General Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Maritime Labour Convention, 2006 (MLC, 2006)

Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006: Observaciones derivadas del examen de las primeras memorias

En su informe de 2012, la Comisión formuló una observación general relativa a la preparación para la entrada en vigor del Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006 (MLC, 2006). En dicha observación se destacaron algunas características innovadoras del Convenio especialmente en relación con el sistema de observancia y control del cumplimiento del Convenio, que incluye la certificación de las condiciones del trabajo y de vida de la gente de mar a bordo de los buques. El MLC, 2006 entró en vigor para 30 Miembros el 20 de agosto de 2013 y hasta noviembre de 2014 ha sido ratificado por 65 Miembros. Este año se solicitaron a 32 Miembros las primeras memorias sobre la aplicación del MLC, 2006 para su examen por la Comisión. La Comisión ha tenido la oportunidad de examinar la mayoría de las memorias recibidas y, de conformidad con su práctica habitual con las primeras memorias relativas a los convenios, ha formulado comentarios específicos a través de solicitudes directas (Nota 1) dirigidas a los gobiernos respectivos.

La Comisión tomó nota con interés del informe recientemente publicado por la secretaría de un Memorándum de Entendimiento regional para el control de los buques por el Estado rector del puerto, respecto del número de inspecciones de los buques realizadas por funcionarios del Estado rector del puerto sobre el cumplimiento de los requisitos del MLC, 2006. Ese informe incluye una lista de deficiencias que se han identificado a bordo de los buques, así como informaciones sobre un número considerable de detenciones de buques por cuestiones relativas al MLC, 2006, durante el primer año siguiente a la entrada en vigor del Convenio. La Comisión toma nota de la importancia de este sistema de control de la aplicación a bordo de los buques que implica tanto inspecciones por parte de los Estados del pabellón como inspecciones de buques extranjeros que entran en puertos de Miembros ratificantes y que apoya de manera continua y concreta el examen cíclico nacional sobre la aplicación de los convenios en el marco del sistema de control de la OIT. Aunque el MLC, 2006 es aún relativamente nuevo y el sistema que establece recién comienza su funcionamiento, la presente información, junto con la información suministrada por los gobiernos en sus memorias y las observaciones de las organizaciones de armadores y de gente de mar, indica que el nivel de aplicación en la práctica es importante, y en muchos casos va mucho más allá de la adopción de la legislación, y observa un alto nivel de compromiso por parte de los actores pertinentes del sector. De lo anteriormente expuesto se deriva también que las cuestiones relativas a la coherencia en la aplicación del MLC, 2006 a la industria del transporte marítimo — la más antigua y una de las más internacionalizadas — representan una preocupación considerable para los gobiernos, los armadores y la gente de mar.

En vista del número de primeras memorias que se solicitarán a los países durante los próximos años y de la necesidad de ofrecer orientación y promover un entendimiento común acerca de los requisitos del MLC, 2006 la Comisión ha decidido formular una observación general sobre varias cuestiones observadas en el examen de esas primeras memorias en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT.

Aplicación y consultas nacionales tripartitas

La Comisión toma nota de que esas observaciones se recibieron de varias organizaciones de trabajadores (gente de mar), en la mayoría de las cuales se indica que se ha obtenido un buen nivel, incluso elevado, de consulta y diálogo social en el proceso nacional de aplicación. Sin embargo, algunas organizaciones de trabajadores han comunicado observaciones donde expresan sus preocupaciones, las que se indican en solicitudes directas. Además, algunos Miembros manifestaron la existencia de algunas dificultades, dado que carecen de organizaciones representativas establecidas para la celebración de consultas que puedan prestar asistencia en la aplicación. La Comisión recuerda que el Consejo de Administración estableció el Comité Tripartito Especial en virtud del artículo XIII del MLC, 2006, que celebró su primera reunión en abril de 2014. El Comité Tripartito Especial, de conformidad con el Convenio, adoptó medidas provisionales para las consultas con las organizaciones de armadores y de la gente de mar, como está previsto en el artículo VII del MLC, 2006, en los casos en que en un Miembro no existan organizaciones representativas.

Memorias nacionales y medidas de aplicación. La función e importancia de la Declaración de conformidad laboral marítima (DCLM), partes I y II

La Comisión recuerda que la estructura innovadora del MLC, 2006, y la extensión del mismo, tuvieron como consecuencia la adopción por el Consejo de Administración de un nuevo formato para el formulario de memoria, que facilitará la presentación de memorias en línea y la utilización de la documentación nacional preparada para su uso a bordo de los buques. La Comisión toma nota de que una serie de gobiernos proporcionaron información detallada en sus memorias, así como documentación sustancial y/o enlaces vía Internet a documentos y sitios web relacionados con la aplicación del MLC, 2006. Otros, en cambio, prefirieron recurrir a la Declaración de conformidad laboral marítima (DCLM) partes I y II, considerando que suministra información suficiente sobre los 14 temas cubiertos por la DMLC. En ese contexto, la Comisión observó que en algunos casos se presentan dificultades respecto de las partes I y II de la DCLM, además de la cuestión de la información suficiente a los efectos de la preparación de las memorias por los países. La Comisión tomó nota, en particular, de que los ejemplos nacionales de la DCLM, parte I, a menudo sólo contienen una lista de títulos o referencias a la legislación nacional de aplicación u otras medidas, y en algunos casos, las referencias son incorrectas e incluyen muy poca o ninguna información adicional. La Comisión recuerda que el párrafo 10, a), de la norma A5.1.3 establece que la parte I de la DCLM deberá ser redactada por la autoridad competente, la cual no sólo deberá «indicar los requisitos nacionales que incorporan las disposiciones pertinentes del presente Convenio, haciendo referencia a las disposiciones legales nacionales pertinentes» sino que también deberá proporcionar, «de ser necesario, información concisa sobre el contenido principal de los requisitos nacionales». La Comisión también recuerda que el párrafo 1, de la pauta B5.1.3 proporciona orientación en relación con la declaración relativa a los requisitos nacionales, incluyendo la recomendación de que: «Cuando la legislación nacional se ajuste exactamente a los requisitos indicados en el presente Convenio, bastará una referencia». Sin embargo, en numerosos casos, una referencia no facilitará información suficiente sobre los requisitos nacionales, cuando éstos se refieran a cuestiones para las cuales el MLC, 2006 prevé algunas diferencias en las prácticas nacionales. Análogamente, la Comisión observa que muchos de los ejemplos de la parte II de la DCLM aprobada — documento cuya finalidad es identificar las medidas adoptadas por los armadores para aplicar los requisitos nacionales — también contienen, con frecuencia, únicamente referencias a otros documentos. Salvo que todos esos documentos a los que se hace referencia se lleven a bordo del buque y todas las personas interesadas puedan consultarlos fácilmente, sería difícil para los funcionarios del Estado rector del puerto o la gente de mar comprender cuáles son los requisitos nacionales relativos a esas cuestiones. En esos casos, las partes I y II de la DCLM no parecen cumplir los objetivos fijados en el MLC, 2006, es decir ayudar a todas las personas interesadas, tales como los inspectores del Estado del pabellón, los funcionarios autorizados de los Estados rectores del puerto y la gente de mar, a verificar que los requisitos nacionales sobre los 14 puntos que figuran en ese documento se aplican adecuadamente a bordo de un buque.

A este respecto, la Comisión también recuerda que la DCLM no abarca todos los aspectos del MLC, 2006 que los Miembros deben implementar.

Artículo II. Definiciones y ámbito de aplicación

La Comisión observa que en relación con la aplicación del MLC, 2006 a la gente de mar, de acuerdo con el artículo II, los gobiernos indicaron que cuando deben tomar una decisión, tras celebrar consultas con las organizaciones representativas interesadas pertinentes, siguen las definiciones que figuran en el Convenio y tienen en cuenta la orientación y criterios establecidos en la Resolución relativa a la información sobre los grupos profesionales, adoptada en la 94.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (febrero de 2006). No obstante, en relación con la aplicación del principio de flexibilidad, previsto en los párrafos 3, 5 y 6 del artículo II, la Comisión observó la existencia de dificultades. La Comisión toma nota, a este respecto, de que el concepto de «sustancialmente equivalentes», previsto en los párrafos 3 y 4 del artículo VI al que se hace referencia en detalle más adelante, no es aplicable a los casos en que se duda si el Convenio se aplica a una categoría de personas o de buques.

La Comisión también toma nota de que el MLC, 2006, no autoriza la aplicación parcial de la legislación nacional pertinente cuando los trabajadores interesados sean gente de mar cubierta por el Convenio. La exclusión de los trabajadores del ámbito del Convenio es posible únicamente cuando: a) no entran claramente en la definición de «gente de mar»; o b) el buque en el que desempeñan actividades claramente no es un «buque» abarcado por el Convenio; o c) puede surgir una duda en relación con los puntos a) o b) a los que se hizo referencia anteriormente y se ha determinado, de conformidad con el Convenio, que las categorías de trabajadores interesadas no son gente de mar o no están trabajando en buques cubiertos por el Convenio; o d) las disposiciones de la legislación pertinente que no se aplican a esos trabajadores se refieren a cuestiones que no están abarcadas por el MLC, 2006.

En relación con las normas para la gente de mar que trabaja a bordo de buques con un arqueo bruto inferior a 200 que no efectúen viajes internacionales, el párrafo 6 del artículo II ofrece cierta flexibilidad respecto a la aplicación a esos buques de «algunos elementos particulares del Código». La flexibilidad prevista en el párrafo 6 sólo puede ejercerse por la autoridad competente en consulta con las organizaciones de armadores y de la gente de mar interesada, en los casos en que se determine que no sería razonable o factible aplicar en ese momento las disposiciones del Código, y cuando el tema de que se trate esté contemplado de manera diferente en la legislación nacional, en convenios colectivos o en otras medidas. La Comisión subraya que el párrafo 6 del artículo II no prevé la exclusión de un buque o de una categoría de buques de la protección ofrecida por el Convenio, e incluso si se ha efectuado una determinación, sólo puede aplicar algunos elementos particulares del Código (las normas y las pautas). De todos modos, deben aplicarse las disposiciones del reglamento.

La Comisión también ha observado varios casos en los cuales la legislación nacional confía a la autoridad competente la facultad de formular excepciones generales a los requisitos de aplicación del MLC, 2006, en circunstancias específicas. Sin embargo, la Comisión toma nota de que esas excepciones sólo pueden aplicarse de manera limitada y únicamente cuando el MLC, 2006 lo autorice explícitamente.

Artículo III.  Derechos y principios fundamentales. Artículo VI. Reglas y partes A y B del Código

Por lo que respecta a la aplicación de los artículos III y VI, en el contexto del MLC, 2006, la Comisión estima, en principio, que en el examen de las memorias enviadas por los gobiernos sobre la aplicación del MLC, 2006, no puede formular una opinión sobre cuestiones generales, tales como determinar si un Miembro se ha asegurado de que su legislación respeta los derechos fundamentales a los que se hace referencia en el artículo III o si en la adopción de la legislación por la que se aplica el MLC, 2006, el Miembro ha tomado debidamente en consideración las disposiciones de la parte B del Código. En cambio, el examen de la Comisión se referirá, en principio, a los requisitos concretos que figuran en los títulos 1 a 5 del Convenio, y examinará las disposiciones de la legislación nacional que aplican dichos requisitos — lo cual permitiría indicar que no se han tenido debidamente en cuenta algunos derechos fundamentales a los que se hace referencia en el artículo III — así como las prácticas relativas a la aplicación de un requisito particular de los títulos 1 a 5, las cuales podrían indicar que la legislación nacional pertinente no ha tomado debidamente en cuenta un derecho fundamental al que se hace referencia en el artículo III. Análogamente, en relación con el párrafo 2 del artículo VI, la Comisión examinará principalmente las disposiciones nacionales de aplicación a las cuales, al parecer, no se ha dado la debida consideración en la forma prevista en la parte B del Código.

Además, la Comisión recuerda que el concepto de sustancialmente equivalente no es una cuestión que pueda dejarse a la discrecionalidad administrativa sino que debe ser determinado por el Miembro interesado, el cual en primer lugar debe asegurarse, de conformidad con lo dispuesto en los párrafos 3 y 4 del artículo VI, que no está en condiciones de aplicar los principios y derechos en la forma prevista en la parte A del Código del MLC, 2006. Además, a menos que en el Convenio se disponga expresamente otra cosa, un Miembro podrá aplicar las normas de la parte A del Código en las leyes y reglamentos u otras medidas si verifica que la legislación pertinente u otras medidas de aplicación «favorece[n] la realización plena del objeto y propósito general de la disposición o de las disposiciones pertinentes de la parte A del Código» y «da efecto a la disposición o a las disposiciones pertinentes de la parte A del Código». La principal obligación de cada Miembro es «verificar que», lo cual no implica una total autonomía, pues corresponde a las autoridades encargadas de supervisar la aplicación a nivel nacional o internacional determinar no sólo si se ha realizado el procedimiento de verificación, sino también si éste se ha llevado a cabo de buena fe, de tal forma que se garantice que el objetivo de la aplicación de los principios y derechos establecidos en el reglamento se logra adecuadamente, si bien de manera distinta a la indicada en la parte A del Código. Es en este contexto que los Miembros que ratifiquen el Convenio deben valorar si sus disposiciones nacionales son sustancialmente equivalentes, identificando el objeto y propósito generales de la disposición pertinente (de conformidad con el apartado a) del párrafo 4 del artículo VI) y determinando si podría considerarse de buena fe que la disposición nacional propuesta da efecto a la disposición de la parte A (como se estipula en el apartado b) del párrafo 4 del artículo VI). Toda medida que sea sustancialmente equivalente que se haya adoptado debe constar en la parte I de la DCLM que debe llevarse a bordo de los buques que han sido inspeccionados. Como se indica en los consejos prácticos (párrafo 7) que figuran al principio del formulario de memoria nacional para el MLC, 2006, se solicitan explicaciones en los casos en que una medida de aplicación nacional del Miembro que presenta la memoria difiera de los requisitos prescritos en las normas contenidas en la parte A del Código. En relación con la adopción de medidas sustancialmente equivalentes, la Comisión normalmente necesitará información sobre los motivos que impidieron al Miembro aplicar el requerimiento que figura en la parte A del Código (salvo que sea evidente) y sobre el motivo en que se fundó el Miembro para verificar que la medida sustancialmente equivalente reúne los criterios establecidos en el párrafo 4 del artículo VI.

Regla 1.4 y el Código. Contratación y colocación

Por lo que respecta a la aplicación de los requisitos previstos en el párrafo 5 del artículo V y en la regla 1.4 y el Código, la Comisión observa que cuando los Miembros ratificantes con servicios de contratación y de colocación que operen en su territorio no hayan aplicado estos requisitos, es importante recordar que los armadores e inspectores del Estado del pabellón de otros Miembros ratificantes dependen de todos los Miembros que hayan ratificado el Convenio para aplicar efectivamente estos requisitos. El incumplimiento de esta obligación puede resultar en una ventaja indebida para un Miembro que ha ratificado el MLC, 2006, en relación con los Miembros que no lo hayan ratificado, pero cuyos servicios de contratación y colocación deben satisfacer los requerimientos que establece el MLC, 2006, para que la gente de mar pueda obtener un empleo a través de esos servicios. Asimismo, la Comisión tomó nota de que varios países dependen de los servicios de contratación y colocación y en algunos casos parecería que la ratificación del Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179) sería equivalente a la ratificación y aplicación del MLC, 2006. La Comisión recuerda que el MLC, 2006 no contiene exactamente las mismas disposiciones del Convenio núm. 179, especialmente en cuanto a los requisitos previstos en el párrafo 5, b) y c), vi), de la norma A1.4 del MLC, 2006.

Regla 2.1 y el Código. Acuerdos de empleo de la gente de mar

En relación con las agencias de empleo de la gente de mar, la Comisión insiste en la importancia de la relación jurídica fundamental que el MLC, 2006 establece entre la gente de mar y la persona definida como «armador» en virtud del artículo II. De conformidad con el párrafo 1 de la norma A2.1, cada marino debe tener un acuerdo de empleo de la gente de mar firmado por el marino y por el armador o un representante del armador (independientemente de que el armador sea considerado o no como empleador de la gente de mar).

Regla 2.3 y el Código. Horas de trabajo y de descanso

La Comisión toma nota, en relación con la flexibilidad relativa a los límites previstos en la norma A2.3 respecto del número mínimo de horas de descanso o el número máximo de horas de trabajo, que toda excepción incluidas las previstas en el Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (STCW), en su tenor enmendado, debe cumplir los requisitos previstos en el párrafo 13 de la norma A2.3.

Regla 4.5 y el Código. Seguridad social

En relación con la protección de seguridad social, la Comisión recuerda que en virtud de la obligación prevista en los párrafos 2 y 3 de la norma A4.5, cada Miembro deberá adoptar medidas acorde con sus circunstancias nacionales para proporcionar protección en por lo menos tres ramas de la seguridad social a toda la gente de mar que tenga residencia habitual en su territorio. La Comisión señala que en el momento de la ratificación, de conformidad con los párrafos 2 y 10 de la norma A4.5, cada Miembro debe especificar en qué ramas de la seguridad social se brinda protección a los trabajadores con residencia habitual en su territorio. Esta obligación puede aplicarse en diversas formas, tal como se establece en los párrafos 3 y 7 de la norma A4.5 y la atribución de responsabilidades también podrá ser materia de los acuerdos bilaterales y multilaterales adoptados en el marco de una organización de integración económica regional, como se prevé en el párrafo 4. La Comisión observó que efectivamente se han celebrado entre algunos Estados Miembros varios acuerdos regionales y que en algunos casos los Miembros celebraron acuerdos bilaterales con otros países. No obstante, esos mecanismos y disposiciones no parecen haberse generalizado y no se dispone de información clara sobre este asunto importante.

La Comisión también desea señalar que, si bien la obligación principal recae en el país Miembro en el que la gente de mar reside habitualmente, en virtud del párrafo 6 de la norma A4.5, los Miembros también tienen la obligación de tomar en consideración las distintas maneras en que, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, se proporcionarán a la gente de mar prestaciones comparables en los casos en que no exista una cobertura suficiente en las nueve ramas de la seguridad social. Como se ha señalado más arriba, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 7, esta protección podrá suministrarse de distintas maneras, incluso en una ley o reglamento, en regímenes privados o en convenios colectivos o en una combinación de éstos.

Asistencia técnica para la aplicación

La Comisión toma nota de que algunos gobiernos indicaron que, hasta la fecha, no son Estados del pabellón ya que no poseen buques a los que el Convenio se aplica y, en consecuencia, se han abstenido de adoptar una legislación detallada para aplicar el MLC, 2006. Sin embargo, la Comisión observa que aun en esos casos rigen otras obligaciones, en virtud del MLC, 2006, que deben aplicarse en la medida que sean pertinentes para el país en cuestión, tales como la reglamentación relativa a la contratación privada y los servicios de colocación, la promoción de servicios de bienestar social basados en su territorio y el cumplimiento de las responsabilidades que le incumben en carácter de Estado rector del puerto. En algunos casos la Comisión observó que la asistencia y cooperación técnicas serían útiles para que los Miembros interesados avancen en la aplicación del MLC, 2006.

Difusión y actualización de la información sobre la aplicación del MLC, 2006. Sitio web y base de datos de la OIT sobre el MLC, 2006

Por último, la Comisión recuerda que, para satisfacer los requisitos del MLC, 2006 relativos a la difusión de información, la Oficina ha creado una página web y una base de datos que contienen información proporcionada por los gobiernos de conformidad con el Convenio. Es una fuente útil de información para los demás Miembros y armadores y la gente de mar y es importante que los Miembros proporcionen dicha información a la Oficina y que adopten medidas para mantener actualizada esa información.

Conclusión

De manera general, la Comisión desea reconocer la contribución de los Miembros que fueron los primeros en presentar memorias y que se encuentran entre los que primero ratificaron el MLC, 2006 y lo han puesto en vigor, y que, en muchos aspectos, señalan a los demás el camino a seguir.

Nota

1. 1 - Tal como se indicó en la Nota al lector del Informe de la Comisión de Expertos, las solicitudes directas no se publican en dicho informe sino que se comunican directamente al gobierno interesado. Se publican en NORMLEX, la base de datos del sitio web de la OIT sobre las normas internacionales del trabajo (véase: «Control de la aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo» (http://www.ilo.org/normlex)).