Individual Case (CAS) - Discussion: 1995, Publication: 82nd ILC session (1995)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kuwait (Ratification: 1961)

Le représentant gouvernemental du Koweït a déclaré que la composition de la population du Koweït était très différente de celle des autres pays puisque sa population économiquement active compte jusqu'à 80 pour cent d'étrangers, originaires de 138 pays différents, élément qui a une influence considérable pour le pays.

La commission d'experts demande que l'article 2 du Code du travail (loi no 38 de 1964) soit modifié. Toutefois, les exclusions stipulées par cette disposition n'impliquent pas que les travailleurs visés ne sont pas couverts par la législation. Ils le sont par d'autres lois telles que la loi sur les services publics. Un certain nombre de travailleurs sont régis par des règlements du ministère de l'Intérieur. Quant aux exclusions visant les travailleurs contractuels, celles-ci ne sont plus appliquées depuis un certain temps et les mesures tendant à l'abrogation de cette disposition ont été prises récemment.

Pour ce qui est de la nécessité de réunir 100 travailleurs pour constituer un syndicat ou 10 employeurs pour former une association, cette disposition vise les étrangers ne résidant au Koweït que pour une période limitée et devant rentrer dans leur pays une fois leur travail accompli. Quant à la nécessité de réunir un certain nombre d'employeurs pour constituer une association, cette disposition sera prochainement modifiée. La nécessité de justifier d'au moins cinq années de résidence au Koweït et l'obligation d'obtenir un certificat de bonne réputation et de bonne conduite pour pouvoir s'affilier à un syndicat sont conçues pour assurer la stabilité de la composition des syndicats, du fait que les travailleurs non koweïtiens ne sont pas des résidents permanents. Le chiffre fixé à 100 travailleurs est relativement modeste. A défaut de cette condition, il y aurait des syndicats constitués par un nombre très limité de travailleurs d'une nationalité donnée. Quant à l'interdiction de créer plus d'un syndicat par établissement ou activité (art. 71), il faut bien considérer que les Koweïtiens travaillant dans les dizaines de milliers d'établissements du pays ne représentent que 700 000 travailleurs.

Pour ce qui est de l'interdiction faite aux syndicats d'exercer toute activité politique ou religieuse (art. 73), le représentant gouvernemental s'interroge sur les objectifs de syndicats qui exerceraient de telles activités. La liberté de culte et d'expression est après tout garantie au Koweït, dans les quotidiens et les périodiques. De plus, la commission, en examinant ces questions, doit tenir compte des particularités de la situation économique et sociale de chaque pays. S'agissant de la dévolution des biens d'un syndicat au ministère des Affaires sociales et du Travail, en cas de dissolution, dans la pratique, ce ministère apporte son soutien aux syndicats, de sorte qu'il est naturel que, dans de telles circonstances, les biens du syndicat reviennent naturellement au ministère. Enfin, l'orateur déclare qu'il n'existe pas de dispositions légales restreignant le droit de grève. Les travailleurs du secteur pétrolier ont d'ailleurs fait grève récemment. A l'issue des négociations entre le gouvernement et les représentants syndicaux, l'article 88 a été appliqué et l'affaire a été portée devant une chambre de la Cour d'appel où les employeurs et les travailleurs étaient représentés.

Pour conclure, l'orateur a indiqué à la commission que nombre des observations concernant la convention no 87 et d'autres conventions ratifiées sont prises en considération dans le cadre de la révision en cours du Code du travail. Le nouvel instrument sera soumis aux institutions prévues par la Constitution.

Les membres travailleurs ont souligné que l'une des raisons pour lesquelles ce cas figure à l'ordre du jour de la commission tient au fait que le gouvernement n'a pas soumis de rapports contenant de nouvelles informations depuis 1992, date à laquelle le représentant gouvernemental indiquait que son pays avait constitué une commission pour réaliser une étude sur l'élaboration d'un nouveau code du travail tenant compte des observations de la commission d'experts. Cette commission avait achevé l'étude d'un projet de code soumis aux autorités législatives il y a trois ans. Le représentant gouvernemental avait ensuite évoqué un projet de code du travail dont le Parlement devait être saisi. Les membres travailleurs avaient exprimé leurs préoccupations quant à ce projet de législation et suggéré de le soumettre pour examen avant son adoption.

En ce qui concerne les différents problèmes posés par le Code du travail, selon ce que la commission d'experts indique dans son observation, les membres travailleurs souhaiteraient savoir si ce nouvel instrument doit étendre ses effets aux travailleurs actuellement exclus du champ d'application du Code du travail ou s'ils seront régis par une autre législation. S'agissant des conditions minimales imposées à certains travailleurs pour pouvoir constituer des syndicats, les membres travailleurs soulignent que, selon la convention no 87, il ne fait aucun doute que des personnes doivent avoir le droit, si elles le désirent, de constituer un syndicat. En ce qui concerne l'obligation, pour les travailleurs non koweïtiens, de justifier d'une période de résidence minimum pour pouvoir s'affilier à un syndicat, cette question doit être du ressort des syndicats eux-mêmes. Il n'appartient pas au gouvernement de dire aux syndicats qui ils doivent recruter ou ne pas recruter. Le même argument vaut pour les syndicats qui désirent se fédérer.

S'agissant de la discrimination généralisée à l'encontre des travailleurs non koweïtiens, les membres travailleurs considèrent que le fait que le représentant gouvernemental indique qu'une grande partie de la main-d'oeuvre est étrangère constitue un bon argument sur les raisons pour lesquelles le Code du travail doit s'appliquer à ces travailleurs. En outre, il serait souhaitable que le gouvernement sollicite l'assistance technique de l'OIT pour résoudre ces problèmes, notamment au sujet des travailleurs étrangers. Enfin, il n'est pas souhaitable que les avoirs d'un syndicat soient dévolus au ministère des Affaires sociales et du Travail en cas de dissolution étant donné que ce principe implique que le ministère a antérieurement aidé ou financé ce syndicat.

Les membres travailleurs ont conclu en exprimant le souhait que le représentant du gouvernement sollicite l'assistance technique de l'OIT et confirme qu'il sera en mesure de communiquer prochainement un projet de code du travail pour examen par le Bureau. Ils souhaiteraient également qu'un exemplaire de toute autre législation concernant le secteur public et les gens de maison, entre autres catégories, soit communiqué rapidement.

Les membres employeurs ont abordé dans un premier temps la question de l'exclusion de certains travailleurs du champ d'application du Code du travail. Le représentant gouvernemental ayant indiqué que ces travailleurs étaient régis par d'autres instruments, les membres employeurs souhaiteraient en avoir précisément connaissance afin d'apprécier la protection ainsi assurée. Ils attendent également, dans le rapport du gouvernement, des informations sur la question du nombre minimum d'employeurs et de travailleurs requis pour constituer des associations, le représentant gouvernemental ayant indiqué qu'il devrait en être tenu compte dans le nouveau Code du travail. Ils estiment que l'obligation, pour les travailleurs non koweïtiens, de justifier de cinq années de résidence avant de pouvoir s'affilier à un syndicat est une question du ressort des syndicats eux-mêmes. L'impossibilité faite aux travailleurs non koweïtiens de participer à des élections syndicales ou d'être élus dans de telles organisations constitue également une ingérence dans la liberté d'organisation d'associations.

En conséquence, les membres employeurs estiment que le gouvernement devrait être prié de faire rapport de manière détaillée sur chacun des points soulevés dans l'observation de la commission d'experts; il devrait également communiquer, si possible, un exemplaire du Code du travail et, au besoin, solliciter l'assistance technique de l'OIT dans ce domaine.

Le membre travailleur de la Nouvelle-Zélande a regretté les commentaires formulés par le représentant gouvernemental du Koweït, qui confirment que son gouvernement contrôle largement et limite systématiquement toute activité syndicale. Tandis que les nationaux koweïtiens se heurtent à de graves restrictions quant à leur faculté de constituer des syndicats et de s'y affilier, les autres catégories, notamment les travailleurs migrants, ont un traitement encore plus rigoureux. De même que les ressortissants de l'Inde et du Pakistan, les travailleurs domestiques sont exclus des effets du Code du travail. Or ces travailleurs, constitués en majorité par des femmes étrangères, sont les plus vulnérables de toutes les catégories puisqu'ils travaillent de manière isolée au domicile de particuliers, leur passeport leur étant souvent retiré par leurs employeurs peu scrupuleux. En déniant à cette catégorie de travailleurs le droit de se syndiquer, le gouvernement koweïtien légalise en fait les abus dont ils sont victimes. L'oratrice évoque à cet égard le rapport d'une organisation humanitaire qui recense les différents aléas subis par près de 2 000 travailleuses ayant dû se réfugier dans leurs ambassades pour fuir leurs employeurs koweïtiens. Presque toutes dénonçaient des conditions de travail forcé, le non-versement du salaire, des conditions d'oppression et même des actes de viol. Malgré cela, les autorités se sont non seulement abstenues d'engager des poursuites contre les employeurs en cause mais, dans certains cas, leur ont ramené de force ces travailleuses. Considérant que le gouvernement n'a pas assuré la protection de ces travailleuses contre les violences physiques et sexuelles subies et qu'il leur dénie, en outre, le droit de recourir librement à l'organisation syndicale pour se protéger, l'oratrice estime que le moins que la commission puisse faire serait de prier le gouvernement d'accepter l'assistance technique de l'OIT ou, autrement, une mission d'enquête de l'OIT. Il s'agirait là de la moindre des choses que l'on puisse faire pour ces milliers de travailleuses domestiques étrangères, pour le sort desquelles il pourrait en résulter un changement réel.

Le membre travailleur de l'Inde a indiqué que, chaque fois que les employeurs privés du Koweït engagent des étrangers, ils confisquent leur passeport afin que ces travailleurs ne puissent se plaindre. S'ils le font, ils sont expulsés vers leur pays d'origine sans aucune compensation. En outre, ces travailleurs n'ont droit à aucune réparation en cas d'accident sur le lieu de travail. Le gouvernement koweïtien refuse de permettre aux travailleurs étrangers, qui se heurtent à une situation particulièrement difficile, de s'affilier à des syndicats. Il insiste en outre sur la nécessité de justifier de cinq années de résidence pour pouvoir s'affilier à un syndicat. Les travailleurs n'ont pas le droit de constituer un syndicat distinct et seuls les nationaux koweïtiens peuvent être élus aux postes de direction d'un syndicat. Rien ne justifie que les travailleurs migrants n'aient pas le droit de constituer un syndicat; au moins devraient-ils avoir le droit d'exprimer leurs revendications propres. Pour conclure, l'orateur appelle le gouvernement koweïtien à adopter une législation permettant aux travailleurs migrants de jouir de la liberté syndicale.

Le membre employeur du Koweït a déclaré que le rapport évoqué par le membre travailleur de la Nouvelle-Zélande ne contient que des affirmations sans fondement. En outre, le Code du travail n'interdit pas le droit de grève; il n'existe pas de telles restrictions à ce droit dans le secteur pétrolier, secteur qui présente une importance stratégique pour l'Etat. Il a proposé d'établir un comité spécial d'investigation sur ce qui a été dit. L'orateur précise avoir fait partie de la commission constituée par le gouvernement pour élaborer le nouveau Code du travail. Tout projet de législation doit cependant suivre le cheminement prévu par la Constitution, ce qui demande du temps. Selon le ministère du Travail et des Affaires sociales, ce projet devrait être prochainement soumis au pouvoir législatif. Il sera ensuite discuté, et le Parlement décidera du moment opportun de la promulgation de cette nouvelle loi.

Le membre travailleur de la Grèce, se référant à l'intervention du membre employeur du Koweït, a déclaré que la Commission de la Conférence était non pas un tribunal mais une assemblée entretenant un dialogue social au niveau international. Le Koweït est un pays riche, la seule chose qui lui manque étant assurément la volonté politique d'appliquer la convention no 87. Les personnes concernées par les dispositions en question sont des travailleurs migrants étrangers, qui ne constituent pas une menace pour le gouvernement. L'orateur rappelle son expérience personnelle comme travailleur migrant en Belgique, où il a fait partie de syndicats dont les membres et les dirigeants comptaient également des travailleurs étrangers ne constituant pas pour autant une menace pour le gouvernement belge. Les pays démocratiques acceptent que les étrangers exercent leurs droits syndicaux, comme le démontre le fait que l'un des dirigeants d'un grand syndicat allemand est de nationalité turque. Les travailleurs migrants doivent être traités de la même manière que les travailleurs nationaux et pouvoir exercer les mêmes droits syndicaux.

Le membre travailleur de l'Espagne considère que la question soulevée n'est pas compliquée. Il s'agit en effet non pas de cas particuliers ni d'un secteur spécifique mais, d'une manière générale, du libre exercice des libertés syndicales. Le gouvernement du Koweït n'a pas le droit de restreindre, comme l'indique la commission d'experts dans son observation, l'exercice du droit syndical. Il a, politiquement et moralement, l'obligation d'assurer le respect sans restriction de la convention no 87, en recourant éventuellement à l'assistance technique de l'OIT. L'orateur se rallie à l'avis exprimé par les membres travailleurs, selon lequel il conviendrait de prier instamment le gouvernement du Koweït de veiller au respect de la convention no 87.

Le représentant gouvernemental a souligné que son gouvernement respectait les droits de l'homme et n'épargnait aucun effort pour garantir la jouissance de ces droits, tout particulièrement à la suite des souffrances causées par l'invasion. Le Koweït est un Etat démocratique. Sa démocratie est sans doute perfectible, mais il y faudra du temps. Le gouvernement est sur la bonne voie et il est déterminé à promulguer le nouveau Code du travail et à progresser pas à pas. Les allégations concernant les travailleurs domestiques sont sans fondement car, même s'ils n'ont pas de syndicat, le Koweït n'en est pas moins un Etat de droit.

Certains orateurs ont suggéré que le gouvernement fasse appel à l'assistance technique de l'OIT. A cet égard, une équipe consultative multidisciplinaire s'est rendue au Koweït en décembre 1994 et ses observations relatives, en particulier, au nouveau Code du travail ont été soigneusement notées par le gouvernement. Il faut encore répéter qu'il n'existe pas au Koweït de loi restreignant le droit de grève. Les vues des membres de la commission seront portées à la connaissance du gouvernement, et celui-ci ne ménagera pas ses efforts pour assurer l'application de la convention ou, au moins, de l'essentiel de ses dispositions.

Les membres travailleurs ont apprécié que le gouvernement reconnaisse qu'il lui restait un long et difficile chemin à parcourir: la carte en est fournie par la commission d'experts. Il serait utile que les projets de loi soient soumis pour examen avant leur adoption plutôt qu'après. Il convient d'espérer que cette discussion porte ses fruits.

Les membres employeurs ont estimé que c'était au gouvernement d'apprécier s'il convenait de soumettre des projets de loi pour examen par le Bureau plutôt que d'adopter ces lois et de faire ensuite rapport à leur sujet. On ne peut qu'espérer que soient adoptées des modifications conformes aux commentaires de la commission d'experts et de la présente commission.

Le membre employeur du Koweït a relevé qu'aucune disposition de la Constitution de l'OIT n'obligeait les Etats Membres à soumettre leur projet de Code du travail avant son adoption.

Les membres travailleurs ont précisé que leur suggestion avait souvent été formulée par la commission d'experts pour les projets de loi à soumettre au Bureau, mais ce n'était pas une obligation et les gouvernements étaient libres de prendre ou non les services offerts par l'OIT.

La commission a pris note de la déclaration complète du représentant gouvernemental au sujet des questions soulevées dans le rapport de la commission d'experts, ainsi que de la discussion qui s'en est suivie. Tout en prenant acte des assurances données par le représentant gouvernemental concernant le respect des droits de l'homme et sa détermination à garantir les droits des travailleurs, la commission a regretté que la commission d'experts n'ait été en mesure de relever aucun progrès dans l'application de cette importante convention, faute d'information nouvelle. Elle a rappelé que la commission d'experts était préoccupée par l'écart substantiel existant entre la législation nationale et la convention, en particulier en ce qui concerne l'universalité de l'application aux travailleurs du Code du travail, la liberté sans restriction de créer des syndicats et de les affilier à des fédérations, et l'autonomie des syndicats dans l'organisation de leur gestion interne.

La commission a rappelé que des efforts en vue de promulguer un Code du travail révisé avaient été précédemment décrits, et elle a regretté l'absence de toute information qui témoignerait de progrès accomplis à cet égard. La commission a instamment prié le gouvernement de montrer sa détermination à respecter la convention no 87, notamment en mettant fin à l'exclusion actuelle de l'application du Code du travail de certaines catégories de travailleurs - en particulier des travailleurs domestiques dont la majorité sont des femmes nécessitant une protection particulière -, en levant les restrictions à la création des syndicats et en abandonnant toute ingérence dans la gestion interne et financière des syndicats.

La commission a, en outre, demandé au gouvernement de fournir à la commission d'experts un rapport complet sur la mise en conformité du Code du travail, d'autres lois connexes et de la pratique avec les dispositions de la convention no 87. La commission a enfin exprimé l'espoir que le gouvernement envisage de mettre à profit l'expertise du BIT, y compris au moyen de l'assistance technique, en vue de s'assurer de la conformité du Code du travail révisé à la convention.