Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981 - Japon (Ratification: 1995)

La commission prend note des informations complémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations complémentaires reçues du gouvernement cette année, ainsi que sur la base des informations à sa disposition en 2019.

Mesures spéciales pour faire face à l’impact de la COVID-19. Dans ses informations complémentaires, le gouvernement indique qu’une subvention financière spéciale a été mise en place pour soutenir l’équilibre entre le travail et la vie familiale en réponse à la COVID-19, cette subvention étant en particulier applicable aux travailleurs touchés par les fermetures d’écoles. La subvention est accordée lorsque les employeurs autorisent les travailleurs qui ont la garde d’enfants à prendre des congés payés (à l’exception des congés annuels légaux payés) pendant la fermeture temporaire d’écoles élémentaires ou d’autres établissements. Selon le gouvernement, à partir d’avril 2020, un montant équivalent aux salaires réguliers versés aux travailleurs, jusqu’à 15 000 yens (142 dollars des États-Unis) par jour, est fourni aux petites et moyennes entreprises (PME). En outre, les travailleurs des PME ont également droit à un système de congés payés pour s’occuper de leur famille. Selon le gouvernement, si le nombre total de jours de congés pris par un travailleur – qui doit s’occuper de sa famille – est de 5 jours ou plus mais de moins de 10 jours, un montant de 200 000 yens (1 890 dollars des États-Unis) est accordé. En revanche, 350 000 yens (3 310 dollars des États-Unis) sont versés si le nombre total de jours de congés pris par un travailleur est égal ou supérieur à 10. La commission note que cette mesure est applicable pour les congés pris entre le 1er avril 2020 et le 31 décembre 2020.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale japonaise (JTUC-RENGO) communiquées avec le rapport du gouvernement. Elle prend note également des observations de la Fédération des entreprises du Japon (NIPPON KEIDANREN) reçues le 29 août 2019.

Article 2 de la convention. Application à toutes les catégories de travailleurs. Travailleurs non réguliers. Dans ses observations précédentes, la commission a prié le gouvernement de redoubler d’efforts pour assurer l’application effective de la convention aux travailleurs non réguliers, tels que les travailleurs sous contrat à durée déterminée, à temps partiel et les travailleurs détachés, dans le secteur privé comme dans le secteur public. Le gouvernement indique dans son rapport que la loi sur les congés pour garde d’enfants, les congés pour soignants et les autres mesures de protection des travailleurs s’occupant d’enfants ou d’autres membres de la famille (loi sur les congés pour garde d’enfants et soins familiaux) a été modifiée par la loi no 14 de 2017. Les modifications permettent aux travailleurs sous contrat de durée déterminée de prendre un congé pour garde d’enfants, à condition que: 1) le salarié ait été employé par le même employeur de manière continue pendant un an ou plus au moment de la présentation de la demande de congé de garde d’enfants, et 2) qu’il ne soit pas indiqué clairement si le contrat de travail (ou le contrat de travail renouvelé) prendra fin/expirera avant que l’enfant n’atteigne l’âge d’un an et six mois. Les modifications permettent également à un travailleur sous contrat de durée déterminée de prendre un congé pour soins familiaux, à condition que: 1) le travailleur ait été employé par le même employeur de manière continue pendant un an ou plus au moment de la présentation de la demande de congé pour soins familiaux; et 2) qu’il ne soit pas indiqué clairement que le contrat de travail (ou le contrat de travail renouvelé) se terminera/expirera six mois après 93 jours à compter de la date de début du congé pour soins familiaux.

Selon le gouvernement, un dépliant intitulé «Employés sous contrat de durée déterminée ayant droit à un congé pour garde d’enfants et soins familiaux» a été publié en 2018 dans le cadre de la campagne de sensibilisation sur les amendements de 2017. En ce qui concerne les statistiques, le gouvernement indique que: 1) il n’existe pas de statistiques sur le pourcentage de congés familiaux pris par les travailleurs sous contrat de durée déterminée; 2) le pourcentage de congés pour garde d’enfants pris en 2017 par les travailleurs à durée déterminée a été de 7,5 pour cent pour les hommes et de 93 pour cent pour les femmes; 3) en 2017, 242 travailleurs à temps partiel de la fonction publique au niveau national ont pris un congé pour garde d’enfants, dont sept hommes et 235 femmes; 4) la même année, 36 travailleurs à temps partiel de la fonction publique ont pris un congé pour soins familiaux (4 hommes et 32 femmes).

La commission prend note des observations de la JTUC-RENGO selon lesquelles: 1) parmi les femmes qui étaient dans une relation de travail régulière avant la grossesse, seulement 62,2 pour cent l’étaient encore au moment où leur premier enfant avait atteint l’âge d’un an, et la proportion de ces femmes qui ont pris des congés pour s’occuper de leurs enfants a atteint 54,7 pour cent; et 2) au cours du débat qui a conduit aux amendements de 2017, la JTUC-RENGO a fait valoir que les conditions de prise de congé pour les travailleurs sous contrat à durée déterminée devraient être supprimées, et suite à cela, certaines conditions de prise de congé (comme le fait d’indiquer la probabilité de renouvellement des contrats de travail) ont été assouplies.

La commission accueille favorablement les efforts législatifs entrepris par le gouvernement pour renforcer l’application de la convention à tous les travailleurs, quel que soit leur statut contractuel. Toutefois, elle note, à la lumière des statistiques ci-dessus, que le pourcentage de congés pour garde d’enfants pris en 2017 par les travailleurs sous contrat de durée déterminée est sensiblement disproportionné entre les hommes et les femmes et entre les travailleurs réguliers et non réguliers. Rappelant que la convention s’applique à toutes les catégories de travailleurs et à toutes les branches de l’activité économique, la commission prie instamment le gouvernement de veiller à ce que la convention s’applique dans la pratique à toutes les catégories de travailleurs, en particulier aux travailleurs non réguliers, et de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard et sur leurs effets. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour sensibiliser les travailleurs sous contrat de durée déterminée aux amendements de 2017 de la loi sur les congés pour garde d’enfants et soins familiaux. Elle le prie enfin de continuer à fournir des statistiques ventilées par sexe sur le nombre de travailleurs non réguliers qui demandent et obtiennent un congé pour garde d’enfants et soins familiaux dans les secteurs privé et public.

Article 4 a). Organisation du travail. Longues heures de travail. La commission a précédemment prié le gouvernement de redoubler d’efforts pour réduire les heures de travail afin de permettre aux hommes et aux femmes ayant des responsabilités familiales d’entrer sur le marché du travail et d’y rester. La commission note avec intérêt l’adoption en 2018 de la «Législation sur la réforme du mode de travail» qui regroupe les amendements à huit lois, y compris la loi no 132 de 1966 sur les mesures en faveur de l’emploi, la loi no 49 de 1947 sur les normes du travail et la loi no 90 de 1992 sur l’amélioration de l’aménagement du temps de travail, pour s’attaquer notamment au phénomène du «karoshi» (décès par surmenage). La loi oblige les employeurs à mettre en œuvre des mesures spécifiques pour limiter les heures de travail des employés afin de garantir que ces derniers prennent leurs congés annuels et de créer ainsi un environnement de travail plus sain et plus souple. En ce qui concerne les heures supplémentaires, la nouvelle loi contient, entre autres mesures, deux règles qui fixent des limites maximales: 1) la règle de la limite de base, qui stipule que les heures supplémentaires ne peuvent dépasser 45 heures par mois ou 360 heures par an; et 2) la règle de la limite prolongée, qui permet aux employeurs de prolonger la limite de base dans des circonstances particulières (par exemple, une période exceptionnellement chargée, un volume inattendu de plaintes de clients ou un changement soudain dans les attentes des produits). La limite prolongée ne peut pas dépasser 100 heures par mois et 720 heures par an; et les employés ne peuvent pas faire, en moyenne, plus de 80 heures supplémentaires par mois. Le nombre de mois pendant lesquels l’employé travaille au-delà de la limite de base ne peut pas dépasser six mois par an. Les entreprises qui enfreignent ces limites s’exposent à une amende pouvant atteindre 300 000 yens (2 660 dollars des États-Unis) par travailleur. La commission note que les cadres hautement qualifiés peuvent être exemptés des nouvelles dispositions relatives aux heures supplémentaires et que, comme la pénurie de main-d’œuvre au Japon est plus grave dans certains secteurs que dans d’autres, les professions suivantes seront exemptées de cette loi pendant cinq ans: les chauffeurs de cars, les ouvriers du bâtiment, les médecins et les salariés employés dans la recherche et le développement de nouvelles technologies. Le ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale (MHLW) a fixé différents délais de mise en conformité allant du 1er avril 2019 au 1er avril 2023 pour différentes exigences de la loi afin d’accorder aux employeurs suffisamment de temps pour modifier leurs règles de travail et mettre en place des mécanismes de conformité en fonction de la taille de l’entreprise. En sus des limites fixées pour les heures supplémentaires, la loi exige que les travailleurs qui ont droit à au moins dix jours de congé annuel prennent au moins cinq de ces jours chaque année. Si un employé ne choisit pas volontairement d’utiliser ces jours, il incombe à l’employeur de décider du moment où le congé doit être pris. En outre, les lignes directrices pour la révision des heures de travail (Guidelines for Improving of Working Hours Arrangement) ont été révisées pour encourager l’introduction du système d’intervalle entre les équipes en réponse à l’application de la «Législation sur la réforme du mode de travail».

La commission prend note des observations de la NIPPON KEIDANREN indiquant que la limite des heures supplémentaires a été convenue avec les syndicats et que des mesures de sensibilisation ont été prises pour promouvoir la prise de congés payés et les lois révisées sur le temps de travail. Le gouvernement indique en outre qu’en 2017, des inspections ont été effectuées dans 25 676 lieux de travail, et parmi ceux-ci, 11 592 ont reçu des conseils pour corriger et améliorer le travail illégal en heures supplémentaires. La commission accueille favorablement les efforts faits par le gouvernement pour modifier la culture japonaise en matière de longues heures de travail, qui constitue un obstacle majeur à l’application effective de la convention. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures proactives pour assurer à tous les travailleurs l’application effective de la «législation sur la réforme du mode de travail». Elle le prie également de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour: i) appliquer strictement les limites des heures supplémentaires introduites en 2019-20; ii) contrôler étroitement le régime qui exempte les cadres qualifiés de la réglementation des heures supplémentaires afin d’éviter les heures de travail excessives; et iii) introduire une limite minimale sur l’intervalle de temps entre la fin d’une journée de travail et le début de la journée de travail suivante. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de cas où des sanctions ont été imposées aux entreprises qui ne respectent pas les limites maximales d’heures supplémentaires ainsi que sur le nombre de travailleurs affectés par ces violations et le montant des sanctions imposées.

Article 4 b) et article 5. Congés et installations de garde d’enfants et d’aide à la famille. La commission note que les amendements législatifs de 2017 à la loi sur les congés pour garde d’enfants et soins familiaux ont également introduit une série de nouveaux droits à des congés pour les travailleurs réguliers et non réguliers. Ces derniers ont désormais le droit de demander une prolongation de la durée du congé de garde d’enfants jusqu’à ce que l’enfant atteigne l’âge de deux ans, si l’enfant n’est pas en mesure d’entrer dans une crèche. À cet égard, une série d’initiatives ont été prises pour améliorer l’utilisation des congés de garde d’enfants par les travailleurs masculins, notamment: 1) la mise en place d’un système permettant aux travailleurs masculins de reprendre leur congé parental lorsqu’ils l’ont pris dans les huit semaines suivant l’accouchement; 2) la possibilité d’utiliser le congé parental en totalité ou jusqu’à trois fois, et 3) l’octroi de subventions aux entreprises qui encouragent les travailleurs masculins à prendre un congé parental. Le gouvernement indique qu’en 2017, le pourcentage de travailleurs ayant pris un congé pour garde d’enfants a atteint 5,14 pour cent pour les hommes et 83,2 pour cent pour les femmes, alors qu’en 2014 ce pourcentage était respectivement de 5,2 pour cent et 25,3 pour cent. En 2014, le pourcentage de travailleurs ayant utilisé le congé pour soins familiaux a atteint 1,2 pour cent pour les femmes et 1,1 pour cent pour les hommes, mais ce pourcentage a été respectivement de 2,4 pour cent et 3,1 pour cent en 2017. En outre, la même année, le nombre d’employés à plein temps de la fonction publique locale qui ont pris un congé pour garde d’enfants a été de 46 207 (2 750 hommes et 43 457 femmes), tandis que le nombre de ceux qui ont pris un congé pour soins familiaux a été de 2 816 (819 hommes et 1 997 femmes). La commission note que dans ses observations, la JTUC-RENGO s’est dite préoccupée par le fait que la grande majorité des travailleurs qui prennent un congé pour s’occuper d’un enfant étaient des femmes et qu’une telle situation allait entraîner un retour en arrière quant à la promotion de la participation des femmes à l’activité économique. La JTUC-RENGO ajoute que la proportion d’hommes qui prennent un congé pour garde d’enfants est encore faible par rapport à celle des femmes, le pourcentage de femmes atteignant 82,2 pour cent contre 6,16 pour cent pour les hommes. Cela est principalement dû au problème du nombre d’enfants qui attendent d’entrer dans les garderies agréées. La JTUC-RENGO indique qu’en dépit des plans du gouvernement visant à développer les structures de garde d’enfants, 19 895 enfants étaient sur les listes d’attente des crèches en avril 2018 [...]. La cause principale d’une telle situation est la pénurie de personnel de garde d’enfants et de personnel de soins familiaux et au fait que le niveau de rémunération de ces personnels est inférieur à la rémunération moyenne des travailleurs des autres secteurs (environ 110 000 yens, soit 900 dollars des États-Unis par mois). Bien qu’une augmentation à 3 000 yens (2 000 dollars des États-Unis par mois) ait été décidé en avril 2019 suite à l’adoption du nouveau paquet de politiques économiques («le paquet»), une telle mesure ne sera pas suffisante pour venir à bout de la disparité salariale. La JTUC-RENGO rappelle que le gouvernement est tenu de mettre en œuvre des politiques efficaces pour résoudre rapidement la question des enfants inscrits sur les listes d’attente des garderies et de promouvoir l’utilisation des congés de garde d’enfants par les hommes en fournissant des crèches de qualité en nombre suffisant. Se référant à l’enquête sur la situation de l’emploi du ministère des Affaires intérieures et des Communications de 2017, la JTUC-RENGO déclare que 3 millions des 59,21 millions de travailleurs au Japon dispensent des soins familiaux tout en travaillant. Parmi ces personnes, les hommes représentent 1,27 million de personnes, tandis que les femmes en représentent 1,73 million. En ce qui concerne les services de congés familiaux, la JTUC-RENGO estime que, pour répondre aux besoins de la population qui est extrêmement vieillissante, il est important d’équilibrer à la fois le travail et les soins familiaux et d’allonger les congés et le temps libre pour les soins familiaux.

Dans sa réponse, le gouvernement indique qu’il a adopté un certain nombre de mesures pour renforcer la création de structures d’accueil des enfants, au nombre desquelles: 1) l’adoption du nouveau paquet de politiques économiques visant à encourager les personnes qui exercent des activités dans des garderies par une augmentation de salaire équivalente à 3 000 yens par mois; 2) la mise en œuvre du «Plan d’accélération pour l’élimination des enfants en attente» dans le cadre duquel 535 000 structures d’accueil pour enfants ont été créées en 2017; 3) le «Plan pour élever les enfants en toute sérénité» adopté en juin 2017, dans le cadre duquel 320 000 structures d’accueil pour enfants vont être créées d’ici à la fin de 2020; et 4) le «Plan global d’accueil des enfants après l’école» qui vise à créer une capacité supplémentaire d’environ 250 000 enfants pour la période de 2019 à 2021. Selon le gouvernement, en avril 2018, 27 916 places de garderie ont été créées et 2 505 enfants ont été inscrits. En outre, afin d’améliorer les installations postscolaires, une capacité supplémentaire totale d’environ 300 000 places pour enfants sera garantie d’ici la fin de 2023.

Compte tenu de ce qui précède, la commission accueille favorablement l’action du gouvernement visant à promouvoir un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée en étendant les droits au congé aux travailleurs réguliers comme non réguliers et en permettant une meilleure répartition du congé pour garde d’enfants et du congé pour soins familiaux, en particulier pour les hommes. Toutefois, elle note que, dans la pratique: i) ce sont les femmes qui finissent par prendre la majorité de ces congés; ii) une majorité de femmes se retirent du marché du travail après la naissance de leur premier enfant; et iii) les femmes ne rejoignent la population active qu’après la naissance de leur enfant et la réduction de la charge que représente l’éducation des enfants ou pour s’occuper de parents vieillissants, souvent en tant que travailleurs non réguliers. En outre, la commission note que, bien que le gouvernement ait promis d’éliminer d’ici 2018 les longues listes d’attente pour les garderies agréées, il a dû reporter la réalisation de cet objectif à mars 2021, et elle note qu’il s’agit d’un phénomène encore aggravé par la pénurie de personnel dans les garderies et le coût de ces services. À cet égard, elle rappelle que le manque de services de garde de qualité et abordables a été identifié par les hommes et les femmes comme l’un des plus grands défis pour les femmes ayant des responsabilités familiales et exerçant un travail rémunéré; s’ajoute à cela la rigidité des horaires de ces services. Se référant à son Observation générale de 2019, la commission souhaite souligner qu’il est essentiel que les travailleurs ayant des responsabilités familiales aient accès à des structures de garde d’enfants et de soins familiaux répondant aux besoins des enfants de différents âges, à des soins après l’école, à des soins pour les personnes en situation de handicap et pour les personnes âgées, et que ces structures soient abordables, accessibles à domicile et au travail, adaptées aux horaires de travail et qu’elles dispensent des soins de qualité. La commission prie donc instamment le gouvernement de continuer à prendre des mesures proactives pour résoudre efficacement: i) les problèmes qui découragent l’emploi des femmes; ii) la question des stéréotypes sexistes, afin que davantage d’hommes soient encouragés à profiter effectivement des nouveaux congés pour la garde d’enfants et les soins familiaux; et iii) la question du manque de possibilités/incitations pour les femmes à rejoindre le marché du travail et à y rester. Elle prie également le gouvernement de faire rapport sur les progrès accomplis pour atteindre d’ici mars 2021 l’objectif de la suppression des listes d’attente afin de faciliter l’inscription des enfants dans les garderies et sur les mesures prises pour étendre la couverture des services et installations de soins aux autres membres de la famille dépendants, ainsi que sur les résultats obtenus. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques, ventilées par sexe et par catégorie de travailleurs (réguliers, non réguliers), sur la mesure dans laquelle les hommes et les femmes qui travaillent font usage de leurs droits au congé à la suite des modifications apportées aux dispositions pertinentes de la loi no 14 sur les congés pour garde d’enfants et soins familiaux.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.