Demande directe (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Kirghizistan (Ratification: 1992)

Articles 1 et 2 de la convention. Application d’une politique active de l’emploi. La commission note que le gouvernement rend compte de la Stratégie nationale de développement de la République kirghize pour 2018-2040 (ci-après dénommée «Stratégie de développement 2018-2040»), soulignant que, selon les estimations de l’ONU, la croissance démographique au cours de la décennie actuelle devrait être de quelque 900 000 personnes, soit la croissance la plus importante de toute l’histoire du Kirghizistan. La commission note dans la Stratégie de développement 2018-2040 que le chômage et le manque d’emplois ont contraint des centaines de milliers de citoyens kirghizes à chercher du travail à l’étranger. On observe également une importante migration interne, associée principalement à la recherche d’un emploi, qui a des répercussions négatives sur le développement des zones rurales. Selon le rapport OIT/OCDE de 2017 intitulé «How immigrants contribute to Kyrgyzstan’s Economy» (Comment les immigrants contribuent à l’économie du Kirghizistan), en 2015, les immigrants au Kirghizistan représentaient 3,4 pour cent de la population, tandis que les émigrants représentaient 12,8 pour cent. Dans ce contexte, la commission note avec intérêt l’ensemble des mesures prises par le gouvernement en vue d’atteindre les objectifs de la convention dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée. Le gouvernement fait référence à la mise en œuvre du «Programme de promotion de l’emploi et de régulation des migrations internes et externes jusqu’en 2020», dont les principaux objectifs sont: renforcer les mesures actives en faveur de l’emploi pour promouvoir l’emploi des chômeurs et des personnes en situation de vulnérabilité; améliorer le cadre juridique réglementaire en matière d’emploi; développer un système d’information sur le marché du travail; et améliorer la qualité et l’efficacité des services de l’emploi et des migrations. La commission note en outre l’adoption, en novembre 2018, de la Stratégie de développement 2018-2040, laquelle définit des repères stratégiques à long terme pour le développement du Kirghizistan, tout en identifiant les mesures prioritaires à prendre à moyen terme. La Stratégie axe la politique économique nationale sur la fourniture d’emplois et de revenus stables ainsi que sur la création d’emplois productifs, en tenant compte des défis auxquels le marché du travail sera confronté à l’avenir. Dans ce cadre, elle appelle à l’adoption de mesures visant à garantir le bien-être économique de la population d’ici à 2040, ce qui passe par la création d’emplois productifs capables d’offrir un emploi décent et des revenus stables, dans le but de faire en sorte que 80 pour cent de la population active puisse bénéficier de salaires et de conditions de travail décentes. La commission prend également note de l’adoption en mars 2019 du «Programme de développement de la République kirghize à moyen terme pour la période 2018-2022: unité, confiance, création» (ci-après dénommé «Programme de développement 2018-2022»), qui est aligné sur la Stratégie de développement 2018-2040. Le Programme de développement 2018-2022 compte parmi ses domaines prioritaires la mise en place d’une base économique permettant d’assurer le bien-être de la population grâce à un large éventail de mesures, notamment l’élaboration et la mise en œuvre de plans de développement à long terme visant à promouvoir la croissance de l’emploi et à augmenter progressivement le nombre de citadins afin d’assurer une répartition uniforme de la population dans tout le pays. En ce qui concerne les tendances de l’emploi, la commission note que, selon les informations statistiques dont dispose le Département de la statistique du BIT, le taux d’activité au Kirghizistan en 2021 était de 65 pour cent (78 pour cent pour les hommes et 52,5 pour cent pour les femmes). Le ratio emploi/population était de 62,3 pour cent (74,9 pour cent pour les hommes et 50,2 pour cent pour les femmes), tandis que le taux de chômage était de 4,1 pour cent (4 pour cent pour les hommes et 4,3 pour cent pour les femmes). Enfin, le gouvernement indique qu’au 1er août 2019, 14 300 personnes (les femmes représentant 67,3 pour cent et les jeunes 22 pour cent) ont obtenu un emploi après avoir bénéficié de conseils en matière d’emploi fournis par les services publics de l’emploi. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées actualisées sur la manière dont il définit et examine périodiquement, dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée, les politiques actives du marché du travail et les mesures visant à atteindre les objectifs de plein emploi, productif et librement choisi. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations détaillées actualisées, y compris des données statistiques ventilées par âge, sexe et région, sur la nature, la portée et l’impact des mesures adoptées pour promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations actualisées, y compris des statistiques, ventilées par sexe et par âge, concernant les tendances du marché du travail, en particulier le taux d’activité, l’emploi dans les secteurs privé et public, et le chômage.

Éducation et formation. La commission note que le programme de développement 2018-2022 montre qu’une proportion importante de citoyens kirghizes ne bénéficie pas, dans le cadre du système éducatif, des compétences et des connaissances nécessaires pour qu’ils puissent être compétitifs sur le marché du travail. Les principaux défis révélés dans le Programme de développement 2018-2022 sont les suivants: le système d’enseignement professionnel ne répond pas aux besoins d’un marché du travail en évolution ou aux priorités de développement; l’enseignement supérieur disponible n’offre pas d’avantages tangibles aux diplômés; la population active n’a pas accès aux possibilités de formation avancée et de reconversion; et les principales parties prenantes ne sont pas pleinement impliquées dans le processus de réforme de l’éducation. À cet égard, la commission note que le «Programme de promotion de l’emploi et de régulation des migrations internes et externes à l’horizon 2020» prévoit l’adoption de mesures visant à renforcer les systèmes de formation, de reconversion et de formation continue, le but étant d’améliorer les compétences de la main-d’œuvre. En outre, la Stratégie de développement 2018-2040 compte parmi ses objectifs de développement le fait de garantir que chaque citoyen ait accès à une éducation de qualité et que le système éducatif lui permette de réaliser son potentiel et lui apporte des connaissances et des compétences pratiques. En vue d’atteindre cet objectif, la Stratégie de développement 2018-2040 préconise l’adoption d’un ensemble de mesures visant notamment à: garantir l’accès à l’enseignement préscolaire et scolaire et sa couverture intégrale; améliorer la qualité de la formation professionnelle conformément aux exigences du marché du travail; mettre en place un système de développement continu et un système national de qualifications (SNQ). Dans le même ordre d’idées, le Programme de développement 2018-2020 accorde la priorité à l’introduction de l’enseignement en alternance et au renforcement de la communication avec les employeurs en matière d’enseignement professionnel. Enfin, le gouvernement fait référence à la mise en œuvre de divers programmes d’enseignement professionnel initial, ainsi qu’à des programmes de formation professionnelle, de reconversion et de développement des compétences. Le gouvernement indique qu’en janvier 2019, 29 870 étudiants participaient à ces programmes (avec une participation féminine de 30 pour cent), et que 77 pour cent de ceux qui ont obtenu leur diplôme ont ensuite trouvé un emploi dans leur domaine de spécialisation. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées, y compris des données statistiques ventilées par sexe et par âge, sur la nature, la portée et l’impact des mesures prises dans le domaine de l’éducation et de la formation. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans la mise en place et le fonctionnement d’un système de développement continu et d’un système national de qualifications (SNQ).

Lutte contre la pauvreté. La commission observe que, selon l’enquête sur les forces de travail (EFT), en 2018, le taux de pauvreté des travailleurs s’élevait à 15,5 pour cent. La commission note que, dans ses observations finales du 29 novembre 2021, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) s’est dit préoccupé par le taux de pauvreté élevé (38 pour cent), qui touche de manière disproportionnée les femmes, en particulier les femmes rurales, les femmes chefs de famille monoparentale et les femmes effectuant des travaux de soins non rémunérés (document CEDAW/C/KGZ/CO/5, paragraphe 37).La commission fait remarquer que la Stratégie de développement 2018-2040 envisage l’adoption d’un ensemble de mesures visant à introduire un système de contrats sociaux destinés aux bénéficiaires de prestations publiques constituant un potentiel de main-d’œuvre, à promouvoir l’emploi en coordination avec les collectivités locales et les établissements d’enseignement professionnel afin de contribuer efficacement à la réduction de la pauvreté, et à mesurer la pauvreté multidimensionnelle. Le gouvernement indique à cet égard qu’un projet de décision gouvernementale a été élaboré sur l’octroi d’une aide sociale ponctuelle aux familles à faible revenu et défavorisées sur la base d’un contrat social. En outre, le programme de développement 2018-2020 compte parmi ses principaux objectifs celui d’assurer un développement dynamique de l’économie (au moins 4 pour cent) et une croissance stable des revenus, dans le but de réduire à 20 pour cent les niveaux de pauvreté. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées actualisées sur l’impact des mesures mises en œuvre dans le cadre de la «Stratégie nationale de développement de la République kirghize pour 2018-2040», et du «Programme de développement de la République kirghize pour la période 2018-2022: unité, confiance, création», en termes de réduction de la pauvreté. En outre, elle demande au gouvernement de fournir une copie du projet de décision gouvernementale dès qu’il sera disponible.

Minorités ethniques. La commission note que, dans ses observations finales du 30 mai 2018, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD) a constaté avec inquiétude que le niveau de vie extrêmement bas des Mugats, qui sont en proie à un taux de chômage élevé, à un faible taux de scolarisation et à des taux élevés d’abandon scolaire, en particulier chez les filles, et ont un accès limité aux services sociaux, principalement parce qu’ils n’ont pas de papiers (document CERD/C/KGZ/CO/8-10, paragraphe 23 a)). La commission prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur la nature et la portée des mesures prises ou envisagées pour accroître les chances des minorités ethniques ou nationales de bénéficier de l’éducation et de la formation professionnelle, de même que pour leur assurer l’égalité d’accès à l’emploi et à la profession. Il prie également le gouvernement de fournir des informations statistiques actualisées, ventilées par sexe et par âge, sur la participation des minorités ethniques ou nationales à tous les stades de l’éducation et de la formation professionnelle.

Emploi des femmes. La commission note que, dans ses observations finales du 29 novembre 2021, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes s’est dit préoccupé par le faible taux d’emploi des femmes (44 pour cent) et l’écart de rémunération persistant entre les hommes et les femmes, ainsi que les obstacles à la promotion des femmes à des postes de direction, à des emplois mieux rémunérés et à des postes de décision; la concentration des femmes dans le secteur non structuré de l’économie (64 pour cent), souvent dans des conditions d’exploitation et sans accès à la protection du travail et à la protection sociale; et l’accès limité à un emploi décent pour les groupes de femmes défavorisées et marginalisés, notamment les femmes appartenant à des minorités ethniques, les femmes migrantes et les femmes en situation de handicap. Le CEDAW s’est également inquiété de la concentration de femmes entrepreneurs dans les secteurs à faible profit, tels que le commerce de gros et de détail et l’agriculture, et dans le travail à domicile (document CEDAW/C/KGZ/CO/5, paragraphes 33 a), b) et f), et 37 c)). Dans ce contexte, la commission note que le Programme de développement 20182020 a fixé la question de l’égalité de genre comme une question transversale dans toutes les mesures de développement prises, en envisageant l’adoption de mesures visant à assurer l’égalité des chances et de traitement entre les hommes et les femmes en ce qui concerne le droit au travail, tout en assurant l’égalité d’accès aux avantages sociaux et économiques. La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations détaillées actualisées sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir la participation des femmes au marché du travail, y compris dans les professions traditionnellement masculines. Elle prie également le gouvernement de fournir des informations statistiques sur la situation du marché du travail pour les femmes et les hommes, dans les secteurs public et privé, ventilées par sexe, âge, secteur économique et profession.

Emploi des jeunes. La commission note que, selon les données dont dispose le Département de la statistique du BIT, en 2021, le taux de chômage des jeunes était de 8,3 pour cent (7,9 pour cent pour les hommes et 9 pour cent pour les femmes), et que la part des jeunes sans emploi, sans formation, ni qualifications (NEET) était de 15,9 pour cent (10 pour cent pour les hommes et 22 pour cent pour les femmes). La commission note que les principaux objectifs de la Stratégie de développement 20182040 consistent notamment à faire en sorte que les jeunes participent activement au développement national, à créer un système efficace de développement de la jeunesse et à établir le cadre juridique nécessaire à la mise en œuvre effective de la politique nationale de la jeunesse. En ce qui concerne ce dernier point, la Stratégie de développement 2018-2040 prévoit que la politique nationale de la jeunesse doit être axée sur la promotion de l’emploi et de l’épanouissement des jeunes dans le pays. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la nature, la portée et l’impact des mesures adoptées ou envisagées, y compris celles relevant de la politique de la jeunesse, pour promouvoir un emploi décent, productif et durable pour les jeunes femmes et hommes.

Économie informelle. La commission note que, selon le rapport de l’OCDE de 2018, le secteur informel est passé de 60,2 pour cent de l’emploi total en 2002 à 71,8 pour cent en 2014. Ce même rapport indique que ce taux est plus élevé chez les hommes que chez les femmes, et aussi plus élevé dans les zones rurales que dans les zones urbaines. En outre, la commission relève dans le rapport annuel de la HYPERLINK "https://elibrary.worldbank.org/doi/book/10.1596/978-1-4648-0577-6" Banque Mondiale de 2015 «Transition vers de meilleurs emplois en République kirghize: un diagnostic de l’emploi» que la progression de l’emploi informel a été accrue en raison d’un cadre réglementaire complexe pour l’emploi des non-résidents. Le rapport de la Banque Mondiale de 2015 souligne que, malgré sa loi sur la migration interne, le système kirghize d’enregistrement des résidents n’est autre qu’une version modifiée de l’ancien système soviétique Propiska, qui exige que les employés aient un statut de résident officiel. Le processus d’obtention du statut de résident est à la fois compliqué et opaque. D’après le rapport de la Banque Mondiale de 2015, ceci a pour conséquence que de nombreux migrants internes ne peuvent s’enregistrer, donc être employés légalement. Par ce seul fait, les travailleurs non enregistrés sont nombreux, ce qui contribue à accroître le secteur informel de l’économie. La commission note que la Stratégie de développement 2018-2040 envisage l’adoption de mesures visant à faciliter la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, telles que la promotion des avantages d’une transition effective vers l’économie formelle et la protection des droits de propriété des unités économiques concernées pendant leur transition vers l’économie formelle. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la nature des mesures prises pour intégrer les travailleurs de l’économie informelle dans le marché du travail formel, en particulier les migrants internes, ainsi que sur l’impact de ces mesures.

Petites et moyennes entreprises (PME). La commission note que, selon le rapport de la Banque mondiale de 2015, environ 60 pour cent des emplois domestiques (formels et informels) se trouvent dans des entreprises de cinq travailleurs ou moins, et seulement 6 pour cent dans des organisations de plus de 60 travailleurs. Le rapport de la Banque Mondiale de 2015 souligne que l’emploi dans le secteur formel se retrouve principalement dans les grandes entreprises, tandis que l’emploi informel concerne surtout les petites structures. La commission note que la Stratégie de développement 2018-2040 compte parmi ses principaux objectifs l’augmentation de la part des PME à 50 pour cent du PIB d’ici 2023. En vue d’atteindre cet objectif, la Stratégie de développement 2018-2040 envisage l’adoption, entre autres mesures, de programmes de financement élargis, de réduction des conditions de prêt, de création d’un régime spécial d’administration et de taxation pour les PME, de mise à la disposition des entreprises des informations ainsi que des services de consultance. Elle prévoit également l’attribution supplémentaire de 15 milliards de KGS pour soutenir les PME au cours des cinq prochaines années. À cet égard, le Programme de développement 2018-2020 envisage d’élaborer et de mettre en œuvre un programme national complet pour le développement des petites et moyennes entreprises, de créer des centres de services aux entreprises pour soutenir les PME sur le principe d’un «guichet unique» dans toutes les régions afin d’assurer une coordination unifiée du soutien financier et non financier apporté aux entrepreneurs; d’améliorer les mécanismes de soutien financier aux PME; de poursuivre les réformes pour créer un cadre réglementaire favorable et réduire les obstacles administratifs. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées actualisées sur les mesures adoptées pour soutenir la création de PME et sur leurs résultats en termes de création d’emplois, y compris pour des groupes spécifiques, tels que les femmes, les jeunes et d’autres groupes en situation de vulnérabilité. Elle prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de l’adoption du programme national global pour le développement des petites et moyennes entreprises et d’en transmettre une copie dès qu’il aura été adopté.

Article 3. Participation des partenaires sociaux. Les politiques d’emploi. Le gouvernement indique qu’un groupe de travail inter-agences, qui comprendra des représentants des partenaires sociaux, est en cours de création en vue d’élaborer un nouveau programme de promotion de l’emploi. Pour ce qui est de la participation des personnes concernées par les mesures en faveur de l’emploi, la commission note que la Stratégie de développement 2018-2040 envisage d’apporter un soutien aux institutions de la société civile et de garantir l’accès du public au processus d’élaboration, d’adoption, de mise en œuvre et de suivi des décisions touchant aux intérêts nationaux. Elle note également que le Programme de développement 2018-2020 envisage la mise en place d’un ensemble d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs convenus par toutes les parties intéressées pour suivre et évaluer les progrès accomplis dans la progression et la réalisation des priorités économiques et sociales définies dans le cadre du programme. La commission prie le gouvernement de fournir des informations actualisées sur les progrès réalisés dans la mise en place du groupe interinstitutionnel envisagé. Elle le prie également de fournir des informations concernant la manière dont les partenaires sociaux sont engagés et dont leurs avis sont pris en compte dans la formulation et la mise en œuvre des mesures en faveur de l’emploi. Enfin, elle le prie de fournir des informations sur les consultations tenues avec les représentants des personnes concernées par les mesures prises, par exemple les jeunes, les femmes, les minorités ethniques et d’autres groupes spécifiques, en lien avec l’élaboration et la mise en œuvre de ces mesures.