Demande directe (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Nouvelle-Zélande (Ratification: 1938)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Nouvelle-Zélande (Ratification: 2019)

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La commission prend bonne note du premier rapport du gouvernement concernant le protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930, ainsi que de ses réponses aux précédents commentaires de la commission sur la convention. La commission prend également note des observations de «BusinessNZ» communiquées avec le rapport du gouvernement.

Article 1, paragraphe 1 et article 2, paragraphe 1 de la convention, et article 1, paragraphe 2 du protocole. Politique nationale et action systématique et coordonnée. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement concernant la mise en œuvre du Plan d’action contre le travail forcé, la traite des personnes et l’esclavage 2020-2025. Ce plan d’action s’articule autour des trois piliers que sont la prévention, la protection et la mise en application et se compose de 28 actions. Il adopte une approche globale de l’administration et met l’accent sur un partenariat effectif dans l’administration comme à l’extérieur de celle-ci, indispensable à son succès. L’élaboration, la diffusion et la mise en œuvre du Plan d’action s’appuient sur le Groupe de référence sur le Plan d’action contre l’esclavage moderne, qui se réunit deux fois par an et est composé d’acteurs clés de l’administration ou extérieurs à celle-ci tels que les partenaires sociaux ou des organisations de la société civile.

Le gouvernement indique s’être engagé à publier chaque année un rapport sur l’état d’avancement de la mise en application du Plan d’action, ce rapport résumant les principales avancées, les domaines d’action futurs et les jalons ultérieurs. La commission note à ce propos que, selon le rapport d’étape de 2022, le ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi (MBIE) et/ou «Oranga Tamariki» (OT, le ministère de l’Enfance) ont réalisé plusieurs études qualitatives et quantitatives sur l’exploitation et les travailleurs migrants et ont rassemblé des données sur des rumeurs préoccupantes de cas de travail forcé ou d’esclavage. Selon le rapport d’étape, d’autres recherches ont été avalisées en 2023, dont une évaluation de sources de renseignement destinée à améliorer la connaissance du monde de la traite des personnes en Nouvelle-Zélande. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour concrétiser les actions relevant des trois piliers du Plan d’action et le prie de continuer à fournir des informations sur l’évaluation des résultats obtenus et des éventuels obstacles identifiés. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur les efforts déployés pour améliorer les domaines d’action future, tels que les décrit le rapport d’étape annuel de 2022. Elle le prie également de communiquer les données qualitatives et quantitatives recueillies dans le but d’obtenir une représentation claire de la prévalence de toutes les formes de travail forcé dans le pays.

Article 1, paragraphe 3 du protocole et article 25 de la convention. 1. Poursuites et application de sanctions efficaces. La commission rappelle que les peines sanctionnant la traite et autres délits liés au travail forcé, à l’esclavage moderne et à l’exploitation figurent dans plusieurs textes de loi, dont la loi sur les crimes de 1961, la loi réformant la prostitution de 2003 et la loi sur l’immigration de 2009. Les articles 98, 98AA et 98D de la loi sur les crimes de 1961 en particulier répriment les actes de commerce d’esclaves et de traite de personnes et prévoient des peines allant de 14 à 20 ans de prison.

La commission prend note des statistiques communiquées par le gouvernement concernant le nombre des cas de lutte contre la traite enregistrés entre 201415 et 202021, ventilées en fonction des critères arrêtés par la loi (dispositions diverses de la loi sur les crimes, la loi sur l’immigration et la loi réformant la prostitution). Le gouvernement indique qu’il y a eu, en 2017-18, 2018-9, 2019-20 et 202021, respectivement 1 532, 1 371, 1 299 et 1 575 affaires associées à de la traite d’êtres humains. En moyenne, des condamnations pour tous types de délits ont été prononcées dans 40 pour cent des cas, les plus fréquentes à des peines de prison. S’agissant de l’application de l’article 98 (commerce d’esclaves), un cas a été enregistré en 201920 et, pour ce qui est de l’article 98D sur la traite, cinq cas ont été enregistrés en 201516, deux en 201617, quatre en 201819 et un en 201920.

Le gouvernement indique à ce propos que les enquêtes et les poursuites contre les délits de traite intérieure d’êtres humains sont de la compétence de la police néo-zélandaise (NZP), qui intervient directement ou à l’instigation d’autres organismes. La NZP indique que dans certains cas de délits criminels, il arrive que les policiers détectent des éléments de traite de personnes, de l’exploitation sexuelle par exemple, mais en finale inculpent et poursuivent les délinquants pour d’autres délits (par exemple agression sexuelle) pour diverses raisons, par exemple l’absence des moyens nécessaires pour détecter, enquêter et poursuivre les délits de traite ou le fait que les inculpations pour traite aient des exigences plus rigoureuses en matière de preuve qu’un autre délit commis en parallèle au cas en question. La commission note que le Plan d’action comporte des initiatives destinées à renforcer la coopération entre organes chargés de l’application des lois pour venir en appui de réactions efficaces et efficientes à des enquêtes sur des cas de travail forcé, de traite de personnes et d’esclavage, et pour poursuivre des activités de renforcement des capacités pour appuyer les poursuites lancées contre ces délits. Observant les défis que rencontrent les organes chargés de l’application des lois pour traduire les cas de traite en justice, la commission invite le gouvernement à poursuivre ses efforts pour renforcer leurs capacités en matière d’identification, d’enquête et de poursuites pour tous les délits ayant trait au travail forcé, y compris le "commerce d’esclaves" et la traite des personnes, pour que les auteurs doivent rendre compte de leurs actes. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre des enquêtes, poursuites, condamnations et sanctions imposées en application des dispositions pertinentes de la législation portant sur la traite, le «commerce d’esclaves» et l’exploitation sexuelle, et notamment sur les articles 98 et 98D de la loi sur les crimes de 1961.

2. Application de la législation relative à la prévention du travail forcé et renforcement de l’inspection du travail. Le gouvernement indique disposer d’instruments législatifs et de politique ayant pour objet la prévention et la protection des victimes contre l’exploitation par le travail forcé, en accordant une attention particulière à la vulnérabilité des travailleurs migrants. Il indique que l’Inspection du travail, qui dépend du MBIE, et «Immigration New Zealand» (INZ) collaborent dans la lutte contre l’exploitation des migrants, notamment en concentrant l’activité de vérification sur l’employeur plutôt que sur le migrant. La commission prend note à cet égard de l’information fournie par le gouvernement à propos des dispositions de la loi sur l’immigration de 2009 et de la loi sur les relations d’emploi de 2000 qui répriment et pénalisent l’exploitation des migrants. À titre d’exemple, l’employeur qui exploite des travailleurs migrants temporaires ou des salariés migrants en séjour illégal en Nouvelle-Zélande, tels que les décrit l’article 351 de la loi sur l’immigration, risquent une peine pouvant aller jusqu’à sept ans de prison et/ou une amende. Suivant la loi sur les relations avec l’employeur, l’employeur sanctionné pour infraction aux normes de l’emploi s’expose à une période d’empêchement qui lui interdit de recruter des travailleurs migrants pour six mois, un an, dix-huit mois ou deux ans suivant la gravité de l’infraction.

Le gouvernement souligne certaines grandes réalisations du Plan d’action, par exemple une augmentation substantielle des capacités d’application forcée d’INZ et de l’inspection du travail grâce à un effort de financement et la mise en œuvre d’une Stratégie de l’application et la conformité conçue en collaboration par INZ et «Employment New Zealand» (ENZ) dans le but d’améliorer la collaboration dans la lutte contre l’exploitation des migrants. En outre, la commission prend note de l’adoption de la loi sur la protection des travailleurs (migrants et autres salariés) qui modifie la loi sur l’immigration de 2009, la loi sur les relations d’emploi de 2000 et la loi sur les entreprises de 1993 en introduisant une procédure de traitement et de sanction taillée sur mesure pour dissuader les employeurs de travailleurs migrants temporaires de se soustraire à leurs obligations et qui confère aux agents de l’immigration et aux inspecteurs du travail des pouvoirs plus étendus en matière d’enquête et d’application forcée. La commission se félicite des mesures prises par le gouvernement pour renforcer la capacité d’INZ et de l’inspection du travail à détecter les cas d’exploitation par le travail de travailleurs migrants et à enquêter sur ces cas. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats obtenus, en termes de nombre et de nature des cas détectés et des sanctions appliquées aux employeurs délinquants, ainsi que sur les défis auxquels se heurtent encore ces autorités. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans les faits de la nouvelle loi sur la protection des travailleurs (migrants et autres salariés), notamment sur: i) la nouvelle procédure de traitement et de sanction des employeurs délinquants; ii) la nature des pouvoirs plus étendus d’enquête et de contrainte conférés aux agents de l’immigration et aux inspecteurs du travail; et iii) le nombre et la nature des cas détectés.

Article 2, alinéa (d) du protocole. Protection des travailleurs migrants contre les pratiques frauduleuses au cours du processus de recrutement et de placement. Le gouvernement indique que, conformément au plan d’action, suivant lequel il doit «continuer à développer les sources d’information à destination des migrants sur leurs droits et prestations au travail, y compris au cours du processus de recrutement et de placement, et sur les recours pour obtenir aide et protection en situation d’exploitation», il a été procédé en 2020 à une Revue de l’exploitation du travailleur migrant temporaire pour s’assurer que des mesures appropriées sont en place pour protéger les travailleurs migrants en Nouvelle-Zélande. Une des mesures prises à cet effet a été le lancement, le 4 juillet 2022, du Visa de travail d’employeur accrédité par lequel des travailleurs peuvent être employés par un employeur accrédité qui doit satisfaire à des critères et engagements minimums pour pouvoir embaucher des migrants. Le gouvernement indique également avoir réactualisé les informations relatives à la traite publiées sur le site web d’INZ, avec de nouvelles informations sur les visas que peuvent obtenir les victimes de traite, ainsi que des brochures traduites en neuf langues. En outre, des recherches ont été effectuées par ENZ dans le but de mieux toucher et protéger les travailleurs migrants pendant le processus de recrutement et de placement, et qui serviront à étayer les mesures prises plus tard afin de mieux diffuser l’information auprès des travailleurs migrants et de leurs employeurs. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour informer les travailleurs migrants de leurs droits et les empêcher de tomber victimes de pratiques frauduleuses et abusives au cours du processus de recrutement et de placement. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur le fonctionnement du Visa de travail d’employeur accrédité, ainsi que sur le nombre des employeurs accrédités et le nombre des travailleurs qui y ont eu recours et sur les secteurs d’activité concernés.

Article 2, alinéa d) du protocole. Appui à la diligence raisonnable par les secteurs public et privé. La commission observe que certaines actions menées dans le cadre du Plan d’action concernent la prévention du travail forcé par son élimination des chaînes d’approvisionnement. Il s’agit notamment du nouveau Règlement pour l’emploi et l’approvisionnement dans l’administration (règlement 18A), adopté en octobre 2021, qui impose aux organismes publics de prendre en considération et privilégier le critère de l’emploi de qualité s’agissant de l’approvisionnement en biens, services et travaux. Le gouvernement indique aussi qu’entre avril et juin 2022, le MBIE a procédé à une consultation sur l’esclavage moderne et l’exploitation des travailleurs en mettant en avant des propositions de lois et de politiques qui obligeraient toutes les entités privées de Nouvelle-Zélande à agir contre l’esclavage moderne et l’exploitation des travailleurs dans leurs activités et leurs chaînes d’approvisionnement.

La commission prend note à cet égard des observations de «BusinessNZ» qui se dit préoccupée par la proposition consistant à appliquer ces obligations à toutes les entreprises de Nouvelle-Zélande, estimant que les PME n’auraient sans doute pas l’expertise suffisante pour juger si les travailleurs de leurs chaînes d’approvisionnement subissent ou non une exploitation, et n’auraient pas non plus les moyens de faire appel à cette expertise. «BusinessNZ» considère aussi que beaucoup de firmes n’auront pas la possibilité de mener le type d’enquête qu’on attend d’elles et que, si le coût pour ce faire s’avère prohibitif, l’effet sur la productivité serait au détriment de leurs propres travailleurs.

Le gouvernement indique à cet égard qu’alors que toutes les entités auraient obligation d’agir de manière raisonnable et proportionnée lorsqu’elles se trouveraient confrontées à l’esclavage moderne ou à de l’exploitation de travailleurs, le texte de loi qui est proposé prescrirait un éventail gradué de responsabilités par lequel les grandes unités devraient faire davantage que les plus petites, puisqu’elles ont plus de moyens. Plus précisément, tandis que les entités moyennes seraient tenues de rendre publiques les mesures qu’elles prennent pour lutter contre l’esclavage moderne et l’exploitation des travailleurs, seules les grandes devraient faire montre d’une diligence raisonnable afin de prévenir, contenir et endiguer ces phénomènes. La commission se félicite de ces initiatives et prie le gouvernement de fournir davantage d’informations sur: i) l’application du règlement 18A dans la pratique, en particulier sur la manière dont elle est mise en application par les institutions pour générer des opportunités d’emploi de qualité; ii) les progrès accomplis dans les consultations du MBIE quant à une éventuelle législation sur le devoir de diligence; et iii) l’état d’avancement de l’adoption de cette législation ainsi que son application dans la pratique lorsqu’elle aura été adoptée.

Article 3 du protocole. 1. Identification des victimes. La commission prend note de la déclaration du gouvernement disant qu’il a des politiques et des mesures pour faire en sorte que soient étroitement réglementées et contrôlées les industries à haut risque, comme l’industrie du sexe, l’horticulture, la viticulture et l’aquaculture. Le gouvernement indique aussi que les indicateurs de l’OIT sur le travail forcé et la traite sont utilisés par l’Inspection du travail de Nouvelle-Zélande, comme ceux de la dépendance inéquitable à l’égard de la dette ou des déductions excessives du salaire d’une personne, y compris le remboursement de la dette à l’employeur ou à l’agent recruteur. Dans son rapport d’étape annuel de 2022, le gouvernement déclare qu’INZ poursuit sa recherche et ses travaux pour dégager les ressources nécessaires pour mettre en place un système général d’identification et de soutien pour les victimes de la traite. La commission prie le gouvernement de fournir davantage d’informations sur les mesures prises pour réglementer et contrôler étroitement les industries à haut risque, ainsi que des données statistiques sur le nombre des victimes du travail forcé, y compris de la traite des personnes à des fins d’exploitation sexuelle et par le travail, qui ont été identifiées. La commission prie également le gouvernement de fournir un complément d’information sur les progrès accomplis par INZ dans l’élaboration de son système d’identification et de soutien pour les victimes de traite.

2. Protection. Travailleurs migrants. La commission prend note des quelques mesures prises par le gouvernement pour assurer la protection des travailleurs migrants qui se retrouvent en situation d’exploitation. Il s’agit notamment: i) des «Nouveaux outils de signalement de l’exploitation», c’est-à-dire un site et un formulaire en ligne dédiés pour dénoncer ces cas et qui ont permis une augmentation significative des signalements; ii) des Conseillers en liaison pour migrants exploités, qui accompagnent les plaignants qui ont dénoncé l’exploitation et les aident, au besoin, à s’intégrer dans la communauté et les réseaux de soutien. D’après le rapport d’étape de 2022, l’examen du Service principal de liaison par le MBIE devait être terminé fin 2022; et iii) du «Visa de protection des migrants contre l’exploitation» (MEPV) lancé le 1er juillet 2021, qui vise à éliminer les barrières et accroître les mesures d’incitation pour les travailleurs migrants temporaires qui dénoncent l’exploitation. Les travailleurs peuvent solliciter ce visa s’ils ont un visa de travail parrainé par un employeur et ont signalé une exploitation. En cas d’acceptation, le visa est accordé pour une durée pouvant atteindre six mois. Selon le gouvernement, une démarche sur quatre environ a donné lieu à l’émission d’un visa et, à la date du 1er avril 2002, 87 MEPV avaient été délivrés. Se félicitant des efforts consentis par le gouvernement, la commission le prie de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour protéger et aider les travailleurs migrants victimes de quelque forme de travail forcé que ce soit, notamment sur: i) le nombre de travailleurs migrants ayant bénéficié de l’aide des Conseillers en liaison et la nature de l’aide reçue; ii) le nombre des MEPV délivrés, la nature des plaintes reçues et la manière dont chacune d’elles a été traitée; et (iii) toute autre information sur les modalités du soutien apporté aux travailleurs migrants dépourvus de visa de travail.

Article 4, paragraphe 1, du protocole. Accès à des mécanismes de recours appropriés et efficaces. Travailleurs migrants. Le gouvernement évoque l’affaire «Matamata» de 2020, dans laquelle l’auteur de plusieurs délits de traite et d’esclavage a été condamné à verser 183 000 dollars d’indemnités à toutes 13 victimes, dans des proportions déterminées par la Haute cour de Nouvelle-Zélande. Le gouvernement incite sur le fait que toutes les victimes, qu’il s’agisse de migrants porteurs de visas temporaires légaux ou de ressortissants étrangers titulaires de visas venus à expiration ou qui travaillent en dehors des conditions de leur visa, ont les mêmes droits légaux qui peuvent même être étendus à ceux, par exemple, des victimes de Matamata, dont beaucoup n’avaient pas le droit de travailler en Nouvelle-Zélande pendant la durée de leur exploitation. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour venir en aide aux victimes de travail forcé, sur les différentes options existantes pour obtenir une indemnisation, ainsi que sur tout obstacle rencontré par les victimes ou par l’administration de la justice à cet égard. Prière également de continuer à fournir des informations sur les cas où des réparations ont été accordées aux victimes.

Article 2, alinéa c) de la convention. Condamnation à des travaux d’intérêt général. S’agissant de la précédente demande d’informations de la commission sur le type de travaux effectués dans l’intérêt général, la commission note que le gouvernement indique que l’article 63 de la loi sur les condamnations de 2002 définit les types d’organisations pouvant être utilisées comme agences de placement, comme les hôpitaux ou les églises, les œuvres de bienfaisance, les organisations pour les personnes âgées ou les personnes porteuses de handicap, tout établissement de la couronne ou toute autorité locale. Le gouvernement indique aussi que le travail d’intérêt général peut s’effectuer n’importe où, comme dans les parcs, les écoles, les églises ou les marae (lieux de réunion maoris) et couvrir de nombreuses activités, comme la peinture, le jardinage, la construction, le nettoyage ou la restauration.