Observation (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)

La Comisión toma nota de las observaciones del Congreso de Sindicatos (TUC) recibidas el 23 de septiembre de 2023 y de la respuesta del Gobierno al respecto.

Artículos 6, 7, 3), 10 y 11 del Convenio. Número y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Formación. En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno indica en su memoria que: i) a 1 de mayo de 2023, el número total de miembros del personal de la Autoridad de Salud y Seguridad (HSE) era de 2 890; ii) el número de inspectores encargados del cumplimiento normativo en la HSE era de 641 y había 335 inspectores especialistas, y iii) el número de inspectores dedicados a las inspecciones o que contribuyen a ellas era de unos 815. Estas cifras varían con las incorporaciones, las jubilaciones y los cambios de función, e incluyen a los inspectores especialistas que contribuían de forma independiente o conjunta a la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el TUC indica que se ha producido una disminución general del número de inspectores en los últimos 10 a 15 años, que la plantilla se ha reducido en un 35 por ciento desde 2010 y que el número de inspectores ha disminuido en un 41 por ciento en 20 años.

Con respecto a las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, el Gobierno señala que los inspectores gozan de las mismas condiciones que los demás miembros del personal a los que se nombra funcionarios cuando se incorporan a la HSE. El Gobierno proporciona una tabla con la escala salarial de cada banda e indica que las funciones de los inspectores de la HSE abarcan varios puestos por bandas, basados en los grados generales de la función pública, que van desde la banda 4 (trabajadores en prácticas que realizan el programa de formación normativa) hasta la banda 1 (jefe de operaciones), y los puestos directivos de la alta dirección pública. Además, el Gobierno indica que: i) la HSE ha desarrollado una estrategia de atracción de talento para captar a candidatos muy valiosos con las aptitudes y los comportamientos adecuados para las necesidades de la institución; ii) ha mejorado sus procesos de contratación y ha emprendido una revisión de las orientaciones y las políticas; iii) la HSE ha adoptado un enfoque más proactivo de la contratación, pasando a un modelo de asociación institucional de contratación profesional y haciendo un mejor uso de una gama de bolsas de trabajo externas para ampliar su reserva de candidatos; iv) al ser un organismo público, la HSE se rige por acuerdos de fijación de salarios que están cubiertos por las orientaciones salariales de la función pública, y v) el salario se revisa anualmente como parte de las negociaciones salariales formales con los sindicatos de la HSE. Los cambios acordados, que están sujetos a su asequibilidad, se aplican a través de convenios colectivos. En sus observaciones, el TUC indica que: i) la retención es un reto clave y las barreras a la contratación de nuevos inspectores son internas, concretamente, la capacidad de formación; ii) la HSE no ofrece un desarrollo profesional continuo estructurado para los inspectores; iii) la mayoría de los inspectores se marchan para trabajar en el sector industrial, y iv) los cambios en el equilibrio entre inspectores con experiencia e inspectores en prácticas ha aumentado la carga de formación del personal experimentado a medida que disminuía el número de inspectores. En su respuesta, el Gobierno indica que: i) la HSE ofrece un programa estructurado de desarrollo profesional continuo a los inspectores recién nombrados una vez finalizado el programa de formación normativa y un paquete formativo para el desarrollo profesional continuo basado en áreas de riesgo comunes específicas; ii) las divisiones normativas de la HSE definen y proporcionan desarrollo profesional continuo normativo y específico para la labor normativa asociada a la realización de sus campañas de inspección planificadas; iii) la HSE está considerando opciones para elaborar un plan de desarrollo profesional continuo normativo como componente de su revisión del programa de formación normativa, y iv) la HSE sigue contratando a un número significativo de inspectores encargados del cumplimiento normativo en prácticas. Aunque esto crea una necesidad de formación por parte de otros inspectores, la formación está diseñada para garantizar que los inspectores en prácticas realicen una contribución independiente, significativa y valiosa al trabajo realizado por los equipos operativos lo antes posible.

La Comisión toma nota de que en el informe anual de la HSE para 2022-2023 se indica que: i) la contratación en la HSE se enfrenta a muchos desafíos en 2023-2024, como un «mercado orientado al candidato», la competencia con el sector privado en lo que respecta a la remuneración de funciones especializadas y un alto costo de la vida; ii) hace tiempo que la remuneración y las prestaciones del personal de la HSE suscitan preocupación, y muchos empleados se ven afectados por esto ahora debido a los aumentos de los precios de la energía y el costo de la vida, y iii) hubo 288 funcionarios que dejaron la HSE en 2022-2023 (frente a 281 en 2021-2022). De los que se fueron, 50 se trasladaron a puestos nuevos en otros departamentos gubernamentales y 71 se jubilaron, 11 colegas fueron despedidos y 21 nombramientos de duración determinada concluyeron. Además, la Comisión toma nota de que en el examen de los organismos públicos al que se sometió la HSE en marzo de 2023 se señala que desde hace algunos meses se está llevando a cabo una revisión de la estructura salarial con vistas a la posible aplicación de un sistema basado en las capacidades. En el informe se recomienda que se dé prioridad a la introducción de este sistema en el nuevo ejercicio presupuestario. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que haya un número suficiente de inspectores del trabajo con miras al desempeño efectivo de las funciones de inspección y que continúe proporcionando información sobre el número de inspectores del trabajo que realizan inspecciones, indicando el número de oficiales visitantes. La Comisión pide al Gobierno que aporte información sobre la revisión de la estructura salarial y su repercusión en las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. La Comisión pide además al Gobierno que transmita información sobre la revisión de la política y las directrices para la contratación y su efecto en la contratación de nuevos inspectores y la progresión profesional de los inspectores de la HSE. Al tiempo que toma nota de que el número de inspectores que abandonan el servicio sigue siendo elevado, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la mejora de las condiciones de servicio con el fin de retener a los inspectores de la HSE. Por último, la Comisión pide al Gobierno que comunique detalles sobre la revisión de la formación relativa al desarrollo profesional continuo impartida a los inspectores de la HSE. La Comisión invita una vez más al Gobierno a que considere la posibilidad de entablar discusiones con los interlocutores sociales sobre esta cuestión y le pide que transmita información sobre el resultado de las discusiones que se entablen.

La Comisión toma nota además de la indicación del TUC según la cual la estrategia de la HSE para 2022-2032, «Proteger a las personas y los lugares», se está convirtiendo en un programa de cambio a gran escala, ya que la HSE está tratando de redefinirse a sí misma, a través de la reestructuración y el examen de las funciones de prestación de servicios. El Sindicato argumenta que esto se plasma en el desarrollo de proyectos para fusionar la división de operaciones sobre el terreno (FOD) y la división de construcción (CD), pero también para separar las funciones de inspección «proactiva» e investigación «reactiva». Según el TUC, la HSE está desplegando actualmente esta nueva estructura, que reduce el número de equipos de inspectores de todo el país de 64 a 47 (con otros 4 equipos temporales para dar cabida al número actual de inspectores en prácticas). Habida cuenta de que en 2006 había 85 equipos, se trata de una reducción del 45 por ciento, que se refleja en la reducción del personal a lo largo del tiempo. Además, el TUC indica que los inspectores han expresado una gran preocupación por esta medida, que también expondría a un menor número de inspectores a una gran carga de investigaciones de accidentes mortales o que acarrean lesiones graves. Asimismo, el TUC indica que, al concebir la estrategia 20222032, la HSE no recabó, en una consulta pública formal, la opinión de las partes interesadas, como los sindicatos, los grupos de víctimas o el público en general.

En su respuesta, el Gobierno señala que la separación de las labores de inspección e investigación relativas a los lugares que no presentan riesgos graves fue una de las distintas decisiones en materia de organización que adoptó el comité ejecutivo de la HSE en julio de 2022. Este cambio permitirá a los colegas de primera línea desarrollar competencias más especializadas y mejorar el efecto y los resultados de orden normativo. Gracias a la especialización y el mayor énfasis en la inspección o en la investigación, la HSE podrá asignar a su personal las prioridades normativas con una mayor eficacia, un mejor rendimiento operativo y una mayor flexibilidad. Se han extraído enseñanzas del proyecto piloto anterior (Mejora de la prestación de servicios de primera línea), que se llevó a cabo entre 2007 y 2009. Este cambio es el primero de una serie de proyectos estratégicos interdependientes que permitirán la aplicación de la estrategia de la HSE 2022-2032. Asimismo, el Gobierno indica que el proyecto crea tres nuevas divisiones: investigación, inspección y especialistas. El Gobierno confirma que habrá un menor número de equipos en las nuevas divisiones de inspección e investigación que los que existen actualmente en la división de operaciones sobre el terreno y la división de construcción. Sin embargo, el Gobierno afirma que el alcance en cuanto a la gestión en algunos equipos de la FOD y CD es demasiado bajo, y que no es conveniente que la HSE permita que se prolongue esta situación inapropiada. No es que el número de inspectores se vaya a reducir, sino que se va a proceder a un traslado de inspectores para que trabajen en otras áreas prioritarias, como la regulación de riesgos graves. Esto también crea oportunidades de desarrollo profesional para los inspectores. Por último, el Gobierno indica que la HSE ha iniciado un examen de las disposiciones dirigidas a apoyar al personal que pueda estar expuesto a sucesos traumáticos, en particular las vigentes en otros organismos públicos y servicios de emergencia. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la ejecución del modelo operativo de la HSE para la realización de las labores de inspección e investigación y sobre su repercusión en la dotación de personal de la HSE. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que aporte información sobre las medidas adoptadas para garantizar la salud y la seguridad de los inspectores, en particular aquellos expuestos a sucesos traumáticos en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 11. Recursos financieros de los servicios de inspección del trabajo. En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno indica que a raíz de la revisión del gasto de 2021 (presupuestos para 2022-2023 y 2024-2025), se ha proporcionado financiación adicional, según la estrategia de «gastar para ahorrar», para que la HSE desarrolle su capacidad digital y sustituya los sistemas operativos obsoletos. Asimismo, se han ofrecido recursos suplementarios para cumplir con las prioridades gubernamentales clave, como el establecimiento del regulador de la seguridad de la construcción para Inglaterra. La Comisión toma nota de que, según el informe anual de la HSE para 2022-2023: i) los gastos totales para el ejercicio fueron de 262 millones de libras esterlinas, de los cuales 90 millones de libras esterlinas procedían de ingresos y recuperación de costos y 172 millones de libras esterlinas de financiación del Gobierno, y ii) habrá una reducción del 5 por ciento (correspondiente a 7 millones de libras esterlinas) en la financiación que se realizará en 2024-2025. Además, la Comisión observa que, según el examen de los organismos públicos realizado de la HSE en 2023, esta reducción de la financiación representa un reto sustancial en términos de eficiencia y la HSE tiene que lograr rápidamente esos ahorros, y que toda otra eficiencia significativa solo puede conseguirse retrasando o interrumpiendo las líneas de trabajo actuales, lo que implicaría que el Gobierno se enfrente a decisiones difíciles, ya que no hay ninguna esfera en la que se puede recortar fácilmente. En sus observaciones, el TUC indica que el presupuesto de la HSE en 2021-2022 era un 43 por ciento inferior al de 2009-2010 en términos reales.

En cuanto al régimen de recuperación de costos, el Gobierno indica que en 2012 se introdujeron los «gastos de intervención» (FFI) y en 2014 estos fueron objeto de un examen independiente. No se encontró ninguna razón para concluir que el nivel general de cumplimiento de la legislación en materia de salud y seguridad haya cambiado significativamente debido a la introducción de los FFI. Asimismo, el Gobierno indica que la HSE realiza una encuesta anual a los responsables de la seguridad y la salud. El análisis de los resultados de la encuesta para 2022-2023 indica que los empleadores consideraron que la actividad de inspección estaba orientada de manera adecuada. Los empleadores señalaron que el resultado de orden normativo de la inspección fue apropiado y proporcionado a los riesgos detectados. Afirmaron también que el asesoramiento que recibieron del inspector servirá para mejorar su gestión de los riesgos. Las respuestas de los empleadores que incurrieron en cargos en virtud de la normativa FFI, debido a los riesgos que se detectaron durante la inspección, no fueron significativamente diferentes de las de los empleadores que no incurrieron en ellos. El Gobierno comunica que para la financiación de la HSE se descuenta la recuperación de costos y, por lo tanto, esta establece presupuestos anuales para recuperar costos, como los FFI, aunque los inspectores no tienen objetivos individuales en el marco de este régimen. La Comisión pide al Gobierno que continúe adoptando las medidas necesarias para garantizar que se asignen recursos presupuestarios suficientes a la inspección del trabajo. En particular, la Comisión pide al Gobierno que proporcione detalles sobre la aplicación de la reducción de la financiación para 2024-2025 y la repercusión sobre la eficacia de la HSE en el cumplimiento de su mandato.

Artículos 17 y 18. Procedimientos judiciales inmediatos en los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo. En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno indica que, en abril de 2022, la HSE introdujo cambios en las funciones de los inspectores principales y de los inspectores de las divisiones de operaciones, relacionados específicamente con su papel en el inicio, la preparación y la presentación de procedimientos penales. Hasta ahora, los inspectores, salvo en Escocia, donde existe un sistema jurídico diferente, tenían que decidir si se cumplía el Código para Fiscales en un caso concreto o no. Asimismo, los inspectores se encargaban de iniciar los procedimientos y, en algunos casos, también podían presentar los casos ante el Tribunal de Magistrados. Desde abril de 2022, estas funciones las asumen miembros de la división de servicios jurídicos de la HSE, que están autorizados como inspectores únicamente a efectos de la incoación de procedimientos. Los cambios se introdujeron para aumentar aún más la independencia de la toma de decisiones y mejorar la eficacia y coherencia de las decisiones en relación con los enjuiciamientos. Otro de los objetivos de los cambios era hacer un uso más eficaz de los recursos de los inspectores, reduciendo el tiempo que estos dedican al examen de las pruebas, la redacción de las decisiones de incoación, la elaboración de los expedientes de incoación y la labor de enlace con los responsables en la materia o sus representantes legales en relación con los procedimientos penales. Las modificaciones también han reducido la necesidad de que los inspectores asistan a audiencias administrativas. El papel de los inspectores en los procedimientos penales se centra ahora en su función de investigador, testigo profesional y, en su caso, encargado de divulgar la documentación pertinente. En cuanto al tiempo y los recursos dedicados a los procedimientos judiciales, el Gobierno señala que los inspectores hacen lo que se les exige, lo cual varía año tras año y en función de la complejidad de los casos. La Comisión toma nota además de que, según el informe anual de la HSE, hubo 216 enjuiciamientos concluidos para el periodo 20222023 (frente a 355 casos en 2019-2020, 396 en 2018-2019 y 509 en 2017-2018), lo que confirma la tendencia decreciente señalada en el comentario anterior de la Comisión. La Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre el efecto de los cambios relativos al inicio, la preparación y la presentación de procedimientos penales relativos al enjuiciamiento de los casos denunciados por los inspectores del trabajo, y también que proporcione información detallada sobre los resultados de estos enjuiciamientos con respecto a los tipos de sanciones impuestas y los importes monetarios evaluados y recuperados.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.