RECLAMATION (article 24) - VENEZUELA - C004, C081, C088, C095, C100, C111, C143, C144, C158 - 1993

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Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Vénézuela des conventions internationales du travail nos. 4, 81, 87, 88, 95, 98, 100, 111, 143, 144 et 158, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Fédération vénézuélienne des Chambres et Associations de commerce et de production (FEDECAMARAS)

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Vénézuela des conventions internationales du travail nos. 4, 81, 87, 88, 95, 98, 100, 111, 143, 144 et 158, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Fédération vénézuélienne des Chambres et Associations de commerce et de production (FEDECAMARAS)

Decision

Conventions nos. 4, 81, 88, 95, 100, 111, 143, 144 et 158: Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite (GB.256/15/16). Conventions nos. 87 et 98: Déférée au Comité de la liberté syndicale (cas no. 1612). Rapport no. 290, juin 1993 et rapport no. 298, mars 1995.

La procédure de plainte

Introduction
1. Par une lettre en date du 5 juillet 1991, l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Fédération vénézuélienne des chambres et associations de commerce et de production (FEDECAMARAS)» invoquant l'article 24 de la Constitution de l'OIT, ont adressé au Directeur général du BIT une réclamation alléguant l'inexécution par le gouvernement du Venezuela de la convention (no 4) sur le travail de nuit (femmes), 1919, de la convention (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de la convention (no 88) sur le service de l'emploi, 1948, de la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, de la convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951, de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, de la convention (no 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, et de la Convention (no 158) sur le licenciement, 1982.
2. La réclamation en question a trait à une série de conventions ratifiées par le Venezuela (Note_1) et qui sont en vigueur pour ce pays (Note_2).
3. Les dispositions pertinentes de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail concernant la soumission des réclamations sont les suivantes :
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le Règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session en mars 1980 (Note_3).
5. En vertu des articles 1 et 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, a informé le gouvernement du Venezuela et a transmis la réclamation au bureau du Conseil d'administration.
6. Le Conseil d'administration, à sa 251e session (novembre 1991), sur recommandation de son bureau, a déclaré la réclamation recevable. Il a décidé en même temps de renvoyer au Comité de la liberté syndicale les aspects de la réclamation portant sur l'exécution des conventions nos 87 et 98. Il a, enfin, désigné un comité chargé de l'examen de ladite réclamation9 composé de Mme Deepa Gopalan Wadhwa (membre gouvernemental, Inde, présidente), M. Walter Durling (membre employeurs Panama) et M. Manuel Bonmati Portillo (membre travailleur, Espagne) (Note_4). A sa 254e session (novembre 1992), le Conseil d'administration a nommé M. Rhénan Segura (Costa Rica) en remplacement de Mme Wadhwa, en qualité de membre gouvernemental du comité (Note_5).
7. En vertu de l'article 4, paragraphe 1, alinéa c), du Règlement, le comité a décidé d'inviter le gouvernement à présenter ses observations sur la réclamation avant le 28 février 1992.
8. Les organisations plaignantes (OIE et FEDECAMARAS) ayant présenté, dans une nouvelle communication du 5 mars 1992, des informations complémentaires, le comité a décidé de les communiquer au gouvernement en l'invitant, par lettre du 16 mars 1992, à formuler ses observations éventuelles dans le délai d'un mois. Par lettre du 7 juillet 1992, le gouvernement a été informé de la décision du comité de réitérer son invitation du 16 mars.
9. Le gouvernement a fait parvenir ses observations sur les faits allégués dans des communications en date des 27 et 30 janvier 1992 pour ce qui concerne la réclamation initiale, et du 28 juillet 1992 pour ce qui concerne les informations complémentaires susmentionnées. Considérant celles-ci comme introduisant des éléments nouveaux, il a déclaré se fonder exclusivement sur les allégations telles que formulées dans le document présenté à la 251e session du.Conseil d'administration.
10. Le comité s'est réuni le 2 mars et le 23 juin 1992, sous la présidence de Mme D.G. Wadhwa, puis le 18 novembre 1992 et le 19 février 1993, sous la présidence de M. Rhénan Segura, avant d'adopter son rapport en mai 1993.
Examen de la réclamation
Questions préliminaires
11. Le comité a noté que les organisations plaignantes alléguaient, dans la réclamation initiale, la violation par la loi organique du travail^ de l'article 3 de la convention (no 4) sur le travail de nuit (femmes.), 1919. Dans leurs informations complémentaires, les organisations plaignantes relevaient que le Venezuela avait dénoncé la convention no 4 pour ratifier la convention (no 41) (révisée) du travail de nuit (femmes), 1934, tout en maintenant la substance de leurs allégations: à savoir que la nouvelle lois en interdisant la discrimination à l'égard des femmes en matière de conditions de travail, favorisait la violation du principe de l'interdiction du travail de nuit des femmes posé dans la convention no 41, comme dans la convention no 4. Le comité a noté que le gouvernement s'est référé dans sa déclaration à cette question, en termes généraux, en se plaçant sur le plan des concepts et en faisant observer l'évolution intervenue dans le sens de la révision des dispositions protectrices, y compris en droit international.
12. Compte tenu de ce qui précède, le comité a exprimé le souhait que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations examine l'application de l'article 3 de la convention (no 41) du travail de nuit (femmes), 1934, rédigé dans les mêmes termes que l'article 3 de la convention no 4, au regard de la législation du travail du Venezuela.
13. Le comité a noté que les organisations plaignantes se sont référées, dans leur communication relative à la réclamation, à la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949. Comme indiqué au paragraphe 2 ci-dessus (voir note 1), la convention a été ratifiée par le Venezuela le 10.08.1982. Elle est entrée en vigueur pour ce pays le 10 août 1983. Toutefois, le comité relève que les organisations plaignantes n'ont communiqué aucune allégation spécifique -concernant l'application de cette convention, ni dans la communication initiales ni dans les informations complémentaires.
14. Compte tenu de ce qui précède, le comité a exprimé le souhait que la conformité de la législation vénézuélienne avec la convention (no 95) sur la protection du salaire, 1949, soit examinée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
Questions relevant de l'application des conventions en vigueur mises en cause
15. L'examen de la réclamation par le comité portera successivement sur les questions soulevées par la réclamation au titre des conventions nos 81 (inspection du travail), 88 (service de l'emploi), 100 (égalité de rémunération) et 111 (discrimination), 143 (travailleurs migrants), 144 (consultations tripartites) et, enfin, 158 (licenciement).
A. Questions relatives à la convention (no 81) sur l'inspection du travail. 1947
Allégations présentées par les organisations plaignantes
16. Les organisations plaignantes déclarent dans la réclamation que les articles 589 à 596 de la loi organique du travail violent les articles 3, 12 et 13 de la convention en confiant aux inspecteurs du travail des fonctions de contrôle, de conciliation et d'arbitrage en plus de leurs fonctions consistant à prononcer des sanctions et à recueillir des informations. Selon elles, ce cumul d'attributions fait obstacle à l'exercice de leurs fonctions essentielles et les détourne de leur véritable mission.
17. Dans les informations complémentaires qu'elles ont fournies ultérieurement, les organisations plaignantes font observer que la loi n'impose pas aux inspecteurs l'obligation, visée a l'article 3, paragraphe 1 alinéa b), de la convention, de fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales. Elles mentionnent aussi les pouvoirs et les obligations qui incombent aux inspecteurs en matière de conciliation et d'arbitrage en vertu des articles 453, 473, 479, 480, 490 503, 517, 519, 520, 589 et 592 de la loi, alléguant que ces dispositions sont partiellement en contradiction avec l'article 17, paragraphe 2, de la convention, qui laisse à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites.
Observations du gouvernement
18. Le gouvernement déclare que les articles en question de la loi reproduisent des dispositions de la législation antérieure et que, depuis que la convention a été ratifiée, aucune organisation d'employeurs n'avait jusque-là formulé de critiques. Il ajoute que, lors des discussions qui ont abouti à l'adoption de la convention à la Conférence internationale du Travail en 1947, le représentant des employeurs du Venezuela a déclaré que, dans certaines circonstances, il était nécessaire et utile d'employer les inspecteurs du travail comme conciliateurs et arbitres, et que ces derniers étaient souvent les fonctionnaires les mieux qualifiés et les plus facilement disponibles pour exercer ces fonctions. A la connaissance du gouvernement, en 1953, il était courant dans les pays d'Amérique latine de confier des fonctions de conciliation aux inspecteurs. Cela semblait logique dans des pays dont l'industrialisation en était alors à ses débuts et où. la création de services spécialisés aurait représenté une dépense difficile à justifier.
Conclusions du comité
19. Le comité note qu'aux termes de l'article 3 de la convention, le système d'inspection du travail est chargé d'assurer l'application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection, des travailleurs dans l'exercice de leur profession, de fournir , des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales, et de porter à l'attention de l'autorité compétente les déficiences, ou les abus quiï ne sont pas spécifiquement couverts par les dispositions légales existantes. Cet article précise aussi que, si d'autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, elles ne doivent pas faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales, ni porter, préjudice à l'autorité ou à l'impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. Les articles 12 et 13 de; la convention décrivent les pouvoirs des inspecteurs, qui doivent être autorisés notamment, à pénétrer dans les établissements, à y procéder à des contrôles et enquêtes et à provoquer des mesures. destinées à éliminer les défectuosités constatées. L'article 16 dispose que les établissements devront être inspectés, aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales en question. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 17, les personnes qui violeront ou négligeront d'observer les dispositions légales dont l'exécution incombe, aux inspecteurs du travail seront passibles de poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable, bien que des exceptions puissent être prévues pour le cas où un tel avertissement devrait être donné afin qu'il soit remédié à la situation ou que des mesures préventives soient prises. Aux termes du paragraphe 2 du même article, il est laissé à la libre discrétion des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d'intenter ou de recommander des poursuites.
20. Le comité note qu'aux termes de l'article 589, alinéa c), de la loi il incombe à l'inspection du travail d'intervenir dans 1a conciliation et l'arbitrage, dans les cas déterminés par la loi. Les articles 478 à 493 de la loi exposent en détail le rôle de conciliation et d'arbitrage des inspecteurs du travail pour ce qui est des revendications présentées par les syndicats, au titre des articles 475 et 476, au sujet des conditions de travail et de la négociation ou de l'application des conventions collectives. La loi habilite aussi le ministre à désigner des agents spéciaux qui seront chargés d'intervenir dans la conciliation et l'arbitrage des différends (article 592) et elle dispose que, dans l'exercice de leurs attributions, les services d'inspection du travail devraient utiliser des juristes, des spécialistes des relations professionnelles et d'autres spécialistes,, dans la mesure où le ministre le jugera nécessaire (article 595).
21. Le comité note aussi que, dans une demande directe concernant l'application des articles 3 et 16 de la convention, la commission d'experts a pris note en 1984 de la déclaration du gouvernement, selon laquelle la diminution du nombre des visites d'inspection depuis 1979 était due au fait que les inspecteurs assumaient d'autres- attributions en vertu de la législation en vigueur et avaient notamment à intervenir dans certains différends. Le gouvernement a indiqué en 1986 et 1987 que, conformément à la législation en vigueur, 38 commissions tripartites avaient été créées en tout dans divers districts pour connaître des différends en question, fonction qui continuait toutefois sde relever des services d'inspection du travail dans d'autres districts moins développés. D'autres informations fournies par le gouvernement dans les rapports sur la convention présentés au titre de l'article 22 de la Constitution montrent que le nombre de visites d'inspection a augmenté en 1986, pour atteindre 69.217, tandis qu'en 1991 il est retombé à 56.087. Les pouvoirs et fonctions que la loi organique confère aux inspecteurs du travail pourraient faire obstacle au respect total des objectifs fixés dans la convention no 81. Le comité relève que l'obligation faite aux inspecteurs du travail, en vertu de l'article 453, d'entamer et de conduire des procédures judiciaires, ainsi que de prendre des sanctions; l'obligation que leur impose l'article 520 d'intervenir dans "un différend de caractère collectif" et d'engager, une procédure; de négociation; la fonction d'intervenir dans la conciliation et l'arbitrage, que leur attribue l'article 589; la faculté dé décider "selon la procédure sommaire" de la désignation des membres des comités d'arbitrage lorsque les parties au conflit ne peuvent aboutir à un accord (article 490); le pouvoir de contrôler et proroger la protection prévue pour les travailleurs qui présentent un projet de convention collective (article 520); et celui d'indiquer avec précision "le jour et 1'heure" où la procédure de négociation doit être engagée, sont autant de fonctions qui peuvent "faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales" ou "porter préjudice ... à l'autorité ou à l'impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs".
22. Le comité note que, d'après les informations dont dispose la commission d'experts et au vu des dispositions pertinentes de la loi organique du travail, ces dispositions paraissent juridiquement conformes aux articles 12 et 13 de la convention. En ce qui concerne l'article 17, le comité note que les dispositions légales en question sont celles qui sont visées à l'article 3 (voir le paragraphe 4 ci-dessus), à l'égard desquelles les agents de 1'inspection du travail exercent les fonctions décrites par la convention comme étant normalement celles des inspecteurs du travail.
B. Questions relatives à la convention (no 88) sur le service de l'emploi, 1948
Allégations présentées par les organisations plaignantes
23. Les organisations plaignantes allèguent que les articles 597 ET suivants de la loi organique du travail violent les articles 4 et 10 de la convention dans la mesure où ils n'institutionnalisent pas, sur une base permanentes la coopération des représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi. L'article 597 de la loi prévoit la possibilité d'une telle coopération, mais sans en faire une obligation.
24. Dans les informations complémentaires qu'elles ont fournies, les organisations plaignantes déclarent que l'article 597 confère des pouvoirs discrétionnaires au ministre du Travail pour ce qui est de l'exécution des obligations découlant de l'article 4 de la convention, ce qui pourrait avoir pour résultat que les droits dont les organisations d'employeurs et de travailleurs jouissent en vertu de la convention soient soumis à des conditions de fond. Elles ajoutent que 1'article 604, qui fait référence aux "organismes S3radicaux compétents", pourrait être utilisé pour exclure les organisations d'employeurs, car le dernier paragraphe de l'article 602 établit une distinction entre les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs. Cette ambiguïté pourrait aboutir à des interprétations qui portent atteinte aux droits et aux intérêts des organisations d'employeurs.
Observations du gouvernement
25. Le gouvernement déclare que, aux termes de la loi, des commissions consultatives peuvent être créées aux niveaux national, régional et local. Les membres employeurs et travailleurs de ces commissions seront désignés, en nombre égal, après consultation de leurs organisations représentatives. Le gouvernement souligne que le texte de la loi reproduit presque mot pour mot les deux articles de la convention auxquels font référence les organisations plaignantes. Il indique que le ministère du Travail prépare actuellement un projet de règlement d'application de la loi et qu'il a pris diverses mesures en vue d'instituer le Conseil national de l'emploi, ainsi que des conseils de l'emploi au niveau des Etats et au niveau local. Le Conseil national de 1'emplois où siégeront des représentants du gouvernement et des organisations d'employeurs et de travailleurs, sera habilité à créer les commissions consultatives qui lui seraient nécessaires pour s'acquitter de ses fonctions.
Conclusions du comité
26. Le comité note que l'article 4a paragraphes 1 et 2, de la convention no 88 dispose que "des arrangements appropriés doivent être pris par la voie de commissions consultatives, en vue d'assurer la coopération de représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi, ainsi qu'au développement de la politique du service de l'emploi et que "ces arrangements doivent prévoir l'institution d'une ou de plusieurs commissions nationales consultatives et, s'il y a lieu, de commissions régionales et locales". Aux termes du paragraphe 3 de cet article, les représentants des employeurs et des travailleurs dans ces commissions doivent être désignés en nombre égal, après consultation des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs.
27. Le comité note que la question des arrangements à prendre pour donner effet à ces dispositions de la convention fait l'objet depuis de nombreuses années de commentaires adressés au gouvernement par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. Il note aussi que le gouvernement mentionne dans sa déclaration la préparation d'un projet de règlement d'application de la loi organique du travail de 1990 ainsi que les diverses mesures qui ont été prises en vue de créer le Conseil national de l'emploi, ainsi que des conseils de l'emploi au niveau des Etats et au niveau local. Le comité relève en outre, dans le dernier rapport concernant la convention no 88 que le gouvernement a présenté au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, qu'une commission consultative nationale et plusieurs commissions consultatives régionales ont été instituées dans le pays et que les commissions régionales participent notamment à l'élaboration des programmes et des plans régionaux dans le domaine de l'emploi. Selon le gouvernement 9 toutes ces commissions comprennent des représentants des employeurs et des travailleurs. Le rapport en question, que le BIT a reçu le 3 septembre 1992, n'a pas encore été examiné par la commission d'experts.
28. Si l'on considère les dispositions pertinentes de la loi organique du travail, les observations du gouvernement au sujet des allégations et les informations récemment fournies dans le rapport présenté au titre de l'article 22, les dispositions en question semblent conformes, en substance, à l'article 4 de la convention. Toutefois, en l'absence d'indications concernant les dispositions de la législation et les règlements administratifs dans le cadre desquels s'inscrit l'application de cet article, un supplément d'informations serait nécessaire pour apprécier la façon dont les commissions consultatives sont constituées et consultées pour l'élaboration de la politique du service de l'emploi. A ce stade, le comité n'est pas en mesure de se former une opinion ferme au sujet de l'application pratique de ces dispositions de la convention.
29. En ce qui concerne les allégations relatives à l'article 604 de la loi, le comité note qu'une certaine ambiguïté pourrait exister dans l'interprétation de cet article qui ne mentionne expressément que les organisations syndicales, alors que le dernier paragraphe de l'article 602 de la loi établit une distinction entre les organisations syndicales et les organisations d'employeurs. Le comité considère qu'il serait souhaitable d'éviter cette ambiguïté dans l'interprétation de l'article 604 afin de respecter les dispositions des articles 4 et 5 de la convention, qui ne font pas de distinction entre les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs pour ce qui est de leur coopération à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi ainsi qu'au développement de la politique du service de l'emploi.
30. En ce qui concerne les allégations relatives à l'article 10 de la convention, le comité note que, aux termes de cet article, "toutes mesures possibles doivent être prises par le service de l'emploi et, s'il y a lieu, par d'autres autorités publiques, en collaboration avec les organisations d'employeurs et de travailleurs et avec d'autres organismes intéressés, pour encourager la pleine utilisation du service de l'emploi par les employeurs et les travailleurs sur une base volontaire". A propos de la coopération avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, le comité renvoie à ses conclusions concernant l'article 4 de la convention. En ce qui concerne les mesures promotionnelles que le service de l'emploi doit prendre aux termes de l'article 10 de la convention, mesures au sujet desquelles le paragraphe 2 (2) de la recommandation (no 83) sur le service de l'emploi, 1948, offre des suggestions pratiques, le comité ne dispose pas à ce stade d'informations suffisantes lui permettant de pousser plus loin son évaluation de conformité à l'article 10 de la convention.
C. Questions relatives à la convention (no 100) sur l'égalité de rémunération, 1951, et à la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958
Allégations présentées par les organisations plaignantes
31. Les organisations plaignantes déclarent dans la réclamation que les articles 379, 385, 387, 391 et 394 de la loi organique du travail violent l'article 3 de la convention no 100 et les articles 1 et 2 de la convention no 111 car ils établissent une distinction entre la condition de la femme enceinte et celle de la femme qui adopte un enfant, ainsi qu'entre la condition de cette dernière et la condition du reste des travailleurs 9 ce qui crée une inégalité et une discrimination dans l'emploi. Elles déclarent en outre que la surprotection accordée par les dispositions de la loi (notamment congés payés, allocation financière et inamovibilité dans l'emploi) crée une charge inégale pour les employeurs qui doivent supporter le coût du nouveau système de congé pour la femme qui adopte un mineur (concept absent de la législation antérieure). En effet, conformément à la loi en vigueur en matière de sécurité sociale, le congé de la femme enceinte est pris en charge par le régime de sécurité sociale, alors que le congé pris par la femme qui adopte un enfant serait dorénavant payé par l'employeur, ce qui créerait une inégalité et une situation discriminatoire. En outre, conformément à l'article 5 de la convention no 111, des consultations tripartites auraient été nécessaires pour prendre une telle mesure.
32. Dans les informations complémentaires qu'elles ont fournies, les organisations plaignantes déclarent que les dispositions de l'article 387 de la loi sont contraires aux principes de la convention (no 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981, car elles établissent une discrimination à 1'encontre des travailleurs de sexe masculin qui adopteraient un mineur ou à qui un mineur pourrait être confié en placement familial en vue de son adoption.
Observations du gouvernement
33. Le gouvernement déclare que la législation du travail antérieure de 1936 traitait les femmes et les hommes de façon discriminatoire car elle surprotégeait les femmes et plaçait leur travail sur le même pied que celui des mineurs. Après examen du projet de loi organique du travail par une commission bicamérale du Congrès, qui a pris l'avis de diverses organisations féminines, il a été décidé que la loi accorderait à tous les travailleurs les mêmes chances et les mêmes droits et qu'il ne serait prévu de protection spéciale que pour les femmes enceintes, les mères d'enfants en bas âge et la famille. Le gouvernement admet que la loi établit une distinction en ce qui concerne la protection sociale des femmes enceintes et des mères adoptives. Précédemment, les mères adoptives ne bénéficiaient que de la législation protectrice des mineurs, alors que la nouvelle loi accorde aux travailleuses qui adoptent un enfant âgé de moins de trois ans des prestations de maternité et la sécurité de l'emploi pendant l'année qui suit l'adoption, ainsi qu'un congé de maternité de dix semaines à compter de la date du placement (comme l'autorisait déjà la législation protectrice des mineurs). Selon le gouvernement, les dispositions de la loi relatives aux mères adoptives ne jouent qu'un rôle complémentaire par rapport à celles de la législation protectrice des mineurs. Le gouvernement fait valoir en outre que les dispositions de la loi que les plaignants citent à cet égard n'impliquent pas une charge inégale pour les employeurs car c'est la sécurité sociale qui supporte le coût du congé de maternité dans les deux cas.
34. Le gouvernement déclare que la loi prolonge de six semaines le congé postnatal prévu par la législation antérieure. Par ailleurs, la travailleuse enceinte ne peut être congédiée pendant toute la durée de sa grossesse et pendant 1'année qui suit 1'accouchement.
35. En ce qui concerne l'article 391 de la loi qui impose à l'employeur occupant plus de vingt personnes d'entretenir une garderie, le gouvernement déclare que cette disposition est reprise de la législation du travail maintenant abrogée, aux termes de laquelle 1'employeur était tenu d'aménager des locaux annexes et distincts du lieu de travail où les femmes puissent allaiter leurs nourrissons de moins d'un an et les laisser pendant leurs heures de travail.
36. Pour ce qui est de l'application de la convention (no 100) sur l'égalité de rémunération,, 1951, le gouvernement déclare que le principe du salaire égal pour un travail de valeur égale sera appliqué par les pouvoirs publics, que ce soit par la voie de la négociation collective ou par divers types d'action combinés.
Conclusions du comité
37. En ce qui concerne l'application par le gouvernement des conventions nos 100 et 111 de l'0IT, le comité a pris note de l'article 387 de la loi organique du travail, qui dispose que: "la femme au travail qui obtient le droit d'adopter un enfant mineur de trois1 ans aura droit à un congé de maternité de dix semaines au plus, à partir de la date à laquelle l'enfant lui est confié en placement familial autorisé par l'Institut national du mineur en vue de l'adoption. Outre le maintien de son droit à l'emploi, la mère adoptive bénéficiera également de l'indemnisation prévue pour son entretien et celui de l'enfant"; tandis que, selon l'article 385, les femmes enceintes ont droit à un congé de maternité minimal de six semaines avant l'accouchement et de douze semaines après» un congé pos.tnatal plus long pouvant être accordé en cas de maladie consécutive à la grossesse ou à l'accouchement. En outre, l'article 384 de la loi interdit de congédier la mère adoptive pendant la période prescrite de dix semaines suivant l'adoption, tandis que, selon le même article, l'emploi de la travailleuse enceinte est protégé pendant la grossesse et pendant une période d'un an après l'accouchement. L'article 390 de la loi autorise aussi la travailleuse à prendre ses congés normaux immédiatemeni après le congé de maternité, droit que le législateur entend manifestemeni voir s'appliquer à la mère adoptive comme à la mère biologique. L'article 379 prévoit en termes généraux que la femme au travail bénéficiera de tous lei droits garantis aux travailleurs en général sans faire l'objet d'aucum distinction, sauf pour ce qui est des normes édictées expressément en vue di la protéger dans sa vie familiale et sa santé, ou à l'occasion de sa grossess et de sa maternité.
38. Selon la définition qu'en donne l'article 1, paragraphe 1 alinéa a), de la convention no 111, le terme "discrimination" comprend "toute distinction, exclusion ou préférence fondée sur la race, la couleur, le sexe la religion, l'opinion politique, l'ascendance nationale ou l'origine sociale qui a pour effet de détruire ou d'altérer l'égalité de chances ou de traitement en matière d'emploi ou de profession".
39. Aux termes de l'article 2, les Etats qui ratifient l'instrument s'engagent à formuler et à appliquer une politique nationale visant à promouvoir l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de profession.
40. L'article 5, paragraphe 2, de la convention no 111 dispose que: "Tout Membre peut, après consultation, là où elles existent, des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs, définir comme non discriminatoires toutes autres mesures spéciales destinées à tenir compte des besoins particuliers de personnes à l'égard desquelles une protection ou une assistance spéciale est, d'une façon générale, reconnue nécessaire pour des raisons telles que le sexe, l'âge, l'invalidité, des charges de famille ou le niveau social ou culturel."
41. Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle les dispositions de la loi organique du travail relatives aux mères adoptives violent les articles 1 et 2 de la convention no 111 en établissant une distinction entre les mères adoptives et le reste des travailleurs, ce qui crée une inégalité et une discrimination dans l'emploi, il faut noter que la distinction en question consiste principalement à accorder aux seules femmes enceintes six semaines de congé prénatal, ainsi qu'un congé postnatal plus long de deux semaines que le congé des mères adoptives. Une telle distinction ne paraît pas déraisonnable pour protéger la santé de la mère biologique et de son enfant. (Des dispositions concernant le droit des mères adoptives à un congé de maternité - d'ordinaire plus court que le congé accordé aux mères biologiques figurent de plus en plus souvent dans les législations nationales sur la protection de la maternité, principalement pour éviter une discrimination dans le domaine de l'emploi à 1'encontre des femmes qui ont un enfant sans être enceintes et accoucher.)
42. Le comité considère que les distinctions s'inscrivent dans le cadre des mesures visant à protéger ou à aider un groupe de travailleurs dans l'exercice de ses responsabilités familiales et, par conséquent, entrent dans le champ d'application de l'article 5, paragraphe 2, de la convention no 111. En outre, l'article 5 de la convention n'exige pas que les mesures de protection ou d'assistance soient accordées de façon équivalente à tous les travailleurs du même sexe ou appartenant à une catégorie donnée. Plus précisément, le respect des dispositions de la convention ne serait pas compromis par une loi accordant des prestations différentes aux femmes enceintes et aux mères adoptives.
43. Les organisations plaignantes ont indiqué que les consultations tripartites requises en vertu de l'article 5, paragraphe 2S de la convention no 111 n'ont pas eu lieu. Le gouvernement n'a pas abordé cette question expressément dans ses commentaires, et il semble qu'il n'y ait pas eu de consultations de ce genre avec les organisations représentatives des employeurs. (Toutefois, en ce qui concerne cette allégation, qui semble se rapporter principalement aux dispositions de la loi relatives aux mères adoptives, le comité a pris note de la. déclaration du gouvernement selon laquelle ces dispositions ne font que compléter celles de la législation sur la protection des mineurs, en vertu de laquelle il incombe à l'Etat de protéger les mineurs séparés de leurs parents} et ne s'écartent donc pas sensiblement des dispositions qui existaient déjà.)
44. Les organisations plaignantes font aussi valoir, que, en violation des dispositions de l'article 3 de la convention no 100 et des articles 1 et 2 de la convention no 111, la surprotection accordée par les dispositions de la loi organique du travail, qui inclut congé payé, allocation financière et inamovibilité dans l'emploi, crée une charge inégale pour les employeurs qui doivent supporter le coût du nouveau système de congé pour les femmes qui adoptent un mineur: alors que le congé de la femme enceinte est pris en charge par la sécurité sociale, le congé de la mère adoptive serait payé par l'employeur. Le gouvernement a toutefois indiqué, dans ses observations sur les questions soulevées par les organisations plaignantes, que c'est le système de sécurité sociale qui supporte le coût du congé de maternité dans les deux cas. Le gouvernement déclare aussi que, lorsque les travailleurs et les employeurs sont convenus que l'employeur paiera les sommes qui devraient normalement être prises en charge par le régime de sécurité sociale obligatoire, la travailleuse sera tenue d'endosser les chèques reçus de cet organisme à l'ordre de l'employeur.
45. Le comité observe que, en tout état de cause, la question de savoir qui est tenu de payer ne relève pas des dispositions de la convention no 100 ni de la convention no 111. Pour ce qui est de l'application de la convention no 100, le comité souhaite signaler qu'eu égard à la définition de l'article 1, alinéa a), de la convention no 100 la rémunération comprend uniquement les versements effectués "par l'employeur, directement ou indirectement, au travailleur" et que les dispositions de la convention no 100 ne s'appliquent pas aux prestations de sécurité sociale. Si le coût des prestations servies aux mères adoptives est supporté par la sécurité sociale, comme l'affirme le gouvernement, la question n'entre pas dans le champ d'application de la convention no 100. Si par ailleurs, selon les allégations des organisations, plaignantes s le coût est supporté par les employeurs, les dispositions de la convention susmentionnée seraient applicables sans qu'il soit nécessaire d'établir une quelconque distinction fondée sur le sexe entre les sommes versées aux hommes ou aux femmes qui adoptent un mineur ou en deviennent les tuteurs en vue de l'adopter. Le comité observe aussi que le gouvernement a ratifié la convention no 156 qui dispose que les mesures susceptibles d'aider les travailleurs ayant des responsabilités familiales doivent être assurées aux travailleurs comme aux travailleuses.
46. Bien qu'elles n'aient pas soulevé cette question dans la réclamation originelle, les organisations plaignantes déclarent» dans les informations complémentaires qu'elles ont fait parvenir par la suite, que l'article 387 de la loi est également contraire aux principes de la convention no 156 car il établit une discrimination à 1'encontre des travailleurs de sexe masculin qui adopteraient un mineur ou à qui un mineur pourrait être confié en placement familial en vue de son adoption. Le comité note que le gouvernement du Venezuela a ratifié la convention no 156 en 1984, ce qui devrait permettre à la commission d'experts d'examiner l'article 387 de la loi organique du travail à la lumière des dispositions de la convention no 156.
D. Questions relatives à la convention (no 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975
47. Le Venezuela a ratifié la convention (no 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, qui est entrée en vigueur pour ce pays le 18 août 1984.
Allégations présentées par les organisations plaignantes
48. Les organisations plaignantes ont indiqué que l'article 37 de la loi organique du travail dispose que 90 pour cent au moins des travailleurs d'une entreprise doivent être des ressortissants du pays, ce qui va à l'encontre de l'article 10 de la convention (GB.251/20/15, p. 7). Elles ont précisé que la plupart des étrangers migrants ou résidents sont venus légalement dans le pays (informations complémentaires de la FEDECAMARAS).
49. En vertu de l'article 317 de la même loi, dans les exploitations rurales, le pourcentage de travailleurs de nationalité vénézuélienne doit être au moins de 80 pour cent. Selon les organisations plaignantes5 l'article 317 (Note_7) accorde à l'inspecteur du travail un pouvoir discrétionnaire qui n'est pas conforme aux dispositions de l'article 8, paragraphe 2, de la convention.
50. Les organisations plaignantes allèguent que les dispositions de l'article 27 de la loi organique du travail, de même que celles qui limitent les activités des travailleurs étrangers dans les organisations syndicales, ont été adoptées sans les consultations préalables requises conformément à l'article 2 de la convention.
Observations du gouvernement
51. Le gouvernement du Venezuela précise que l'article 27 de la loi organique augmente la proportion de travailleurs vénézuéliens, qui était de 75 pour cent dans le texte abrogé, à 90 pour cents ce qui, de son avis, pourrait de prime abord être considéré comme en contradiction avec l'article 10 de la convention. Cependant, cette disposition vise la protection du principe inaliénable qui pèse sur l'Etat de garantir l'accès au travail de la population nationale.
52. Le gouvernement fait en outre observer que l'article 28 prévoit des dérogations dans cinq cas et conditions:
a) lorsqu'il s'agit d'activités exigeant des connaissances techniques spéciales et qu'aucun personnel vénézuélien n'est disponible. En tout état de cause, l'octroi de l'autorisation sera subordonné à l'engagement de l'employeur de former du personnel vénézuélien dans le délai qui lui sera imparti;
b) lorsqu'il existe une demande de main-d'oeuvre et que l'organe compétent du ministère de tutelle atteste ne pouvoir y satisfaire avec du personnel vénézuélien;
c) lorsqu'il s'agit d'immigrants entrant dans le pays munis d'un contrat délivré directement par le gouvernement vénézuélien ou soumis à son contrôle. En pareil cas, le pourcentage autorisé et le délai afférent à l'autorisation seront fixés par décision du ministère compétent;
d) lorsqu'il s'agit de réfugiés; et
e) lorsqu'il s'agit de petites et moyennes entreprises.
53. Le gouvernement estime que les exceptions prévues à l'article 28 de la loi organique du travail, qui excluent les entreprises d'Etat et les petites (moins de dix salariés) et moyennes entreprises, restreignent l'application de l'article 27 à une partie significative, mais néanmoins limitée numériquement, de la population étrangère résidant au Venezuela.
54. Enfin, le gouvernement indique que des propositions sont faites quant au contenu des futurs règlements d'application, notamment des articles 27 et 317 de la loi organique du travail. Ces propositions du ministère du Travail traitent des critères de choix et de la segmentation des marchés du travail urbains et ruraux et demandent que les inspections du travail soient compétentes pour prendre les décisions sur les taux minima et maxima de travailleurs étrangers en tenant compte des critères suivants: type d'activité économique; localisation, (zones frontières, zones spéciales); zones urbaines ou rurales; demandes et besoins réels des entreprises.
Examen antérieur du cas par les organes de contrôle de l'OIT
55. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations as dans une demande adressée directement au gouvernement à la suite de l'examen du premier rapport dû sur l'application de cet instrument, indiqué que l'article 18 de la loi sur le travail» qui prévoyait que le taux de travailleurs étrangers employés dans une entreprise ne peut être supérieur à 25 pour cent, à moins de décision contraire de 1'inspecteur du travail, n'est pas compatible avec l'article 10 de la convention. Elle a demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier ou abroger, conformément à l'article 12, alinéa d), de la convention, cette disposition. Cette demande avait été rappelée en 1990.
56. En 1991, la commission d'experts, dans une demande adressée directement au gouvernement, a constaté que l'article 27 de la loi organique du travail reproduit en les aggravant les dispositions de l'article 18 de la loi antérieure qui n'étaient pas conformes à l'article 10 de la convention. Elle a de nouveau prié le gouvernement d'indiquer les mesures prises pour mettre la législation en conformité avec la convention.
Examen par le comité
Portée des dispositions pertinentes de la convention
57. Le comité confirme que les allégations concernent la non-conformité de certaines dispositions de la loi organique du travail avec les articles 2, 8 et 10 de la convention.
58. L'article 2 de la convention concerne la prévention des migrations dans des conditions abusives. Le paragraphe 2 de cet article prévoit que "les organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs doivent être pleinement consultées et avoir la possibilité de fournir leurs propres informations" au sujet de l'existence sur le territoire national de migrants illégalement employés et de migrations aux fins d'emploi dans lesquelles les migrants sont soumis au cours de leur voyage, à leur arrivée ou en cours de séjour, à des conditions contrevenant aux accords internationaux ou à la législation nationale.
59. En vertu de l'article 8, paragraphe 2, de la convention, le travailleur migrant résidant légalement dans le pays aux fins d'emploi qui perd son emploi devra bénéficier d'un traitement égal à celui des nationaux, "spécialement en ce qui concerne les garanties relatives à la sécurité de l'emploi, le reclassement, les travaux de secours et la réadaptation".
60. Aux termes de l'article 10 de la convention, l'Etat qui la ratifie a l'obligation de "formuler et appliquer une politique nationale visant à promouvoir et à garantir, par des méthodes adaptées aux circonstances et aux usages nationaux, l'égalité de chances et de traitement en matière d'emploi et de profession, de sécurité sociale, de droits syndicaux et culturels ... pour les personnes qui, en tant que travailleurs migrants ou en tant que membres de leurs familles, se trouvent légalement sur son territoire". La convention indique clairement la portée de la politique à suivre - assurer l'égalité de chances et de traitement en droit et en fait - et laisse au gouvernement le choix des méthodes à suivre pour appliquer et formuler cette politique. L'adaptation aux circonstances et aux usages nationaux concerne les méthodes destinées à mettre en oeuvre les objectifs de la convention dans le cadre de la politique nationale que le gouvernement doit formuler et appliquer, mais ne concerne pas les objectifs eux-mêmes.
61. Le comité souhaite rappeler que l'article 10 de la convention ne porte pas atteinte au droit de l'Etat d'admettre ou de refuser un étranger sur son territoire, décision qui peut être prise en fonction de l'impératif de protection de la main-d'oeuvre nationale. La mise en oeuvre du principe de l'égalité de chances et de traitement n'implique pas le droit, pour tout étranger, de prétendre au libre choix de l'emploi sur le territoire d'un Etat qui a accepté les obligations de la partie II de la convention. Les dispositions relatives à l'égalité de chances et de traitement ne s'appliquent qu'aux travailleurs migrants et aux membres de leurs familles qui se trouvent légalement sur le territoire de cet Etat. L'égalité de chances et de traitement qui doit être formulée et garantie par l'Etat n'est pas compatible avec des mesures qui viseraient à établir des distinctions entre travailleurs migrants se trouvant légalement sur le territoire d'un Etat et travailleurs nationaux dans, les domaines couverts par la convention, tant au niveau national qu'au niveau de l'entreprise. L'Etat qui ratifie la convention doit modifier sa législation ou sa pratique conformément à l'article 12 e) de la convention lorsque celles-ci contiennent des restrictions ou des conditions contraires au principe d'égalité de chances et de traitement.
62. Le comité observe que, dans son Etude d'ensemble de 1980 sur les travailleurs migrants, la commission d'experts a indiqué que les dispositions fixant un pourcentage maximum de travailleurs étrangers qui pourra être occupé dans une entreprise ou celles établissant un quota pour la masse salariale versée aux étrangers peuvent comporter le risque, pour certaines catégories professionnelles de travailleurs étrangers, de restreindre leurs possibilités d'accès à l'emploi (paragraphe 352).
63. Le comité peut également rappeler que l'article 14 de la convention prévoit que l'Etat qui a ratifié la convention peut subordonner le libre choix de l'emploi à une condition de résidence légale aux fins d'emploi pour une période ne pouvant dépasser deux ans et restreindre l'accès à des catégories limitées d'emploi et de fonctions dans l'intérêt de l'Etat.
Conclusions du comité
64. Le comité observe que les dispositions de l'article 2, paragraphe 2, de la convention ne concernent pas l'adoption de la législation, mais la recherche systématique d'informations sur les migrations dans des conditions abusives. Le comité pourrait rappeler que la loi organique du travail a fait l'objet d'un examen détaillé entre 1985 et 1990 par une commission mixte des deux chambres qui a entendu les organisations d'employeurs et de travailleurs ainsi que des organisations non gouvernementales (organisations féminines, par exemple). Le comité prend note de ce que les informations fournies par le gouvernement ne font pas expressément mention des consultations engagées avec l'organisation plaignante d'employeurs.
65. Pour ce qui est de l'allégation relative au non-respect de : l'article 8, paragraphe 2, de la convention, le comité observe que l'article 317 de la loi organique du travail prévoit notamment que, lorsqu'il "s'agit d'exploitations rurales composées de travailleurs migrants ou de main-d'oeuvre étrangère;, l'inspection du travail compétente pourra autoriser le fonctionnement de 1'exploitation et la réduction temporaire du pourcentage. Au moment des récoltes, ou en cas de pénurie de main-d'oeuvre l'inspection du travail pourra autoriser le recrutement de manoeuvres étrangers, au-delà du pourcentage fixé par la loi, pour une durée déterminée". Le comité en conclut qu'il n'apparaît pas que les pouvoirs conférés à l'inspecteur du travail par l'article 317 de la loi organique contreviennent aux dispositions de la convention en ce qui concerne les travailleurs migrants non résidents.
66. Le comité note que la loi organique du travail, en spécifiant une limitation à 10 pour cent (pour ce qui est de l'article 27 de la loi organique) ou à 20 pour cent (pour ce qui est de l'article 317) de personnel étranger dans l'entreprise, établit une règle qui n'est pas conforme au principe de la convention. De plus, les exceptions prévues à l'article 28 de la loi organique du travail sont des dérogations temporaires qui sont accordées par le ministre soit lorsqu'il existe un: manque de main-d'oeuvre qualifiée nationale dans une activité, soit en fonction de la catégorie de travailleurs migrants, (immigrants,; entrant dans le pays avec un contrat du gouvernement ou soumis à son contrôle; réfugiés), soit enfin en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises. Le comité remarque que certains de ces critères induisent la discrimination. Ainsi, le critère de la non-disponibilité du personnel vénézuélien utilisé pour accorder une dérogation temporaire lorsqu'il s'agit d'activités exigeant des compétences techniques spéciales est, en excluant1 toute possibilité de sa mise en pratique, contraire au principe de l'égalité de chances et de traitement.
67. Le comité rappelle que la commission d'experts a indiqué, dans ses commentaires» que la législation de 1983, fixant un taux maximum de 25 pour cent d'étrangers admis à l'emploi dans l'entreprise, n'était pas conforme à la convention et devait en conséquence être modifiée. Le comité rappelle en outre que le gouvernement a sollicité l'avis du BIT sur le projet de loi organique du travail, en 1985 et en 1990. A ces deux occasions, le Bureau a suggéré la suppression du futur article 27 de la loi organique du travail en se fondant, entre autres, sur les indications données par les organes de contrôle.
68. Le comité relève que l'article 30 de la loi organique du travail établit des discriminations entre travailleurs étrangers en instituant une préférence à l'embauche pour les travailleurs étrangers ayant des enfants nés sur le territoire du Venezuela, ou mariés avec des citoyens vénézuéliens. De même, le comité prend note du fait que l'article 404 de ladite loi dispose que, avec l'autorisation préalable du ministère compétent, un étranger qui compte plus de dix ans de résidence dans le pays peut être autorisé à faire partie du comité directeur d'un syndicat. Le comité observe que ces dispositions ne sont pas conformes au principe de l'égalité de chances et de traitement en matière de conditions de travail entre tous les travailleurs migrants exerçant la même activité, quelles que soient les conditions particulières de leur emploi, comme stipulé à l'article 12, alinéa g), de la convention.
E. Questions relatives à la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976
Allégations présentées par les organisations plaignantes
69. Les organisations plaignantes se réfèrent à l'article 246 de la loi organique du travail (Note_8), selon lequel les conditions d'hygiène et de sécurité du travail seront régies par une loi organique sur la question, dont la date d'entrée en vigueur n'était pas encore fixée. Cette loi (Note_9) a été élaborée après la ratification de la convention (no 155) sur la sécurité, la santé des travailleurs et le milieu de travail, 1981, sans que les organisations d'employeurs aient été consultées. Les organisations plaignantes allèguent, par suite, la violation par le Venezuela des dispositions du paragraphe 1 de l'article 5 de la convention no 144, car, si les consultations sont indispensables pour réexaminer les conventions non ratifiées, elles le sont également pour contrôler l'application des conventions ratifiées à l'occasion de l'adoption de nouvelles lois en matière de travail.
Observations du gouvernement
70. Dans sa communication en date du 31 janvier 1992, le gouvernement se réfère également à l'article 246 de la loi organique du travail, en rappelant que cette disposition renvoie, pour ce qui est de l'application des normes relatives à la sécurité et à l'hygiène du travail, à la loi organique sur la prévention, les conditions et le milieu de travail. Il signale, à cet égard, que ladite loi est en vigueur depuis sa publication au Journal officiel (Gaceta Oficial) de la République du Venezuela, et qu'elle n'a pas été mise en suspens ni soumise à une autre condition de nature à faire obstacle à son entrée en vigueur. En réponse aux allégations répétées des employeurs selon lesquelles ceux-ci ne seraient pas consultés conformément à la convention qui régit les consultations tripartites sur les normes, le gouvernement vénézuélien déclare qu'il a toujours pris soin de communiquer aux organisations d'employeurs et de travailleurs le texte des conventions qui allaient être ratifiées, en leur recommandant de formuler toutes observations utiles.
Conclusions du comité
71. La question posée par la réclamation concerne l'obligation de consultation contenue dans l'article 5, paragraphe 1, de la convention no 144.
72. En examinant cette disposition de la convention, qui définit l'objet des consultations tripartites, le comité note que l'obligation de consultation pour les pays qui ont ratifié la convention porte sur cinq sujets limitativement énumérés, à savoir:
a) les points inscrits à l'ordre du jour de la Conférence;
b) la soumission des instruments aux autorités compétentes;
c) le réexamen des conventions non ratifiées et des recommandations;
d) les rapports sur les conventions ratifiées;
e) les propositions relatives à la dénonciation des conventions ratifiées.
73. En considérant la formulation des allégations présentées et la réponse du gouvernement, les points b) et d) du paragraphe 1 de l'article 5 pourraient a priori être pris en considération.
74. En ce qui concerne les consultations prévues par la convention no 144 sur "les propositions à présenter à l'autorité ou aux autorités compétentes en relation avec la soumission qui doit leur être faite des conventions et recommandations, conformément à l'article 19 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail", le comité a été informé que le gouvernement du Venezuela avait, par; lettre du 4 février 1983, fourni au Directeur général du BIT les informations appropriées concernant la soumission de la convention no 155 et de la recommandation no 164, en indiquant les organisations représentatives d'employeurs (parmi lesquelles la FEDECAMARAS) et de travailleurs auxquelles avaient été communiquées lesdites informations. Relevant que la convention no 144, ratifiée le 17 juin 1983, est entrée en vigueur le 17 juin 1984, le comité conclut, sur ce point, que le gouvernement n'était pas lié par l'obligation de consultation prévue par l'article 5, paragraphe 1 b), de la convention no 144.
75. Pour ce qui concerne le point d) ,de l'article 5, paragraphe 1, il ressort des travaux préparatoires sur la convention, ainsi que de la jurisprudence de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, qu'il s'agit de procéder à des consultations sur les problèmes que peuvent éventuellement poser les rapports dus au BIT, au titre de l'article 22 de la Constitution de l'OIT5 sur les mesures prises pour mettre à exécution les conventions ratifiées.. Dans ce cass les consultations intéressent au premier chef le contenu de la réponse aux commentaires des organes de contrôle. (Note_10)
76. A cet égards le comité note l'indication contenue dans le premier rapport (pour la période 1:985-86) du gouvernement sur l'application de la convention no 155, selon laquelle les organisations d'employeurs et de travailleurs les plus représentatives, parmi lesquelles la FEDECAMARAS, ont été consultées pour la préparation dudit rapport, conformément à la convention no 144. Dans ce même rapport, le gouvernement déclarait que les organisations d'employeurs et de travailleurs avaient participé à l'élaboration de la loi organique de 1986.
77. L'application de la convention no 155 continue cependant de poser un certain nombre de problèmes relatifs aux mesures d'exécution prévues par la loi de 1.986, comme le montre l'observation formulée en 1992 à la suite de commentaires d'une organisation: syndicale (le Syndicat central des travailleurs du Venezuela, CUTV). Le comité note que le gouvernement n'a pas communiqué le rapport demandé en 1992 sur l'application de la convention no 155 et veut croire qu'il procédera, avant de préparer sa réponse aux commentaires de la commission d'experts, aux consultations requises en vertu du paragraphe 1 d) de l'article 5 de la convention no 144.
78. Le comité note toutefois la déclaration du gouvernement contenue dans une communication au BIT du 21 mars 1991, selon laquelle il procédait aux consultations appropriéess conformément à la convention no 144, en communiquant aux organisations professionnelles les projets de rapports sur les conventions afin de recueillir leur avis. Cette commission répondait à des observations de la FEDEGAMARAS formulées dans le cadre des commentaires sur les rapports concernant les conventions nos 87 et 98, mais qui portaient essentiellement sur les modalités de fonctionnement des procédures de consultation et les facteurs faisant obstacle à l'efficacité, ou à l'effectivité, de celles-ci. A cet égard, le comité relève, d'après ces informations fournies au BIT, la volonté, manifestée de part et d'autre (gouvernement et FEDECAMARAS), de maintenir le dialogue ouvert sur ces questions relatives aux consultations "efficaces" sur les normes au sens de la convention no 144, qui étaient à l'examen par la commission d'experts au moment où la réclamation a été présentée.
79. Enfin, le comité note que la recommandation no 152 (paragraphe 5, alinéa c)) prévoie des consultations "sur la préparation et la mise en oeuvre des mesures législatives ou autres tendant à donner effet aux conventions et recommandations internationales du travail et, en particulier, aux conventions ratifiées (y compris la mise en oeuvre des dispositions concernant la consultation ou la collaboration des représentants des employeurs et des travailleurs)". Ces dispositions peuvent être gardées à l'esprit et prises en considération, le cas échéant, même si elles n'ont pas un caractère contraignant.
F. Questions relatives à la convention (no 158) sur le licenciement, 1982
Allégations présentées par les organisations plaignanteS
80. Les organisations plaignantes allèguent que l'article 13 de la convention reconnaît la possibilité de mettre fin à la relation d'emploi pour des motifs économiques, technologiques, structurels ou similaires, et que l'article 34 de la loi organique du travail viole la convention car il subordonnes en dernier ressort, à l'arbitrage obligatoire les décisions relatives aux compressions de personnel pour des raisons de caractère économique ou technologique.
81. Dans les informations complémentaires qu'elles ont fournies, les organisations plaignantes observent qu'aux termes de l'article 1 de la convention "pour autant que l'application de la (...) convention n'est pas assurée par voie de conventions collectives, de sentences arbitrales ou de décisions judiciaires, ou de toute autre manière conforme à la pratique nationale, elle devra l'être par voie de législation nationale".
82. L'article 34 de la loi organique du travail ne permet pas d'assurer l'application des dispositions de la convention par voie de négociations avec les syndicats de travailleurs car le ministre du Travail, conformément à l'article 33, alinéa e), de la loi, peut interdire le licenciement massif de travailleurs au sens de l'article 34.
83. L'employeur peut alors recourir à la procédure des conflits collectifs. Les motifs du licenciement seront examinés dans le cadre d'une procédure conflictuelle, autrement dit d'une négociation forcée, avec la possibilité supplémentaire de recourir à l'arbitrage obligatoire si l'employeur ne parvient pas à se mettre d'accord avec les travailleurs.
Observations du gouvernement
84. Le gouvernement déclare que, d'après l'article 34 de la loi organique du travails les licenciements massifs sont constitutifs d'un conflit collectif du travail, qui doit donc être réglé conformément aux dispositions du chapitre III du titre VI de la loi. Toutefois, lorsque les compressions de personnel obéissent à des motifs de nature technologique ou similaire, l'absence d'accord entre les parties n'aboutira pas à une grève, mais à une solution obtenue par arbitrage.
Conclusions du comité
85. Le comité note que, aux termes de l'article 13, paragraphe 1, de la convention, l'employeur qui envisage des licenciements pour des motifs de nature économique, technologique, structurelle ou similaire devra fournir aux représentants des travailleurs intéressés les informations pertinentes et leur donner, conformément à la législation et à la pratique nationales, l'occasion d'être consultés sur les mesures à prendre pour prévenir ou limiter les licenciements.
86. Le comité note le rapport qui existe entre l'article 1 et l'article 13 de la convention. L'article 13, paragraphe 2, dispose que "l'application du paragraphe 1 du présent article pourra être limitée, par les méthodes d'application mentionnées à l'article 1 de la présente convention, aux cas où le nombre des travailleurs dont le licenciement est envisagé atteint au moins un nombre déterminé ou un pourcentage déterminé du personnel". L'article 1 ne visait toutefois pas à limiter l'article 13, mais à reconnaître' que la législation nationale, l'arbitrage ou les autres moyens énumérés pouvaient limiter l'application du paragraphe 1 de cet article aux cas mettant en cause un nombre déterminé ou un pourcentage déterminé du personnel (ce que fait l'article 34, complété par la procédure d'arbitrage).
87. Le comité souhaite appeler l'attention sur la logique de la convention. L'article 13 figure dans la partie III, qui a pour titre "Dispositions complémentaires concernant les licenciements pour des motifs économiques9 technologiques, structurels ou similaires". De fait, l'article 13 devrait être lu conjointement avec la partie II de la convention, intitulée "Normes d'application générale". Cette partie pose deux principes généraux importants, à savoir que le licenciement (qu'il obéisse à des motifs économiques, technologiques ou autres) doit être justifié (article 4) et qu'il doit être assorti de garanties de procédures minimales. Les articles 8 à 10 prévoient des procédures pour l'examen des allégations de violation de l'article 4 et disposent notamment qu'un travailleur aura le droit de recourir devant un organisme impartial tel qu'un tribunal, un tribunal du travail, une commission d'arbitrage ou un arbitre. Il faut noter à cet égard que l'article 8, paragraphe 2, vise la situation dans laquelle le licenciement aura été autorisé à titre préalable par une autorité compétente conformément à la législation nationales éventualité dans laquelle l'application de cet article pourra être adaptée. L'article 13 ajoute une prescription supplémentaire, à savoir que l'employeur qui envisage des licenciements pour des motifs de nature économique, technologique, structurelle ou similaire sera tenu d'informer les représentants des travailleurs et de les consulter.
88. Le comité note que la conception de la loi diffère quelque peu de celle de la convention. Pour l'essentiel, la loi, au lieu de prévoir une information et une consultation préalable des représentants des travailleurs conformément à l'article 13 de la convention, ou une autorisation préalable d'une autorité compétente comme l'article 8, paragraphe 2, en évoque la possibilité, habilite le ministre du Travail, en cas de licenciements massifs, à suspendre ceux-ci "s'il existe pour cela des motifs de caractère social", l'employeur ayant la possibilité de recourir contre cette suspension par la procédure de conciliation et d'arbitrage prévue plus loin dans la loi. Cette disposition ne semble pas suffire à donner effet aux prescriptions de l'article 13 de la conventions car elle n'implique pas d'information et de consultation préalable des représentants des travailleurs et ne s'appliquera pas nécessairement dans tous les cas visés à l'article 13. Aucune disposition de celle-ci n'empêche un pays de prévoir, outre l'obligation d'information et de consultation visée à l'article 13 et le droit de recours visé à l'article 8, paragraphe 1, la suspension éventuelle des licenciements massifs et la possibilité de soumettre ceux-ci à une procédure de règlement des différends pour décider s'ils sont justifiés ou devraient être autorisés.
89. A la lumière de ces considérations, le comité estime que la question de l'effet donné à l'ensemble des dispositions de la convention devrait être réexaminée par la commission d'experts, qui a fondé ses commentaires sur la précédente loi du travails telle que modifiée, et sur la loi de 1974 concernant les licenciements injustifiés, abrogée par la nouvelle loi organique du travail (articles 657 et 658).
Recommandations du comité
90. Se référant aux conclusions auxquelles il a abouti sur la question de la conformité de la loi organique du travail avec les conventions visées par la réclamation, le comité est amené à formuler les recommandations suivantes:
a) Questions relatives à la convention no 81 (inspection du travail)
i) Le gouvernement devrait inclure dans son prochain rapport au titre de l'article 22 de la Constitution, ainsi que dans les rapports subséquents, des informations à la lumière des articles 3» paragraphe 2, et 16 de la convention no 81 indiquant si les inspecteurs du travail exercent actuellement des fonctions de conciliation et d'arbitrage en application de la loi organique du travail. Il conviendrait également que le gouvernement fournisse des informations sur toutes mesures - comme la désignation en vertu des articles 592 ou 595 de fonctionnaires spéciaux pour intervenir dans la conciliation et l'arbitrage ou l'extension du système antérieur des comités tripartites - prises ou envisagées pour assurer qu'aucune tâche n'est imposée aux inspecteurs du travail qui soit de nature à faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d'une manière quelconque à l'autorité ou à l'impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs.
ii) Le gouvernement devrait également fournir dans ses prochains rapports au titre de l'article 22 de la Constitution des informations sur les activités menées par les inspecteurs du travail conformément aux dispositions de l'article 3, paragraphe 1, de la convention, notamment s'agissant de la fourniture d'informations et de conseils techniques aux employeurs et aux travailleurs sur les moyens les plus efficaces d'observer les dispositions légales.
iii) Le gouvernement devrait inclure dans ses rapports annuels d'inspection, publiés et communiqués au BIT conformément aux articles 20 et 21 de la convention, des informations complètes sur le personnel des services d'inspection du travails le nombre d'établissements assujettis au contrôle de l'inspection du travail et le nombre de travailleurs occupés dans ces établissements, ainsi que des statistiques des visites d'inspection (article 21, alinéas b), c) et d)s de la convention).
iv) Le comité invite aussi le gouvernement à prendre contact avec les services compétents du BIT en vue d'obtenir l'assistance technique qu'il considérerait utile à cet égard.
b) Questions relatives à la convention no 88 (service de l'emploi)
i) Le gouvernement devrait fournir des informations supplémentaires sur les mesures d'application des dispositions de la loi organique du travail (articles 597 et suivants) qui prévoient la création de commissions consultatives et la coopération des employeurs et des travailleurs. Ges informations devraient indiquer, en particulier, le nombre de commissions consultatives instituées à l'échelon national et régional, comment elles sont constituées et quelle procédure a été adoptée pour la désignation des représentants des employeurs et des travailleurs. Le gouvernement devrait préciser les arrangements pris par la voie desdites commissions consultatives en vue d'assurer la collaboration des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi, ainsi qu'au développement de la politique du service de l'emploi.
Le gouvernement devrait communiquer ces informations dans le rapport qu'il doit présenter cette année en vertu de l'article 22 de la Constitution sur l'application de la convention en question, afin de permettre à la commission d'experts de poursuivre l'examen de la question.
ii) Afin de lever toute ambiguïté sur l'interprétation et la portée de l'article 604 de la loi organique du travails le comité invite le gouvernement à amender le texte en questions afin de le mettre en pleine conformité avec les articles 4 et 5 de la convention qui ne font pas de distinction entre les organisations d'employeurs et de travailleurs pour ce qui est de leur coopération à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi.
iii) II conviendrait que le gouvernement fournisse également dans son prochain rapport sur l'application de la convention dû au titre de l'article 22 de la Constitution des informations sur les mesures prises, en collaboration avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, conformément à l'article 10 de la convention, pour encourager la pleine utilisation du service de l'emploi par les employeurs et les travailleurs sur une base volontaire. Le comité suggère au gouvernement de se référer à cet égard aux indications d'ordre pratique contenues dans le paragraphe 22 (2) de la recommandation (no 83) sur le service de l'emploi.
c) Questions relatives aux conventions no 100 (égalité de rémunération) et no 111 (discrimination)
i) Le gouvernement devrait prendre des mesures pour assurer qu'aucune distinction n'est faite sur la base du sexe en matière de prestations payées par l'employeur aux travailleurs masculins et féminins qui adoptent des enfants mineurs ou à qui un mineur pourrait être confié en placement familial en vue de son adoption, en application de la convention no 100 et compte tenu des dispositions de la convention no 156.
ii) II conviendrait que le gouvernement consulte, à l'avenir, les représentants des organisations d'employeurs et dé travailleurs avant de définir les mesures spéciales de protection et d'assistance destinées à tenir compte des besoins particuliers de personnes, pour des raisons telles que les responsabilités familiales ou le sexe, en application de l'article 5, paragraphe 2, de ia convention no 111.
iii) Le comité, ayant noté que le gouvernement du Venezuela a ratifié la convention no 156 en 1984, demande à la Commission d'experts pour l'application des conventions '?? -?et recommandations d'examiner l'article 387 de la loi organique du travail à la: lumière des dispositions de la convention no 156.
d) Questions relatives à la convention no 143 (travailleurs migrants)
i) II conviendrait d'inviter le gouvernement à prendre les mesures appropriées pour abroger ou modifier les dispositions dès articles 27, 28, 30 et 317 de la loi organique du travail de 1990 à la lumière du principe de l'égalité de chances et de traitement entre les travailleurs nationaux et les travailleurs migrants, visé à l'article 10 de la convention.
ii) II conviendrait d'inviter le gouvernement à prendre les mesures appropriées pour modifier ou' abroger les dispositions de l'article 404 de la loi organique du travail afin de le mettre en conformité avec l'article 12, alinéa g), de la convention, qui demande de garantir l'égalité de traitement en matière de conditions de travail entre tous les travailleurs migrants exerçant la même activité, quelles que soient les conditions particulières de leur emploi.
iii) Le gouvernement devrait être invité à fournir, dans le rapport à présenter le 15 octobre 1993 au titre de l'article 22 de la Constitution, dés informations sur les mesurés prises afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse poursuivre l'examen de la situation.
e) Questions relatives à la convention no 144 (consultations tripartites)
i) Le gouvernement devrait communiquer régulièrement dans ses rapports sur l'application de la convention des informations relatives aux consultations intervenues sur la question énoncée au point d) du paragraphe 1 de l'article 5 de la convention, à savoir "les questions que peuvent poser les rapports", à présenter au BIT au titre de l'article 22 de la Constitution. Il conviendrait, notamment, que le gouvernement indique si la préparation du rapport demandé cette année par la commission d'experts sur l'application de la convention no 155 a fait l'objet de consultations conformément aux exigences de la convention no 144.
ii) Plus généralement, le gouvernement devrait être invité à fournir, dans le rapport à présenter le 15 octobre 1993 au titre de l'article 22 de la Constitution, des informations complètes sur la manière dont les procédures assurent des "consultations efficaces" entre les représentants du gouvernement, des employeurs et des travailleurs, en réponse aux questions du formulaire de rapport pour la convention et aux observations sur l'application de la convention formulées antérieurement par la FEDECAMARAS.
iii) Le comité voudrait enfin attirer l'attention sur l'intérêt des dispositions de la recommandation no 152 (paragraphe 5, alinéa c)) selon lesquelles les procédures visées devraient avoir pour objet, entre autres, des consultations "compte tenu de la pratique nationale,, sur la préparation et la mise en oeuvre des mesures législatives, ou autres tendant à donner effet aux conventions et recommandations internationales du travail et, en particulier, aux , conventions ratifiées (y compris la mise en oeuvre des dispositions concernant la consultation ou la collaboration des représentants des employeurs et des travailleurs)".
f) Questions relatives à la convention no 158 (licenciement)
i) Le gouvernement devrait être invité à fournir des renseignements sur la manière dont, il met à exécution, dans le cadre de la nouvelle, législation, les dispositions de la convention concernant les licenciements pour des motifs économiques, technologiques, structurels ou similaires. Il conviendrait en particulier qu'il indique comment il est donné effet à l'article 13 de la convention sur la consultation des représentants des travailleurs intéressés, s'agissant notamment des informations que l'employeur doit fournir en temps utile auxdits représentants, ainsi que les modalités et objectifs de cette consultation;
ii) le gouvernement devrait communiquer ces informations dans le rapport au titre de l'article 22 de la Constitution à présenter le 15 octobre 1993, afin que la commission d'experts puisse procéder à un réexamen de l'application de la convention fondé sur le nouvel état du droit en la matière.
91. Le comité recommande au Conseil d'administration:
1) d'approuver le présent rapport, et en particulier les conclusions et recommandations qui y sont formulées (y compris l'invitation adressée à la commission d'experts aux paragraphes 12 et 14 ci-dessus);
2) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation de l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et la Fédération vénézuélienne des chambres et associations de commerce et de production (FEDECAMARAS).
Genève, 27 mai 1993.
(Signé)
J. Rhénan Segura,
Président.
W. Durling.
M. Bonmati Portillo.
POINT APPELANT UNE DECISION: Paragraphe 91.
Note 1
Convention No. 4, ratifiée le 7 mars 1933, Convention No. 81, ratifiée le 21 juillet 1967, Convention No. 87, ratifiée le 20 septembre 1982, Convention No. 88, ratifiée le 16 novembre 1964, Convention No. 95, ratifiée le 10 août 1982, Convention No. 98, ratifiée le 19 décembre 1968, Convention No. 100, ratifiée le 10 août 1982, Convention No. 111, ratifiée le 3 juin 1971, Convention No. 143, ratifiée le 17 août 1983, Convention No. 144, ratifiée le 17 juin 1983, Convention No. 158, ratifiée le 6 mai 1985.
Note 2
A 1 ' exception de la convention no 4 que le Venezuela a dénoncée en ratifiant, le 20 novembre 1944, la convention révisante (convention no 41).
Note 3
Voir Bulletin officiel, vol. LXIV, 1981, série A, no 1, pp. 99-101.
Note 4
Document GB.251/20/15.
Note 5
Document GB.254/PV (Rev.)s procès-verbaux de la 254e session, Genève 1992, III/6.
Note 6
Loi organique du travail, Gaceta Oficial. 20 déc. 1990, numéro extraordinaire/4240, pp. 1-75. Des extraits sont publiés dans Documents de droit social 1991/2, BIT, Genève, 1991.
Note 7
Aux termes de l'article 317 , l'inspection du travail pourra autoriser le fonctionnement de l'exploitation et la réduction temporaire du pourcentage. Au moment des récoltes, ou en cas de pénurie de main-d'oeuvre, l'inspection du travail pourra autoriser le recrutement de manoeuvres étrangers au-delà du pourcentage fixé par la loi, pour une durée déterminée.
Note 8
L'article 246 est ainsi libellés "Les conditions d'hygiène, la sécurité au travail et la prévention, les conditions de travail et d'environnement seront définies par les dispositions figurant dans la loi organique applicable dans chaque cas."
Note 9
Loi organique du 2 juillet 1986, relative à la prévention, aux conditions et au milieu de travail, SL 1986-Ven. 1.
Note 10
CIT, 68e session, 1982, rapport III (partie 4 B), paragr. 124. Voir également CIT, 77e session, rapport III (partie 4 A), p. 456.