Individual Case (CAS) - Discussion: 1995, Publication: 82nd ILC session (1995)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Venezuela (Bolivarian Republic of) (Ratification: 1982)

Un representante gubernamental expresó lo inusual de la situación ya que los puntos planteados provenían de quejas formuladas por una asociación de patronos. Recordó que la concertación había precedido la aprobación en 1990 de la nueva ley orgánica de trabajo (LOT), proceso que contó con la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores de Venezuela. El Congreso de la República adoptó la LOT sin ningún voto contrario. En su calidad de diputado, había aceptado una propuesta de una persona comisionada por la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS) para aumentar el período de residencia previsto en el proyecto inicial (que era de dos años), lo que permitió la introducción en el artículo 404 de la LOT de un período de residencia de más de diez años. Recordó también la vinculación del Presidente de la República con la OIT, y la responsabilidad que le cabía en la redacción de la LOT. El orador repasó los otros puntos planteados en la observación de los expertos:

- Enumeración demasiado extensa y detallada de las atribuciones y finalidades que debían tener las organizaciones de trabajadores y de empleadores: los artículos 408 y 409 de la LOT no tenían otra finalidad que la de orientar a quienes quisieran constituir sindicatos de trabajadores o sindicatos de patronos. Era necesario entender las disposiciones anteriores en el contexto de los artículos 401 y 403 de la LOT, los que aseguraban el libre ejercicio de las libertades sindicales amparadas por el Convenio. Además, estas disposiciones no habían impedido a los patronos constituir sus asociaciones, - FEDECAMARAS era una asociación civil;

- exigencia de un número elevado de trabajadores (100) para formar sindicatos de trabajadores no dependientes (artículo 418 de la LOT): la libertad sindical, como piedra angular del derecho colectivo, no era más que un aspecto de la legislación laboral. La legislación laboral regulaba las relaciones individuales y las relaciones colectivas de los trabajadores dependientes. Por lo tanto, la disposición incriminada de la LOT no hacía sino dar una protección particular a una categoría de trabajadores - los trabajadores no dependientes - que no estaban naturalmente cubiertos por la legislación laboral;

- exigencia de un número elevado de empleadores (10) para constituir un sindicato de patronos (artículo 419): si bien la legislación de 1936 exigía un número todavía inferior de patronos para constituir un sindicato de empleadores, en la historia de Venezuela se había registrado sólo un sindicato de patronos (SINTRA Bares, expendedores de licores). En aplicación del artículo 405 de la LOT, FEDECAMARAS no había creído conveniente registrar su personería gremial. Las asociaciones civiles de patronos sentían ciertas reservas de que el Ministerio de Trabajo las invistiera con la personería jurídica sindical.

Su país daba cumplimiento a los compromisos asumidos en los convenios de la OIT, y hasta los trabajadores del sector público gozaban de todos los derechos de organización y de asociación. De todos modos, se buscarían los caminos para lograr más armonía entre el presunto contenido del Convenio y el propósito y contenido de la LOT. Para ello, se convocaría a un diálogo social - incluyendo a FEDECAMARAS - para examinar el problema. Sin embargo, dada la falta de un suficiente apoyo parlamentario, temía que las propuestas de modificar a la LOT afecten otros puntos que los planteados por los expertos.

El orador agregó que una reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia había afirmado la prevalencia de los convenios internacionales del trabajo sobre la LOT. En tal caso, no habría jurídicamente dificultades para imponer el cumplimiento del Convenio. Se debía también analizar la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional, en aplicación del artículo 13 de la LOT, adopte las disposiciones legales por la vía administrativa para complacer a los reclamantes y dejar sentada una armonía entre la legislación laboral venezolana y el Convenio.

Los miembros empleadores agradecieron la presencia del Ministro de Trabajo. Subrayaron que si bien los empleadores habían solicitado la discusión del caso, la decisión de tomar el caso era de la Comisión. El Ministro explicó que no estaba familiarizado con el procedimiento de la Comisión pero los empleadores pusieron de relieve que él había sido siempre bienvenido a la Comisión y que lo sería igualmente en el futuro. El Ministro podría ser invitado formalmente a presentarse ante la Comisión cada año, en función de esta discusión y de los resultados que se obtengan el mes próximo. El Ministro debe comprender que la libertad de asociación se aplica a ambos, trabajadores y empleadores y no solo a los trabajadores.

Los miembros empleadores indicaron que era muy poco frecuente que ellos soliciten que un caso sea tratado por la Comisión, y lo hacían únicamente en los casos más graves donde estuvieran en juego los intereses de los empleadores. Eran de la opinión que algo fundamental andaba mal en Venezuela respecto de la aplicación del Convenio tanto para los empleadores como para los trabajadores. Desde 1988, se habían presentado 18 casos ante el Comité de Libertad Sindical, lo que constituía de alguna manera un récord. Uno de los casos era el caso núm. 1612, la reclamación presentada al Comité de Libertad Sindical por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y FEDECAMARAS. El Consejo de Administración aprobó las conclusiones del Comité sobre el caso en su reunión de mayo de 1993. Los miembros empleadores recordaron que cuatro de las conclusiones se refieren a los puntos planteados por la observación de los expertos. Estas cuestiones se refieren a la interferencia entre los derechos de empleadores y trabajadores a constituir sus propias organizaciones.

Los miembros empleadores creían que se trataba de violaciones fundamentales del Convenio. Por su parte, el Gobierno de Venezuela se había comprometido - en la reunión de marzo de 1995 del Consejo de Administración - a entablar consultas tripartitas para corregir los problemas identificados en el caso núm. 1612. Los miembros empleadores advirtieron que en su declaración el representante gubernamental se había referido a que la Corte Suprema de Justicia había decidido que los convenios prevalecían sobre la legislación nacional. Por lo tanto, la falta de mayoría parlamentaria - a la que también había aludido el representante gubernamental - no era un motivo valedero para no resolver los problemas. No era suficiente con declarar que se prepararían los decretos reglamentarios de la LOT, dado que la ley había entrado en vigencia el 1.o de mayo de 1991.

Por último, los miembros empleadores, refiriéndose a los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87, insistieron en que el Gobierno debía cumplir con sus obligaciones legales y prácticas y modificar la legislación en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.

Los miembros trabajadores pusieron en evidencia de que no había diferencias entre los empleadores y los trabajadores sobre el derecho de organización en virtud del Convenio. Tanto el derecho de las organizaciones de empleadores como el de las trabajadores de constituir sus organizaciones era importante en virtud del Convenio, y la injerencia de los gobiernos en dicho derecho podía ser grave en ambos casos. Si las organizaciones de empleadores planteaban cuestiones sobre los derechos de los trabajadores en un determinado país era en algunos casos debido a que tenían mayor conocimiento de estos derechos, a que no existían organizaciones de trabajadores, o, en otros casos, a que dichas organizaciones estaban controladas por el Gobierno. En relación con el argumento del representante gubernamental de que la legislación laboral en vigencia había sido adoptada con el apoyo de la mayoría del Parlamento y de los trabajadores, los miembros trabajadores afirmaban que tal no era el problema. La cuestión era atender los sabios consejos de la Comisión de Expertos sobre si ciertas disposiciones legislativas estaban en conformidad o no con los convenios involucrados. En cuanto al otro punto planteado por el representante gubernamental sobre el hecho de que la mayoría de los empleadores de Venezuela no deseaban asociarse en una organización, los miembros trabajadores tampoco consideraban que ahí residía el problema. La cuestión era que la legislación no debía disponer restricciones indebidas que podrían impedir a los empleadores de constituir sus organizaciones si acaso lo deseaban. El Convenio no establecía una regla que obligaba a los empleadores a constituir organizaciones; lo que preveía era que no haya disposiciones indebidas que les impidiera constituir sus organizaciones. El mismo principio se aplicaba a los trabajadores.

Los miembros trabajadores sugirieron que dado que el Poder Ejecutivo tenía atribuciones para reglamentar las leyes, tal podría ser un camino para que el Gobierno ponga en conformidad su legislación con el Convenio, vistas las dificultades que había para obtener la aprobación del Parlamento. Declararon, para concluir, que no importaba si los trabajadores o los empleadores no se habían opuesto a una determinada ley. Si un país había ratificado el Convenio, había aceptado cumplir con sus obligaciones y era la Comisión de Expertos quien establecía de manera imparcial e independiente si el país aplicaba el Convenio. Y para la Comisión de la Conferencia era importante saber si los términos del Convenio eran cumplidos. Claramente, actualmente, no eran observados en Venezuela.

El miembro empleador de Panamá se refirió a la reclamación, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentada - en julio de 1991 - por la OIE y FEDECAMARAS, alegando el incumplimiento por parte de Venezuela de varios convenios internacionales del trabajo ratificados por Venezuela, entre muchos otros, los Convenios núms. 87 y 98. En las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical (caso núm. 1612) se invitaba al Gobierno de Venezuela a revisar la redacción de numerosas disposiciones de la LOT, en particular los artículos 398, 404, 405, 406, 408 y 409, 418, 419, 425, 446, 448, 473 y 513. Habían quedado comprobadas las incompatibilidades entre la LOT y el Convenio, así como otras cuestiones relativas a la aplicación de otros convenios mencionadas en el informe de la Comisión de Expertos. La LOT era un ejemplo clásico de una reglamentación excesiva, sofocante y paternalista que buscaba moldear las organizaciones de empleadores y de trabajadores a imagen de los gobiernos de turno. En febrero de 1995, el Gobierno de Venezuela se había ofrecido a atender todas las recomendaciones planteadas. Sin embargo, el Gobierno había agregado nuevas violaciones a la normativa de la OIT y no demostraba voluntad alguna para introducir las enmiendas a su legislación laboral, vitales para sostener las iniciativas y la dinámica de los empleadores.

El miembro trabajador de Venezuela se adhirió plenamente a lo expresado por los miembros trabajadores. Las organizaciones sindicales de Venezuela mantenían buenas relaciones con las organizaciones de empleadores cuando se trataba de establecer contratos colectivos por empresa o por industria. La mayoría de los conflictos eran con el Estado, en su calidad de empleador. Reconocía que el Ministro de Trabajo se esforzaba por mantener la concertación, que era la vía más adecuada para encontrar soluciones a las cuestiones planteadas por los órganos de control de la OIT. De su propia experiencia como dirigente sindical, se podía afirmar que el artículo 404 de la LOT no era aplicado en contra de aquellas organizaciones - como la federación que le había tocado presidir cerca de la frontera con Colombia - donde formaban parte de la junta directiva sindicalistas de nacionalidad colombiana que no habían cumplido con el requisito de un período mínimo de residencia de diez años. Convenía también agregar que los sindicatos tenían completa autonomía para redactar sus estatutos. Como lo habían sugerido los miembros trabajadores, era por la vía de la concertación que se debía buscar introducir las modificaciones a la LOT para adecuarla a los convenios internacionales del trabajo, en aquellos casos en que se había mostrado que había una violación de los mismos.

El miembro trabajador de Grecia hizo saber que raramente era buen signo que un país adopte una legislación para reglamentar el derecho de asociación dado que, en un país democrático, ese derecho debería estar suficientemente garantizado por la Constitución. Para un país que ratificó el Convenio, los interlocutores sociales debían tener la posibilidad de negociar sin restricciones sobre todos los temas, respetando la legislación en caso de tratarse de un país democrático. No era necesario de que se adopte una legislación sobre la materia dado que, al hacerlo, podría provocar la injerencia de las autoridades públicas en materia de libertad sindical.

El miembro empleador de Venezuela declaró que el tono general del representante gubernamental no consonaba con la costumbre de la OIT. En la 262.a reunión del Consejo de Administración, se presentó un documento (GB. 262-7-2), en el cual el Gobierno de Venezuela presenta su respuesta al Comité de Libertad Sindical, oficializando su disposición para atender las recomendaciones de los organos de control, lo cual lamentablemente, los hechos demuestran que no ha sido cumplido por el Gobierno. Por otra parte señaló que era incorrecto lo expuesto por el representante gubernamental con referencia a la representación de FEDECAMARAS en el Congreso de la República, cuando es bien sabido que dicho Congreso es elegido por voto popular directo sin que de alguna manera estén representados en el sectores específicos. Indicó que con ocasión de la discusión y aprobación de la vigente ley orgánica del trabajo de Venezuela, FEDECAMARAS había señalado que esto había sido hecho sin la debida consulta suficiente y efectiva como lo establece la normativa de la OIT para estos casos. Añadió que los empleadores venezolanos habían solicitado y mantenían tal postura de acuerdo al reclamo presentado en unión de la OIT para que el Gobierno asuma los compromisos derivados de las recomendaciones del Comité de Libertad de Asociación. Se refirió también a la base del espíritu de la carta de intención tripartita firmada el 5 de junio de este año, entre FEDECAMARAS, la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) y el Gobierno; confiaba que el Gobierno no mantendría una posición reñida con la normativa OIT. Los empleadores venezolanos tenían un profundo respeto por el Presidente Caldera, personalidad estrechamente vinculada con la OIT y por la institucionalidad democrática nacional, pero solicitaban que se respetaran los derechos de los interlocutores sociales en esta materia. Resultaba por lo tanto inaceptable para los empleadores venezolanos que el Gobierno sin haber acatado las medidas sobre el reclamo referente a la ley orgánica del trabajo, ahora por primera vez en la historia democrática de la relación Gobierno-FEDECAMARAS-OIT, el Gobierno se había otorgado indebidamente, para agravar más la situación, el derecho a designar inconsultadamente al representante empleador de Venezuela para la reciente Reunión Tripartita sobre la Industria Química. Adicionalmente, ahora se había negado a cumplir con las obligaciones pertinentes con respecto a la participación de la delegación de los empleadores en esta 82.a reunión de la Conferencia. Asimismo, en el ejercicio de los derechos de FEDECAMARAS en la OIT, los empleadores venezolanos, lejos de querer dañar la imagen de nuestro país, como lo mencionara el representante gubernamental, han tratado de protegerla tal como se demuestra en la intervención que hiciera el orador empleador en la referida 262.a reunión del Consejo de Administración, cuya copia había consignado al propio Gobierno y en todo caso está a la orden de los interesados.

Para concluir el delegado empleador venezolano destacó que FEDECAMARAS no había solicitado complacencias del Gobierno, como lo había manifestado el representante gubernamental, sino que se había limitado a requerir que el Gobierno cumpliera con sus compromisos con la OIT y el tripartismo, renovando y afianzando de esta manera sus responsabilidades para con este organismo internacional.

Los miembros empleadores indicaron que no había motivos para que el representante gubernamental se sorprenda que el caso haya sido presentado a la Comisión y que hayan sido los empleadores quienes solicitaron su discusión. Fue por decisión de la Comisión de la Conferencia que se discutía del caso. Sin embargo, si excepcionalmente los miembros empleadores habían tomado la iniciativa de incluirlo en la lista, no debía ser interpretado como un problema considerando la naturaleza tripartita de la Organización.

El representante gubernamental expresó su apoyo a la propuesta formulada por los miembros trabajadores y por el miembro trabajador de Venezuela. Serán los interlocutores sociales venezolanos quienes asumirán sus responsabilidades para encontrar una solución para armonizar la LOT con los puntos planteados por los órganos de control de la OIT.

La Comisión tomó nota de las informaciones orales suministradas por el representante gubernamental y de la discusión que luego tuvo lugar. La Comisión tomó nota con preocupación que la Comisión de Expertos tuvo que indicar en su informe que el Gobierno no había realizado progresos para revisar las numerosas restricciones y condiciones que continuaban existiendo, inhibiendo la libre constitución de organizaciones de empleadores y de trabajadores, lo que era contrario a la libertad sindical como la entendía el Convenio. La Comisión recordó que tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical, al examinar la queja de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Federación Venezolana de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS), insistieron para que el Gobierno adopte medidas destinadas a suprimir las divergencias entre la legislación en conflicto y el Convenio. La Comisión urgió firmemente al Gobierno para que elimine las disposiciones que preveían un período de diez años de residencia en el país para que los trabajadores extranjeros puedan formar parte de la junta directiva de un sindicato, que imponían una enumeración demasiado extensa y detallada de las atribuciones y finalidades que debían tener las organizaciones de empleadores y de trabajadores, que establecían una exigencia de un número demasiado elevado necesario para que los trabajadores no dependientes formen sindicatos y un número demasiado elevado de empleadores pueda constituir un sindicato de patronos. En este contexto, la Comisión tomó nota con interés de la observación del representante gubernamental de que, de conformidad con una decisión de justicia, el Convenio prevalecía en caso de discordancia con la legislación nacional. La Comisión esperó que el Gobierno realizaría inmediatamente todos los esfuerzos para poner la legislación y la práctica en conformidad con los requerimientos del Convenio en consulta con los empleadores y trabajadores, y solicitó que informe en detalle a la Comisión de Expertos sobre los progresos alcanzados al respecto. La Comisión tomó nota de la promesa del representante gubernamental de convocar una reunión tripartita para buscar una solución a los problemas planteados en relación con el Convenio y esperó en que se tomarían medidas sustanciales para resolverlos durante el año venidero.