notable des subventions pour l'éducation. En tant qu'employeurs, les municipalités ont ainsi bénéficié de ressources croissantes afin de remplir leurs obligations vis-à-vis des enseignants tant sur le plan du droit du travail que de la sécurité sociale, ressources qui ont permis des augmentations réelles de salaire et l'amélioration des conditions de travail et de développement professionnel du personnel enseignant. Après avoir rappelé que l'éducation publique relevant des municipalités est gérée par plus de 350 municipalités et recouvre environ 60 pour cent de la population étudiante, le gouvernement souligne que le non-paiement des cotisations de sécurité sociale est un phénomène isolé qui ne constitue en aucun cas une situation généralisée. Des mesures appropriées sont prises pour que les municipalités endettées régularisent progressivement leur dette envers les organismes de sécurité sociale. A cet égard, le gouvernement communique une série de statistiques sur plusieurs régions montrant la réduction, voire même, dans certaines communes, le remboursement total, de la dette. Il ajoute que la profession enseignante a déclaré que les réponses apportées par le gouvernement au problème de la dette en matière de sécurité sociale ont été positives. Pour ces raisons, le gouvernement ne peut partager les affirmations du Collège des professeurs selon lesquelles il aurait manqué à ses obligations en renonçant à son rôle de contrôle du respect des droits en matière de sécurité sociale. Le gouvernement conclut en affirmant que l'ensemble des informations contenues dans son rapport montrent que l'ordre juridique chilien dans le domaine du travail protège les droits en matière de sécurité sociale, qu'il existe des mécanismes de contrôle et que les actions légales tendant au respect de la législation de sécurité sociale sont exercées notamment dans le domaine de l'éducation. Le gouvernement signale enfin qu'il a demandé une étude interne afin d'introduire les modifications légales nécessaires au perfectionnement des instruments de contrôle existants de manière à ce que la situation affectant actuellement le personnel enseignant ne puisse se renouveler.
33. 24. Dans sa lettre en date du 28 octobre 1998, le gouvernement a communiqué copie d'un projet de loi envoyé à la Chambre des députés ainsi que du message du Président de la République l'accompagnant. Il souligne que ce projet vise à trouver une solution au grave problème provoqué par les dettes enregistrées en matière de cotisations de sécurité sociale par certaines municipalités à l'égard des travailleurs employés dans les services relevant de leur compétence, parmi lesquels les enseignants. Le gouvernement indique que le système consistera en la remise anticipée de fonds à la municipalité qui enregistre une dette résultant du non-paiement des cotisations de sécurité sociale de ses enseignants envers le système public (INP) ou envers les AFP afin que ces fonds soient directement crédités sur les comptes individuels de ces enseignants.
34. C. Conclusions du comité
35. 25. Le comité constate que la réclamation présentée par le Collège des professeurs ne porte pas sur le principe de la conformité du système de pensions mis en place par le décret-loi no 3500 avec les conventions nos 35 et 37 (Note 5) mais sur le non-paiement des cotisations de sécurité sociale du personnel de l'éducation et la responsabilité des pouvoirs publics qui en découle. L'examen par le comité se limitera donc à cette seule question qui se pose tant dans le cadre de l'ancien système de pensions géré par l'INP - système toujours applicable aux travailleurs ayant opté pour le maintien de leur affiliation - que dans le cadre du système de pensions établi en 1980.
36. 26. Le comité note que la situation du non-paiement par certaines municipalités des cotisations de sécurité sociale de leurs enseignants évoquée par le Collège des professeurs a trait principalement à l'application de l'article 10, paragraphe 5, de la convention no 35 et de l'article 11, paragraphe 5, de la convention no 37. En vertu de ces dispositions, «les institutions d'assurance autonomes seront placées sous le contrôle financier et administratif des pouvoirs publics». En ratifiant ces conventions, l'Etat se reconnaît responsable de la protection des travailleurs en matière de sécurité sociale. Il ressort des travaux préparatoires de ces conventions qu'en confiant à des autorités autonomes la gestion de l'assurance l'Etat ne peut se désintéresser des résultats de cette gestion et doit se réserver un droit de contrôle. Le principe de la gestion autonome a pour corollaire le principe du contrôle financier et administratif des pouvoirs publics sur la gestion de l'assurance sociale. L'organisation du contrôle est ainsi une pièce essentielle dans le mécanisme général des assurances sociales sans lequel l'application des règles de droit interne et de droit international ne saurait être garantie (Note 6). En application des dispositions susmentionnées des conventions nos 35 et 37, le gouvernement est donc responsable de l'application intégrale et conforme à la loi des dispositions régissant le système d'assurance sociale, y compris celles relatives au paiement des cotisations dont le principe est prévu par l'article 9 de la convention no 35 et l'article 10 de la convention no 37 (Note 1).
37. 27. Le comité note que le gouvernement ne conteste pas le contenu de ses obligations internationales puisqu'il affirme que l'Etat a pour fonction de veiller à l'exercice du droit de toute personne à la sécurité sociale. La réponse du gouvernement contient des informations détaillées sur le cadre institutionnel permettant d'assurer l'application des dispositions légales en matière de sécurité sociale. Dans ce contexte, le comité a relevé notamment les pouvoirs d'investigation des organismes gestionnaires pour vérifier le contenu des déclarations, les fonctions de contrôle confiées à l'inspection du travail dans le cadre du décret-loi no 3500, le recouvrement par voie judiciaire des cotisations non payées, l'imposition d'amendes ainsi que d'astreintes en cas de retard dans le paiement. Des sanctions pénales prévoyant l'emprisonnement peuvent être prononcées en cas d'inexécution de décisions judiciaires ainsi que dans les cas où l'employeur ne consigne pas les sommes déduites, ou qu'il aurait dû déduire, des rémunérations de ses travailleurs (art. 12 et 13 de la loi no 17322). A ces mesures s'ajoute la suspension par le ministère de l'Education du versement des subventions aux municipalités responsables de l'éducation lorsqu'elles ne sont pas à jour dans le versement des cotisations de sécurité sociale des enseignants (décret-loi no 2 de 1997).
38. 28. En plus des informations de nature générale sur les moyens dont dispose l'Etat pour veiller au bon fonctionnement de la sécurité sociale, le gouvernement évoque diverses actions spécifiques. En particulier, 20 programmes d'inspection ont été conduits en 1997 en ce qui concerne le secteur de l'enseignement privé et le secteur privé subventionné. Bien que ces secteurs ne soient pas visés par la réclamation du Collège des professeurs, le comité désire toutefois relever que le taux d'infraction de 8,2 pour cent qui a été constaté dans la non-déclaration des cotisations ne saurait être considéré comme peu élevé. Quant au secteur de l'enseignement municipalisé, le comité a dû constater que certaines mesures prévues par l'article 6, alinéa e), du décret-loi no 2 de 1997 (consolidant le décret-loi no 5 de 1992), telle la suspension des subventions aux municipalités qui présentaient des retards dans le paiement des cotisations, s'étaient révélées inefficaces dans la pratique et que, dans la plupart des cas, il a fallu y renoncer, à la demande des enseignants qui craignaient de voir le paiement de leur salaire compromis. Le comité se demande toutefois s'il n'aurait pas été possible dans de tels cas de faire usage de l'article 42 du décret-loi no 2 susmentionné selon lequel lorsque, par voie de résolution, il est décidé de ne pas donner effet à la mesure de suspension des subventions afin de ne pas compromettre la garantie du droit à l'éducation, le ministère de l'Education doit retenir de la subvention un montant correspondant aux cotisations impayées, montant qui sera rétrocédé une fois qu'il aura été procédé au paiement desdites cotisations. Le comité constate également que les services de l'inspection du travail n'étant pas compétents pour contrôler le paiement des cotisations dans le secteur de l'enseignement municipalisé, le contrôle de ce secteur relève du ministère de l'Education. Toutefois, le gouvernement ne fournit aucune information précise sur la manière dont ce contrôle s'est effectué dans la pratique, sur les sanctions qui auraient pu être imposées aux municipalités qui ne se seraient pas acquittées du paiement des cotisations et sur le résultat d'éventuelles actions en justice qui auraient pu être entamées contre celles-ci. Le comité ne dispose pas non plus d'informations sur la manière dont les organismes gestionnaires exercent les pouvoirs dont ils disposent pour vérifier la comptabilité des employeurs et calculer le montant des cotisations en cas de non-paiement. Le comité observe, en conséquence, qu'en dépit de l'existence d'un cadre juridique permettant, selon le gouvernement, de garantir les droits en matière de sécurité sociale des travailleurs un certain nombre de municipalités ont pu contracter des dettes auprès des organismes de prévoyance, tant privés que publics, portant ainsi directement préjudice aux droits en matière de sécurité sociale des travailleurs, situation que le gouvernement lui-même juge préoccupante. Certes, dans le cadre du programme d'amélioration de la gestion des municipalités, des mesures correctives ont été prises suite à la création en octobre 1997 d'une commission spéciale pour l'étude et la recherche d'une solution au problème du non-paiement des cotisations sous forme de conventions et d'arrangements conclus avec l'INP ainsi qu'avec les AFP, mais les statistiques communiquées par le gouvernement montrent que, si des progrès ont été réalisés dans l'amortissement de leurs dettes, un certain nombre de municipalités demeurent toujours débitrices des institutions de prévoyance.
39. 29. Outre les activités de contrôle ainsi que la fixation et l'imposition de sanctions adéquates, le comité estime que l'application effective des conventions présuppose l'adoption de mesures pour réparer le préjudice subi. A cet égard, le comité doit constater que ni l'organisation réclamante ni le gouvernement n'ont communiqué de statistiques précises sur le volume des cotisations impayées et le nombre de travailleurs concernés. Selon le Collège des professeurs, la dette des municipalités se chiffrerait en millions et concernerait des milliers d'enseignants. Pour sa part, le gouvernement se réfère aux mesures prises par la commission spéciale créée en octobre 1997 sous la coordination du ministère de l'Education, qui a fixé comme première tâche l'identification du nombre de municipalités mises en cause, sans toutefois indiquer le montant total des cotisations impayées. En outre, alors que le montant des dettes des municipalités et corporations municipales auprès de l'INP est, selon le gouvernement, totalement connu, il n'apparaît pas clairement des informations communiquées par ce dernier si tel est également le cas des dettes auprès des sociétés d'Administrations de fonds de pensions. Quoi qu'il en soit, il apparaît qu'avant octobre 1997 les autorités de contrôle n'avaient pas une idée claire du nombre de municipalités ayant des dettes en matière de sécurité sociale et du montant de celles-ci. Quant aux informations communiquées par le gouvernement sur le montant des remboursements déjà réalisés par les municipalités sur la base d'accords extrajudiciaires avec l'INP ou d'engagements pris auprès des AFP, celles-ci ne permettent pas non plus au comité de connaître le total des montants remboursés ni celui des montants encore exigibles. En effet, les informations communiquées par le gouvernement ne portent que sur des résultats partiels. En outre, les statistiques relatives aux amortissements sont exprimées tantôt en pourcentage, tantôt en valeur absolue. Le comité constate par ailleurs, d'après ces statistiques, que si quelques communes ont liquidé intégralement leur dette tant à l'égard de l'INP que des AFP la majorité d'entre elles n'avaient procédé qu'à des amortissements partiels ne représentant dans certains cas qu'un pourcentage très bas de leur dette (les pourcentages des remboursements indiqués par le gouvernement varient en effet entre 1,5 pour cent et 40 pour cent). S'agissant du nombre des municipalités concernées par le non-paiement des cotisations, le comité croit comprendre, d'après les informations communiquées par le gouvernement, que celui-ci serait d'une trentaine. Le comité relève à cet égard que ce nombre représente le pourcentage non négligeable de 8,5 pour cent du total des municipalités responsables de l'éducation (350 municipalités environ).
40. 30. Le gouvernement lui-même est du reste conscient de la gravité de la situation puisque, selon les termes du message du Président de la République du 1er octobre 1998, un projet de loi a été soumis à la Chambre des députés aux fins de trouver une solution «au grave problème» des dettes enregistrées en matière de cotisations de sécurité sociale par certaines municipalités. A cet égard, le comité note avec intérêt que ce projet doit permettre aux municipalités intéressées de recevoir, moyennant la conclusion d'accords avec les autorités compétentes, des avances de fonds qui doivent être directement versées aux organismes gestionnaires. Par ailleurs, ce projet prévoit désormais l'obligation générale pour le ministère de l'Education de retenir le montant correspondant aux cotisations impayées des subventions dues aux municipalités. En outre, le projet prévoit un renforcement des sanctions. Le comité exprime l'espoir que ce projet pourra être adopté très prochainement.
41. 31. En conclusion, le comité observe avec préoccupation les graves conséquences que le non-paiement des cotisations de sécurité sociale a nécessairement sur les droits des travailleurs, notamment en matière de pensions et, à long terme, sur la crédibilité de l'ensemble du système de sécurité sociale. Il estime que, si les mesures prises par le gouvernement ont permis une certaine amélioration de la situation, des mesures s'avèrent encore nécessaires pour assurer la pleine application des conventions dans la pratique. Il insiste en particulier pour que les services compétents exercent leurs fonctions et renforcent leurs activités de contrôle et pour que des sanctions adéquates soient infligées et strictement appliquées, de manière à éviter que les cas de non-paiement de cotisations ne se reproduisent à l'avenir. Enfin, tout en notant que, selon les déclarations du gouvernement, les premiers résultats des conventions de paiement conclues entre les municipalités et les institutions de prévoyance auraient été considérés comme positifs par le personnel enseignant, le comité engage instamment le gouvernement à continuer à veiller au remboursement rapide et intégral des cotisations de sécurité sociale encore impayées, dont l'ampleur ne doit pas être sous-estimée. Il tient également à appeler l'attention du gouvernement sur la situation des enseignants qui auraient atteint l'âge de la retraite avant que les municipalités n'aient pris les mesures correctives nécessaires en s'acquittant des cotisations les concernant. Il rappelle à cet égard que l'article 8 de la convention no 35 et l'article 9 de la convention no 37 qui énumèrent les cas dans lesquels les prestations peuvent être supprimées, suspendues ou réduites ne visent pas la situation de non-paiement de cotisations pour le compte des assurés, alors que celles-ci - il convient de le souligner - ont été déjà déduites de leur rémunération.
42. 32. Le comité juge indispensable que la commission d'experts continue d'assurer le suivi des questions soulevées dans la présente réclamation. Il demande par conséquent au gouvernement de communiquer, dans le rapport qu'il doit fournir au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, toutes les informations pertinentes sur les mesures prises ou envisagées en relation avec les conclusions qui précèdent et sur la manière dont la situation évolue du fait de ces mesures. Il estime également essentiel que le gouvernement fournisse des informations statistiques précises sur le nombre de travailleurs affectés, le montant des cotisations encore impayées et le nombre des municipalités impliquées, le montant des remboursements déjà effectués ainsi que le nombre et la nature des pénalités imposées.
43. Recommandations du comité
44. 33. Le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, compte tenu des conclusions qui figurent aux paragraphes 25 à 32 du rapport:
45. a) d'encourager le gouvernement à poursuivre ses efforts en vue d'assurer l'application des conventions nos 35 et 37; à cet égard:
46. - prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient rétablis, par un remboursement rapide des cotisations de sécurité sociale dues par certaines municipalités (ou par les corporations municipales qu'elles auraient créées) aux organismes de prévoyance, les droits en matière de sécurité sociale des enseignants, y compris de ceux ayant pris leur retraite avant que leur situation n'ait été régularisée;
47. - poursuivre et renforcer le contrôle du paiement effectif des cotisations de sécurité sociale par les municipalités;
48. - assurer l'application effective de sanctions dissuasives en cas de non-versement des cotisations de sécurité sociale;
49. b) d'inviter le gouvernement à fournir un rapport au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, au plus tard le 15 septembre 1999, en ce qui concerne l'application des conventions nos 35 et 37 contenant des informations détaillées, y compris en communiquant les rapports pertinents des autorités compétentes, sur toutes les mesures prises ou envisagées pour assurer le paiement effectif des cotisations de sécurité sociale par les municipalités (ou par les corporations municipales) aux organismes de prévoyance et sur la manière dont la situation évolue par suite de ces mesures, et en particulier d'indiquer:
50. - le nombre des contrôles menés notamment par le ministère de l'Education destinés à contrôler le versement des cotisations de sécurité sociale par les municipalités, le nombre et la nature des infractions constatées et le nombre et la nature des sanctions infligées;
51. - le nombre des municipalités qui continuent à ne pas être à jour dans le paiement des cotisations de sécurité sociale ainsi que le montant de ces arriérés, le nombre des travailleurs affectés ainsi que le montant des remboursements effectués;
52. - l'évolution de la procédure législative relative au projet de loi présenté devant la Chambre des députés pour trouver une solution au problème des dettes en matière de cotisations de sécurité sociale et, une fois ce projet adopté, des informations sur sa mise en ÷uvre, y compris sur le nombre des municipalités ayant demandé à recevoir des avances de fonds devant permettre de créditer les comptes individuels des enseignants;
53. c) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation du Collège des professeurs du Chili A.G. relative à l'application par le Chili de la convention (no 35) sur l'assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933, et de la convention (no 37) sur l'assurance-invalidité (industrie, etc.), 1933.
54. Note 1
55. Conventions nos 35 et 37, ratifiées le 18 octobre 1935.
56. Note 2
57. Voir Bulletin officiel, vol. LXIV, 1981, série A, no 1, pp. 99-101.
58. Note 3
59. Document GB.271/18/1 et procès-verbaux de la 271e session, document GB.271/PV (Rev.), p. VIII/1.
60. Note 4
61. Décret-loi, adopté le 10 septembre 1996 et publié le 15 janvier 1997, portant consolidation du décret-loi no 5 de 1992.
62. Note 5
63. La communication de la Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT), à l'appui de la réclamation présentée par le Collège des professeurs, soulève également des problèmes relatifs à l'administration privée des fonds de pensions. A cet égard, le comité relève que, lors de sa 273e session (novembre 1998), le Conseil d'administration a déclaré recevable (document GB.273/15/4) la réclamation présentée par certains syndicats nationaux de travailleurs de sociétés d'administrations de fonds de pensions invoquant l'inexécution par le Chili des conventions nos 35 à 38. Cette réclamation, qui porte sur la question de principe de la conformité du régime d'administration privée de la sécurité sociale et notamment la gestion privée des fonds de pensions avec les conventions nos 35 à 38 de l'OIT, sera examinée par le comité désigné à cet effet une fois reçues les observations du gouvernement à ce sujet.
64. Note 6
65. CIT, XVIe session, 1932, rapports, vol. II, L'assurance invalidité-vieillesse-décès (disponible en français et en anglais uniquement).
66. Note 7
67. Le texte de l'article 9 de la convention no 35 et de l'article 10 de la convention no 37 se lit comme suit:
68. 1. Les assurés et leurs employeurs devront contribuer à la formation des des ressources de l'assurance.
69. 2. La législation nationale pourra exonérer de l'obligation de cotiser:
70. a) les apprentis et les jeunes travailleurs au-dessous d'un âge déterminé;
71. b) les travailleurs qui ne reçoivent pas de rémunération en espèces ou qui reçoivent de très bas salaires.
72. 3. La cotisation des employeurs pourra ne pas être prévue dans les législations d'assurance nationale dont le champ d'application dépasse le cadre du salariat.
73. 4. Les pouvoirs publics participeront à la formation des ressources ou des prestations de l'assurance instituée au bénéfice des salariés en général ou des ouvriers.
74. 5. Les législations nationales qui, lors de l'adoption de la présente convention, ne prévoient pas de cotisations des assurés pourront continuer à exonérer les assurés de l'obligation de cotiser.