Individual Case (CAS) - Discussion: 1996, Publication: 83rd ILC session (1996)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Myanmar (Ratification: 1955)

Un représentant gouvernemental du Myanmar a réaffirmé le ferme attachement de son gouvernement aux principes de la liberté d'association. Son gouvernement est attaché à un système démocratique multipartite, à une économie de libre marché et à un Etat moderne et développé dans lequel toutes les composantes de la société jouissent de la justice et des droits de l'homme. A cette fin, les représentants du peuple examinent et définissent les principes fondamentaux qui devront être incorporés dans la nouvelle Constitution. Les représentants des travailleurs sont associés à ce processus. L'organe central de contrôle de la législation examine un projet de loi sur les syndicats tendant à protéger les droits des travailleurs. Dans un avenir assez rapproché, le corps de lois relatif à la liberté d'association au Myanmar sera conforme à la convention no 87. La période actuelle est un test pour le pays et le gouvernement ne ménage aucun effort devant la complexité de la situation. L'orateur rappelle une fois de plus que son gouvernement a demandé formellement l'assistance technique de l'OIT pour l'élaboration de la loi sur les syndicats. Une mission de l'OIT serait la bienvenue au Myanmar, à une date agréant les deux parties, pour apporter sa contribution à l'élaboration de la nouvelle législation.

Les membres travailleurs ont souligné que cette convention no 87 a fait l'objet de discussions au sein de cette commission à neuf reprises depuis 1981. La commission d'experts a formulé ses commentaires sur l'application de cet instrument au Myanmar dans douze de ses quinze derniers rapports. Cependant, l'OIT n'a reçu du gouvernement aucun rapport demandé par la commission dans le paragraphe spécial de son rapport de 1995, en dépit des assurances données par celui-ci l'an dernier, lors de la Conférence, de sa volonté de solliciter l'avis du Bureau sur les projets de lois sur les syndicats. A ce jour, le Bureau n'a connaissance d'aucune avancée quelle qu'elle soit, en droit comme en pratique. Cette situation démontre à l'évidence que le gouvernement n'est pas animé de la volonté politique de respecter la convention no 87.

Les événements survenus ces derniers jours permettent de penser que la liberté d'association n'est pas une priorité élevée pour un régime militaire capable de menacer une assemblée pacifique de personnes ne faisant rien d'autre qu'écouter un lauréat du prix Nobel. Dans un tel contexte, ce serait franchir une étape décisive vers l'harmonie sociale que de permettre, conformément à la convention, la création de syndicats constitués par des travailleurs pour la défense de leurs intérêts économiques et sociaux. Or, cette année, plutôt que de mandater un représentant des travailleurs à la Conférence de l'OIT, le gouvernement y a dépêché un administrateur des chemins de fer, preuve élémentaire et inconstestable qu'il n'existe pas de syndicats au Myanmar à l'heure actuelle. La commission entend parler, année après année, de congrès nationaux, de nouvelle constitution et de nouvelle législation du travail, mais n'a jamais obtenu le moindre élément attestant de la liberté d'association.

Les membres travailleurs sont intimement convaincus que le gouvernement devrait joindre l'acte à la parole qu'il professait en 1995. Il devrait, de toute urgence, accepter le droit, pour les syndicats, de se constituer sans autorisation préalable et de s'affilier librement à des organisations internationales. Dans l'attente d'une telle évolution, la commission devrait prendre les mesures les plus fermes possible dans cette affaire, notamment adopter un paragraphe spécial mentionnant le défaut continu du gouvernement dans l'application de la convention.

Les membres employeurs n'ont pu que dresser un bilan tout à fait négatif, du fait que le Myanmar ne respecte pas les obligations découlant de la convention no 87, qu'il a ratifiée. La création d'associations de travailleurs ou d'employeurs dans ce pays nécessite en effet une autorisation préalable de l'Etat à chaque étape de la procédure. En dépit des longs débats que cette situation a suscités, le gouvernement se borne à une déclaration générale selon laquelle ce pays serait en voie de transition et des changements se feraient jour à l'avenir, sans donner aucune précision sur des réformes législatives. Comme aucun élément autorisant l'optimisme ne ressort de cette déclaration, les membres employeurs jugent opportun de demander des mesures spéciales devant une situation qui n'évolue pas depuis de nombreuses années. Le gouvernement se déclarant disposé à recevoir l'assistance technique du BIT, les membres employeurs saisissent cette occasion pour demander au Bureau des éclaircissements sur sa position dans cette affaire et réitèrent les profondes préoccupations que leur inspire cette situation.

Le représentant du Secrétaire général a rappelé que les conclusions de la commission de l'année dernière évoquaient la possibilité d'une mission d'assistance technique du Bureau. Le 4 avril de cette année, le Bureau a reçu une lettre du gouvernement du Myanmar demandant une telle coopération technique. Le Bureau a répondu qu'il était prêt à effectuer une mission au Myanmar, indiquant les personnes désignées pour s'y rendre, ainsi que les dates auxquelles ces personnes seraient présentes au Myanmar. Un fonctionnaire de haut rang du Département des normes internationales du travail est en effet parti pour le Myanmar mais, au cours d'une escale à Bangkok, il a reçu une télécopie du gouvernement du Myanmar l'informant du report de la mission en raison de circonstances inopinées. Naturellement, le Bureau a immédiatement accusé réception de ce message et regretté que la mission ne puisse avoir lieu.

Le membre travailleur de la Suède a déclaré que, n'ayant reçu aucune confirmation de mesures effectives adoptées par le Myanmar, il était forcé de conclure qu'en réalité le gouvernement n'avait pas l'intention de respecter la convention. L'année dernière, au cours de la discussion au sein de la commission, le représentant gouvernemental a fait état de certains changements relatifs à la liberté d'association pour les marins du Myanmar, suite aux recommandations du Comité de la liberté syndicale. Malheureusement, il n'existe aucune preuve que des changements réels aient eu lieu. L'orateur a par conséquent exprimé l'espoir que le représentant gouvernemental puisse confirmer par exemple que les marins du Myanmar ne sont plus obligés de signer un contrat leur interdisant de prendre contact avec des organisations syndicales internationales, et qu'aucune intimidation ni sanction, de quelque nature que ce soit, n'est exercée contre les marins qui exercent leurs droits conformément à la convention no 87. Cette année, le représentant gouvernemental s'est référé au travail de la Convention nationale sur la révision de la loi sur les syndicats. L'orateur a cependant douté de son succès, du fait que les représentants des travailleurs à cette Convention sont sélectionnés et contrôlés par le gouvernement. En raison des graves violations répétées de la liberté d'association au Myanmar, la commission devrait exprimer dans un paragraphe spécial son profond mécontentement face à la situation actuelle.

Le membre travailleur du Togo a déclaré que l'année dernière le cas du Myanmar figurait déjà au rapport des experts au titre de la convention no 87, fondamentale s'il en est. En outre, il y a cette année une aggravation, puisque la commission d'experts n'a pas reçu le rapport du gouvernement demandé par la présente commission. Depuis que le Myanmar a ratifié la convention no 87, en 1955, il a fait régulièrement l'objet de commentaires de la commission d'experts. Le Myanmar affiche depuis quarante ans une incapacité à aligner sa législation et sa pratique sur la convention no 87. Les mesures nécessaires ne sont pas prises pour, d'une part, assurer aux travailleurs le droit de constituer, sans autorisation préalable, des organisations de leur choix afin de défendre de manière effective leurs intérêts et, d'autre part, garantir le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs de s'affilier à des organisations internationales du même type, conformément aux articles 2, 5 et 6 de la convention.

Les violations des droits de l'homme - dont font d'ailleurs partie les droits syndicaux - sont légion au Myanmar. Depuis quarante ans, il n'existe pas de syndicat digne de ce nom. Dans ces conditions, il faut ignorer toute demande de mission du BIT formulée par le Myanmar, qui relève de la manipulation pure et simple; l'on a d'ailleurs reçu une information à ce sujet. L'orateur a estimé qu'il s'agit d'un cas n'évoluant pas et a appuyé la demande d'insertion d'un paragraphe spécial pour rappeler au Myanmar son engagement de mettre son droit et sa pratique en harmonie avec la convention no 87.

Le membre travailleur de la Grèce s'est associé aux propos tenus par les autres membres travailleurs; il a souligné que le cas du Myanmar était malheureusement trop simple: aucun progrès n'a été accompli. Il est à peine croyable que le programme d'assistance du BIT au Myanmar n'ait finalement pas eu lieu. En écoutant les propos du représentant gouvernemental, l'orateur avait cru que le BIT n'avait pas pu fournir l'assistance technique demandée en raison des restrictions budgétaires.

L'orateur a évoqué la déclaration écrite sous serment que les marins doivent signer. Cette dernière dispose notamment: "Je déclare être pleinement conscient des dangers que présente toute intervention de la Fédération internationale des ouvriers du transport." Il n'existe pas de syndicat au Myanmar, et les travailleurs n'ont même pas la possibilité de recourir à une organisation syndicale internationale afin que les employeurs paient correctement leurs salaires. La déclaration stipule également: "Je déclare par la présente que les renseignements ci-après sont exacts: les numéros de compte, les biens que je possède." Cela revient à réduire les gens à l'esclavage. Ce cas est horrible et il faudrait écrire dans les conclusions "la profonde indignation devant cette situation qui se perpétue", plutôt que "la profonde préoccupation".

Le représentant du Secrétaire général a fourni des informations complémentaires à propos de la mission du Bureau au Myanmar, en déclarant qu'il n'y avait absolument aucune restriction budgétaire affectant les missions susceptibles d'être organisées par le Département des normes internationales du travail sur des questions ayant trait à l'application de conventions ratifiées. Les restrictions qui affectent le Département des normes internationales du travail s'appliquent à d'autres domaines, mais en aucun cas au mécanisme de contrôle pour l'application des conventions.

Le membre travailleur de l'Inde a rappelé que le Myanmar connaît un régime militaire depuis longtemps. A l'heure actuelle, ce sont non seulement les droits syndicaux, mais également les droits politiques et sociaux qui sont supprimés. Le gouvernement devrait avoir honte d'être accusé de maintenir une telle oppression. La déclaration faite par le représentant gouvernemental n'emporte pas la conviction, et l'orateur a demandé au représentant gouvernemental de transmettre ces appréciations à son gouvernement, afin que ce dernier restaure la liberté syndicale dans le pays.

Le membre travailleur du Japon a déclaré qu'il s'agissait d'un cas très grave et clair de violation d'une convention fondamentale en matière de droits de l'homme, ayant déjà fait l'objet d'un paragraphe spécial l'année dernière. Cependant, aucun progrès ne peut être relevé. Au contraire, les informations provenant du pays en dépit de l'abolition par le gouvernement des libertés de presse et d'expression indiquent que la suppression de la liberté d'association s'est non seulement poursuivie mais également aggravée récemment, par des arrestations massives et arbitraires de personnes qui souhaitent simplement une certaine liberté de réunion et d'expression. Cela s'est passé il y a quelques mois et des centaines de personnes sont toujours en prison. Le gouvernement a continuellement promis de mettre le droit et la pratique en harmonie avec la convention no 87, mais ces promesses restent des paroles en l'air, sauf sur un point. Le gouvernement a promis d'abolir le système de syndicat unique et a tenu sa promesse en le remplaçant par l'absence de tout système syndical. Le refus persistant du gouvernement de faire quoi que ce soit au sujet des observations faites par la commission d'experts mérite à nouveau un paragraphe spécial et un rapport de la présente commission dans les termes les plus forts possible et exprimant sa profonde préoccupation et sa condamnation de la situation.

Le membre gouvernemental de Norvège a parlé au nom des cinq pays nordiques membres de la commission. Ces pays ont fait une déclaration similaire sur ce cas, en 1994 et 1995, exprimant leur profonde préoccupation face à l'absence de tout progrès dans l'application de la convention au Myanmar. Les pays nordiques ne peuvent que répéter leur profonde préoccupation envers la situation en question dans le pays. Ils appellent à nouveau instamment le gouvernement à adopter d'urgence les mesures démocratiques nécessaires en vue d'assurer pleinement le droit de s'organiser et de s'affilier à des organisations internationales sans contrainte.

Le membre gouvernemental des Pays-Bas a appuyé les observations faites par l'orateur précédent. Il est clair qu'il s'agit là d'une question extrêmement grave: l'on peut se demander combien d'interventions il faudra pour que la situation s'améliore au Myanmar. Il paraît presque incroyable qu'un pays puisse rester aussi insensible à l'opinion de la commission. Certains voudraient probablement que des mesures commerciales soient adoptées, mais ce ne serait pas une solution appropriée. Il faut plutôt que le gouvernement du Myanmar réalise qu'il ne peut plus faire abstraction de l'opinion publique mondiale et que les déclarations de bonnes intentions ne suffisent pas. L'orateur a une nouvelle fois appelé le gouvernement du Myanmar à déployer des efforts concrets afin de mettre sa législation en conformité avec la convention no 87.

Le membre gouvernemental des Etats-Unis a déclaré que ce cas est une violation fondamentale, flagrante et continue d'une convention ratifiée. Il n'existe pas de syndicat ni de liberté d'association en Birmanie. Comme pour la convention no 29, l'opinion des gouvernements en faveur de l'application de la convention no 87 a été exprimée non seulement par les divers organes de contrôle de l'OIT, mais également par l'Assemblée générale et la Commission des droits de l'homme des Nations Unies. Le gouvernement a dit une chose et fait une autre chose. L'année dernière, il a exprimé "un désir sincère" de coopérer avec l'OIT et de recevoir une assistance technique du Bureau. Il voulait inviter une mission du Bureau dans le pays; cette mission n'a jamais eu lieu, et cette année le gouvernement n'a même pas envoyé un rapport sur la convention. La commission d'experts exprime les mêmes préoccupations sur cette convention depuis quarante ans et, au cours des quinze dernières années, c'est la dixième fois que la présente commission examine ce cas, des paragraphes spéciaux ayant été adoptés à trois reprises. Le gouvernement tente-t-il de tromper la commission? Telle est la conclusion inévitable qu'elle doit tirer face à des promesses répétées et un défaut persistant de transformer ces mots en actions. L'oratrice a déploré la campagne délibérée du gouvernement en vue d'éliminer la démocratie et la primauté du droit en Birmanie. Par conséquent, comme pour la convention no 29, elle a estimé que ce cas méritait les conclusions les plus fermes de la commission pour attirer l'attention de la Conférence sur le défaut continu du gouvernement de la Birmanie d'appliquer la convention no 87.

Le membre travailleur du Panama a estimé qu'il s'agissait d'un cas de plus de manipulation très claire par le gouvernement du Myanmar. Le fait même d'avoir suspendu une mission du BIT, qui avait été programmée et adéquatement coordonnée et qui, selon le fonctionnaire responsable de la mission, avait déjà quitté Genève, démontre clairement une manipulation délibérée. Le gouvernement n'a aucune intention de faire cesser les violations des droits syndicaux dans le pays. La nouvelle demande d'assistance formulée par le représentant gouvernemental n'est qu'une tentative de tromper à nouveau la commission. La Conférence devrait adopter une position très ferme vis-à-vis du gouvernement du Myanmar qui a fait preuve d'un manque total de respect pour l'OIT, notamment en s'abstenant de soumettre les rapports demandés.

La commission a pris note avec une profonde préoccupation de la déclaration du représentant gouvernemental qui ne fait que réitérer, comme lors des années précédentes, son intention d'appliquer la convention sans faire état d'aucune évolution positive ni en droit ni en pratique. La commission a déploré que le gouvernement n'ait encore pris aucune mesure concrète pour donner suite aux observations que la commission d'experts formule depuis de très nombreuses années. La commission a regretté profondément que les violations très graves et permanentes des principes fondamentaux de la convention se perpétuent au Myanmar. Elle n'a pu que constater qu'il n'existe pas, dans le pays, de syndicats ayant pour objectif la défense et la promotion des intérêts des travailleurs au sens de la convention. La commission a demandé instamment au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs et aux employeurs le droit de constituer les organisations de leur choix, sans autorisation préalable, ainsi que le droit des organisations de s'affilier aux organisations internationales de travailleurs et d'employeurs.

La commission a regretté que la mission du BIT programmée d'un commun accord pour mai 1996 n'ait pu finalement être reçue au Myanmar. Elle exprime le ferme espoir que le gouvernement coopérera maintenant de manière approfondie avec le BIT afin que les très graves divergences entre la loi et la pratique, d'une part, et la convention, d'autre part, soient levées dans un très proche avenir.

La commission a décidé de mentionner ce cas dans son rapport comme un cas de défaut continu d'application de la convention no 87, étant donné que, depuis de très nombreuses années et malgré de nombreuses incitations, il existe des divergences très sérieuses et continues en fait comme en droit.