RECLAMATION (article 24) - NICARAGUA - C105 - 1982

1. l'Organisation internationale des employeurs

Clos

Rapport du comité chargé de l'examen de la réclamation présentée par l'Organisation internationale des employeurs en vertu de l'article 24 de la Constitution au sujet de l'inexecution de la convention (n° 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957 par le Nicaragua

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. INTRODUCTION
2. 1. Par lettre du 29 décembre 1981 (Note_1), l'Organisation internationale des employeurs a présenté une réclamation au titre de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, dans laquelle elle allèque l'inexécution de la convention (n° 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, par le gouvernement du Nicaragua.
3. 2. La convention (n° 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, a été ratifiée par le Nicaragua le 31 octobre 1967. Elle est entrée en vigueur pour ce pays un an après cette date, soit le 31 octobre 1968.
4. 3. Les dispositions pertinentes de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail concernant la soumission des réclamations sont les suivantes:
5. " Article 24
6. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
7. Article 25
8. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne parait pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publiques la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite."
9. 4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le Règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session en mars 1980(Note_2).
10. 5. En vertu de l'article 2, paragraphes 1 et 2, de ce Règlement, le Directeur général a transmis au Conseil d'administration la réclamation et tous les éléments d'information qu'il possédait sur la recevabilité de celle-ci.
11. 6. Le Conseil d'administration a examiné, à sa 219e session (mars 1982), la question de la recevabilité de la réclamation et a considéré que celle-ci remplissait les conditions de forme prévues à l'article 2 du Pègiement. Il a ensuite décidé de désigner le comité prévu par l'article 3, paragraphe 1, du Règlement, conformément aux recommandations faites par son bureau dans un rapport qui lui avait été soumis a la même session (Note_3). Ce comité a été composé de M. Niels Ole Andersen (membre gouvernemental, Danemark), président, de M. Vicenta Casteliano Sabater (membre employeur)(Note_4) et de a. Heribert Haier (membre travailleur).
12. 7. Le comité s'est réuni à Genève immédiatement après sa nomination, le 5 mars 1982. Il a décidé, en vertu de l'article 4, alinèa a) du règlement: a) d'inviter l'OIE à communiquer, avant le 30 avril 1992, toute information complémentaire gu'elle souhaiterait porter à la connaissance du comité; b) d'inviter le gouvernement à soumettre ses observations sur la réclamation avant le 30 avril 1932 étant entendu que les informations supplémentaires qui seraient reçues de i'OIE seraient également communiquées au gojvernement.
13. 8. Par lettre du 30 avril 1982, i'CIE a indiqué qu'elle n'avait aucune information supplémentaire à apporter au contenu de sa lettre du 29 décembre 1981.
14. 9. Le gouvernement a, d'autre part, fait parvenir ses observations sur les faits allégués dans une communication du 4 mai 1982 (Note_5).
15. 10. Le comité a noté que les faits allégués et la législation miss en cause dans la présente réclamation ont, à la suite d'une plainte en violation de la liberté syndicale, déjà fait l'objet de constatations et conclusions du Comité de la liberté syndicale dans son 216e rapport (Note_6), qui a été examiné par le Conseil d'administration à sa 219e session.
16. 11. De juin à août 1982, des consultations informelles ont eu lieu entre les membres du comité et le Bureau. Lors de ces consultations, M. Castellano Sabater a informé le Bureau qu'il approuvait la partie substantielle de ce rapport. Lors de leur réunion du 8 novembre 1982, M. Andersen et M. Saier ont adopté le présent rapport.
17. Examen de la reclamation et de la réponse recue
18. Allégations présentées
19. 12. L'Organisation internationale des employeurs allèque que le gouvernement du Nicaragua a marqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la ratification dd la convention sur l'abolition du travail forcé et, en particulier, de son article 1 a).
20. 13. L'OIE estime que le non-respect par le Nicaragua de ses obligations résulte de l'adoption, le 20 juillet 1979, de la loi sur le maintien de l*ordre et de la sécurité publics(Note_7), de la modification, le 9 août 1980, de l'article 4 de la même loi (Note_8), et de la condamnation prononcée par un tribunal du Nicaragua, le 29 octobre 1981, de plusieurs dirigeants du Conseil supérieur de l'entreprise privée {COSEP) à des peines de détention et de travaux publics (Note_9) pour avoir écrit et rendu publigue une lettre adressée aux autorités du pays exprimant certaines opinions en opposition avec la politigue sociale et économigue du gouvernement (Note_10).
21. Observations du gouvernement
22. 14. Dans sa communication du 4 mai 1982, le gouvernement rejette l'allégation selon laquelle le Nicaragua a violé la convention (n° 105) sur l'abolition du travail forcé et indigue que les personnes ayant fait l'objet de la condamnation en cause ont été condamnées non pas du fait de leur appartenance à la direction du COSEP, mais pour avoir porté atteinte à la sécurité publigue et à l'économie nationale. Le gouvernement estime que cela a été pleinement prouvé au cours d'une procédure judiciaire régulière, et qu'en aucun moment la peine n'a été infligée comme moyen de coercition ou en tant que punition pour avoir eu ou exprimé certaines opinions politigues ou pour avoir manifesté une opposition idéologigue, mais pour avoir porté atteinte au gouvernement constitué en violant la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics.
23. 15. Le gouvernement rappelle que les dirigeants du COSEP ont été libérés le 15 février 1982 à la demande du gouvernement en vue de resserrer l'unité nationale contre l'agression; il souligne que, pendant le temps gu'ils étaient emprisonnés, les intéressés n'ont, à aucun moment, effectué une forme quelcongue de travail volontaire ou forcé.
24. 16. Le gouvernement ajoute que, dans un avis donné à la demande du ministre du Travail, la Cour suprême du Nicaragua a indigué que la peine de travaux publics qui figure à l'article 4 de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics a, dans la pratigue, à tout moment été inapplicable parce que la forme et les circonstances de l'exécution de cette peine n'ont été définies ou réglementées dans aucune disposition légale, que cette peine n'a pas été prévue au Code pénal en vigueur et n'y a pas non plus été incluse lors de la révision de l'article 53 de ce code par le décret n° 644, adopté le 3 février 1981, postérieurement à la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, et que l'article 13 du Code pénal interdit l'interprétation extensive en matière pénale, la Cour conclut que, dans ces circonstances, il ne saurait y avoir recours à guelgue forme de travail forcé ou obligatoire que ce soit. Pour ces raisons, le gouvernement considère que la réclamation de l'OIE n'est pas fondée sur une base juridigue valable.
25. 17. Le comité constate que les guestions soulevées par la réclamation concernent la compatibilité entre l'article 1 a) de la convention sur l'abolition du travail forcé et la loi du 20 juillet 1979 sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, la modification apportée à l'article 4 de cette loi le 9 août 1980 et l'application faite de cet article 4, tel qu'amendé, aux personnes et actes visés dans la décision judiciaire du 29 octobre 1981.
26. 18. Le comité estime utile de rappeler tout d'abord la portée de la norme internationale, en tenant compte aussi des indications fournies par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à ce sujet.
27. 19. L'article 1 a) de la convention sur l'abolition du travail forcé dispose que:
28. "Tout Membre de l'Organisation internationale du Travail qui ratifie la présente convention s'engage à supprimer le travail forcé ou obligatoire et à n'y recourir sous aucune forme:
29. a) en tant que mesure de coercition ou d'éducation politigue ou en tant que sanction à l'égard de personnes qui ont ou expriment certaines opinions politiques ou manifestent leur opposition idéologigue à l'ordre politigue, social ou économique établi."
30. 20. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a indigué que cette disposition de la convention s'appligue à une législation qui prévoit l'imposition de peines comportant du travail obligatoire, sous quelque forme que ce soit, aux personnes qui ont ou expriment certaines opinions politiques ou manifestent leur opposition idéologigue à l'ordre politigue, social ou économiyue établi(Note_11).
31. Plusieurs questions se sont posées à cet égard. En ce qui concerne la gamme des activités qui doivent être à l'abri d'une sanction comportant du travail forcé ou obligatoire, la commission d'experts a souligné notamment que la liberté d'exprimer des opinions politiques ou idéologiques comporte la liberté de s'exprimer par la presse ou d'autres écrits (Note_12). Pour ce qui est des restrictions aux droits et aux libertés en cause qui doivent être acceptées comme des garanties normales contre les abus, la commission s'est référée à l'article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Note_13) ainsi gu'à l'article 29 de la Déclaration universelle des droits de l'homme (Note_14), qui définissent les limitations pouvant être établies par la loi. La commission a tenu compte de critères analogues dans l'appréciation de la législation et de la pratique nationales dans des domaines touchant à l'article 1 a) de la convention n° 105(Note_15).
32. 22. En plus des limites dans lesquelles elle doit s'exercer dans des circonstances normales, la liberté d'expression peut être soumise, en période exceptionnelle, à des restrictions plus générales. Notant que, "dans le cas où un danger public exceptionnel menace l'existence de la nation et est proclamé par un acte officiel", l'article 4 du Pacte relatif aux droits civils et politiques reconnaît la possibilité d'un recours exceptionnel à de telles mesures, la commission d'experts a néanmoins souligné que les mesures d'urgence qui peuvent avoir une incidence sur l'application de l'article 1 a) de la convention de 1957 devront être strictement limitées dans leurs nature et durée à ce qui est nécessaire pour faire face à des circonstances mettant en danger ou risguant de mettre en danger la vie ou les conditions normales d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population (Note_16).
33. 23. Dans son examen de la compatibilité de la loi du 20 juillet 1979 sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics avec l'article 1 a) de la convention sur l'abolition du travail forcé, le comité a estimé inutile de procéder à une évaluation des dispositions légales abrogées en 1980. Il a donc fondé son analyse sur le seul texte de la loi, tel qu'amendé en 1980, appliqué dans la décision du 29 octobre 1981 et encore en vigueur actuellement. Les dispositions en cause de la loi sont les suivantes:
34. "Art. 4. Seront condamnées à la détention ("arresto") avec affectation obligatoire à des travaux publics, pendant une période de dix jours à deux ans, les personnes qui commettront les délits suivants:
35. -----------
36. c) diffusion verbale ou par écrit de déclarations, proclamations ou manifestes cherchant à porter atteinte à:
37. 1. la sécurité et l'intégrité nationale, la sécurité publique o et l'économie nationale;
38. 2. la défense de l'ordre et la prévention des délits;
39. 3. la protection de la santé, la morale, la dignité des personnes ainsi qu'à la réputation et aux droits d'autrui;
40. 4. l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
41. 24. Le comité note les indications fournies par le gouvernement, et notamment l'avis donné par la Cour suprême selon lequel l'affectation obligatoire à des travaux publics, prévue à l'article 4 de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, est et demeure irapplicable dans le système juridique en vigueur. Dans ces circonstances, le comité veut croire que le gouvernement ne verra pas de difficulté à formellement amender les dispositions en cause.
42. 25. Toutefois, et tout à fait indépendamment de la question de l'affectation obligatoire à des travaux publics, que le gouvernement avait soumise à la Cour suprême, le comité note que, selon les articles 61 et 63 du Code pénal, la peine de détention ("arresto") prévue à l'article 4 de la loi comporte déjà l'obligation de travailler en choisissant parmi les formes de travail orqanisées à l'intérieur de l'établissement pénitentiaire: seules les personnes assez fortunées pour subvenir à leur subsistance et couvrir les frais de leur détention sont exemptées de cette obligation. Le comité doit faire observer que, même si les personnes ayant fait l'objet de la décision judiciaire du 29 octobre 1981 n'ont pas été astreintes au travail durant leur détention, les dispositions légales en vigueur ne semblent pas en elles-mêmes assurer l'octroi d'une telle exemption pénale au travail obligatoire aux personnes tombant sous le coup de l'article 4 c) de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics. Dans ces conditions, le comité est appelé à examiner l'incidence des dispositions pénales en cause sur la liberté d'exprimer des opinions politiques ou idéologigues, protégée par l'article 1 a) de la convention contre les sanctions comportant du travail obligatoire.
43. 26. Le comité note que l'article 4 c) de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics prévoit des délits rédigés en des termes si généraux qu'ils sont soit incompatibles avec l'article 1 a) de la convention - tels que le délit de "diffusion de déclarations cherchant à porter atteinte à l'économie nationale" -, soit susceptibles d'une interprétation contraire à la convention, tels que les délits de "diffusion de déclarations cherchant à porter atteinte à la sécurité publique" ou à la "défense de l'ordre". Ainsi que l'a relevé le Comité de la liberté syndicale, le danger d'une telle interprétation extensive est renforcé par la qualification judiciaire au Nicaragua de ce genre de délits comme "délits de danger abstrait", qui peuvent être commis sans que l'action ait produit un dommage réel au bien juridigue protégé(Note_17).
44. 27. Le comité note, d'autre part, que les autorités gouvernementales ont déclaré que les dispositions en question sont de nature temporaire et exceptionnelle et furent adoptées dans une période difficile de reconstruction nationale (Note _18). Toutefois, même si ces circonstances difficiles étaient considérées comme risguant de mettre en danger la vie ou les conditions normales d'existence de -l'ensemble ou d'une partie de la population (Note_19), le comité n'estime pas sur la base des éléments à sa disposition que ces circonstances justifiaient l'imposition de peines comportant du travail obligatoire en tant que punition pour avoir eu ou exprimé certaines opinions politigues.
45. 28. Dans ces conditions, le comité estime que des mesures devraient être prises en vue de l'amendement de la législation, notamment en ce qui concerne l'ar ticle 4 c) de la loi sur le, maintien de l'ordre et de la sécurité publics, pour assurer que l'expression d'opinions politigues ou idéologigues ne puisse donner lieu à l'imposition de sanctions comportant l'obligation d'accomplir un travail, et assurer en conséquence le respect de l'article 1 a) de la convention n° 105 aussi bien en droit comme en fait.
46. 29. Pour ce qui est de la condamnation judiciaire, prononcée le 29 octobre 1981, de plusieurs dirigeants du Conseil supérieur de l'entreprise privée en vertu de l'article 4 c) de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, le comité estime que, les personnes intéressées ayant déjà été libérées sans avoir été astreintes au travail, et quelle qu'ait été l'incidence de leur condamnation sur la liberté d'opinion, cet aspect particulier du cas n'appelle pas de commentaires au titre de la convention n° 105.
47. Recommandations du comité
48. 30. Le comité recommande au Conseil d'administration:
49. a) d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
50. i) l'article 4 c) de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics prévoit l'imposition de peines comportant l'obligation' d'accomplir un travail pour des délits d'opinion rédigés en des termes si généraux '-|ue certains sont incompatibles avec l'article 1 a) de la convention et d'autres pour le moins susceptibles d'une interprétation contraire à la convention;
51. ii) des mesures devraient être adoptées en vue de l'amendement de la législation, notamment en ce qui concerne l'article 4 c) àe la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics, pour assurer que l'expression d'opinions politigues ou idéologigues ne puisse donner lieu à l'imposition de sanctions comportant du travail obligatoire;
52. iii) le gouvernement devrait informer le BIT de toute mesure prise à cet effet afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations puisse continuer à examiner cet aspect du cas;
53. iv) pour ce qui est des personnes condamnées en vertu de l'article 4 c) de la loi sur le maintien.de l'ordre et de la sécurité publics, mais libérées sans avoir été astreintes au travail, leur cas particulier n'appelle pas de commentaires au titre de la convention n° 105;
54. b) de déclarer close la présente procédure engagée à la suite de la réclamation de l'Organisation internationale des employeurs au sujet de l'application de la convention (n° 105) sur l'abolition du travail forcé, 1957, par le Nicaragua.
55. Genève, le 8 novembre 1982.
56. (Signé) N.O. Andersen, Président.
57. H. Maier.
58. Note 1
59. Voir annexe I.
60. Note 2
61. Voir Bulletin,officiel, vol. 1XIV, 1981, Série A, n° 1, pp. 99 à 101.
62. Note 3
63. Voir documents G3.219/16/8 et GB.219/205, paragr. 71.
64. Note 4
65. M, Casteliano Sabater est décédé le 20 octobre 1982.
66. Note 5
67. Voir annexe II.
68. Note 6
69. Voir document G3.219/6/19.
70. Note 7
71. Voir le texte de la loi à l'annexe I, appendice 1.
72. Note 8
73. Voir annexe I, appendice 2.
74. Note 9
75. Voir annexe I, appendice 3.
76. Note 10
77. Voir le texte de la lettre en cause en annexe au document GB.219/6/19.
78. Note 11
79. Voir notamment Conférence internationale du Travail, 65e session, 1979, rapport III (partie 4B): Abolition du travail forcé, Etude d'ensemble de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, paragr. 102 à 109.
80. Note 12
81. Ibid., paragr. 133.
82. Note 13
83. Cet article est rédigé comme suit:
84. "Artiçle 19
85. 1. Nul ne peut être inguiété pour ses opinions.
86. 2. Toute personne a droit à la liberté d'expression; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix.
87. 3. L'exercice des libertés prévues au paragraphe 2 du présent article comporté des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales. Il peut en conséquence être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi et qui sont nécessaires:
88. a) au respect des droits ou de la réputation d'autrui;
89. b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publigues."
90. Note 14
91. Cette disposition est conçue dans les termes suivants:
92. "Article 29
93. 1. L'individu a des devoirs envers la communauté dans laguelle seul le libre et plein développement de sa personnalité est possible.
94. 2. Dans l'exercice de ses droits et dans la jouissance de ses libertés, chacun n'est soumis qu'aux limitations établies par la Ici exclusivement en vue d'assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés d'autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l'ordre public et du bien-être général dans une société démocratique.
95. Ces droits et libertés ne pourront, en aucun cas, s'exercer contrairement aux buts et aux principes des Nations Unies."
96. Note 15
97. Voir l'étude citée de 1979 sur l'abolition du travail forcé, paragr. 133.
98. Note 16
99. Voir notamment Conférence internationale du Travail, 52e session, 1968, rapport III (partie IV): Rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, troisième partie: Le travail forcé, paragr. 92, et 65e session 1979, rapport III (partie 4B): Abolition du travail forcé, paragr. 134.
100. Note 17
101. Voir document GB.219/6/19, paragr. 36.
102. Note 18
103. Ibid.
104. Note 19
105. Voir le paragraphe 24 ci-dessus.