RECLAMATION (article 24) - CHILI - C029 - 2008

Colegio de Abogados de Chile A.G.

Clos

Rapport du comité chargé d examiner la réclamation alléguant l'inexécution par le Chili de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, présentée en vertu de l article 24 de la Constitution de l OIT par le Colegio de Abogados de Chile A.G. (Collège des avocats du Chili)

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. I. Introduction
2. 1. Par lettre reçue au Bureau international du Travail le 31 octobre 2006, le président du Colegio de Abogados de Chile A.G. a présenté, en vertu de l article 24 de la Constitution de l Organisation internationale du Travail, une réclamation alléguant l inexécution par le Chili de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930.
3. 2. Cette réclamation concerne une convention ratifiée par le Chili et qui est en vigueur dans ce pays (Note_1).
4. 3. Les dispositions de la Constitution de l Organisation internationale du Travail concernant la présentation des réclamations sont les suivantes:
5. Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l un quelconque des Membres n aurait pas assuré d une manière satisfaisante l exécution d une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
9. 4. La procédure à suivre en cas de réclamation est énoncée dans le Règlement concernant la procédure à suivre pour l examen des réclamations présentées en vertu des articles 24 et 25 de la Constitution de l OIT (Note_2).
10. 5. Conformément aux articles 1 et 2, paragraphe 1, de ce Règlement, le Directeur général a communiqué la réclamation au gouvernement du Chili et l a transmise au bureau du Conseil d administration.
11. 6. Lors de sa 299e session (juin 2007), le Conseil d administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable (Note_3), et il a désigné un comité chargé de l examiner, composé par M. D. Celaya Alvarez (membre gouvernemental, Argentine), président, par M. J. De Regil (membre employeur, Mexique) et par Mme H. Anderson Nevárez (membre travailleuse, Mexique).
12. 7. Conformément aux dispositions du paragraphe 1 de l article 4 du Règlement, le comité a invité le gouvernement à soumettre ses observations concernant la réclamation avant le 30 octobre 2007.
13. 8. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication qui a été reçue au Bureau le 12 novembre 2007.
14. 9. Le comité s est réuni à Genève le 11 novembre 2008 et a adopté son rapport.
15. II. Examen de la réclamation
16. A. Allégations formulées par l organisation plaignante
17. 10. Dans sa communication, le président du Colegio de Abogados de Chile A.G. (ci-après le Colegio de Abogados) allègue que les avocats chiliens sont tenus de travailler gratuitement pour l Etat et/ou pour des tiers, sous peine d être sanctionnés par une suspension du droit d exercer leur profession pouvant aller jusqu à six mois. Selon le Colegio de Abogados, cette pratique constitue une violation par le Chili des dispositions de la convention no 29 non seulement parce que l Etat ne respecte pas son obligation d éliminer toute forme de travail forcé, mais également parce qu il viole la liberté de travailler garantie par la convention no 29, étant donné que le libre consentement de l avocat n est pas garanti.
18. 11. L organisation plaignante fait référence à diverses dispositions légales qui prévoient et réglementent le droit à l aide juridictionnelle, et notamment pour les personnes à faibles revenus:
19. L article 19 de la Constitution, selon lequel toute personne a le droit d être défendue juridiquement, de la manière prévue par la législation.
20. L article 591 de la loi organique sur les tribunaux prévoit le droit à l aide juridictionnelle et dispose que ceux qui l obtiennent ont le droit d être assistés gratuitement par les fonctionnaires de la justice, ainsi que par les avocats, les procureurs et les fonctionnaires subalternes désignés pour assister les parties ayant des faibles revenus.
21. L article 595 de la même loi dispose qu il revient aux juges d instruction de désigner tous les mois et à tour de rôle, parmi les avocats qui n en sont pas exemptés, l avocat qui défendra gratuitement les litiges civils et celui qui défendra les litiges en matière de travail au profit des personnes qui auraient obtenu ou devraient bénéficier de l aide juridictionnelle.
22. L article 598 de cette même loi prévoit que les avocats sont tenus de défendre gratuitement et jusqu au terme de la procédure les personnes ayant de faibles revenus dans les litiges qui leur sont assignés, conformément aux dispositions de ce titre. Les avocats pourront être exemptés de cette obligation pour des motifs considérés comme justifiés par le juge qui connaîtra l affaire Les avocats qui ne s acquitteront pas de cette obligation seront sanctionnés par une suspension du droit d exercer leur profession pendant une période pouvant aller jusqu à six mois...
23. Les articles 18 et 19 de la loi no 19968 du 30 août 2004, qui institue les tribunaux des affaires familiales, prévoient la possibilité pour les parties de comparaître personnellement devant les juridictions, sans mandataire judiciaire ni avocat-conseil, à moins que le juge n en décide autrement, par exemple lorsque l intérêt des enfants, des adolescents ou des personnes incapables est en jeu. Dans ces cas, le juge désigne un avocat appartenant à la Corporación de Asistencia Judicial (organisme d aide juridictionnelle) ou à toute autre institution publique ou privée qui se consacre à la défense, à la promotion ou à la protection de leurs droits.
24. 12. L organisation plaignante estime qu il résulte des dispositions légales citées ci-dessus que les avocats chiliens sont tenus d effectuer du travail obligatoire et non rémunéré au profit de particuliers. Dans un premier temps, les futurs avocats consacrent une année de leurs études universitaires à travailler pour les personnes ayant peu de ressources dans ce que l on appelle les Clínicas Jurídicas (cliniques juridiques). Cette pratique, commune à toutes les professions, constitue un complément nécessaire aux études. Ensuite, une fois les études universitaires terminées, pour recevoir son diplôme d avocat, l étudiant doit avoir accompli de manière satisfaisante un stage professionnel de six mois dans les corporaciones de asistencia judicial (organismes d aide juridictionnelle) service public qui dépend du ministère de la Justice. Ce stage constitue un travail obligatoire et gratuit pour l Etat, qui profite aux personnes ayant peu de ressources. Enfin, après avoir reçu son titre professionnel, l avocat est obligé de continuer de travailler gratuitement pour des particuliers dans le cadre du système des avocats commis d office.
25. 13. Conformément au système des avocats commis d office, tous les mois sont établies les listes des avocats qui sont tenus d assurer la défense dans les affaires qui leur sont assignées par les juges affaires qui peuvent relever de n importe quel domaine ou spécialité. Si, dans certaines villes, le besoin en avocats commis d office est satisfait par le recours aux avocats jeunes diplômés, dans d autres, les besoins sont plus importants, et les noms des avocats reviennent périodiquement sur ces listes, à raison d une ou deux fois par an. En outre, compte tenu de la lenteur des procédures judiciaires et du fait que la loi prévoit que la défense doit être assurée jusqu au terme de la procédure, il arrive souvent qu un avocat soit encore en train de défendre des affaires pour lesquelles il a été commis d office, lorsque son nom reparaît sur la liste. Les avocats ne reçoivent aucune rémunération pour ces affaires et doivent même assumer les frais engendrés par une défense sérieuse et efficace. En outre, les avocats qui refusent d assurer ces défenses sont sanctionnés par une suspension du droit d exercer leur profession qui peut aller jusqu à six mois sanction qui par ailleurs est rendue publique, entraînant ainsi une perte de prestige et par conséquent de clients.
26. 14. L organisation plaignante indique que, par le passé, elle a appuyé et collaboré avec l Etat pour mettre en place un système qui permette à tous d avoir accès à la justice. Ainsi, le Colegio de Abogados a estimé que le stage obligatoire des étudiants en droit constituait une manière généreuse et éthique de rendre à l Etat une partie de ce qu il avait dépensé pour la formation des avocats, qui était gratuite, quelles que soient les ressources économiques des étudiants. Pour cette même raison, le Colegio a accepté que, en plus du stage obligatoire des étudiants en droit, les avocats collaborent avec l Etat par le biais du système des avocats commis d office. Selon l organisation plaignante, la situation est désormais différente pour les raisons suivantes:
27. a) L enseignement universitaire n est plus gratuit. Toutes les universités qui enseignent le droit sont payantes, qu elles soient publiques ou privées, et les étudiants font des emprunts pour financer leurs études. De ce fait, le fondement éthique à la base du système ne peut donc plus être invoqué aujourd hui.
28. b) Le Chili est certes un pays en développement, mais les progrès économiques réalisés au cours du dernier quart de siècle lui ont permis de se doter d une capacité économique suffisante pour respecter son obligation constitutionnelle d assurer à tous ses habitants un accès à la justice.
29. c) Du fait de la libéralisation de l enseignement universitaire et de la multiplication du nombre des universités privées, le nombre des avocats qui sont diplômés chaque année a plus que triplé au cours des vingt dernières années. Cette situation entraîne une concurrence accrue et une baisse des honoraires, qui oblige les avocats à assumer une charge de travail supérieure pour percevoir les mêmes revenus qu auparavant.
30. d) L adoption de la loi no 19968 qui institue les tribunaux des affaires familiales a affaibli le système, en permettant que pour certaines procédures judiciaires les parties ne soient pas représentées par un mandataire judiciaire ou un avocat. Cependant, lorsqu une des parties est assistée d un avocat et l autre non, le juge désigne un avocat pour la partie qui n en a pas, sans vérifier si cette dernière dispose ou non des ressources économiques lui permettant de financer sa défense, c est-à-dire sans vérifier si elle réunit les conditions nécessaires pour bénéficier de l aide juridictionnelle. Il en résulte que, dans certains cas, un avocat commis d office est tenu de défendre gratuitement une personne qui a suffisamment de ressources mais qui n a pas eu recours à un avocat pour éviter des frais ou pour ralentir la procédure. Cette situation a engendré des crises dans certaines régions ou provinces, dans lesquelles les avocats peuvent se voir confier jusqu à 14 dossiers pendant le mois où leur nom figure sur la liste des avocats commis d office. Le Colegio de Abogados estime que l Etat a créé une situation absolument incompréhensible et hautement abusive. Un projet de loi a certes été présenté, tendant à exiger que toutes les parties soient représentées par un avocat, mais il n est pas certain qu il soit approuvé.
31. 15. Le Colegio de Abogados fait référence à la définition du travail forcé ou obligatoire contenue dans la convention no 29, et souligne que les diverses formes de travail forcé ont toutes en commun le recours à la contrainte, le déni de la liberté et la menace d une peine qui ne revêt pas forcément la forme d une sanction pénale mais peut consister en la perte d un droit ou d un avantage. Ces éléments sont tous présents dans la situation des avocats chiliens, dans la mesure où lorsque les cas leur sont assignés, ils ne peuvent pas exercer leur liberté ou exprimer leur consentement ou leur volonté et ils sont soumis à une contrainte, puisqu ils travaillent sous la menace d être sanctionnés par une suspension du droit d exercer leur profession. La privation du droit d exercer la profession, et par conséquent de la possibilité de gagner sa vie, n est concevable qu en cas de fautes éthiques graves ou de délits ayant un fort impact social. Cette mesure constitue une peine qui a en outre de graves conséquences sur l honneur et la réputation professionnelle étant donné la publicité que lui donne la Cour. C est pourquoi la situation de ces avocats relève de la définition du travail forcé ou obligatoire contenue dans la convention no 29, dans la mesure où les avocats sont légalement tenus d assurer un service professionnel, lorsqu ils sont désignés comme avocats commis d office, pour s acquitter gratuitement de la défense de particuliers. En outre, cette situation ne correspond à aucune des cinq exceptions prévues au paragraphe 2 de l article 2 de la convention no 29.
32. 16. Le Colegio de Abogados ajoute que l Etat du Chili est responsable de la situation de travail forcé qui affecte les avocats car, comme l indiquent les rapports du BIT, l Etat est toujours tenu responsable des situations de travail forcé qu il n a pas empêché ou sanctionné, et ce qu il en soit lui-même à l origine ou qu il tolère que des particuliers en imposent dans le cadre de sa juridiction. L organisation plaignante fait aussi référence à diverses dispositions transitoires de la convention no 29 que l Etat viole lorsqu il impose du travail forcé aux avocats chiliens (articles 4, 11, 12 et 14). Elle insiste sur le fait que l avocat commis d office ne perçoit aucune compensation monétaire pour son travail pas même le salaire minimum ni pour les frais qu il encourt pendant l ensemble de la procédure. Il arrive souvent que des avocats sont désignés pour défendre des affaires devant des tribunaux situés dans d autres villes que celles où ils résident ou travaillent, devant ainsi se déplacer à leurs frais et perdre un temps qu ils auraient pu consacrer aux affaires qu ils ont volontairement accepté de défendre et pour lesquelles ils sont rémunérés.
33. 17. L organisation plaignante allègue que, pour respecter son obligation constitutionnelle d offrir une aide juridictionnelle aux personnes qui ne peuvent en assumer le coût, l Etat du Chili oblige les avocats stagiaires à travailler pendant six mois gratuitement, et les avocats à travailler gratuitement pour des particuliers dans le cadre du système des avocats commis d office, prévu par la législation et mis en ÷uvre par les juges. Ce dernier travail obligatoire est imposé à l avocat sa vie professionnelle durant. A titre d exemple, l organisation plaignante communique des informations sur le cas de trois avocates qui ont été victimes de travail forcé par l assignation d un grand nombre de causes à défendre.
34. 18. Le Colegio de Abogados considère que l Etat du Chili viole directement et ouvertement la convention no 29 en imposant, à travers sa législation et par l intermédiaire de ses juges, du travail forcé aux avocats. Il considère également que le caractère légal du travail imposé ne constitue pas une justification qui le rendrait acceptable, dans la mesure où il y a contrainte et négation de la liberté.
35. 19. Enfin, le Colegio de Abogados souligne que la convention no 29 sur le travail forcé est une convention fondamentale de l OIT, et que le travail forcé constitue une violation des droits fondamentaux de l homme selon les termes du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté en 1966. Le travail forcé est en soi une atteinte aux droits de l homme et une restriction de la liberté personnelle. Aucune excuse ne justifie que l Etat le tolère et encore moins qu il l impose. L Etat chilien ne peut donc invoquer un manque de ressources pour obliger les avocats à travailler gratuitement au profit de particuliers ou de l Etat. En outre, l interdiction du travail forcé est une norme impérative du droit international qui n admet aucune dérogation. L Etat du Chili est donc tenu de respecter la convention no 29, et l Organisation internationale du Travail doit soutenir les efforts visant à éradiquer cette pratique inacceptable au Chili. Le fait qu il existe des cas de travail forcé plus graves ne diminue en rien l importance ni l attention qu il faut accorder à la situation des avocats chiliens. Réussir à corriger la grave situation qui les affecte constituera le meilleur encouragement pour éviter, prévenir et sanctionner d une manière exemplaire toute autre forme de travail forcé au Chili, qu elle soit imposée par l Etat ou par des particuliers.
36. 20. L organisation plaignante demande qu il soit recommandé à l Etat du Chili de mettre en ÷uvre les mesures suivantes:
37. a) Cesser d imposer aux avocats chiliens l obligation de travailler gratuitement pour des particuliers, qu il s agisse ou non de personnes ayant peu de ressources, et/ou pour l Etat.
38. b) Abroger ou modifier les textes pertinents, à savoir les articles 595 et 598 de la loi sur les tribunaux, l article 19 de la loi no 19968, et toute autre disposition légale qui impose directement ou indirectement aux avocats l obligation d accomplir du travail forcé.
39. c) S assurer que, dans la pratique, les autorités administratives ou judiciaires s abstiennent à l avenir de désigner des avocats commis d office ou de mettre en ÷uvre tout autre système semblable qui implique l imposition de travail forcé.
40. B. Observations du gouvernement
41. 21. Dans sa lettre du 26 octobre 2007, reçue au Bureau le 12 novembre 2007, le gouvernement a présenté ses observations sur les points suivants.
42. 22. En référence aux allégations selon lesquelles les avocats chiliens seraient victimes de travail forcé, étant donné que l Etat du Chili exige, de par sa législation, la prestation d un service professionnel dans le cadre de la désignation d avocats commis d office pour traiter certaines affaires juridiques, le gouvernement fait savoir que la législation nationale donne effet à de nombreux traités internationaux en respectant son obligation d assurer un accès effectif à la justice. Pour garantir ce droit, diverses modalités ont été mises en place, dont le système des avocats commis d office qui, selon le gouvernement, correspond à une obligation civique normale.
43. 23. Concernant le concept de travail forcé, le gouvernement cite textuellement les dispositions de l article 2 de la convention no 29 qui définissent le travail forcé et prévoient les conditions dans lesquelles une situation ne relève pas du travail forcé. Il souligne que, selon cet article de la convention, trois éléments sont indispensables pour déterminer l occurrence de travail forcé, à savoir: un travail ou un service imposé; la menace d une peine quelconque; et l absence d une offre de plein gré de la part du travailleur. Le gouvernement cite ensuite les dispositions qui régissent le travail de l avocat commis d office, à savoir l article 19 de la Constitution et les articles 520 et suivants ainsi que les articles 591 et suivants de la loi organique sur les tribunaux. Compte tenu de ces dispositions, le gouvernement affirme, s agissant des éléments constitutifs du travail forcé précités, que:
44. a) l exigence d un travail ou d un service de la part de l Etat est indéniable;
45. b) s agissant de la menace d une peine quelconque, s il est vrai que l article 598 de la loi organique sur les tribunaux prévoit que l avocat qui ne respecte pas son obligation de défendre gratuitement les personnes ayant peu de ressources sera sanctionné par la suspension du droit à exercer sa profession pour une période pouvant aller jusqu à six mois, cette sanction ne constitue pas une peine, mais une sanction de nature administrative. En effet, dans son article 20, le Code pénal exclut expressément du concept de peine la sanction administrative disciplinaire;
46. c) quant au troisième critère, l offre de plein gré de la part du travailleur, celle-ci se produit au moment où il reçoit son diplôme d avocat, puisque les avocats savent dès le début qu ils peuvent être tenus d assurer cette obligation et ne peuvent invoquer l ignorance de la loi.
47. Le gouvernement conclut en soulignant que si, malgré les arguments exposés antérieurement, il était encore raisonnable d inclure le travail effectué par les avocats commis d office dans la définition du travail forcé, il serait impossible d arriver à la même conclusion en analysant les exceptions à la définition du travail forcé et en particulier le travail ou service faisant partie des obligations civiques normales.
48. 24. Le gouvernement explique que le concept d obligation civique normale mentionné dans la convention no 29 en tant qu exception au travail forcé est également utilisé dans d autres instruments internationaux tels que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (article 8), la Convention de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales (article 4) et la Convention américaine relative aux droits de l homme de 1969 (article 6). A cet égard, le gouvernement fait référence à un arrêt de la Cour européenne des droits de l homme (Note_4) en rapport avec l article 4 de la Convention de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales, dans lequel la cour a affirmé que l imposition aux avocats de l obligation d assurer une assistance juridictionnelle ou d être commis d office dans les conditions prévues par la législation procédurale nationale n est pas contraire à la convention. La cour a soutenu que l on ne peut affirmer qu un étudiant en droit qui a choisi de son plein gré une profession juridique est soumis à un travail forcé lorsqu il est tenu d effectuer un certain volume de travail non rémunéré en tant qu avocat stagiaire. Ce travail ne constitue pas un fardeau si excessif ou hors de proportion, compte tenu des avantages attachés à l exercice futur de la profession, pour que l on puisse considérer que l étudiant ne l a pas accepté volontairement. Etant donné que les exceptions prévues à l article 4 reposent sur les idées d intérêt général, de solidarité sociale et de normalité, le travail exigé n est ni exagéré ni disproportionné. Le gouvernement se réfère également à un avis du Comité des droits de l homme des Nations Unies dans lequel cet arrêt est cité.
49. 25. Enfin, le gouvernement mentionne le rapport de la commission d enquête établie en vertu de l article 26 de la Constitution de l OIT pour examiner l exécution par le Myanmar de la convention no 29, qui analyse la portée de l exception au travail forcé que constituent les obligations civiques normales, et qui cite la commission d experts. Selon cette dernière, trois exceptions prévues spécifiquement dans la convention font référence à certaines formes de travail ou de service qui constituent des obligations civiques normales, à savoir: le service militaire obligatoire, tout travail ou service exigé en cas de force majeure et les menus travaux de village. La commission d experts a cité d autres exemples d obligations civiques normales, comme la participation obligatoire à un jury, le devoir d assister une personne en danger ou d aider à garantir le respect de la loi ou le maintien de l ordre public. La commission a souligné que ces exceptions doivent être interprétées à la lumière d autres dispositions de la convention et ne sauraient être invoquées pour justifier le recours à des formes de travail obligatoire qui sont contraires auxdites dispositions.
50. 26. Le gouvernement conclut en estimant que, à la lumière de la convention no 29 de l OIT, des instruments internationaux cités et de la jurisprudence internationale en la matière, il n est pas possible de considérer que le fait d assigner aux avocats un travail consistant à défendre gratuitement les personnes qui ne disposent pas des ressources économiques nécessaires pour avoir accès à une autre assistance juridictionnelle relève du travail forcé. Ce travail doit au contraire être considéré comme une obligation civique normale devant être assurée dans une société démocratique et solidaire, ce qui constitue précisément une exception au travail forcé, condamné et combattu sur le plan international.
51. C. Conclusions du comité
52. 27. Le comité prend note du fait que le Colegio de Abogados considère que les avocats chiliens sont victimes de travail forcé parce qu ils sont tenus de par la loi d effectuer des travaux non rémunérés au profit de particuliers, notamment dans le cadre du système des avocats commis d office. L organisation plaignante considère que cette pratique relève de la définition du travail forcé ou obligatoire donnée au paragraphe 1 de l article 2 de la convention no 29, sans constituer l une des cinq exceptions prévues au paragraphe 2 de ce même article. Le comité observe que, pour sa part, le gouvernement indique que le travail réalisé par les avocats commis d office ne relève pas de la définition du travail forcé contenue dans la convention, dans la mesure où deux des trois éléments exigés par la convention pour qu une pratique puisse être qualifiée de travail forcé sont manquants: le consentement existe et aucune peine n est prévue en cas de refus. Le gouvernement considère en outre que le fait d assigner aux avocats la tâche d assister, sur le plan juridique, des personnes ayant peu de ressources économiques s inscrit dans le cadre d une obligation civique normale laquelle constitue précisément une exception au travail forcé.
53. 28. Le comité observe que si l organisation plaignante fonde sa plainte principalement sur le système des avocats commis d office, elle fait également référence à deux autres pratiques, dans le cadre desquelles les avocats chiliens doivent réaliser un travail obligatoire et non rémunéré pour des particuliers: le travail effectué par les étudiants pour les personnes ayant peu de ressources dans des «cliniques juridiques» et le stage professionnel de six mois dans les corporaciones de asistencia judicial. Le propre Colegio de Abogados considère que l année de formation professionnelle universitaire est une pratique que l on retrouve dans toutes les professions et constitue un complément nécessaire aux études. A cet égard, le comité rappelle que les organes de contrôle de l OIT ont signalé à plusieurs reprises que les travaux pratiques exigés dans le cadre d un enseignement ou d une formation professionnelle, en principe de durée limitée, ne constituent pas un travail ni un service obligatoire au sens de la convention no 29, car ils sont considérés comme une composante de l enseignement. Le comité estime que tel est le cas du travail effectué par les étudiants en droit dans les «cliniques juridiques» ainsi que du stage professionnel, qui font partie du programme universitaire de formation à la profession d avocat. Par conséquent, le comité se limitera à l examen de la compatibilité du système des avocats commis d office avec la convention no 29. En outre, le comité observe que l organisation plaignante fait également référence à diverses dispositions transitoires de la convention no 29 (articles 4, 11, 12 et 14). A cet égard, le comité rappelle que les organes de contrôle de l OIT ont considéré que «... puisque la convention, adoptée en 1930, exige la suppression du travail forcé dans le plus bref délai possible, il n apparaît plus possible d invoquer ces dispositions transitoires dans la mesure où cela serait contraire à l objet de la convention. Se prévaloir aujourd hui de ces dispositions reviendrait à méconnaître la fonction transitoire de celles-ci et ne serait pas conforme à l esprit de la convention.» Par conséquent, le comité ne tiendra pas compte des arguments concernant les dispositions transitoires (article 1, paragraphe 2, et articles 3 à 24).
54. 29. Dans ces conditions, le comité examinera en premier lieu si le travail exigé des avocats commis d office relève de la définition du travail forcé prévue à l article 2, paragraphe 1, de la convention. Le cas échéant, le comité examinera la question de savoir si le système des avocats commis d office peut être considéré comme une obligation civique normale et par conséquent être exclu du champ d application de la convention (article 2, paragraphe 2).
55. 30. Comme l ont indiqué l organisation plaignante et le gouvernement, il résulte de la définition du travail forcé donnée par la convention no 29 que trois éléments doivent être réunis pour qu une pratique puisse être qualifiée de travail forcé: l imposition d un travail ou d un service; la menace d une peine quelconque; et le fait que la personne ne s est pas offerte de son plein gré pour le travail. Le premier élément est incontestablement présent puisque, en vertu de l article 598 de la loi organique sur les tribunaux, les avocats commis d office doivent défendre gratuitement jusqu à la fin de la procédure les affaires que les juges leur assignent.
56. 31. Concernant le deuxième élément, relatif à la menace d une peine quelconque, la même disposition de la loi susmentionnée prévoit formellement que l avocat qui ne respecte pas cette obligation sera sanctionné par une suspension du droit d exercer sa profession pouvant aller jusqu à six mois. Le gouvernement soutient que l impossibilité d exercer la profession d avocat ne constitue pas une peine, mais une sanction de nature administrative. Le comité ne partage pas cette analyse, dans la mesure où le concept de peine prévu dans la convention ne couvre pas uniquement les sanctions pénales, mais bien tout type de sanction et de punition, ainsi que toute privation d un droit, d un avantage ou d un privilège. Quelle que soit la dénomination utilisée dans ce cas le gouvernement fait référence à une sanction de nature administrative , la teneur de la sanction prévue par la législation correspond à la notion de peine qui figure dans la définition du travail forcé donnée par la convention. En effet, les avocats sanctionnés se trouvent dans l impossibilité d exercer leur profession, ce qui a des conséquences financières directes (perte de revenus) et indirectes (perte de clientèle), et un impact sur leur réputation.
57. 32. Quant à savoir si les avocats s offrent ou non de plein gré pour exécuter les tâches qui leur sont assignées dans le cadre du système des avocats commis d office, le comité considère que, même si les avocats choisissent librement leur profession et connaissent l existence des obligations légales qui lui sont inhérentes, cette connaissance n est pas en elle-même suffisante pour exclure le caractère obligatoire du travail exigé des avocats commis d office. En effet, les avocats n ont pas d autre choix que d accepter le régime général de la profession d avocat avec toutes ses exigences, parmi lesquelles celle du système des avocats commis d office.
58. 33. Pour conclure, le comité estime que le travail imposé aux avocats commis d office relève de la définition générale du travail forcé donnée par la convention no 29, dans la mesure où les avocats effectuent un travail ou un service sous la menace d une peine, sans s être offerts de leur plein gré pour ce travail. Il convient par conséquent maintenant d examiner si la pratique des avocats commis d office peut constituer une exception au travail forcé au sens de la convention.
59. 34. Le comité rappelle que le paragraphe 2 de l article 2 de la convention no 29 prévoit que certaines formes de travail ou de service obligatoire, qui relèveraient de la définition générale du «travail forcé ou obligatoire», sont expressément exclues de son champ d application. A cet égard, le Colegio de Abogados affirme que la situation des avocats commis d office ne correspond à aucune des cinq exceptions prévues au paragraphe 2 de l article 2 de la convention. Le gouvernement, pour sa part, soutient qu il y a lieu de considérer les tâches assignées aux avocats commis d office travailler gratuitement pour apporter une aide juridictionnelle aux personnes qui ne disposent pas de ressources économiques suffisantes comme une obligation civique normale devant être assurée dans une société démocratique et solidaire, et que cette obligation constitue précisément une des exceptions au travail forcé prévues dans la convention.
60. 35. Le comité observe que quatre des cinq exceptions au travail forcé prévues par la convention répondent à la nécessité d assurer la réalisation de tâches relevant de l intérêt général (Note_5). Pour chacune de ces exceptions, des critères ont été établis afin d en fixer les limites. Dans le cas présent, l obligation faite aux avocats d assurer la défense des personnes ayant peu de ressources découle du devoir de l Etat de garantir à toutes les personnes l accès à la justice. Cependant, il est important de préciser que cette obligation, dont la raison d être se trouve dans le service de l intérêt général, n incombe qu à une fraction de la population, c est-à-dire à une catégorie spécifique de personnes, du fait de leur profession. Le comité estime par conséquent que, dans la mesure où elle n affecte pas tous les citoyens sur un pied d égalité, cette obligation ne constitue pas en soi une obligation civique «normale». La pratique des avocats commis d office constitue une obligation inhérente à la profession d avocat, dont le fondement réside dans la nécessité de satisfaire l intérêt général, dénominateur commun des exceptions au travail forcé. C est pourquoi cette obligation s apparente aux exceptions prévues par la convention. Toutefois, le comité estime que, comme dans le cas de ces exceptions, le système des avocats commis d office doit s inscrire dans des limites raisonnables de proportionnalité pour rester en dehors du champ d application de la convention.
61. 36. Le comité observe que le respect de limites raisonnables de proportionnalité dans les tâches imposées aux avocats commis d office est indispensable pour considérer que, bien qu elles relèvent de la définition du travail forcé, ces tâches ne constituent pas un travail forcé au sens de la convention. Par conséquent, le comité examinera ci-après la manière dont cette obligation légale s applique dans la pratique:
62. a) Tout d abord, le comité constate qu il ressort de la législation (articles 595 et 598 de la loi organique sur les tribunaux) que les avocats peuvent être désignés comme avocats commis d office pendant toute la durée de leur carrière. Ils sont donc soumis à une obligation de disponibilité, qui n est pas circonscrite dans le temps, et aux termes de laquelle ils doivent assurer la défense des affaires que les juges leur assignent.
63. b) Le comité relève, d après les informations communiquées par l organisation plaignante et non contestées par le gouvernement, que dans certaines régions les noms des avocats reviennent périodiquement sur les listes, à raison d une ou deux fois par an. Compte tenu, d une part, de l obligation de défendre une affaire jusqu au terme de la procédure et, d autre part, de la lenteur des procédures, les avocats peuvent avoir plusieurs affaires en même temps dans lesquelles ils sont commis d office. Il découle également de ces informations que la procédure en vigueur devant les tribunaux des affaires familiales a contribué à ce que les juges nomment un grand nombre d avocats commis d office pour défendre les parties qui comparaissent devant le tribunal sans représentation juridique (que ce soit parce qu elles en ont décidé ainsi ou parce qu elles n ont pas les ressources nécessaires).
64. c) Le comité observe que la législation prévoit que l avocat a l obligation de défendre gratuitement les affaires dont il est chargé. Il ne perçoit ni rémunération pour ce travail ni compensation pour couvrir les frais qu il encourt. Le comité considère que l absence de rémunération ou d indemnisation constitue un élément pertinent important quand il s agit d examiner la question de la proportion des tâches assignées dans le cadre d une obligation inhérente à une profession. Si l on peut concevoir que le devoir de l Etat de garantir l accès à la justice à tous les habitants implique l obligation pour les avocats d accepter les affaires qui leur sont assignées, le comité estime que cette obligation ne doit pas entraîner une perte financière disproportionnée pour les avocats (qui sont seuls capables d assurer ces fonctions). C est à l Etat qu il incombe d assumer la charge financière que représente la garantie de l accès à la justice de tous les habitants. C est pourquoi les avocats commis d office devraient bénéficier d une compensation financière qui couvre au moins les frais qu ils encourent pour défendre les affaires qui leur sont assignées.
65. d) Enfin, le comité ne peut que souligner la disproportion de la sanction disciplinaire qui peut être infligée aux avocats commis d office qui ne respectent pas leur obligation de défendre les affaires qui leur sont assignées. En effet, la sanction prévue par l article 598 de la loi organique sur les tribunaux est une suspension de l exercice de la profession pouvant durer jusqu à six mois. Cette sanction empêche les avocats de percevoir des revenus pendant la période de suspension de l exercice de leur profession et même au-delà, puisqu elle peut avoir un impact sur la fidélité de leur clientèle.
66. 37. A la lumière de ces observations, le comité estime que le fonctionnement du système des avocats commis d office, selon lequel les avocats ont l obligation de défendre gratuitement les affaires que les juges leur assignent, n est pas entouré de mesures qui permettent de garantir que cette obligation s inscrit dans des limites raisonnables de proportionnalité. Il résulte des informations fournies que, dans certains cas, le volume et la fréquence des tâches assignées dans le cadre de cette obligation ont une incidence sur l exercice normal de la profession d avocat.
67. 38. En conclusion, le comité observe que le système des avocats commis d office, obligation inhérente à la profession d avocat, ne constitue pas en soi du travail forcé s il respecte des limites raisonnables de proportionnalité. Le comité considère cependant que, dans son fonctionnement actuel, ce système débouche sur l imposition de tâches qui vont au-delà de ces limites. Par conséquent, le comité estime que le gouvernement doit prendre des mesures pour garantir que le système des avocats commis d office fonctionne dans le cadre de limites raisonnables de proportionnalité qui sont indispensables pour assurer que cette obligation inhérente à la profession d avocat ne constitue pas du travail forcé, et ainsi garantir la pleine application de la convention no 29.
68. III. Recommandations du comité
69. 39. Le comité recommande au Conseil d administration:
70. a) d approuver le présent rapport;
71. b) compte tenu des conclusions figurant aux paragraphes 27 à 38 du rapport et afin de garantir aux avocats chiliens la protection contre le travail forcé accordée par la convention, de demander au gouvernement du Chili:
72. i) d examiner le fonctionnement global du système des avocats commis d office afin de garantir que ce système n a pas d incidence négative sur le libre exercice de la profession d avocat;
73. ii) de prendre les mesures nécessaires pour s assurer que cet examen prendra en compte le volume de travail imposé, la fréquence des désignations, la perte financière encourue et le caractère excessif de la sanction actuellement prévue;
74. c) d inviter le gouvernement à fournir, lors des prochains rapports qu il devra présenter en vertu de l article 22 de la Constitution de l OIT, des informations détaillées sur les mesures adoptées pour donner effet aux recommandations formulées ci-dessus, pour que la Commission d experts pour l application des conventions et recommandations puisse poursuivre l examen des problèmes soulevés par l application de la convention.
75. d) de déclarer close la procédure entamée auprès du Conseil d administration suite à la réclamation alléguant l inexécution par le Chili de la convention no 29, présentée par le Colegio de Abogados de Chile A.G.
76. Genève, le 11 novembre 2008.
77. (Signé) M. D. Celaya Alvarez
78. Président
79. M. J. De Regil
80. Mme H. Anderson Nevárez
81. Point appelant une décision: paragraphe 39.
82. Note 1
83. La convention no 29 a été ratifiée par le Chili le 31 mai 1933.
84. Note 2
85. Règlement adopté par le Conseil d administration lors de sa 57e session (8 avril 1932), et modifié lors de ses 82 (5 février 1938), 212 (7 mars 1980) et 291e (18 novembre 2004) sessions.
86. Note 3
87. Document GB.299/7/1 et Procès-verbaux de la 299e session, document GB.299/PV, paragr. 75.
88. Note 4
89. Arrêt des 26 et 27 octobre 1983, affaire Van der Mussele c. Belgique.
90. Note 5
91. Le service militaire obligatoire, les obligations civiques normales, tout travail ou service exigé dans les cas de force majeure et et les menus travaux de village (article 2, paragraphe 2 a), b), d) et e), de la convention).