Observation (CEACR) - adopted 2000, published 89th ILC session (2001)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Spain (Ratification: 1988)

Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations détaillées communiquées par le gouvernement dans son rapport pour la période 1996-1998, notamment en ce qui concerne la revalorisation des pensions versées aux victimes de lésions professionnelles en cas d’incapacité permanente ou aux survivants en cas de décès (article 36, lu conjointement avec l’article 65, paragraphe 10). Elle prend également note des commentaires de l’Union générale des travailleurs (UGT) en date du 27 février 1999 concernant l’application par l’Espagne de certaines conventions, dont la convention n^o 102, commentaires qui ont été transmis au gouvernement le 17 mars 1999.

1. Partie II de la convention (soins médicaux). L’UGT allègue l’existence d’un risque permanent de privatisation du système de santé du fait de certains processus de gestion ou de l’exclusion de médicaments du financement public. Cette évolution se manifeste couramment par une «sélection négative des risques» qui aboutit à orienter les traitements les plus coûteux vers le secteur public et les traitements les plus rentables vers le secteur privé. Pour la dernière fois en 1998, il a été procédéà la suppression du financement public de toute une liste de médicaments, opération dont la valeur équivaut à 35 milliards de pesetas. L’UGT estime condamnable cette politique de compression du budget de la santé. Un certain nombre des médicaments supprimés servent habituellement aux traitements de maladies chroniques chez les personnes âgées, de sorte que cette décision équivaut à un déni des droits de ces personnes et à une violation de l’article 10, paragraphe 1 a) iii), de la convention. Sur le plan géographique, il y a eu un transfert de compétences aux communautés autonomes uniquement sur le plan du financement, mais non sur celui de la mise en place d’un modèle unitaire coordonné, ce qui se traduit par de profondes inégalités entre les assurés selon qu’ils résident sur le territoire de l’une ou de l’autre des communautés. S’agissant de la réalité des soins médicaux, il existe en Espagne des listes d’attente concernant les soins spécialisés qui atteignent parfois des proportions telles qu’elles équivalent à un déni du droit à la santé si l’on veut bien considérer que le retard aggrave la maladie au point de déterminer, parfois, une issue fatale. La commission prie le gouvernement de communiquer sa réponse aux commentaires de l’UGT.

2. Partie III (indemnités de maladie), article 18 (lu conjointement avec la Partie XIII (dispositions communes), articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2). Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de faire connaître les mesures prises pour assurer le respect, de la part des employeurs, de l’obligation de payer les indemnités de maladie du quatrième au quinzième jour de l’incapacité, conformément à l’article 131 1) de la loi générale de sécurité sociale (LGSS) et au décret royal n^o 5/1992 du 21 juillet et, en particulier, de veiller à ce que les employeurs ne substituent pas leurs propres médecins à ceux désignés par les autorités sanitaires normalement compétentes et ne suspendent le paiement des indemnités de maladie que dans les cas autorisés par l’article 69 de la convention. Elle demande également au gouvernement de prendre des mesures pour garantir le paiement des indemnités de maladie dans le cas où l’employeur devient insolvable ou est en retard dans le paiement de ces prestations.

Dans sa réponse, se référant aux nouvelles mesures de gestion et de contrôle des cas d’incapacité temporaire prévues par le décret royal n^o 575/1997 du 18 avril et l’ordonnance ministérielle du 19 juin 1997, le gouvernement indique que le Service public de la santé reste investi de la responsabilité du contrôle et du suivi des prestations économiques. En conséquence, c’est à ce service et non aux entreprises qu’il incombe de procéder aux déclarations de maladie, de confirmation ou de guérison qui déterminent le droit à la prestation économique d’incapacité temporaire. L’entreprise n’a pas compétence pour déclarer unilatéralement la fin de la situation de maladie en ce qui concerne ses travailleurs et elle est tenue de se fonder sur l’une des conditions prévues par la législation pour pouvoir suspendre ou mettre un terme à la prestation. Si l’entreprise omet de satisfaire à son obligation de payer l’indemnité, elle peut faire l’objet de poursuites au civil et d’une dénonciation à l’inspection du travail, voire d’une procédure administrative et/ou judiciaire. Lorsque l’entreprise cesse d’être responsable du paiement de l’indemnité du fait que la relation de travail prend fin pendant la période de paiement, l’organisme de gestion assume directement ce versement.

L’UGT confirme ses observations antérieures de 1995 et 1996, dans lesquelles elle indiquait que la réforme de 1992 soulevait d’importants problèmes au regard de l’acquittement par l’Etat de ses responsabilités: du quatrième au quinzième jour de l’incapacité, l’Etat n’assume pas directement la responsabilité des garanties prévues par la convention. Cela se traduit par des conduites et des pratiques qui portent atteinte à la dignité des travailleurs et, dans certains cas, impliquent un déni de la prestation en conséquence de pressions patronales. Selon l’UGT, l’employeur soumet le travailleur à un contrôle excessif en se fondant sur l’article 20.4 du Statut des travailleurs, qui lui permet de suspendre le paiement des indemnités de maladie revenant à sa charge si le travailleur refuse de se soumettre à un examen médical. Ce processus aboutit dans la pratique à une perte par l’Etat du contrôle de la garantie prescrite par la convention n^o 102.

La commission prend note des informations concernant les nouvelles mesures dont le gouvernement fait état à propos de la gestion et de la supervision de l’incapacité temporaire, ainsi que de la déclaration de l’UGT selon laquelle des problèmes majeurs persistent dans ce domaine, ce qui semble être attesté par les statistiques détaillées communiquées par le gouvernement à propos des inspections menées, des infractions constatées et des sanctions prises par l’Inspection générale du travail et de la sécurité sociale en 1996-97 dans le domaine de la sécurité sociale et, plus spécifiquement, en ce qui concerne la collaboration obligatoire et volontaire des entreprises à la gestion des prestations pour incapacité temporaire. Le fait est que, si le nombre des inspections menées en 1997 (4 579) est en recul par rapport à 1996 (4 877), celui des infractions constatées accuse une hausse notable, de 1 167 en 1996 à 1 526 en 1997. Les mesures prises pour lutter contre les infractions incluent l’adoption du décret royal n^o 575/1997 en date du 18 avril et de l’ordonnance ministérielle du 19 juin 1997, instruments qui ont pour finalité d’«introduire davantage d’efficacité et de transparence dans la gestion de l’incapacité temporaire, en évitant les risques d’abus et de fraude tout en préservant les droits de ceux qui se trouvent effectivement en situation d’incapacité prévue par la loi». Dans ce sens, la commission observe que les deux textes comportent des dispositions plus précises sur la déclaration médicale d’incapacité ou d’aptitude aux fins des prestations économiques pour incapacité temporaire et au regard des obligations subséquentes des services de santé publique et des entreprises. Cependant, en ce qui concerne le contrôle et le suivi de la prestation économique et des situations d’incapacité temporaire, aux termes de l’article 4 du décret royal n^o 575/1997, les organismes de gestion de la sécurité sociale sont habilités à«mener une action ayant pour but de vérifier la persistance des faits et de la situation ayant donné lieu au droit à la prestation à compter du moment où il appartient à ces organes d’assumer la charge de la prestation économique pour incapacité temporaire». Dans la pratique, cela peut signifier que les organismes de gestion de la sécurité sociale ne s’occupent pas normalement du contrôle et du suivi de cette prestation économique du quatrième au quinzième jour d’incapacité, tandis que l’attribution de cette prestation est à la charge de l’entreprise, ce qui peut déboucher sur des conduites et des pratiques patronales telles que celles que l’UGT dénonce, dans le cadre desquelles le travailleur se voit refuser la prestation. Selon le gouvernement, dans de tels cas, il reste au travailleur la possibilité de saisir l’inspection du travail et d’introduire un recours administratif ou judiciaire. Dans le cas où il n’existe plus d’entreprise responsable du paiement de la prestation, du fait que la relation d’emploi a été rompue, l’organisme de gestion assume directement le paiement de l’indemnité.

La commission considère que, par principe, un travailleur ne devrait pas être obligé de recourir à l’inspection du travail ou aux tribunaux pour percevoir les indemnités de maladie auxquelles il a droit et, lorsque les employeurs n’honorent pas leurs obligations, c’est à l’Etat qu’il appartient de prendre les mesures nécessaires pour garantir le paiement, dans la pratique, de telles prestations, conformément à l’article 71, paragraphe 3, et à l’article 72, paragraphe 2, de la convention. La commission prend note à cet égard du jugement rendu par la Cour suprême le 15 juin 1998, aux termes duquel «le fait que la loi impose à l’entrepreneur le paiement direct de la prestation d’incapacité temporaire au cours de la période considérée n’implique pas, en l’absence d’une disposition expresse, que cette obligation aura pour effet de priver le bénéficiaire du système de couverture et de garanties prévu pour les prestations de sécurité sociale en cas de carence de paiement. Le système d’obligations et de garanties connexes prévu en ce qui concerne cette prestation selon le régime de sécurité sociale publique en cas de défaillance de l’employeur devant son obligation de verser directement l’indemnité doit être maintenu, sans préjudice du droit de l’organisme de gestion de récupérer ultérieurement les sommes dues auprès de l’entreprise en question, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en tant qu’organisme de gestion du système de sécurité sociale». En conséquence, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur le «système d’obligations et de garanties connexes» susmentionné. Parallèlement, elle espère que le gouvernement continuera de communiquer copie des décisions de justice pertinentes ainsi que des informations détaillées sur le contrôle exercé par l’inspection du travail et de la sécurité sociale, notamment sur le nombre des inspections menées, des infractions constatées et des sanctions prises.

3. Partie III (Indemnités de maladie), article 18, et Partie VI (Prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles), article 36, paragraphe 1 (lues conjointement avec la Partie XIII (Dispositions communes)), articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2. S’agissant plus particulièrement de la possibilité offerte à l’employeur d’assumer directement et en les prenant à sa charge les prestations économiques pour incapacité temporaire de travail résultant d’une maladie courante, dans le cadre de la collaboration prévue par l’article 77, paragraphe 1 d), de la LGSS, la commission note que cette collaboration s’étend également à l’incapacité temporaire résultant d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, conformément à l’article 77 1) a). La commission remercie le gouvernement d’avoir communiqué les statistiques demandées dans ses précédents commentaires sur les contrôles menés par l’inspection du travail et de la sécurité sociale en 1996-97 sur le plan de la collaboration obligatoire et volontaire des entreprises à la gestion des prestations d’incapacité temporaire, comme mentionné ci-avant sous le point 2. Ces statistiques révèlent une augmentation marquée des infractions constatées de la part des entreprises. Pour lutter contre cette tendance, le gouvernement évoque un certain nombre de mesures prises. D’une part, le décret royal 706/1997 du 16 mai soumet au contrôle financier du Contrôleur général de la sécurité sociale les entreprises qui collaborent à la gestion de la sécurité sociale, sans préjudice des compétences reconnues à l’inspection du travail et de la sécurité sociale. Ledit contrôle a pour objet de vérifier en particulier que les normes qualitatives et quantitatives prévues sont respectées dans l’administration des mesures de protection. D’autre part, pour garantir le bon fonctionnement du système de collaboration volontaire des entreprises à l’administration de la sécurité sociale, le gouvernement a adopté l’ordonnance ministérielle du 20 avril 1998 portant modification de l’ordonnance du 25 novembre 1966 réglant la collaboration des entreprises à l’administration du régime général de la sécurité sociale, le but étant d’éviter des pratiques qui sont contraires à la nature de l’institution, telles que celles qui consistent à céder ou transférer la gestion de la prestation économique pour incapacité temporaire à des entités autres que l’entreprise autorisée. De même, des dispositions ont été adoptées en vue de clarifier les obligations assumées, de garantir le paiement des prestations publiques en cas d’insuffisance des ressources et de mettre en place des instruments permettant de vérifier l’utilisation appropriée des ressources destinées au type de collaboration en question.

La commission prend note de ces mesures avec intérêt. Elle note que ces mesures concernent un très grand nombre de travailleurs appartenant aux entreprises qui collaborent à la gestion du système de sécurité sociale. Selon les statistiques communiquées par le gouvernement, au 22 avril 1998, le nombre de travailleurs pris en considération dans le type de collaboration prévu par l’article 77 1) d) de la LGSS s’élevait à 1 276 292, ce qui correspondait à 16 868 comptes de contribution attribués aux entreprises affiliées. Pour pouvoir apprécier l’effectivité de ces mesures, la commission souhaiterait que le gouvernement continue de fournir des statistiques détaillées sur le nombre et le résultat des contrôles opérés par l’inspection du travail et de la sécurité sociale, de même que par le Contrôleur général de la sécurité sociale. Elle souhaiterait également que le gouvernement fournisse des statistiques sur le nombre de travailleurs concernés et d’entreprises participant à d’autres formes de collaboration volontaire prévues par l’article 77 1), notamment son alinéa a). Enfin, la commission apprécierait de disposer d’informations sur toute mesure prise ou envisagée par le gouvernement en vue d’améliorer le fonctionnement du système de collaboration volontaire avec les entreprises quant aux paiements des indemnités de maladie et pour assurer le paiement de ces indemnités en cas de dysfonctionnement.

4. Partie VI (Prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles), article 34, paragraphe 2 c) et e). Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer les dispositions législatives ou réglementaires en vertu desquelles les soins infirmiers à domicile ainsi que les fournitures dentaires et les lunettes sont accordés gratuitement aux victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles, conformément à ces dispositions de la convention. En réponse, le gouvernement se réfère à l’article 11 du décret n^o 2766 de 1967, qui précise que l’assistance médicale en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles devra être fournie aux travailleurs de la manière la plus complète et comprendre: a) le traitement médical et chirurgical des lésions et maladies, les médicaments et, en règle générale, toutes les techniques de diagnostic et thérapeutiques considérées comme nécessaires par la profession médicale; b) la fourniture et le renouvellement normal des appareils de prothèse et d’orthopédie considérés comme nécessaires ainsi que les véhicules pour les invalides; c) la chirurgie plastique sous certaines conditions. En ce qui concerne plus particulièrement les soins infirmiers à domicile, le gouvernement ajoute que le décret royal n^o 63 de 1995 comprend dans son annexe I, parmi les prestations fournies directement par le système national de santé et financées par la sécurité sociale ou des fonds publics, l’assistance médicale au domicile du malade. De même, il prévoit les soins à domicile pour les patients immobilisés et en phase terminale ainsi que les soins primaires d’urgence au domicile du patient. A cet égard, la commission constate que le point 2.4 de l’annexe I du décret royal n^o 63 de 1995 précise que les soins primaires d’urgence sont prévus sur une base continue à toute heure du jour ou de la nuit et englobent les soins médicaux et infirmiers en régime ambulatoire et au domicile du patient dans les cas où la situation de celui-ci le requiert. Elle souhaiterait que le gouvernement soit prié de confirmer dans son rapport que les victimes de lésions professionnelles peuvent bénéficier gratuitement des soins infirmiers à domicile qui leur sont nécessaires pendant toute la période où elles ne peuvent se déplacer. Par ailleurs, la commission a également pris note d’un certain nombre de dispositions citées par le gouvernement dans son rapport, notamment de l’article 108 du décret royal n^o 2065/1974, de l’annexe I du décret royal n^o 63/1995 et de l’arrêté ministériel du 18 janvier 1996, lesquels se réfèrent aux prothèses dentaires et prothèses spéciales pouvant faire l’objet d’une aide économique couvrant la différence entre le prix de l’article considéré et la part à supporter par le bénéficiaire, conformément aux barèmes fixés. Elle note toutefois que le gouvernement déclare que les prothèses dentaires, sous réserve de certaines exceptions concernant le palais, de même que les lunettes, auxquelles se réfère l’article 34, paragraphe 2 e), de la convention, ne figurent pas dans la liste des prestations fournies par le système de santé. Elle constate à cet égard que l’annexe V de l’arrêté ministériel du 18 janvier 1996, qui définit les prothèses dentaires et les prothèses spéciales, ne mentionne parmi celles-ci que les prothèses du palais. Dans ces conditions, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées afin de donner plein effet à cette disposition de la convention dans la législation et la pratique nationales en ce qui concerne l’attribution gratuite des fournitures dentaires et des lunettes aux victimes d’accidents du travail et de maladies professionnelles.

5. La commission a pris note de la communication de la Confédération démocratique du travail du Maroc, en datedu 29 février 2000, concernant l’application par l’Espagne de certaines conventions, dont la convention n^o 102, ainsi que des commentaires que le gouvernement a jugé opportun de formuler à cet égard.