Individual Case (CAS) - Discussion: 1991, Publication: 78th ILC session (1991)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Italy (Ratification: 1971)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

L'envoi, même tardif, du rapport indique des efforts du gouvernement de conduire une politique active de développement de l'emploi, en particulier dans les zones les moins industrialisées du pays. Le gouvernement tient à présenter des informations supplémentaires sur les lignes de la politique économique et sociale. Cette politique a été mise en oeuvre par les autorités compétentes avec le concours des partenaires sociaux et elle est conforme à celle adoptée par les pays occidentaux industrialisés, et en particulier de la Communauté européenne. Le gouvernement est convaincu d'avoir répondu d'une façon satisfaisante aux observations de la commission d'experts, qui d'autre part, dans son propre rapport reconnaît l'effort constant qui a été déployé. Il est cependant conscient que des efforts ultérieurs devront être accomplis pour surmonter un déséquilibre historique entre les diverses régions du pays. La présente convention a un caractère promotionnel et exige la mise en oeuvre de politiques articulées et multidirectionnelles, aussi bien que le contrôle de l'efficacité des mesures adoptées. Cette évaluation pourrait être plus utile si elle n'était pas limitée à un seul pays, mais si elle était faite dans le cadre de débats communs au sujet de conditions d'ordre général. Ceci permettrait une approche homogène des problèmes existants dans les pays occidentaux, notamment face au retour de signes préoccupants dans le contexte socio-économique international. Face à une telle situation, l'objectif du plein emploi pourra être atteint seulement en adoptant des politiques actives qui permettent d'agir sur les causes structurelles du chômage et de contrôler les effets des mesures d'ajustement.

Il pourrait être utile et intéressant à ce propos de dédier à l'approfondissement de l'état d'application de la convention no 122, dans un futur proche, une discussion générale dans la Commission sur l'application des normes, en mettant en évidence de préférence les problèmes qui se posent par régions homogènes.

Par ailleurs, la commission d'experts elle-même a mis en évidence la nécessité de continuer dans les initiatives prises et de les compléter. C'est exactement dans cette direction que les autorités compétentes italiennes se sont engagées, étant donné que les problèmes du chômage persistent d'une façon préoccupante à cause des déséquilibres régionaux d'ordre structurel. Des résultats positifs ont été obtenus. En effet, non seulement les politiques qui ont été adoptées ont évité dans les dernières années l'aggravation du phénomène du chômage, mais l'on peut même noter qu'une inversion des tendances commence à se manifester. Depuis 1988 - date de présentation de l'avant-dernier rapport -, le taux du chômage a diminué d'un point et s'est stabilisé au-dessous de 11 pour cent. D'une manière générale, au cours de l'année 1990 la croissance de l'emploi a été substantielle. Face à cette donnée globale qui présente des éléments rassurants, de fortes préoccupations persistent dans des secteurs spécifiques du marché du travail et dans certaines zones territoriales. Les données sectorielles montrent que, dans le sud de l'Italie, l'on n'a pas réussi à réduire le chômage au-dessous d'un certain niveau, malgré les mesures qui ont été adoptées depuis 1984 pour favoriser l'emploi, surtout dans cette partie du pays.

Des mesures ultérieures - à part celles qui ont été mentionnées dans le rapport - ont été prises récemment (des mesures d'encouragement à la préretraite; des mesures spécifiques de la caisse d'intégration pour les travailleurs GEPI et du Sud; le refinancement de fonds spéciaux pour la réduction du chômage - visant à l'intégration de la politique de l'emploi dans le Sud, au moyen du financement de projets d'investissement -; le financement de coopératives dans des zones particulières; l'intégration des allocations chômage).

Toutefois, l'on est de plus en plus convaincu de la nécessité de relier les initiatives visant à la réduction du chômage et la valorisation des ressources humaines à des mesures plus générales concernant le dynamisme des facteurs de production. En effet, le risque que le développement en cours prenne des directions erronées et accentue les différences existantes est réel, face au processus d'unification européenne. Ces directions erronées pourraient conduire à creuser les distances entre les régions plus développées et moins avancées. Pour faire face efficacement à une telle situation pour le sud de l'Italie, les pouvoirs publics ont envisagé de dépasser l'optique des interventions d'urgence de caractère extraordinaire, qui s'était révélée insuffisante, pour adopter une approche de développement intégré en accord avec une politique active de gestion du marché du travail. Une importance particulière a été donnée aux politiques publiques de soutien à la petite et moyenne entreprise (actuellement les politiques gouvernementales sont orientées vers des interventions visant les zones de développement plutôt que les entreprises individuelles) et vers l'adoption de projets avec un contenu de haute technologie afin de produire des effets multiplicateurs sur la croissance. La réalisation d'infrastructures et de services est une précondition aux développements susmentionnés et, dans cette optique, des études approfondies sont en cours. IRI, ENI et FIAT ont mis en oeuvre des projets de grande envergure sur la base d'accords tripartites. La FIAT a déjà décidé la construction d'un grand établissement dans la Basilicate, une des régions du Sud les moins favorisées. A part les initiatives spécifiques susmentionnées, il faut souligner l'importance tout à fait particulière de l'accord conclu au mois de mars 1991 entre le gouvernement italien et les associations des employeurs et des travailleurs pour le développement global du Sud. Un tel accord a été promu par le Comité national de l'économie et du travail - CNEL (un organisme tripartite avec des fonctions consultatives et promotionnelles). Cet accord vise à qualifier l'intervention globale dans le Sud en définissant les rôles respectifs des trois parties concernées, et souligne en même temps l'importance de l'aspect occupationnel, tout en encourageant les investissements à un taux d'emploi élevé. Pour sa part, le CNEL a envisagé de mettre en place un système d'évaluation des effets des politiques adoptées à la suite de l'accord susmentionné. D'importantes répercussions sur le développement de l'emploi pourront avoir lieu lors de la conclusion de la négociation tripartite actuellement en cours avec les coûts de travail. Un des points centraux est la renégociation des coûts soi-disant impropres aux entreprises, à travers la fiscalité. Le gouvernement a recouru à cette mesure (comme on peut le constater dans les rapports sur les politiques de l'emploi en 1988-1991) pour garantir simultanément la compétivité des entreprises et un niveau élevé de productivité des travailleurs. Par ailleurs, l'instrument de la fiscalité est efficace dans la mesure où il permet d'opérer d'une manière sélective par rapport aux objectifs préfixés, en encourageant l'emploi par catégories et régions défavorisées (jeunes, femmes, Sud).

Une autre intervention fondamentale est celle qui concerne le soutien à l'emploi des femmes. A ce propos, deux considérations préliminaires sont nécessaires. La première est que l'opportunité de prendre des mesures spécifiques est confirmée par les structures de l'emploi et du chômage en Italie. Actuellement, le taux de chômage est d'environ 17 pour cent pour les femmes et de 7 pour cent pour les hommes. Cette considération tend à reconnaître l'aspect positif d'une telle situation. En effet, l'important taux de chômage féminin est dû à la présence des femmes en plus grand nombre sur le marché du travail. La seconde a trait à l'augmentation parallèle de l'offre et de la demande qui confirme cela. La donnée est en soi positive et implique la nécessité d'interventions spécifiques pour favoriser l'emploi des femmes et la promotion des conditions d'égalité des chances. Une loi très importante a été adoptée le 10 avril 1991, qui prévoit des actions positives en vue d'atteindre l'égalité entre hommes et femmes dans le monde du travail. Des actions positives avaient déjà été mises en place par voie de négociations et réalisées concrètement; la loi a pour objectif de les généraliser, afin d'éliminer tous les obstacles à la réalisation de l'égalité effective dans la formation, l'accès au marché de l'emploi, le développement de la carrière, le travail, la mobilité de l'emploi. Cette loi prévoit des financements spécifiques pour la réalisation d'actions positives ainsi que l'institution d'un comité pour l'égalité des chances. Est prévu également le renversement de la charge de la preuve, en cas de recours juridique pour l'existence présumée d'actions ou comportements discriminatoires entre les sexes.

En ce qui concerne la promotion de l'emploi des jeunes, de nombreuses interventions législatives (à partir de 1984) ont introduit et réglé d'importantes typologies de travail, comme par exemple le contrat de formation-travail, l'emploi à temps partiel, et ont encouragé la création d'entreprises par les jeunes. A ce propos, il faut noter que les politiques publiques pour le soutien de l'emploi ont été toujours accompagnées par des mesures pour la protection et pour la réglementation des rapports du travail. Ceci en particulier en ce qui concerne le travail "atypique", qui est particulièrement protégé en Italie et qui donne aux travailleurs des garanties élevées.

L'initiative des autorités compétentes s'est également étendue en vue de la mise en place des instruments publics d'intervention sur le marché de l'emploi, ainsi que la loi 56/87 le prévoit pour la gestion active du marché du travail.

En conclusion, le gouvernement réitère sa conviction que son engament politique, économique et social mis en oeuvre est en plein accord avec la présente convention.

En outre, une représentante gouvernementale s'est référée aux informations écrites communiquées par son gouvernement. Après avoir indiqué que le rapport sur la présente convention n'avait pu être communiqué qu'au mois de mars 1991, en raison d'une réorganisation administrative, l'oratrice a assuré qu'à l'avenir son gouvernement respecterait son obligation de faire rapport dans les délais prescrits. Le ralentissement de la croissance et l'aggravation du chômage dans les pays industrialisés, qui ont été constatés par la commission d'experts, concernent également l'Italie, et plus particulièrement le Mezzogiorno qui est historiquement moins développé que le reste du pays. Les mesures prises en Italie on eu certains résultats positifs puisque le chômage a diminué d'un point par rapport à 1988. Par ailleurs, les pouvoirs publics poursuivent leurs efforts en vue de mieux cerner toutes les formes de chômage, surtout en ce qui concerne les jeunes travailleurs et les femmes, et de favoriser leur présence sur le marché du travail. Un autre signe positif réside dans l'augmentation du nombre de travailleuses et dans l'éventail plus large des emplois auxquels elles ont accès. La loi adoptée en avril 199l, qui prévoit des actions positives en faveur de l'égalité de chances et de traitement entre hommes et femmes dans le monde du travail, devrait avoir des résultats importants. De nombreuses mesures ont déjà été prises, bien qu'il reste encore beaucoup à faire. Les autorités compétentes, par des politiques diversifiées et multidirectionnelles, continueront à déployer leurs efforts en coopération avec les partenaires sociaux en faveur des régions et des secteurs où le problème du chômage est particulièrement aigu. Même s'il existe encore un risque réel de voir s'accentuer les écarts entre certaines catégories de main-d'oeuvre ainsi qu'entre certaines régions, les bases ont été jetées sur le plan politique et législatif pour faire face à cette situation. En conclusion, elle a souligné que l'ensemble des politiques adoptées en matière d'emploi et notamment l'accord, conclu en mars 1991 entre le gouvernement et les associations d'employeurs et de travailleurs pour le développement global du Sud, attestent de la volonté de son pays de considérer comme essentiel et prioritaire l'objectif du plein emploi dans la hiérarchie des objectifs de la politique économique.

Le membre travailleur de l'Italie a déclaré que le rapport de la commission d'experts montre clairement que le progrès économique n'est pas forcément suivi d'une croissance de l'emploi. Cette constatation vaut particulièrement pour les pays industrialisés. On doit en rechercher la cause dans le processus rapide de modernisation et de restructuration de l'économie ainsi que dans le développement de nouvelles technologies qui utilisent moins de main-d'oeuvre. Les organisations syndicales sont préoccupées par le niveau du chômage en Italie, qui est la conséquence de ce processus, et encore plus par la situation dans le Mezzogiorno où l'évolution économique a toujours été en retard par rapport au Nord et au Centre et ce, malgré les efforts déployés ces dernières années par le gouvernement; celui-ci a lancé des projets de développement et pris des mesures pour revitaliser le marché du travail et encourager l'emploi dans cette région. Dans ce contexte, il a souligné que l'application des mesures décidées n'intervient pas toujours de manière cohérente ni très rapide. Par ailleurs, l'internationalisation de l'économie ainsi que le processus d'intégration, au niveau des communautés par exemple, pourraient conduire à une marginalisation encore plus grande des régions défavorisées à moins que des correctifs d'ordre social ne soient introduits pour lutter contre la concurrence internationale et pour atténuer les effets pervers des lois de l'économie de marché. En relation avec l'article 3 de la convention, l'orateur a souligné que les syndicats de son pays sont dans l'ensemble satisfaits des processus de consultations existant entre le gouvernement et les partenaires sociaux. A cet égard, il s'est référé à l'action concertée qui est à l'origine du Pacte pour le développement économique du Mezzogiorno signé en mars 1991. Une délégation tripartite mènera prochainement une discussion importante en vue de l'élaboration d'une plateforme commune pour une réforme approfondie du système fiscal qui pèse actuellement beaucoup plus lourdement sur les salariés. Il s'agira également de discuter de la restructuration des salaires ainsi que d'une nouvelle répartition des coûts sociaux. S'agissant de l'article 2 de la convention, l'OIT devrait se préoccuper davantage des conséquences sociales des projets destinés à l'assainissement financier d'un pays et des projets de restructuration, qui sont souvent imposés par des organismes étrangers. Ces projets impliquent fréquemment des conséquences négatives pour l'emploi et le niveau de vie des travailleurs, surtout dans les pays en voie de développement.

Les membres employeurs ont indiqué être préoccupés par le fait que le gouvernement italien n'ait pas communiqué ses rapports à temps. Il s'agit d'une pratique générale et habituelle du gouvernement qui ne se limite pas à la convention no 122 mais qui concerne la plupart des autres conventions pour lesquelles des rapports sont dus. Les informations fournies depuis lors par le gouvernement et par la représentante gouvernementale font état d'un certain nombre de problèmes cruciaux concernant notamment le Mezzogiorno ainsi que certaines catégories de travailleurs. De nombreuses mesures ont été prises en ce qui concerne l'emploi des jeunes, qui est préoccupant, et celui des femmes. L'accord conclu entre le gouvernement et les partenaires sociaux pour le développement du Sud constitue également un élément positif. Il n'en reste pas moins que de nouvelles mesures doivent être entreprises car, en matière de politique de l'emploi, la situation est dynamique. C'est pourquoi la convention ne prescrit pas de mesures précises mais fixe des objectifs qu'il convient de s'efforcer de réaliser par divers moyens. La convention vise à promouvoir le plein emploi collectif et librement choisi. Les mesures à prendre varieront en fonction des pays et de leurs caractéristiques propres. La politique de l'emploi ne peut être considérée isolément mais doit être étroitement liée à d'autres domaines des politiques économiques et sociales. A cet égard, il n'y a pas de règles précises; la convention indique simplement que la politique qui doit être formulée devra tenir compte des rapports existants entre les objectifs de l'emploi et les autres objectifs économiques et sociaux. C'est pourquoi, il est très difficile et très délicat d'évaluer la politique de l'emploi dans le cadre de la convention et de déterminer dans quelle mesure les gouvernements s'approchent de ces objectifs. Il ne saurait y avoir de critère abstrait. Suivant les situations nationales, on devrait demander aux gouvernements de mettre l'accent dans l'application de sa politique sur tels problèmes rencontrés par certaines régions ou catégories de travailleurs. Quoi qu'il en soit, il importe que les gouvernements soient priés de fournir des informations à jour dans le domaine de la politique de l'emploi.

Les membres travailleurs ont souscrit pleinement à la déclaration des membres employeurs en ce qui concerne l'importance de communiquer les rapports en temps voulu, et en particulier ceux portant sur la convention no 122. La convention présente deux aspects fondamentaux. En premier lieu, elle requiert la formulation et l'application d'une politique active visant à promouvoir le plein emploi. Par ailleurs, elle exige également la consultation des milieux intéressés. Cet aspect est particulièrement important car de nombreuses difficultés constatées sont dues au fait qu'il n'y a pas de discussions suffisantes avec les partenaires sociaux en ce qui concerne la politique de l'emploi. A cet égard, ils se sont félicités de la déclaration du membre travailleur italien selon laquelle, dans son pays, le processus de consultation est satisfaisant. Il faut espérer que le dialogue se poursuivra de manière à permettre une solution aux problèmes d'emploi existant en Italie. S'agissant de la réduction de chômage mentionnée par la représentante gouvernementale, il a souligné que la commission d'experts avait également manifesté sa préoccupation non seulement quant au taux global du chômage mais également quant aux écarts constatés dans certaines régions où le taux de chômage est beaucoup plus élevé que la moyenne générale.

La représentante gouvernementale a déclaré que son gouvernement a pris bonne note des observations formulées par les organes de contrôle et qu'il partage les préoccupations exprimées quant à la situation actuelle de l'emploi. Il continuera dans le climat de collaboration tripartite habituel à déployer ses efforts en vue de la formulation et l'application d'une politique active visant à la création d'emplois qualifiés.

La commission a pris note des informations écrites et orales détaillées qui ont été fournies par le gouvernement. Elle a regretté que le rapport du gouvernement n'ait pas été envoyé à temps pour être examiné par la commission d'experts. La commission a relevé avec intérêt la collaboration tripartite instituée, notamment dans le cadre du pacte social. Elle a néanmoins relevé que la mise en oeuvre de la législation et les mesures prises dans le cadre de la politique de l'emploi n'avaient pas permis, malgré les efforts déployés par le gouvernement, de remédier à la situation de l'empoi toujours préoccupante, et, notamment, aux écarts entre certaines régions, groupes d'âge et sexe. La commission a exprimé l'espoir que le gouvernement sera en mesure de fournir à la commission d'experts toutes les informations supplémentaires nécessaires sur l'application effective de la convention et notamment sur les mesures prises en application de l'article premier de celle-ci. Elle a souhaité, enfin, que le gouvernement réponde dans les délais requis à la demande d'information que la commisssion d'experts lui a adressée.