Individual Case (CAS) - Discussion: 2005, Publication: 93rd ILC session (2005)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Eswatini (Ratification: 1978)

Un représentant gouvernemental a indiqué que son pays figurait parmi les 25 pays dont les délégués avaient été invités à transmettre des informations à la Commission de la Conférence. Il est très préoccupant que l'on ne connaisse pas clairement quelles méthodes sont utilisées pour établir la liste des pays en vue d'examiner l'application des conventions ratifiées de l'OIT. Il convient de rappeler les déclarations faites par certains délégués au cours de la discussion générale. Le système doit être plus juste et plus transparent afin que les pays soient sélectionnés sur la base de critères scientifiques qui rendront le mécanisme plus équitable et plus compréhensible pour toutes les délégations. Compte tenu de l'ensemble des mesures positives prises par son gouvernement pour donner effet à la convention no 87, ce dernier espérait figurer sur la liste des cas de progrès pour cette convention.

Le cas du Swaziland a été examiné par la commission à plusieurs reprises. Pourtant, le pays a pris d'importantes mesures pour mettre en œuvre la convention en pratique, en consultation avec les partenaires sociaux et l'assistance technique du BIT. Dans cette mesure, le Swaziland a su établir la confiance nécessaire en matière de liberté syndicale et de droit syndical. La plupart des allégations de la commission d'experts se fondent sur des faits non avérés et sur une évaluation erronée de la situation. Il convient de les récuser.

Premièrement, certains commentaires de la commission d'experts concernent un syndicaliste qui aurait perdu la vie lors d'une manifestation organisée en août 2003 par des fédérations des travailleurs du Swaziland, à l'occasion d'une réunion des pays du Commonwealth qui s'est tenue à Mbabane. Si un épisode violent a eu lieu au cours de la manifestation, aucun syndicaliste n'a été tué. Pour des raisons de sécurité (des chefs d'État participaient à la réunion du Commonwealth), les autorités et les organisateurs de la manifestation s'étaient mis d'accord sur le lieu où se déroulerait la manifestation. Si celle-ci a commencé sans encombre, une échauffourée a eu lieu lorsque certains ont essayé de sortir du périmètre prévu. Toutefois, aucun syndicaliste n'a perdu la vie. Cette allégation est le fait des médias ou des responsables syndicaux. Son gouvernement partage entièrement le point de vue de la commission d'experts selon laquelle, lorsqu'un syndicaliste est tué dans une manifestation, il convient de mettre sur pied une commission d'enquête. L'OIT, la CISL et la SFTU sont invitées à prendre part aux travaux de cette commission pour que le pays soit au-dessus de tout soupçon.

Deuxièmement, s'agissant de l'exclusion du personnel pénitentiaire du champ d'application de la loi sur les relations professionnelles, il faut souligner que 1 300 personnes sont employées dans les services pénitentiaires. Le gouvernement du Swaziland a tenu compte des commentaires formulés par la commission d'experts sur ce point, et a entrepris une analyse critique de l'organisation des services pénitentiaires afin de voir comment il pouvait remplir au mieux les obligations découlant de la convention. Toutefois, son gouvernement en est venu à la conclusion qu'au Swaziland, comme dans beaucoup de petits pays en développement, les services pénitentiaires devraient être considérés comme faisant partie des forces armées et que, pour cette raison, ils n'entrent pas dans le champ d'application de la loi, au même titre que la police et l'armée. De plus, il convient de rappeler qu'en matière de salaires et de conditions d'emploi le personnel pénitentiaire n'est pas défavorisé par rapport aux autres fonctionnaires qui appartiennent à l'Association nationale des fonctionnaires du Swaziland (SNACS), à l'Association nationale des enseignants du Swaziland (SNAT), et à l'Association nationale des infirmières du Swaziland (SNA), car les résultats des négociations menées par ces associations doivent s'appliquer à l'ensemble de la fonction publique.

Troisièmement, s'agissant de l'article 40(13) de la loi sur les relations professionnelles, qui concerne l'action pouvant être intentée contre des responsables syndicaux, la loi portant modification de la loi sur les relations professionnelles (loi no 8 de 2000) a modifié cet article. Cette modification s'est faite avec la pleine participation des partenaires sociaux et en consultation avec l'OIT. Désormais, l'action intentée contre des responsables syndicaux ne peut porter que sur des activités criminelles, des actes de malveillance ou de négligence. Cet article ne devrait donc plus poser problème; dès lors, il se demande pourquoi la commission d'experts continue à s'y intéresser.

Quatrièmement, dans son observation, la commission d'experts s'est intéressée au processus de rédaction de la Constitution et à l'issue de ce processus. Le Commonwealth et l'Union européenne ont fourni une assistance pour le bon déroulement de ce processus, et le projet de texte sera examiné par les deux chambres du Parlement en août 2005. Le projet de Constitution sera conforme aux obligations que la convention fait au pays. La partie IV relative aux libertés et droits fondamentaux pose les principes de liberté de conscience, de liberté d'expression, de liberté de réunion et d'association pacifiques et de liberté de mouvement (a); elle prévoit aussi que les droits des travailleurs doivent être respectés (b). Le pays a la ferme intention de protéger ces droits en tenant compte de l'Agenda pour le travail décent. Le texte du projet de Constitution sera communiqué au Bureau; il peut être consulté sur le site Web du gouvernement à l'adresse www.gov.sz.

Cinquièmement, la commission d'experts a formulé des commentaires sur la lenteur de la procédure de règlement des conflits qui précède le déclenchement d'une grève légale par une organisation. Son gouvernement a eu recours au dialogue tripartite et à l'assistance technique du BIT pour modifier la loi sur les relations professionnelles. L'amendement entrera en vigueur en août 2005. Cet amendement vise notamment à mettre un terme à la période de résolution des différends en encourageant les parties à soumettre directement le différend à la Commission de conciliation, de médiation et d'arbitrage. Les partenaires sociaux devraient bénéficier d'une flexibilité raisonnable afin de pouvoir mener un dialogue constructif et de régler leurs différends à l'amiable. Si les partenaires tripartites estiment que la loi n'est toujours pas conforme aux obligations en matière de grève, le gouvernement est disposé à collaborer avec eux pour remédier à la situation.

Enfin, s'agissant des allégations concernant un projet de loi qui porterait sur la sûreté intérieure, un tel projet n'existe pas. Une proposition avait été présentée, mais elle a été abandonnée quatre ans auparavant. Le Parlement n'est saisi d'aucun projet de loi de cette nature.

Pour conclure, il faut rappeler que le gouvernement du Swaziland est disposé à collaborer avec l'OIT pour que les dispositions de la convention no 87 soient pleinement respectées, en droit et en pratique.

Les membres travailleurs ont remercié le représentant gouvernemental pour son intervention et les informations qu'il a fournies. La commission se penche pour la huitième fois en dix ans sur le cas du Swaziland. A plusieurs reprises, le gouvernement s'est engagé à réaliser des progrès. Toutefois, même si des progrès ont effectivement été réalisés, dans la pratique la situation est tout autre. L'adoption, en 2000, de la loi sur les relations professionnelles semblait être une mesure positive. Or, malgré l'adoption de cette loi, le gouvernement utilise toujours les lois sur l'état d'urgence à l'encontre des travailleurs et de leurs organisations, à savoir la loi de 1963 sur l'ordre public et l'article 12 du décret de 1973 sur les droits des organisations, décret qui a révoqué la Déclaration des droits et va à l'encontre de toutes libertés civiles. Depuis 1973, le gouvernement actuel du Swaziland gère le pays de la manière suivante: utilisation de la force, impunité, inexistence du dialogue social, mépris de l'autorité de la loi, ignorance des voix dissidentes, brutalité à l'encontre des citoyens manifestant de manière pacifique et non-respect du pouvoir judiciaire.

A nouveau, la commission d'experts a soulevé plusieurs violations sérieuses dans l'application de la convention no 87. En premier lieu, la législation nationale n'octroie pas au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer. A cet égard, la commission rappelle qu'en vertu de l'article 2 de la convention les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que de s'y affilier. A nouveau, le gouvernement déclare qu'il envisage d'inclure les services pénitentiaires dans le champ d'application de la loi sur les relations professionnelles. Toutefois, compte tenu des antécédents, il est difficile de croire qu'il tiendra son engagement.

Deuxièmement, la commission d'experts soulève à nouveau la question de la durée de la procédure obligatoire de règlement des conflits qui est prévue avant qu'une action de grève ne puisse être entamée, laquelle est trop longue et particulièrement laborieuse. Une telle procédure viole l'article 3 de la convention no 87 et a pour but de décourager toute action de grève. Il va de soi qu'une telle réglementation est inacceptable dans la mesure où elle porte atteinte aux libertés fondamentales. Le gouvernement indique à nouveau qu'il envisage de diminuer la durée de la procédure. Toutefois, compte tenu des antécédents, il est difficile de croire qu'il tiendra son engagement.

Troisièmement, s'agissant de la possibilité prévue par la loi sur les relations professionnelles d'engager des poursuites au civil envers les fédérations, les syndicats et les individus qui participent à un mouvement de protestation, cette procédure constitue une violation de leurs droits et peut éventuellement les exposer à des dépenses qui auraient pour effet de les dissuader à exercer leurs droits syndicaux. A cet égard, le gouvernement a indiqué que la question de poursuites ne s'est pas posée. Toutefois, il n'a pas fourni d'information sur l'application de la loi quant à ce point.

Quatrièmement, la commission d'experts soulève à nouveau que la loi de 1963 sur l'ordre public et l'article 12 du décret de 1973, qui supprimait les droits syndicaux, semblent toujours en vigueur. Elle avait demandé au gouvernement de la tenir informée de la procédure, dont il avait été question, à savoir l'élaboration d'une Constitution nationale conforme aux normes internationales garantissant le respect des droits syndicaux, laquelle abrogerait le décret susmentionné. Or le gouvernement n'a pas daigné fournir d'informations à ce sujet.

Cinquièmement, selon des informations communiquées au Bureau par la CISL, lors d'une manifestation qui a eu lieu en août 2003, la police aurait dispersé violemment les manifestants et un syndicaliste aurait été tué. A cet égard, la commission d'experts a rappelé que la liberté de réunion constitue l'un des éléments fondamentaux des droits syndicaux et que les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit. Elle a également demandé la tenue d'une enquête judiciaire indépendante à propos d'un participant à la manifestation syndicale qui a été tué au cours de la manifestation susmentionnée. Il est à espérer que le représentant gouvernemental proposera la tenue d'une telle enquête.

La commission d'experts a en outre demandé au gouvernement dans son observation formulée sous la convention no 98 d'adopter une disposition spécifique, prévoyant des sanctions suffisamment efficaces et dissuasives, pour protéger les organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs ou de leurs organisations.

Afin de garantir le respect de la convention no 87, la loi interdisant la syndicalisation du personnel pénitentiaire, la procédure sur le règlement des conflits et le décret de 1973 sur les droits des organisations doivent être modifiés ou abrogés. Le problème fondamental du cas du Swaziland est le décret de 1973 sur les droits des organisations. Ce problème est d'autant plus important que l'adoption de la Constitution semble suspendue.

En conclusion, les membres travailleurs ont demandé au gouvernement de permettre à la société civile et aux fédérations syndicales de participer à l'élaboration de la nouvelle Constitution. De plus, le projet de Constitution devrait être soumis à la commission d'experts ou encore, compte tenu des délais, il serait souhaitable qu'une mission de l'OIT se rende dans le pays pour donner son avis sur ce projet. Ceci permettra de mettre en place un cadre pour le dialogue social.

Les membres employeurs, après avoir remercié le représentant gouvernemental pour les informations fournies, ont souligné que la libre expression est l'élément fondamental de la liberté syndicale. Ils ont demandé au gouvernement d'abandonner les restrictions qui lui sont imposées à cet égard. En se référant au processus d'élaboration de la Constitution engagé depuis quelques années, ils ont noté que le décret no 4 décourage les demandes collectives affectant, de ce fait, le processus de consultation. Il est d'une grande importance que les dispositions de la Constitution soient conformes à celles de la convention. Pour ce faire, il serait très utile que le projet de Constitution puisse être analysé par la commission d'experts. Le gouvernement devrait donc fournir ce texte dès son élaboration. Le paradoxe dans ce cas est que les bases du dialogue social semblent exister mais ne sont pas utilisées en pratique. Les membres employeurs ont demandé, en conséquence, au gouvernement de partir sur ces bases avec l'assistance technique du BIT.

Le membre travailleur du Swaziland a répondu à la déclaration du représentant gouvernemental en affirmant qu'il existait, au Swaziland, un manque de respect pour la règle de droit, un gaspillage des ressources malgré la pauvreté, un problème majeur lié au SIDA, des lacunes démocratiques, une violence soutenue par les autorités et une mauvaise gouvernance des affaires publiques. On tente également de calomnier et discréditer les porte-parole des organisations qui ont un accès aux médias internationaux.

Le Swaziland est gouverné par le biais de décrets d'urgence depuis trente-trois ans; il n'y existe pas de partis politiques; tous les pouvoirs sont réunis au sein de l'exécutif de l'État; et il n'y existe pas de séparation des pouvoirs.

De flagrantes violations des conventions nos 87 et 98 ont été constatées, incluant des arrestations de dirigeants syndicaux et même la mort d'une jeune fille lors d'une manifestation. Amnesty International a également fait état de décès de prisonniers dans leurs cellules. C'est uniquement parce qu'il faisait l'objet d'une grande pression que le gouvernement a adopté une nouvelle législation du travail en 2000. Toutefois, cette adoption n'a été suivie d'aucune amélioration significative en pratique ni relative à la mise en œuvre de la loi. Bien que le pays ait un bilan positif concernant les ratifications de conventions et traités relatifs aux droits de l'homme, il est un des pires violateurs de ces instruments.

L'orateur note qu'il s'agit de la huitième fois que le Swaziland comparaît devant la Commission de la Conférence depuis 1996 pour violations flagrantes des conventions nos 87 et 98, ratifiées en 1978. La Commission de la Conférence et la commission d'experts ont demandé instamment au gouvernement du Swaziland de se conformer à la lettre à ces conventions en permettant aux employés du service pénitentiaire de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier; en abrégeant la procédure préalable au déclenchement d'une grève; en résolvant le problème de l'article 40(13) de la loi sur les relations de travail qui rend les syndicats responsables des pertes qui surviennent au cours d'une manifestation légale; et en cessant d'avoir recours à la loi de 1963 sur l'ordre public et au décret de 1973. Il a également été demandé au gouvernement de fournir une copie du projet de loi sur la sécurité avant qu'il ne soit mis en vigueur. L'orateur indique toutefois que l'esprit de ce projet de loi a été incorporé dans le projet de Constitution, qui devrait bientôt être adoptée par le gouvernement. Le projet de Constitution limite la liberté d'expression et d'association et nie le rôle des partis politiques dans la gouvernance de l'État: tous les pouvoirs doivent être conférés au roi.

L'orateur demande donc au gouvernement de permettre aux employés du service pénitentiaire de jouir du droit à la liberté syndicale et de négociation collective; d'abréger la procédure préalable au déclenchement d'une grève; d'abroger la clause de responsabilité de la loi de 2000 sur les relations de travail; de même que les articles 11, 12 et 13 du décret de 1973; la loi de 1963 sur l'ordre public; et l'article 4 du décret no 2 de 1996; d'engager un dialogue social et de permettre à la société civile de participer avant de finaliser le projet de Constitution; de fournir une copie du projet de Constitution devant la commission d'experts afin d'assurer sa conformité avec les conventions; et de fournir un rapport sur l'évolution de la situation au Conseil d'administration en novembre 2005.

Le membre travailleur affirme que le peuple du Swaziland attend de la commission qu'elle assure le respect des droits de l'homme, de la justice sociale et de la dignité humaine.

Le membre gouvernemental de la Namibie a remercié le représentant gouvernemental pour les informations fournies concernant les commentaires de la commission d'experts. L'orateur reconnaît que des mesures positives ont été prises par le gouvernement du Swaziland, dans le but de mettre en application les commentaires de la commission d'experts et de mettre en vigueur des amendements qui rendront la législation conforme à la convention. Le membre gouvernemental se félicite de la volonté du gouvernement de coopérer avec l'OIT et les partenaires sociaux à cet égard.

La membre gouvernementale du Nigéria a réaffirmé que le représentant gouvernemental du Swaziland avait, par sa réponse, informé la commission que son pays était disposé à établir une commission d'enquête nationale, s'il y avait suffisamment d'éléments établissant qu'un syndicaliste avait perdu la vie au cours de la protestation susmentionnée. Cela constitue une preuve suffisante de la volonté du gouvernement de coopérer avec l'OIT aux fins de la mise en œuvre des dispositions de la convention no 87, et de la protection de la vie des syndicalistes dans ce pays. Il ressort clairement de la déclaration du représentant gouvernemental qu'il existe une volonté politique de mettre en œuvre les dispositions de la convention no 87, mais également de prendre en considération les conseils du BIT sur des questions concernant les droits fondamentaux des syndicalistes. L'oratrice a demandé à la commission d'encourager le gouvernement dans ses efforts continus d'amendement et d'amélioration concernant d'autres questions qui doivent encore être examinées.

Le membre gouvernemental de Cuba a souligné les mesures prises par le gouvernement et il a invité celui-ci à faire savoir si le personnel des prisons bénéficie du droit de constituer des organisations syndicales ou de s'y affilier, compte tenu du fait que, si ce personnel est assimilé à celui des forces armées ou de la police, il peut être exclu du champ d'application de la convention. En dernier lieu, l'orateur a souligné que cette question peut être résolue en recourant à l'assistance technique du Bureau.

Le membre gouvernemental de l'Afrique du Sud s'est félicité des améliorations apparentes et proposées auxquelles a fait référence le représentant gouvernemental. L'orateur souligne que le gouvernement a demandé une assistance technique et considère que cette dernière devrait lui être accordée. L'orateur a appelé instamment le gouvernement à engager le dialogue avec ses partenaires sociaux.

Le représentant gouvernemental a remercié tous les intervenants pour leurs contributions, qui seront prises en considération dans la mesure où elles étaient en lien avec la convention. La future Constitution est conforme aux obligations internationales du Swaziland. L'orateur réitère que le gouvernement a renoncé à adopter le projet de loi sur la sécurité intérieure, et qu'il est encouragé par l'assistance fournie par le BIT et d'autres pays en vue de promouvoir le dialogue social. Le gouvernement continuera à travailler afin que la convention trouve pleine application.

Les membres travailleurs ont fait valoir que cette commission revient presque à chaque session sur les violations de liberté syndicale au Swaziland et que, tant que la commission d'experts signalera que ces graves violations perdurent, la commission n'aura pas d'autre choix que de rediscuter du cas et d'insister pour que le gouvernement rende sa législation et sa pratique conformes à la convention no 87. Ils ont rappelé que, ce qui est toujours attendu de la part du gouvernement, est: la modification de la loi interdisant la liberté syndicale au personnel pénitentiaire; une réforme de la procédure, actuellement trop longue et trop lourde, préalable à toute action revendicative; l'abrogation du décret de 1973 supprimant les droits syndicaux. Ils ont considéré également que le projet de nouvelle Constitution devrait être soumis à la consultation de partenaires sociaux ou bien analysé par la commission d'experts quant à sa conformité aux normes internationales du travail avant d'être adopté.

Les membres travailleurs préconisent donc l'envoi d'une mission de haut niveau, à laquelle participeront des experts, mission qui pourra incidemment faire la lumière sur la mort d'une personne lors d'une manifestation en 2003, en précisant que le refus d'une telle mission justifierait à leurs yeux l'inclusion d'un paragraphe spécial dans le rapport, avec l'inscription de ce cas comme un cas de défaut continu d'application.

Les membres employeurs ont rappelé qu'il est d'une importance fondamentale que le gouvernement favorise pleinement le dialogue social et remédie, tel que l'a mentionné la commission d'experts, aux écarts existant entre la convention et sa législation et pratique nationales. Les membres employeurs restent sur l'impression que les informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence et à la commission d'experts ne reflètent pas une totale transparence: ils soulignent donc la nécessité que le gouvernement fournisse un rapport détaillé à la commission d'experts, rapport concernant les mesures qui ont été prises dans le but de remédier aux écarts mentionnés dans la mise en œuvre de la convention. Les membres employeurs s'associent à la proposition faite par les membres travailleurs concernant la mise sur pied d'une mission de haut niveau ayant pour but d'établir un cadre de dialogue social dans le pays et d'examiner, en droit et en pratique, les impacts potentiels d'une nouvelle Constitution quant à la mise en œuvre de la convention. Comme les membres employeurs ont émis des doutes sur le fait que le représentant du gouvernement ait l'autorité pour donner son accord aujourd'hui sur cette mission, ils ont prié instamment le gouvernement d'accepter cette mission avant l'année prochaine.

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi. La commission a rappelé que ce cas avait été discuté en de nombreuses occasions les dix dernières années. La commission a observé que les commentaires de la commission d'experts se réfèrent au droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer et à divers aspects du droit des organisations de travailleurs et d'employeurs d'organiser leurs activités sans ingérence gouvernementale.

La commission a pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il n'y a pas eu de morts lors de l'action de protestation mentionnée dans le rapport de la commission d'experts. S'agissant du droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer, le gouvernement a indiqué qu'un réexamen de ce point était en cours et qu'il espérait des résultats rapides. S'agissant du processus d'élaboration de la Constitution, le gouvernement a déclaré que cette question était en train d'être débattue devant le Parlement et que la Constitution serait mise à disposition de la commission d'experts aussitôt promulguée. Le gouvernement a signalé pour finir que le projet de loi sur la sécurité interne avait été abandonné depuis quatre ans et que cela ne constituait plus un problème.

La commission a noté avec regret que la loi sur l'ordre public de 1963 et le décret de 1973 relatif au droit de se syndiquer, qui avaient fait l'objet de commentaires de la commission d'experts pendant de nombreuses années, soient toujours en vigueur et invoqués par le gouvernement. La commission a également pris note des graves préoccupations exprimées en ce qui concerne le décret interdisant la participation de la société civile dans l'élaboration de la nouvelle Constitution.

La commission a rappelé que le dialogue social est un élément fondamental de la pleine application de la convention. La commission a recommandé instamment au gouvernement de mettre en place, dans le cadre du projet de Constitution, des consultations significatives et complètes avec les organisations de travailleurs et d'employeurs les plus représentatives ainsi qu'avec la société civile dans son ensemble, et de garantir qu'aucune de ces dispositions ne soit contraire à la convention et que son adoption engendre l'abrogation effective du décret de 1973 et des décrets 11, 12 et 13 promulgués en vertu de celui-ci. La commission a également demandé au gouvernement qu'il prenne les mesures nécessaires pour supprimer toutes les divergences existant entre la législation et la pratique nationales et la convention. La commission a demandé au gouvernement qu'il communique dans son prochain rapport à la commission d'experts des informations détaillées sur les mesures adoptées à cet égard ainsi qu'une copie du projet de Constitution de manière à permettre aux experts d'examiner sa conformité avec la convention. La commission a également prié instamment le gouvernement d'accepter une mission de haut niveau afin d'établir un cadre significatif pour le dialogue social et d'examiner de nouveau l'impact de la Constitution sur les droits consacrés par la convention.