Demande directe (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pérou (Ratification: 1960)

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La commission prend note des observations de la Confédération nationale des institutions des entreprises privées (CONFIEP), reçues le 31 août 2023.

La commission prend note que dans son rapport, le gouvernement répond aux observations de la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP) de 2020. En particulier, elle prend note des éléments suivants: i) bien que le décret législatif no 1 499 de mai 2020 ait modifié l’article 6 de la loi générale sur l’inspection du travail (LGIT), les services d’inspection du travail exercent des fonctions d’orientation et d’assistance technique, y compris aux entreprises et aux travailleurs pour encourager le respect des normes, conformément à l’article 3, paragraphe 2.1, de la LGIT; ii) les activités des services d’inspection du travail couvrent les entreprises, les lieux de travail et, d’une manière générale, les lieux où s’effectue le travail, que l’employeur relève du secteur public ou soit une entreprise participant à l’activité économique de l’État, pour autant que l’employeur soit soumis au régime professionnel des activités privées (article 4, paragraphe 1, de la LGIT); et iii) en ce qui concerne les conditions de sécurité et de santé des inspecteurs du travail, y compris pendant la pandémie de COVID-19, le gouvernement signale l’adoption de la politique du système de gestion de la sécurité et de la santé au travail (SST) de la Direction générale nationale de l’inspection du travail (SUNAFIL) par la décision de la Présidence du Conseil d’administration no 06-2022-SUNAFIL/PCD du 11 novembre 2022. À cet égard, il indique également que la SUNAFIL a pris une série de mesures pour garantir les conditions de SST, notamment: la fourniture d’équipements de protection individuelle au personnel d’inspection, ainsi que dans tous les sièges et directions; la diffusion de supports visuels et l’organisation de discussions pour éduquer et sensibiliser les fonctionnaires dans le contexte de la pandémie; la réalisation de campagnes de prévention du COVID-19; l’application de mesures (prise de température, distanciation physique et isolement); et l’organisation de formations en matière de SST. En ce qui concerne les activités du Centre d’éducation et de formation du système d’inspection du travail (CFC-SIT) de la SUNAFIL, la commission renvoie à son commentaire relatif à l’article 7, paragraphe 3, de la convention.

Articles 3, paragraphe 1, et 16 de la convention. Inspections dans l’exploitation minière. La commission note que dans ses observations de 2023, la CATP fait part de sa préoccupation, indiquant que même si le champ d’application de l’inspection du travail couvre bien les entreprises minières ou de transport ou certaines de leurs activités, le contrôle en matière de SST dans l’exploitation minière artisanale et à petite échelle ne relève pas de la compétence de la SUNAFIL, mais de celle des gouvernements régionaux, par l’intermédiaire de la Direction régionale de l’énergie et des mines (article 11 du Règlement sur la sécurité et la santé au travail dans l’exploitation minière, approuvé par le décret suprême no 024-2016-EM). Plus spécialement, l’organisation indique que la SUNAFIL n’ayant pas la possibilité de mener des activités de prévention et de contrôle, de nombreux décès sont survenus dans le secteur, comme dans le cas des 27 mineurs décédés dans le district de Yanaquihua à la suite de l’inhalation de monoxyde de carbone lors d’un accident minier. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle renvoie également à ses commentaires formulés au titre de la convention (no 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995.

Article 4. Autorité centrale. La commission note que dans ses observations de 2023, la CATP signale que la SUNAFIL ne dispose pas de manière permanente des compétences et des pouvoirs en matière d’inspection du travail. En particulier, elle fait savoir que l’article 3 de la loi no 30814 de renforcement du système d’inspection du travail du 5 juillet 2018 prévoit l’attribution temporaire à la SUNAFIL des compétences et des pouvoirs en matière d’inspection du travail dont étaient dotés les gouvernements régionaux pour une période de huit ans à compter de l’entrée en vigueur de ladite loi. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet.

Articles 5 a), 12, paragraphe 1 a), et 18 de la convention. Coopération effective entre les services d’inspection et d’autres services gouvernementaux et institutions publiques et privées exerçant des activités analogues. Liberté d’accès aux établissements assujettis au contrôle de l’inspection. Obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. En réponse à ses précédents commentaires, la commission prend note que le gouvernement indique dans son rapport que des interventions conjointes des services d’inspection du travail et de la police nationale ont lieu occasionnellement dans les domaines des droits fondamentaux, du travail forcé et/ou du travail des enfants. Il ajoute qu’en général, le ministère public ou d’autres organismes compétents y participent également. Plus spécifiquement, le gouvernement indique que d’après les données du système informatique de l’inspection du travail, en 2022-2023, 1 044 visites de contrôle ont été effectuées par des inspecteurs du travail avec l’intervention ou le soutien de la police nationale (par rapport à 944 en 2022). En ce qui concerne l’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, la commission constate que les articles 45 et 46 du règlement de la loi générale sur l’inspection du travail (RLGIT) qualifient ces situations d’infractions graves et très graves. À cet égard, le gouvernement indique que les interventions de l’inspection auxquelles la police nationale a également participé avaient trait au travail des enfants et au travail forcé et, depuis 2022, 15 ordres d’inspection ont été émis et ont donné lieu à un constat d’infraction (9 contenaient des propositions d’amende pour obstruction à l’inspection; 4 pour travail dangereux; et 2 pour travail des enfants). Enfin, concernant l’intégrité et la sécurité des inspecteurs du travail, la commission prend note de la référence du gouvernement à l’article 15, paragraphe 2, du RLGIT qui dispose que les autorités et la police nationale apporteront l’assistance et la collaboration dont les inspecteurs du travail ont besoin pour exercer leurs pouvoirs d’inspection. En outre, il indique qu’en vertu de l’article 7, paragraphe 12.3.2, de la directive no 001-2020-SUNAFIL/INII sur l’exercice de la fonction d’inspection, approuvée par la décision de la direction générale no 031-2020-SUNAFIL, l’inspecteur peut demander à être accompagné de policiers pour garantir son intégrité physique et assurer son entrée dans l’établissement, et pour que l’agent de police puisse constater tout refus ou interdiction de pénétrer dans le lieu de travail. La commission prend note de ces informations, qui répondent à sa précédente demande.

Article 5 b). Collaboration entre les fonctionnaires de l’inspection du travail et les employeurs. La commission note que dans ses observations, la CONFIEP fait part de sa préoccupation face au manque de coopération entre les inspecteurs du travail et les employeurs, spécialement lors de phase d’enquête de la procédure d’inspection. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet.

Article 7, paragraphe 1. Conditions pour le recrutement des inspecteurs du travail. À la suite de ses commentaires précédents, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les concours de promotion interne pour les inspecteurs du travail et les superviseurs sont conçus pour garantir que les candidats sélectionnés disposent des connaissances et de l’expérience requises pour exercer leurs fonctions. À cet égard, il signale que les évaluations portent sur les connaissances, les aptitudes et/ou les compétences. En outre, tout candidat au poste d’inspecteur doit faire valoir deux années d’expérience dans l’exercice effectif de fonctions d’inspection en tant qu’inspecteur adjoint et tout candidat au poste de superviseur doit faire valoir trois années d’expérience en tant qu’inspecteur du travail. Par ailleurs, la commission note que le gouvernement indique que des concours de promotion interne ont eu lieu pour 6 postes de superviseur et 23 postes d’inspecteur du travail en 2019, et pour 15 et 22 postes respectivement en 2021. De plus, lors des concours de 2021, des mesures ont été prises pour que l’évaluation des connaissances s’effectue de manière décentralisée. Faisant référence à son observation sur les articles 6 et 15, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la procédure de sélection des inspecteurs du travail, à la fois lors du processus de transfert des fonctionnaires vers le régime de la fonction publique et une fois que celui-ci sera achevé.

Article 7, paragraphe 3. Formation des inspecteurs du travail. En réponse à ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement: i) fait part des activités de formation des inspecteurs du travail organisées entre 2021 et juin 2023 et en précise la durée, le nombre de participants et le mode de sélection des participants; ii) indique qu’à l’échelle nationale, le CFC-SIT de la SUNAFIL a formé 427 inspecteurs de la direction de la zone métropolitaine de Lima et des directions régionales en 2021, 475 inspecteurs en 2022 et 604 fonctionnaires qui ont intégré le système national d’inspection du travail entre janvier et juin 2023; iii) précise que la sélection des participants s’effectue par le biais d’une demande de leur direction ou par inscription directe lorsqu’un appel à candidatures est ouvert, la priorité étant donnée à la pertinence de la matière par rapport aux fonctions de l’agent et à sa disponibilité; et iv) indique qu’au cours de cette période, la formation a pris la forme de cours, d’ateliers et de modules, dont certains ont été dispensés avec l’appui du BIT.

En réponse aux observations de 2020 de la CATP, la commission prend note que le gouvernement indique que: i) un processus de planification a lieu tous les ans dans le cadre du CFC-SIT et comprend l’évaluation des besoins en formation, la détermination des objectifs et l’établissement d’une programmation conforme au plan opérationnel institutionnel et à l’allocation des ressources budgétaires; ii) la programmation est élaborée dans le respect des recommandations techniques et méthodologiques énoncées dans la directive no 141-2016-SERVIR-PE sur les normes pour la gestion du processus de formation des entités publiques, approuvée par l’Autorité nationale de la fonction publique (SERVIR); et iii) la planification comprend également des actions dans le cadre d’alliances stratégiques avec des organisations comme l’OIT.

La commission note que dans ses observations de 2023, la CATP fait part de sa préoccupation au sujet des formations du CFC-SIT, signalant qu’elles sont insuffisantes, dispensées par des enseignants qui n’ont aucun lien avec l’inspection du travail et adoptent une approche purement doctrinaire, plutôt que pratique. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur la formation offerte aux inspecteurs du travail, y compris le nombre d’inspecteurs participant à chaque session de formation, ainsi que la durée et la nature de la formation dispensée lors de ces sessions.

Articles 10 et 16. Nombre d’inspecteurs du travail, fréquence des inspections du travail et soin à y apporter pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. À la suite de ses commentaires précédents, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle d’avril 2014 à décembre 2022, le nombre d’inspecteurs du travail a augmenté de 153 pour cent, passant de 311 à 787. Elle note aussi une hausse considérable du nombre de visites d’inspection entre 2018 et 2019, qui est passé de 75 240 à 110 671 visites, mais constate qu’au cours des années suivantes, ce chiffre a diminué de plus de la moitié, comptabilisant 54 035 visites d’inspection pour 2020, 42 847 pour 2021 et 32 130 pour 2022. La commission prend note que dans ses observations de 2023, la CATP fait remarquer que malgré une augmentation du nombre d’inspecteurs du travail depuis 2014, ce nombre reste insuffisant et ne garantit pas une couverture suffisante des contrôles. L’organisation fait aussi part de son inquiétude à propos de la mauvaise répartition géographique des inspecteurs du travail. Elle indique notamment que cette répartition ne correspond pas au nombre de salariés présents dans les différentes régions du pays et ne semble pas tenir compte de facteurs comme le niveau de non-respect de la réglementation du travail, le nombre de plaintes ou leur gravité, surtout étant donné que dans certaines régions, des travailleurs formels et informels se concentrent surtout dans des activités spécifiques telles que l’exploitation minière, l’agro-industrie ou la pêche, des secteurs où le nombre de cas de non-respect et leur gravité fluctuent beaucoup.

Par ailleurs, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la SUNAFIL élabore un plan annuel d’inspection du travail dont l’objectif est d’aider à la planification et à l’exécution de toutes les activités de contrôle du système d’inspection du travail pour assurer le respect des normes sociales et du travail, en matière de SST et de sécurité sociale. Elle note aussi que la CATP mentionne dans ses observations de 2023 que compte tenu du petit nombre d’inspecteurs du travail, il n’existe pas de système de contrôle permanent et fréquent. Si des contrôles occasionnels et aléatoires sont effectivement effectués, ceux-ci font en général suite à des dénonciations ou des plaintes de travailleurs ou de syndicats, ce qui prouve qu’actuellement, les activités de l’inspection du travail dans le pays sont essentiellement réactives plutôt que préventives. De même, la CATP signale que l’article 3 du décret suprême no 007-2017-TR et ses modifications prévoient qu’au cours d’un même exercice fiscal, l’Autorité d’inspection du travail ne peut pas émettre plus d’un ordre d’inspection sur un même thème, sauf dans le cas d’inspections en matière de SST, de droits fondamentaux au travail et d’inscription des travailleurs sur la liste des effectifs, ainsi qu’en cas de plaintes concernant le non-respect des obligations sociales et du travail. Enfin, la CATP affirme que d’après le dernier rapport de l’Institut national de statistique et d’informatique, 80 pour cent des travailleurs du pays sont employés dans le secteur informel. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires au sujet des observations de la CATP. En outre, elle le prie de continuer à communiquer des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail et de visites d’inspection, y compris les inspections relatives au secteur informel, ventilées par régions, ainsi que par industries ou activités spécifiques, dans la mesure du possible.

Article 11. Moyens matériels des inspecteurs du travail. Remboursement des frais de déplacement. La commission note qu’en réponse à sa demande directe précédente, le gouvernement indique que la SUNAFIL a décentralisé les services qu’elle fournit à l’échelle nationale au travers de ses 26 directions et 10 plateformes d’inspection du travail dans le but de couvrir plus de personnes et de zones du territoire national. Pour ce qui est des inspections dans des lieux éloignés du siège central ou des sièges régionaux, le gouvernement indique qu’un budget est prévu pour couvrir les déplacements et les indemnités journalières, les équipements de protection personnelle, le matériel de bureau et la location de mobilier. En ce qui concerne les unités mobiles, la SUNAFIL dispose de 25 unités reliées aux directions régionales et 17 à la direction de la zone métropolitaine de Lima, et de 4 unités administratives. À ce propos, la commission note que dans ses observations de 2023, la CATP indique que: i) dans plusieurs directions régionales, les structures de travail ne sont pas adaptées au nombre d’inspecteurs, le mobilier est en mauvais état, les normes de SST ne sont pas respectées, l’état de propreté laisse à désirer, l’accès à l’eau est limité et les équipements électroniques ne sont pas correctement entretenus; ii) il manque d’équipements de protection personnelle; iii) les moyens de transport ne permettent pas aux inspecteurs du travail d’assurer correctement leurs fonctions, notamment pour arriver jusqu’à des lieux de travail éloignés ou situés dans des zones difficiles d’accès. Par conséquent, le champ d’action de l’inspection du travail est, dans la pratique, majoritairement limité aux zones urbaines ou faciles d’accès, ce qui suppose que les travailleurs de zones difficiles d’accès sont privés de toute protection; et iv) dans plusieurs directions régionales, les remboursements des frais de déplacement local liés aux visites d’inspection sont effectués avec retard à cause de problèmes de trésorerie. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet et de fournir des informations détaillées indiquant si la décentralisation des services a permis une inspection plus efficace des lieux de travail éloignés et distants.

Articles 12, paragraphe 1 a), et 15 c). Inspections sans avertissement préalable. Devoir de confidentialité en cas de plaintes. En réponse à ses précédents commentaires, la commission note que le gouvernement indique que conformément aux principes de confidentialité et d’autonomie technique et fonctionnelle prévus dans la LGIT, le personnel de l’inspection exerce ses fonctions et ses pouvoirs indépendamment de toute influence extérieure indue et traite comme absolument confidentielle la source de toute dénonciation ou plainte leur signalant une infraction aux dispositions légales relevant de la compétence de l’inspection du travail. Pour ce qui est de la confidentialité, il signale que l’article 13 de la LGIT prévoit qu’au cours des inspections, le personnel de l’inspection respecte le devoir de confidentialité et s’abstient de révéler l’existence d’une plainte et l’identité du plaignant; le devoir de confidentialité subsiste une fois le processus d’inspection achevé. Le gouvernement indique encore que le devoir de confidentialité à l’égard du plaignant existe dès le dépôt de la plainte (sous-section 7.4.1, de la 4e version de la directive no 002-2017-SUNAFIL/INII sur le traitement des plaintes liées au travail, approuvée par la décision de la Direction générale no 204-2020-SUNAFIL) et l’entité qui reçoit la plainte peut accorder des mesures de protection au plaignant pour garantir sa sécurité et éviter d’éventuelles retombées (article 116, paragraphe 4, du texte unique codifié de la loi no 27444 sur la procédure administrative générale, approuvé par le décret suprême no 004-2019-JUS).

En ce qui concerne les inspections sans avertissement préalable, le gouvernement renvoie une nouvelle fois à l’article 5 de la LGTI et indique que lors des visites d’inspection, le personnel ne fait part de sa présence et ne communique son identité qu’une fois sur le lieu de travail inspecté, ce qui ne constitue donc pas un avertissement préalable. En outre, les inspecteurs ne communiquent ces informations que s’ils estiment qu’elles ne risquent pas de porter préjudice à l’efficacité des tâches du personnel d’inspection au moment de la visite. À cet égard, il indique que les inspecteurs peuvent pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout lieu de travail, établissement ou lieu assujetti au contrôle de l’inspection et y rester aussi longtemps que nécessaire pour mener à bien l’inspection (2e version de la directive no 001-2020-SUNAFIL/INII sur l’exercice de la fonction d’inspection, approuvée par la décision de la direction générale no 216-2021-SUNAFIL). La seule exception à l’accès libre du personnel des services d’inspection à un lieu de travail survient quand ce dernier est également le domicile de l’employeur, une situation qui, si elle suppose que le personnel ne peut agir normalement, n’entrave pas l’exercice de ses fonctions. Tout en prenant bonne note de ces informations, la commission renvoie à ses commentaires formulés dans son observation au titre des articles 12, paragraphe 1 a) et c), et 15 c) de la convention.

Article 18. Sanctions appropriées et effectivement appliquées. À la suite de ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement indique que selon la SUNAFIL, 8 656 décisions d’amende ont été émises en 2022 et 3 899 jusqu’en juin 2023. En outre, il signale que l’Unité de recouvrement des amendes (UCEC) du Service d’administration de la SUNAFIL a été mise en place le 17 juin 2022 et procède au recouvrement par étapes – volontaire et forcé. À la suite de sa création, les spécialistes du recouvrement volontaire des amendes des 25 directions régionales, ainsi que le personnel administratif et juridique chargé du recouvrement volontaire et forcé des amendes de la direction de la zone métropolitaine de Lima ont intégré la nouvelle unité. Ces spécialistes assurent le recouvrement des amendes à l’échelle nationale. Par ailleurs, le gouvernement indique que l’agent chargé du recouvrement forcé de la Banque de la nation s’occupe du recouvrement forcé des amendes des directions régionales en vertu d’un accord souscrit le 20 septembre 2017 entre la SUNAFIL et l’institution financière, qui est en cours de renouvellement. La commission note aussi les indications du gouvernement selon lesquelles des ateliers de formation ont été organisés pour le personnel de l’UCEC dans le but d’harmoniser la gestion du recouvrement volontaire et forcé dans le pays, et des groupes de travail ont été mis en place pour coordonner les activités, modifier et adapter les formats et les directives conformément au nouveau règlement sur l’organisation de l’UCEC, ses fonctions et pouvoirs.

La commission note que dans ses observations de 2023, la CATP indique que: i) les réformes menées ces dernières années ont visé à réduire le montant des amendes, ce qui a entraîné un affaiblissement de l’action de contrôle, les amendes ayant perdu tout caractère dissuasif pour les contrevenants; ii) il est rare que des actions de contrôle débouchent sur des sanctions effectives et, selon les données publiées dans les rapports de la SUNAFIL, ces dernières années, seul un rapport d’infraction sur cinq a donné lieu à une décision finale assortie de sanctions; iii) aucune information n’est disponible sur le nombre d’amendes effectivement perçues, car il arrive souvent qu’elles soient annulées par voie administrative ou judiciaire; et iv) l’article 17, paragraphe 3, du RLGIT et l’article 40 de la LGIT prévoient la possibilité de réduire les amendes si le contrevenant apporte les corrections demandées. Selon l’organisation, ces possibilités de réduction des amendes dans de tels pourcentages affaiblissent la fonction d’inspection et rendent la procédure inefficace. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet. Elle le prie également de fournir des informations sur le fonctionnement et les résultats de l’UCEC du Service d’administration de la SUNAFIL, en particulier sur le montant des amendes perçues. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le nombre et la nature des infractions constatées, le montant des amendes imposées et perçues, et la nature de toute autre sanction imposée.

Articles 20 et 21. Élaboration de rapports périodiques et publication et communication au BIT du rapport annuel. La commission note que le gouvernement a publié et communiqué au BIT les rapports annuels de l’inspection du travail pour 2018, 2019, 2020 et 2021, qui contiennent toutes les informations requises au titre des alinéas a) à g) de l’article 21. La commission se félicite de cette évolution et prie le gouvernement de continuer à fournir les rapports d’inspection annuels contenant toutes les informations requises en vertu de l’article 21, alinéas a) à g).

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2024.]