Individual Case (CAS) - Discussion: 2013, Publication: 102nd ILC session (2013)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Spain (Ratification: 1970)

El Gobierno comunicó la siguiente información escrita.

El Convenio establece que todo país Miembro de la OIT deberá llevar a cabo, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido, con participación de los interlocutores sociales. La estrategia económica y de empleo del Gobierno se establece en el marco del Semestre Europeo, sus actuaciones se corresponden con las áreas prioritarias identificadas en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 2013, entre las que destaca la de afrontar el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis y también pretende cumplir los objetivos de la Estrategia Europa 2020. En febrero de 2012 entró en vigor la reforma del mercado laboral, convalidada por el Parlamento y convertida en ley núm. 3/2012, de 6 de julio. La reforma del mercado de trabajo establece un nuevo marco de relaciones laborales para modificar la dinámica y el patrón de ajuste del mercado de trabajo español, lo que constituye un aspecto esencial de cara a la preparación de una recuperación económica generadora de empleo. Su objetivo prioritario es: favorecer las medidas de flexibilidad interna a través de instrumentos que permiten a las empresas adaptarse a las circunstancias económicas sin destruir masivamente los empleos y en mejorar la empleabilidad de los trabajadores. Durante 2013 se continuará con el seguimiento de la reforma a través de los grupos y comisiones creados y se ofrecerá un primer Informe de Evaluación de sus efectos, examinado por un organismo independiente Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en el primer año de aplicación. Se publicará una vez se analicen los datos de la Encuesta de Población Activa para el primer trimestre de 2013.

Las políticas activas de empleo constituyen una nueva estrategia orientada a mejorar la capacidad de inserción profesional, en particular de los más jóvenes. En España han seguido durante 2012 y van a seguir durante 2013 una nueva estrategia basada en los siguientes cinco grandes líneas de actuación, acordadas con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo de 11 de abril de 2013.

Aspectos institucionales: coordinación, evaluación y eficiencia. El Plan Anual de Política de Empleo 2012, ha sido un hito fundamental, para establecer una adecuada coordinación entre las diferentes administraciones competentes (Comunidades Autónomas y administración del Estado) y la progresiva implantación de una cultura de la evaluación en materia de políticas activas de empleo. A lo largo de 2012 las Comunidades Autónomas, a fin de determinar las acciones con cargo a los fondos distribuidos por el Servicio Público de Empleo Estatal, han tenido que ajustarse a los seis objetivos prioritarios del Plan Anual de Política de Empleo: reducir la tasa de desempleo juvenil; mejorar la empleabilidad de los demás colectivos afectados por el paro; apoyar a los emprendedores a través de medidas que contribuyan a crear empleo y posibilitar el mantenimiento de los mismos en el mercado de trabajo; acentuar la colaboración público‑privada para reforzar la búsqueda de empleo por los desempleados; desarrollar medidas de fomento del empleo para colectivos específicos, con especial atención a las personas con discapacidad; y luchar contra el fraude. Además, ha incorporado, como elemento novedoso, indicadores para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y la evaluación de las acciones desarrolladas. En octubre de 2012, por acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial entre el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y las Comunidades Autónomas, quedó constituido un grupo de trabajo para evaluar las políticas activas desarrolladas. Durante 2012, se han llevado a cabo 82 reuniones de coordinación. Como continuación de esta estrategia de 2012, durante el segundo trimestre de 2013, se aprobará el Plan de Política de Empleo 2013, cuyos principales contenidos ya han sido discutidos en la Conferencia Sectorial Estado-Comunidades Autónomas celebrada en abril de 2013. El Plan 2013 reforzará los incentivos para la obtención de ganancias de eficiencia mediante la orientación a resultados. Los objetivos y medidas prioritarios del Plan de 2013 — que se aprobará antes de final del primer semestre — se establecerán a partir de los resultados de la evaluación que se está realizando actualmente. Dichos resultados condicionarán la nueva distribución de fondos entre Comunidades Autónomas para desarrollar políticas activas de empleo, que cuentan este año con 1 345 millones de euros, de los que el 15 por ciento se distribuirá entre las Comunidades Autónomas en función de los objetivos que se hayan establecido. Las Comunidades Autónomas están colaborando en la elaboración de los indicadores de seguimiento que condicionarán esta financiación. Los objetivos estratégicos que se están utilizando para elaborar dichos indicadores son: mejora de la empleabilidad de los jóvenes y apoyo al emprendimiento; mejora de la empleabilidad de otros colectivos especialmente afectados por el desempleo (especialmente parados de larga duración y mayores de 55 años); mejora de la calidad de la formación profesional para el empleo; mejora de la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo.

Vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo (activación). Se trata de reforzar los mecanismos dirigidos a que los beneficiarios de prestaciones por desempleo cumplan adecuada y eficazmente con sus compromisos de actividad y formación. En este sentido, durante 2012, se ha modificado la normativa relativa a las prestaciones y subsidios por desempleo al introducir un mayor control sobre el cumplimiento de los beneficiarios de sus obligaciones, acreditar la realización de acciones dirigidas a la búsqueda activa de empleo y a la mejora de su empleabilidad. También en 2013, se van a introducir metodologías y herramientas informáticas novedosas que han resultado efectivas en otros ámbitos (tributario, seguridad, financiero, etc.), así como identificar posibles fuentes de información complementarias y cruces con bases de datos que permitan completar y optimizar los procedimientos actuales, que permitan detectar mejor los incumplimientos de las obligaciones de activación de empleo y formativas de los beneficiarios de dichas prestaciones.

Mejora de la intermediación laboral. Con el objetivo de mejorar el emparejamiento de la oferta y demanda de empleo y facilitar la activación de los desempleados, se está haciendo hincapié en medidas dirigidas a mejorar la calidad de la información y a aprovechar la experiencia de las agencias privadas. Durante 2012 se ha iniciado el desarrollo de un Portal Único de Empleo. Esta medida se culminará a lo largo de 2013 y consiste en la creación de una base de datos común para todo el territorio nacional que incluya la totalidad de las ofertas de formación y de empleo gestionadas por los servicios públicos de empleo, nacionales e autonómicos, incluyendo las ofertas de ámbito europeo e internacional, las presentadas directamente por las empresas, las ofertas de empleo público y las provenientes de otros agentes (por ejemplo, las agencias de intermediación). Se ha iniciado la colaboración público-privada en el ámbito de la intermediación laboral. Se ha diseñado un Acuerdo Marco al que se adherirán las Comunidades Autónomas para la selección de proveedores de servicios de intermediación. Se trata de garantizar unas condiciones homogéneas para todo el territorio nacional que facilite la coordinación de esta colaboración público-privada. Además, esta colaboración se realizará en función de resultados; esto es, las agencias privadas serán retribuidas en función de las características del desempleado y de la duración del empleo facilitado. Las Comunidades Autónomas (14 de un total de 17) han manifestado su voluntad de adherirse a este modelo de colaboración público-privada (Conferencia Sectorial, abril de 2013). Se prevé que el modelo esté en funcionamiento a finales de octubre de 2013.

Fomento de la inserción laboral a través de la formación. Para mejorar la empleabilidad e inserción profesional, en particular de los más jóvenes, durante 2012 y 2013 se ha puesto el acento en medidas de carácter formativo. El objetivo es proporcionar una formación que facilite el acceso al mercado de trabajo, para lo cual es crucial que dicha formación se adapte a las necesidades de los sectores productivos. De otro lado, resulta importante fomentar las acciones formativas que lleven aparejada la posibilidad de obtener experiencia profesional. La reforma del mercado de trabajo aprobada en febrero 2012 estableció un nuevo contrato para la formación y el aprendizaje que permite la obtención de una titulación profesional. El desarrollo normativo de este contrato y su aplicación han ido acompañados, además, de la implantación de un sistema de formación profesional dual, ya en funcionamiento y que va a contar con una nueva estrategia de desarrollo 2013-2015. La estrategia irá acompañada de un proceso de seguimiento de la calidad y el impacto de la formación profesional dual que dará lugar a una evaluación intermedia (prevista para el segundo semestre de 2014) y a una evaluación final (segundo semestre de 2015). En el marco del diálogo social, en la mesa de formación, se está produciendo la revisión del modelo de formación de trabajadores ocupados y desempleados, financiado con recursos públicos, que pretende fomentar la competencia entre los prestadores de servicios de formación y detectar las prioridades de los sectores productivos, de modo que se haga un uso más efectivo de tales recursos públicos. El nuevo modelo ya se ha puesto en marcha a lo largo de 2012 y continuará en 2013. Como parte de la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, negociada con los interlocutores sociales, se han adoptado medidas dirigidas a mejorar la cualificación profesional y empleabilidad de los jóvenes: programas formativos para la obtención de certificados de profesionalidad o con compromiso de contratación. Al menos el 30 por ciento de los participantes en tales programas formativos podrán beneficiarse de este compromiso, estímulos para que desempleados puedan obtener la educación secundaria obligatoria; reforma de la legislación sobre certificados de profesionalidad. A lo largo de 2013, para adaptar estos certificados al nuevo modelo de formación profesional dual, ya se ha reformado la regulación básica y se va a publicar el Repertorio Nacional de Certificados de Profesionalidad, actualizado tras la labor de revisión de 585 certificados profesionales durante 2012.

Fomento del empleo y emprendimiento joven. Se ha aprobado y puesto en marcha la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, negociada con los interlocutores sociales, que se enmarca en el objetivo de impulsar medidas dirigidas a reducir el desempleo juvenil, fomentando su empleo por cuenta ajena o propia, y es el resultado de un proceso de diálogo con los interlocutores sociales. Responde a las recomendaciones efectuadas por la Comisión Europea y se adecua a los objetivos de la propuesta relativa a la «Garantía Juvenil». La Estrategia contiene 100 medidas de las cuales cabe destacar las siguientes medidas a corto a plazo: para estimular la contratación laboral de jóvenes se adoptan de medidas coyunturales (hasta que la tasa de paro se sitúe por debajo del 15 por ciento); incentivo a la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa, de menores de 30 años sin experiencia laboral previa, que provengan de sectores donde no haya empleo o sean desempleados desde más de seis meses, compatibilizando empleo y formación. La cuota empresarial a la Seguridad Social se reducen del 75 por ciento para empresas de más de 250 trabajadores y del 100 por ciento para el resto; se incentivará fuertemente la transformación del contrato primer empleo joven en contrato indefinido (500 euros al año durante tres años o 700 euros si se suscribe con mujeres); incentivos al contrato en prácticas para el primer empleo incluirán adaptaciones en el contrato vigente para que jóvenes formados obtengan un primer empleo; otras medidas para fomentar el emprendimiento y el autoempleo para jóvenes menores de 30 años; cuota mínima de Seguridad Social fija, 50 euros para el inicio de una actividad por cuenta propia durante los primeros seis meses; compatibilizar la prestación por desempleo con el inicio de una actividad por cuenta propia, durante un máximo de seis meses; ampliación de las posibilidades de la capitalización del desempleo para iniciar una actividad emprendedora para que los beneficiarios de prestaciones por desempleo puedan capitalizar hasta el 100 por ciento de su prestación para realizar una aportación al capital social de una sociedad mercantil de hasta 50 trabajadores, siempre y cuando se produzca una vinculación laboral o profesional con la sociedad; mejora de la protección a los trabajadores independientes para facilitar una segunda oportunidad y permitir la reanudación del cobro de la prestación por desempleo tras realizar una actividad por cuenta propia si antes del quinto año se produjera la baja en el régimen de trabajadores independientes; creación del contrato generaciones, que incentiva la contratación laboral de trabajadores desempleados experimentados por parte de jóvenes autónomos. En las Comunidades Autónomas, administraciones que comparten las competencias en materia de políticas activas de empleo, durante 2012 y 2013 se están llevando a cabo también importantes actuaciones para aumentar la eficiencia de tales políticas. Se pueden destacar las siguientes actuaciones: priorización de los jóvenes dentro de las actuaciones y la modernización de los servicios públicos de empleo a través de la reorganización de oficinas, la mejora de los itinerarios personalizados de inserción y la puesta en marcha de nuevos instrumentos telemáticos de atención, orientación e intermediación laboral, el refuerzo de las actuaciones destinadas a que los beneficiarios de prestaciones por desempleo participen en actuaciones de orientación y formación profesional, con incremento de la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo.

Políticas de educación. El indicador de abandono educativo en España duplica el dato de la Unión Europea (España 26,5 por ciento en 2011, Unión Europea 13,5 por ciento en 2011). Además, esta situación se ha mantenido durante la última década. Ahora bien, en los últimos años, el porcentaje de abandono educativo temprano ha ido descendiendo. Ha pasado de un 31,9 por ciento en 2008 a un 26,5 por ciento en 2011. Para 2012, los últimos datos de la Encuesta de Población Activa sobre el último trimestre de 2012 ofrecen un porcentaje de un 24,9 por ciento. Estos datos de abandono escolar temprano contrastan, sin embargo, con el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años que han completado estudios de nivel terciario, que alcanza el 40,6 por ciento, por lo que se ha superado el objetivo europeo del 40 por ciento, y continúa el avance para alcanzar el objetivo nacional del 44 por ciento en 2020. La futura reforma de la legislación educativa que empezará a aplicarse durante el curso 2014-2015, tiene como principal objetivo la reducción de la tasa de abandono educativo temprano hasta el 15 por ciento en 2020. Este objetivo se traduce en que un 85 por ciento de los alumnos debe conseguir, en la nueva estructura educativa propuesta, el título de Bachiller, un ciclo formativo de formación profesional de grado medio o el título de formación profesional básica. De ahí que esta reforma educativa adopte, entre otras, medidas dirigidas a detectar más tempranamente los problemas de aprendizaje y aplicar programas de mejora, a facilitar que los alumnos se decanten por la trayectoria formativa que más se adecue a su perfil, intensifique la carga lectiva en competencias clave para el desarrollo académico y dote a los centros educativos de mayor autonomía para desarrollar proyectos educativos orientados a resultados. Además, se creará un nuevo título de formación profesional básica, al que se podrá acceder sin haber superado la educación secundaria obligatoria, pero que seguirá formando al alumno para retomar tales estudios o acceder a la formación profesional grado medio. Por otra parte, durante 2012 se pusieron en marcha dos planes de actuación específicos para la reducción del abandono escolar. El primero dirigido a la prevención del abandono escolar y a promover el retorno al sistema educativo. El segundo plan para atender las necesidades educativas del entorno sociocultural con incidencia en abandono escolar. Se refirió también al programa de ayudas para que los jóvenes desempleados que abandonaron los estudios de educación obligatoria puedan retomarlos; a la nueva modalidad de trabajo a tiempo parcial dirigida a aquellos que compatibilizan trabajo y formación; al nuevo contrato para la formación que permite la obtención de un título de formación profesional o certificado de profesionalidad; a la facilitación de acceso a los estudios de formación profesional a través de la enseñanza en línea; a la revisión de los contenidos de los distintos títulos y certificados de formación profesional para adaptarlos a las nuevas realidades profesionales y necesidades de los sectores productivos; a la puesta en marcha de un plan de impulso al aprendizaje a lo largo de la vida; a una política de eficiencia de la becas; y a una reforma de la legislación universitaria para impulsar la excelencia, competitividad e internacionalización del sistema universitario.

Resultados de las políticas de empleo. El número de desempleados al finalizar el mes de mayo de 2013, según los datos de los registros del Servicio Público de Empleo Estatal, ha bajado en 98 265 personas en relación con el mes anterior. En términos relativos la reducción es de un 1,97 por ciento. En el mes de mayo de 2012 el descenso fue de 30 113 personas respecto al mes anterior. Con este descenso, la cifra de paro registrado se sitúa en 4 890 928 y se trata de la mayor disminución del paro registrado en un mes de mayo. De hecho, la media de disminución del desempleo en los meses de mayo desde 1997 ha sido de 54 450. Es decir, este mes el paro ha disminuido en 43 815 personas más que la media de los meses de mayo anteriores. Estos datos mantienen con vigor la tendencia de freno en el ritmo de aumento del paro registrado, ya que desde mayo de 2012, la tasa interanual se ha reducido en casi 9 puntos, 6 de ellos en lo que llevamos de año, y ya se ha situado en el 3,75 por ciento. De esta forma, el aumento del paro de los últimos 12 meses cae por debajo de las 180 000 personas (176 806), cuando en mayo pasado este aumento interanual superaba el medio millón (524 463).

El paro desciende en todos los sectores y entre los jóvenes. En el sector de los servicios, el paro bajó en 61 336 (-1,97 por ciento), en el de la construcción en 18 637 personas (-2,51 por ciento), en la agricultura en 9 405 personas (-4,56 por ciento) y en la industria en 8 851 personas (‑1,61 por ciento). Por último, el colectivo de personas sin empleo anterior se redujo en 36 personas (0,01 por ciento). El desempleo se redujo entre los hombres en 61 150 (‑2,48 por ciento), en relación con el mes de abril y se sitúa en 2 405 493. Desciende también entre las mujeres en 37 115 (-1,47 por ciento) y alcanza la cifra de 2 485 435. También cabe destacar que entre los jóvenes menores de 25 años el desempleo ha disminuido en 16 735 personas (‑3,53 por ciento) respecto al mes anterior. De 25 o más años baja en 81 530 (-1,81 por ciento). El paro registrado entre los jóvenes menores de 25 años a lo largo de los últimos 12 meses ha disminuido en más de 32 000 personas (32 317), lo que supone un 6,59 por ciento de caída interanual.

Baja en 16 Comunidades Autónomas. El paro registrado se reduce en 16 comunidades autónomas, entre las que destaca Andalucía (-26 529), Cataluña (-14 829) y Comunidad Valenciana (-10 671). Sube, en cambio, en las Islas Canarias (538). En cuanto a los datos por provincias, el desempleo desciende en 47, entre las que destacan: Barcelona (-8 655), Madrid (‑8 470) e Islas Baleares (-7 917). Sube, por el contrario, en 5 encabezadas por Las Palmas (309) y Tenerife (229).

Sube la contratación. En el mes de mayo se han registrado 1 283 261 contrataciones, lo que supone una subida de 36 160 (2,90 por ciento) sobre el mismo mes del año 2012. La contratación acumulada en los cinco primeros meses de 2013 ha alcanzado la cifra de 5 457 691, lo que supone 85 079 contratos más (1,58 por ciento) que en igual período del año anterior. En el contrato de formación y aprendizaje se observan avances positivos, ya que en lo que llevamos de año, el aumento en el número de contratos de formación y aprendizaje con respecto al mismo período del año pasado es de más del 67 por ciento. En mayo se han comunicado a los Servicios Públicos de Empleo 7 220 nuevos contratos de apoyo a emprendedores, lo que supone una contribución del 21,7 por ciento al conjunto de contratos indefinidos de su tipología comunicados.

Prestaciones por desempleo. Las prestaciones tramitadas durante el mes de abril de 2013 han sido 871 504, lo que supone un aumento del 4,2 por ciento sobre el mes de abril de 2012. Los beneficiarios existentes a finales del mes fueron 2 901 912, con una disminución respecto al mismo mes del año anterior del 0,7 por ciento. La cobertura del sistema de protección por desempleo ha sido del 61,28 por ciento, el mismo indicador en abril de 2012 fue de 65,45 por ciento, lo que supone un descenso en la cobertura del 6,4 por ciento. Los gastos totales de abril de 2013 ascendieron a 2 556 millones de euros, que supone un 2,5 por ciento menos que el mismo mes del año anterior.

Además, ante la Comisión, un representante gubernamental indicó que el Gobierno está comprometido en sentar las bases de una recuperación económica sólida que facilite que España recupere la senda de creación de empleo estable y de calidad. Este es el principal objetivo del país, y el objetivo principal de la agenda reformista del Gobierno.

El Gobierno está comprometido en sentar las bases de una recuperación económica sólida que facilite que España recupere la senda de la creación de empleo estable y de calidad. Éste es el principal objetivo del país y de la agenda reformista del Gobierno. El orador concluyó que el desarrollo de estas políticas permitirá un crecimiento económico sostenido y la generación del empleo especialmente para los jóvenes que son la principal preocupación del Gobierno.

Los miembros trabajadores recordaron la pertinencia de este Convenio en el contexto de la crisis que atraviesa Europa. En respuesta a esa crisis, numerosos países aplican políticas de austeridad, reforman su legislación laboral para garantizar una mayor flexibilización del mercado de trabajo o bien reducen drásticamente su gasto público para obtener la ayuda de la Troika (Banco Central Europeo (BCE), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Comisión Europea). En el presente caso, la Comisión debe examinar la manera en que España ha actuado en respuesta a la crisis, a la luz de las normas de la OIT, en particular del Convenio núm. 122. Este caso ilustra la disyuntiva entre la responsabilidad que incumbe al Estado en el marco de las normas de la OIT que ha ratificado y los mecanismos que ha puesto en marcha en el marco de la Unión Europea. En su memoria sobre la aplicación del Convenio, el Gobierno se refiere a la Estrategia Europea de Empleo. Aunque la Comisión Europea no parece tener en cuenta los derechos fundamentales en el trabajo en los requerimientos que dirige a los países de la Eurozona, la OIT, a pesar de todo, ha logrado que en el marco de los contactos con los ministros de trabajo del G-20, se acepte que el Pacto Mundial para el Empleo y la Agenda para el Trabajo Decente pueden ser herramientas para superar la crisis y crear empleos. Asimismo, deberían tenerse en cuenta las conclusiones adoptadas en la Reunión Regional de Oslo por los gobiernos europeos y los interlocutores sociales al analizar este caso.

Los miembros trabajadores han criticado algunas de las medidas adoptadas por el Gobierno para flexibilizar el mercado del trabajo y crear un entorno favorable a la creación de empleo, ya que consideran que éstas no constituyen una respuesta adecuada a la crisis. Se refirieron en concreto a la adopción de un nuevo tipo de contrato de trabajo que incluye un período de prueba de un año durante el cual el contrato puede rescindirse sin indemnización; la ampliación de los motivos para el despido; la supresión de la autorización administrativa en los despidos colectivos; la prioridad que se concede a los convenios de empresa sobre los sectoriales, y las mayores posibilidades que tiene el empleador de modificar unilateralmente el contrato de trabajo. Estas medidas, que se acompañan de reducciones importantes del gasto público, inciden en los salarios, las prestaciones sociales y, en determinados sectores, en el empleo. Además, las centrales sindicales denuncian la ausencia de diálogo social y el incumplimiento de los acuerdos concluidos en el marco del segundo Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva, suscrito en enero de 2012. El conjunto de estas medidas ha tenido repercusiones económicas contraproducentes, que han agravado la recesión y el déficit público. En el primer trimestre de 2013, la tasa de desempleo ascendió a 27,1 por ciento (frente al 26 por ciento en el último trimestre de 2012); la tasa de desempleo entre los jóvenes subió a 57,2 por ciento y entre los trabajadores migrantes a 39,1 por ciento. En el mismo trimestre de 2013, el porcentaje de trabajo temporal fue del 22 por ciento — el 90 por ciento de las personas concernidas no eligieron ese trabajo temporal — y el número de personas que viven sin ingresos del trabajo se elevó a 1 500 000, es decir 800 000 personas más que en el primer trimestre de 2007. Estas cifras demuestran que las medidas adoptadas no han permitido crear empleos productivos y duraderos y, por lo tanto, no permiten dar efecto a los artículos 1 y 2 del Convenio. Ponen también en tela de juicio el efecto positivo de las medidas en la lucha contra la precariedad y el desempleo, y la promoción de los otros objetivos mencionados en el Convenio. Concluyeron recordando que el desempleo de los jóvenes afecta a un gran número de jóvenes diplomados, por lo que es esencial que el Gobierno proporcione, en su memoria de 2013 sobre la aplicación del Convenio sobre desarrollo de los recursos humanos, 1975 (núm. 142), informaciones que demuestren los esfuerzos realizados, en colaboración con los interlocutores sociales, para asegurar que los sistemas de orientación profesional responden a las necesidades de aprendizaje de los trabajadores más vulnerables y de las regiones más afectadas por la crisis.

Los miembros empleadores subrayaron que España es el país con mayor número de ratificación lo que ilustra su disposición y aptitud de cooperación con la OIT. Esta Comisión ha analizado en dos oportunidades la situación en relación con este Convenio, el cual, por ser un Convenio de gobernanza está interrelacionado con muchos otros instrumentos para que las políticas activas de empleo permitan el pleno ejercicio de los derechos laborales. Además, se está analizando la crisis económica del país mediante varios mecanismos de control: una queja ante el Comité de Libertad Sindical, una reclamación por incumplimiento del Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo, 1982 (núm. 158) y la discusión en esta Comisión. Se tendría que examinar la situación a través de un mismo eje de acción. A juicio de los miembros empleadores, el Gobierno ha presentado una clara explicación de las políticas activas de empleo que es la obligación que consagra el Convenio. Se tiene que subrayar que el Convenio fue elaborado para los tiempos de crecimiento de la economía y no se pensó a los tiempos de crisis. No obstante, en los comentarios de los órganos de control la situación se ha tomado en cuenta, en particular en el estudio general en el que se indica que se pueden aceptar excepciones al diálogo social y a la negociación colectiva «en tiempos de crisis económica grave». A las políticas activas de empleo deben añadirse, entre otros, medidas monetarias y fiscales para generar los empleos y la confianza necesaria para favorecer las inversiones. Por otra parte, el Convenio fue adoptado cuando las decisiones eran propias de cada Estado y hoy en día, el mundo se integra en bloques. España forma parte de la Unión Europea por lo que tiene que tomar medidas que estén en conformidad con sus obligaciones ante dicha institución. Los miembros empleadores concluyeron que, según la información proporcionada por el Gobierno, los postulados del artículo 3 del Convenio se aplican de manera satisfactoria.

Un miembro trabajador de España subrayó que el país pasa por una de las peores situaciones desde la instauración de la democracia, situación que los sindicatos han calificado de «emergencia nacional». Más allá de los datos dramáticos sorprende la actitud del Gobierno al insistir en las mismas políticas que han llevado a este desastre social. Las políticas de austeridad y los recortes lejos de resolver la crisis la han agravado. Mientras que el Gobierno señala que la reforma laboral constituye un marco favorable a la creación y mantenimiento del empleo, los datos demuestran que, en un año de vigencia, esta reforma ha destruido empleos y aumentado la precariedad. El Gobierno ha acudido al rescate de las entidades financieras utilizando recursos que estarían mucho mejor empleados para proteger a los ciudadanos a los que su política social y económica ha empobrecido. Las perspectivas tampoco son muy optimistas ya que la OCDE prevé un incremento de la tasa de desempleo hasta del 28 por ciento para 2014. Además, las últimas reformas realizadas se han acompañado de un desprecio a los procedimientos democráticos. Ni en la reforma laboral ni en otras medidas económicas adoptadas con amplia repercusión sobre el empleo, el Gobierno ha dejado espacio alguno a las organizaciones sindicales para la negociación, rompiendo con una rica tradición de diálogo social que hizo de España un modelo de diálogo. El Convenio impone a los Estados la obligación jurídica de llevar a cabo una política activa destinada a promover el pleno empleo, a consultar a los interlocutores sociales y a revisar periódicamente las medidas tomadas y evaluar su efectividad. No se han cumplido con ninguna de estas obligaciones. La única prioridad del Gobierno es la reducción del déficit, desoyendo las recomendaciones de la OIT. Los trabajadores lamentan que el Gobierno no haya solicitado la asistencia técnica de la Oficina y no hay que esperar que pase otro año para tomar medidas.

Otra miembro trabajadora de España informó que según una encuesta, el 27,16 por ciento de la población activa y más del 57 por ciento de los jóvenes menores de 25 años se encuentran sin empleo. Este es el resultado del primer año de aplicación de la reforma laboral, impuesta por el Gobierno en 2012, sin ningún tipo de negociación o consulta con los interlocutores sociales. Esta reforma tenía dos objetivos: en primer lugar, facilitar el despido de los trabajadores y abaratar los costes del mismo, y en segundo lugar, debilitar la negociación colectiva y el valor jurídico de los convenios colectivos. El resultado no podía ser otro que el de contribuir al aumento del desempleo y la recaída en la recesión por ser ambos factores depresores de la demanda interna. Las políticas de austeridad y las reformas estructurales no son otra cosa que recortes de derechos y prestaciones sociales y no han permitido que los países más endeudados avancen hacia una reducción significativa de los niveles de déficit. Al contrario, han producido una profunda crisis política en la Unión Europea que se está convirtiendo en una crisis de legitimidad de sus instituciones ya que están obligando a los gobiernos a adoptar decisiones sobre temas vitales que no son competencia de la Unión Europea mediante procedimientos no democráticos. Es lo que ha sucedido en España con la reforma laboral de 2012. Mediante decreto-ley, el Gobierno dio la posibilidad para los empleadores de modificar un convenio colectivo negociado con los interlocutores sociales de manera unilateral. Los convenios fundamentales de la OIT no se respetan y las políticas que se promueven destruyen el empleo. Sólo se puede crecer y crear empleo, en particular para los jóvenes, mediante la inversión, la financiación de empresas y familias y el estímulo de la demanda. Los trabajadores quieren políticas e instituciones democráticas y solidarias, al servicio del bienestar de la inmensa mayoría que necesita crecimiento, empleo, igualdad, justicia social y reparto de la riqueza.

La miembro empleadora de España destacó que las empresas y las organizaciones empresariales han venido demandando una reforma de la legislación laboral desde mucho antes de la explosión de la crisis económica. Añadió que las empresas españolas ya carecían entonces de niveles de productividad y competitividad acordes con las de los países de su entorno; y que eso venía motivado, entre otros factores, por la gran rigidez de la legislación laboral, manifestada en el sistema de contratación y de despido así como en un inflexible sistema de negociación colectiva. Observó que, en paralelo al enorme problema del desempleo, han cerrado y desaparecido cientos de miles de unidades empresariales. Consideró que el diálogo social era la mejor vía para alcanzar compromisos entre todas las partes implicadas, aunque no siempre sea imprescindible ni tampoco la única solución. Se refirió al Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva firmado por empresarios y sindicatos en enero de 2012, y a la aprobación poco después de medidas para reformar el mercado laboral que no tuvieron en consideración el referido Acuerdo. Observó que el Gobierno, democráticamente elegido, es siempre el responsable último de la política económica del país; y que se podía entender que dadas las circunstancias, éste tuviera que optar por la tramitación con carácter de urgencia de las medidas de reforma del mercado laboral. Opinó que para ofrecer resultados positivos, la nueva regulación deberá ir acompañada de medidas adicionales en el ámbito laboral y de otras reformas estructurales que permitan, entre otros objetivos, sanear las cuentas públicas y mejorar el entorno de las empresas. Recordó que durante los años que precedieron el inicio de la crisis, el presupuesto para financiar las políticas activas de empleo era incrementado sin que se obtuviesen los resultados esperados, y que las organizaciones empresariales siempre demandaron una evaluación rigurosa de la eficiencia de las mismas. También indicó que un proceso de diálogo en materia de formación profesional para el empleo está en curso; añadiendo que ésta es uno de los pilares básicos para la competitividad de las empresas, la conservación y la creación de puestos de trabajo y para la empleabilidad de los trabajadores. Aunque el poco tiempo transcurrido desde la puesta en marcha de las medidas que se han ido aprobando no permita hacer una valoración de resultados en cuanto a tendencia de un comportamiento positivo consolidado, se empiezan a percibir indicios alentadores. Señaló que las organizaciones empresariales también han venido sosteniendo que es preciso seguir avanzando y apostando por el diálogo y la concertación; y no se pretende reducir la legitimidad política del Gobierno para ejercer plenamente sus potestades legislativas. Aclaró que ningún Gobierno puede verse limitado, ni condicionado políticamente por los procesos de concertación social. Opinó que no cabe duda de que los procesos de concertación social y los protagonistas de la misma deben adecuarse a las nuevas exigencias impuestas por las nuevas realidades que viene imponiendo la crisis que se está atravesando. El importante papel que han desempeñado durante décadas, y que tantos derechos les ha reconocido, debería suponer una mayor exigencia de responsabilidad a la hora de aunar esfuerzos para superar las dificultades.

El miembro trabajador de Alemania, hablando también en nombre del miembro trabajador de Francia, expresó su profunda preocupación por las reformas emprendidas por el Gobierno bajo la égida de la política de austeridad europea, considerando que estas reformas en particular y la política de austeridad europea en general constituyen un grave ataque contra la Europa social. Citando el artículo 1 del Convenio, que prevé que todo Miembro deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido, el orador subrayó que en España no se fomenta el empleo y los puestos de trabajo por el contrario se están destruyendo. El aumento del desempleo, en particular el de los jóvenes, ha provocado un debilitamiento sustancial de los trabajadores y los sindicatos y se está utilizando para aplicar la reestructuración radical de las instituciones europeas del mercado de trabajo en el plano nacional, evolución que el orador condena con firmeza. Las rigurosas políticas de ahorro de costos para presuntamente superar la crisis han vuelto a hundir a Europa en la recesión en 2012. La política de austeridad que se sigue en España ha entretanto generado cambios profundos en la negociación colectiva, puesto que las reformas neoliberales del mercado de trabajo, cada vez más radicales, están poniendo en cuestión los convenios colectivos sectoriales y nacionales. Así, por ejemplo, el decreto núm. 3/2012 establece que los convenios colectivos a nivel de empresa tienen prioridad sobre los convenios colectivos sectoriales. El orador manifestó su preocupación por el hecho que el decreto debilite los convenios colectivos sectoriales y por tanto las organizaciones sindicales. En España, las elevadas tasas de desempleo y los recortes en las remuneraciones impuestos por el Gobierno han producido un descenso del consumo. Las consecuencias de las reformas en España y la política europea de austeridad han tenido consecuencias devastadoras en España y en otros países, incluidos Alemania y Francia. El orador recalcó que la crisis no puede superarse con reformas neoliberales forzadas por el Estado sino por la vía del diálogo social y de una mayor implicación de los sindicatos. Sólo puede generarse crecimiento fortaleciendo la cohesión social.

El miembro gubernamental de Francia, hablando también en nombre de los miembros gubernamentales de Alemania, Chipre, Grecia, Italia y Portugal, declaró que estos Gobiernos están comprometidos en un esfuerzo común y coordinado de lucha contra el desempleo, en particular el desempleo juvenil, y deseó expresar su solidaridad con el Gobierno español por los esfuerzos realizados. El orador llamó la atención de la Comisión sobre el carácter excepcional de la situación en la que se encuentra España y la determinación de los gobiernos para combatir los efectos de la crisis. También reafirmó el compromiso de los gobiernos con el diálogo social y con las políticas activas de pleno empleo, productivo y libremente elegido; declaró confiar en que el Gobierno español continuará sus esfuerzos en ese sentido, de conformidad con los principios y valores de la OIT.

Un observador representando a la Confederación Sindical Internacional (CSI) indicó, basándose en los datos facilitados por el Gobierno de España, que en tan solo dos años, en total se han destruido 1 800 000 empleos. Además observó que, por un lado, el Gobierno está informando que se espera una elevación de 4,5 puntos porcentuales del PIB y una reducción de 3,2 puntos de la tasa de desempleo; pero que por otro lado, los propios datos del Gobierno de España, concretamente los de su Consejo de Ministros, prevén una tasa de desempleo del 25,9 por ciento a finales de 2015. Dedujo que, en el mejor de los supuestos, las políticas del Gobierno suponen asumir que España contará con casi 6 millones de trabajadores desempleados dentro de dos años y medio. Opinó que la política de empleo es el producto de una fanática preocupación por la consolidación fiscal en la que se olvidan los más elementales principios de la justicia social y que la reforma laboral pasaría a la historia como la norma de relaciones laborales que más empleo ha destruido. Comparó la situación de los cientos de miles de jóvenes que se ven y se verán obligados a emigrar, con la de aquellos que lo hicieron en la época de la postguerra.

Otro observador representando a la CSI observó que muchos Estados, y en particular los organismos internacionales de crédito, insisten en señalar que las reformas son necesarias para retomar el camino del crecimiento y de la creación de empleo. Sin embargo, recordó que la experiencia de los países latinoamericanos indica exactamente lo contrario, las políticas de ajuste profundizaron los efectos procíclicos, agravaron la recesión, e impidieron toda recuperación del empleo. Le resultó alarmante la similitud entre lo que hoy se impone a países como España y lo que se llevó a cabo en América Latina. Consideró que las reformas laborales en España demuestran un profundo desprecio por los mecanismos democráticos y rompen con los compromisos que habían establecido fuertes lazos de comunicación y de diálogo social. Recordó que en esta Comisión, se encuentra el caso de progreso de Islandia donde el sector financiero no fue el primer destinatario de los programas de rescate. En definitiva, opinó que se está asistiendo al agotamiento de la credibilidad del discurso del ajuste y que los trabajadores ya no están dispuestos a seguir pagando la cuenta originada en una fiesta especulativa, disociada de la economía real.

El miembro trabajador del Brasil opinó que lo observado en España constituye un gran retroceso político y social. Se refirió a la significativa disminución de los puestos de trabajo y al hecho de que la tasa de desempleo ha alcanzado niveles récord, afectando principalmente a los jóvenes y los inmigrantes. Estimó que aunque el Convenio tenga carácter general, sus disposiciones no dejan duda alguna. La política formulada por los Estados Miembros debe estar destinada a la promoción del pleno empleo, productivo y libremente elegido; además, deberá contar con la participación de los actores sociales en su diseño y ejecución. Recordó que los trabajadores no fueron los que causaron la crisis; sin embargo, sí son ellos los que la están pagando, mientras que los empresarios son los beneficiados. Se preguntó cuándo las políticas de austeridad fiscal y la flexibilización de los derechos habían sacado a un país de la crisis; por lo contrario dichas políticas están causando mayor concentración de riquezas. Cuestionó la postura del Gobierno español, estimando que también debía tomar en cuenta los intereses de los trabajadores. Indicó que sólo las políticas anticíclicas tienen la capacidad para mitigar los efectos sociales de la crisis y crear un espacio para su superación, dando el ejemplo de las políticas ejecutadas en el Brasil durante la administración del Presidente Lula. Sostuvo que las centrales sindicales españolas debían ser parte integrante de la búsqueda de soluciones, y no ser excluidas de los procesos de negociación sobre las reformas y las políticas públicas de empleo.

La miembro trabajadora de la República Bolivariana de Venezuela hizo referencia a la importante pérdida del poder adquisitivo, producto de la disminución de los salarios y del incremento del costo de la vida. Observó que la reforma laboral, amparándose en la situación de austeridad, redujo la indemnización por despido, facilitó aún más los despidos así como las modificaciones unilaterales de las condiciones de trabajo por parte del empresario, y desvirtúo la negociación colectiva, al permitir el incumplimiento de los convenios colectivos. Indicó que las rentas del capital, por primera vez, habían superado las del trabajo. Manifestó su preocupación por la situación en España que acarrea la violación del Convenio, particularmente en lo que concierne a la participación de los representantes de los empleadores y de los trabajadores en la elaboración de políticas de fomento del empleo. Consideró que la reforma laboral implica la transformación del trabajo en mercancía; y que para ello requiere de una reducción de salarios, de la modificación de las condiciones de trabajo con mínima causa y requisito, así como un procedimiento de despido rápido y de bajo costo. Pidió que se tomen las medidas solicitadas por los miembros trabajadores.

El representante gubernamental agradeció todas las intervenciones, especialmente las palabras de apoyo del miembro gubernamental de Francia formuladas en nombre de un alto número de Estados miembros de la Unión Europea. Ratificó la postura gubernamental de defensa de las reformas, imprescindibles para conseguir el retorno a la generación de empleo; en especial, enfatizó la eficacia de la reforma laboral que por motivos de emergencia fue adoptada por real decreto y luego ratificada por una ley de las Cortes Españolas. Indicó que el hecho de favorecer la flexibilidad interna de las empresas contribuirá a la generación de empleo. Añadió que los problemas estructurales que habían caracterizado a la economía española en el pasado, como una tasa de desempleo muy superior al promedio europeo en época de crecimiento económico, eran insostenibles. Ese desempleo de carácter estructural era producto de las rigideces en el mercado del trabajo. Informó que con la reforma laboral el umbral de crecimiento del PIB bajaría a un 0,7 por ciento para generar empleo. Recordó que en la década anterior se dedicaron ingentes cantidades a las políticas de empleo; no obstante, el desempleo no sólo no se mitigó sino que incrementó, al no haber ningún incentivo para que dichas políticas fueran eficaces. Opinó que la introducción de criterios de racionalidad y la evaluación de los resultados era el camino a seguir. Consideró que es importante la continuidad de las reformas como única vía para posibilitar la generación de empleo estable y sostenido, todo ello apoyando el diálogo social siendo éste clave para la consecución de estos fines. Hizo referencia a las experiencias realizadas este año, como la firma del acuerdo que llevo a la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven así como el establecimiento de la mesa para un nuevo acuerdo en materia de formación profesional para el empleo. Recordó que la participación de los interlocutores sociales en los órganos decisores de las políticas de empleo está institucionalizada. Reiteró el compromiso de España con los mecanismos de control de las normas internacionales de la OIT, recordando que es el país que más convenios ha ratificado.

Los miembros empleadores tomaron nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y del debate que se dio a continuación. Estimaron que la obligación establecida en el Convenio debe entenderse en el marco del nivel de desarrollo económico de cada Estado y de las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos y sociales. Opinaron que el contenido de las políticas activas de empleo es propio de las características de cada Estado. En consecuencia, estimaron que no le competía a la Comisión determinar las características de las políticas, ni la manera como éstas deban ser efectivas. Observaron que según el Convenio, las consultas de dichas políticas deben ser efectuadas con los interlocutores sociales para recoger sus experiencias y opiniones, así como para concertar los cambios de dichas políticas. Reconocieron que la línea general es la consulta amplia sobre las políticas activas de empleo; sin embargo, opinaron que cuando se trata de situaciones graves e insalvables en las que se requiere preservar empleos y darle continuidad a las empresas y a las instituciones, como ocurre en el caso de España, es admisible la adopción de medidas excepcionales en el marco del diálogo social y con sujeción a la legislación interna. Convinieron con las solicitudes de información formuladas al Gobierno por la Comisión de Expertos.

Los miembros trabajadores destacaron que la OIT no puede permanecer insensible ante la situación dramática que viven los trabajadores españoles y que amenaza a los trabajadores europeos en general. Esperar un año o dos para actuar no haría más que agravar la situación. En el contexto del Convenio, el examen de los datos relativos al desempleo sí es de la competencia de los órganos de control de la OIT. La Comisión de Expertos también debería evaluar el impacto de las políticas macroeconómicas con el objeto de asegurar que su contenido responda a las exigencias del Convenio, en particular, aquellas del artículo 1, párrafo 3. A este respecto, los miembros trabajadores instaron al Gobierno a que proporcione los datos pertinentes y actualizados a la luz de los objetivos del Convenio, a fin de permitir un examen de su política del empleo, teniendo en consideración la aplicación de su política económica y presupuestaria. Además, el Gobierno debe proceder, con los interlocutores sociales, a una evaluación de los resultados de su política del empleo y de las modificaciones ya iniciadas, de la legislación sobre el mercado de trabajo y buscar un consenso lo más amplio posible con los interlocutores sociales, con miras a la elaboración de un plan ambicioso para el empleo. Los miembros trabajadores lamentaron la ruptura total del diálogo social, e instaron al Gobierno a que restablezca un diálogo constructivo con los interlocutores sociales, de conformidad con el artículo 3 del Convenio, y han propuesto una misión de asistencia técnica de alto nivel para ayudarle a atender estas solicitudes.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las detalladas informaciones escritas y orales presentadas por el Gobierno y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión tomó nota de que los problemas tenían relación con la deterioración de la situación del mercado del trabajo en el contexto de las medidas de ajuste implementadas para tratar la crisis de la deuda en la zona euro, las dificultades del diálogo social, el aumento del desempleo juvenil y del desempleo de larga duración, y la necesidad de asegurar que las políticas de educación se adecúen a las necesidades del empleo y de los trabajadores afectados por la crisis.

La Comisión tomó nota de las informaciones completas presentadas por el Gobierno sobre las medidas activas del mercado del trabajo que se están ejecutando en el marco de la estrategia económica y del empleo adoptada en el contexto de la Unión Europea para combatir el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis. El Gobierno destacó su compromiso con el diálogo social para superar la crisis. La reforma laboral de 2012 había previsto medidas de flexibilidad interna para que las empresas se puedan adaptar a las circunstancias económicas presentes. La nueva estrategia también incluía medidas específicas para reducir la tasa de desempleo juvenil, reforzar los servicios públicos de empleo y la intervención de agencias privadas de colocación, y una mayor coordinación entre las autoridades nacionales y regionales para lograr un mejor equilibrio en el mercado del trabajo.

La Comisión recordó que en el Preámbulo del Convenio se indica que de acuerdo con la Declaración de Filadelfia incumbe a la Organización Internacional del Trabajo examinar y considerar los efectos de las políticas económicas y financieras sobre la política del empleo, teniendo en cuenta el objetivo fundamental de que «todos los seres humanos, sin distinción de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades».

La Comisión consideró que el resultado de la Novena Reunión Regional Europea de la OIT era importante para este caso. La Comisión observó que en la Declaración de Oslo titulada «Restablecer la confianza en el empleo y el crecimiento», se manifestó, en particular, que la consolidación fiscal, la reforma estructural y la competitividad, por una parte, y los paquetes de medidas de estímulo, la inversión en la economía real, los puestos de trabajo de calidad y mayores créditos para las empresas, por otra parte, no deberían ser paradigmas en conflicto.

La Comisión expresó su preocupación ante la persistente deterioración del mercado del trabajo y urgió al Gobierno a que continúe evaluando, con la participación de los interlocutores sociales, el impacto de las medidas del empleo adoptadas para superar la presente crisis de puestos de trabajo. La Comisión pidió al Gobierno que lleve a cabo, como un objetivo de la mayor importancia, una política activa para generar oportunidades de empleos sostenibles en particular para los jóvenes y las otras categorías de trabajadores afectadas por la crisis. La Comisión pidió al Gobierno que aumente sus esfuerzos para reforzar el diálogo social con el objetivo de mantener un clima favorable a la creación de empleo y a la obtención de mejores resultados en el mercado del trabajo. La Comisión indicó que la Oficina podría contribuir, mediante la asistencia técnica, a promover un diálogo social sincero y constructivo entre todas las partes interesadas para atender la situación del mercado del trabajo en el contexto del Convenio núm. 122.

La Comisión pidió al Gobierno que presente una memoria para la próxima reunión de la Comisión de Expertos con información actualizada sobre la aplicación del Convenio.