Direct Request (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Maldives (Ratification: 2013)

Articles 1 et 2 de la convention. Interdiction de la discrimination et égalité de chances et de traitement dans l’emploi et la profession. Législation. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement dit que la compétence du tribunal du travail ne s’étend pas à l’interprétation des dispositions constitutionnelles, par exemple en ce qui concerne la signification de l’expression «origine nationale» (article 17(a)). La commission note également qu’en vertu de l’article 88(a) de la loi no 2/2008 sur l’emploi, le tribunal du travail juge en dernier ressort des questions relevant de la loi sur l’emploi. Elle note également que l’article 5 de la loi sur l’emploi dispose que la non-discrimination doit être considérée comme un principe fondamental et que l’article 4(a) limite le champ d’application de l’interdiction de la discrimination aux personnes effectuant un «travail égal». Le gouvernement affirme donc qu’il n’incombe pas au tribunal du travail de veiller à ce que les personnes effectuant un travail différent soient protégées contre la discrimination dans l’emploi et la profession. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application de l’article 17(a) de la Constitution, dans la pratique, par les autorités compétentes. Elle réitère sa demande concernant les points suivants: i) la mesure dans laquelle le cadre législatif couvre à la fois la discrimination directe et la discrimination indirecte fondée sur tous les motifs énoncés à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention, en particulier la race, la couleur, la religion, l’ascendance nationale et l’origine sociale; ii) la définition et l’interprétation, dans la pratique, de la discrimination directe et de la discrimination indirecte, par les autorités compétentes; et iii) les mesures prises pour faire connaître les dispositions législatives pertinentes et les principes de la convention, ainsi que les procédures et les recours disponibles, aux travailleurs, aux employeurs, à leurs organisations et aux responsables de l’application des lois.

Police et forces armées. Le gouvernement affirme que la loi no 1/2008 sur les forces armées et la loi no 34/2020 sur le service de police des Maldives protègent les membres de la police et des forces armées, qui ne relèvent pas du champ d’application de l’article 2(a) de la loi sur l’emploi, contre la discrimination directe et indirecte, conformément aux normes internationales. Après examen, la commission note que ces lois couvrent des questions relatives à l’emploi, à la rémunération et aux conditions de travail des membres des forces armées et de la police mais qu’elles ne contiennent pas de dispositions protégeant expressément contre la non-discrimination. La commission tient à rappeler qu’aucune disposition de la convention n’en limite le champ d’application à certaines personnes ou à certains secteurs d’activité et que la convention vise à protéger toutes les personnes contre la discrimination dans l’emploi et la profession fondée sur la race, la couleur, le sexe, la religion, l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale. La commission prie donc le gouvernement d’indiquer comment les agents de police et les membres des forces armées sont dûment protégés contre la discrimination directe et indirecte fondée sur tous les motifs énumérés à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention, dans tous les aspects de l’emploi et de la profession tels que définis à l’article 1, paragraphe 3.

Article 1, paragraphe 1, alinéa a). Discrimination fondée sur le sexe. Harcèlement sexuel. La commission note que l’article 2 de la loi no 16/2014 sur le harcèlement sexuel et la prévention des abus définit le harcèlement comme «un acte sexuel non sollicité commis par une personne contre une autre personne, ou visant une autre personne, sans le consentement de celle-ci». Elle note que cette définition ne couvre pas expressément toutes les formes de harcèlement sexuel et rappelle les deux éléments qui sont inclus dans le harcèlement sexuel: 1) «quid pro quo»: tout comportement non désiré à connotation sexuelle s’exprimant physiquement, verbalement ou non verbalement, ou tout autre comportement fondé sur le sexe, ayant pour effet de porter atteinte à la dignité d’une personne, qui n’est pas bienvenu, est déraisonnable et offense la personne; le rejet de ce comportement par la personne concernée, ou la soumission de celle-ci à ce comportement étant utilisé de manière explicite ou implicite comme base d’une décision qui a une incidence sur son travail. En fait partie le fait d’exiger des faveurs sexuelles (pour soi-même ou pour un tiers) d’un candidat en échange de son recrutement); et 2) «environnement de travail hostile»: une conduite qui a pour effet de créer un environnement de travail intimidant, hostile ou humiliant pour une personne. Cela comprend par exemple le fait de montrer des images pornographiques, de faire des plaisanteries ou des remarques à caractère sexuel, etc., sur un lieu de travail. La commission tient à souligner que le harcèlement sexuel constitue une forme grave de discrimination fondée sur le sexe et que, pour une pleine mise en œuvre de la convention, il est essentiel que le harcèlement sexuel dans l’emploi et la profession fasse l’objet d’une définition et d’une interdiction claires, y compris le harcèlement sexuel quid pro quo et le harcèlement sexuel dû à un environnement de travail hostile (voir Étude d’ensemble de 2023, Atteindre l’égalité des genres au travail, paragr. 113). La commission note que, d’après le gouvernement, entre le 1er juin 2020 et 1er juin 2023, le tribunal du travail a jugé trois cas de harcèlement sexuel; et, en juillet 2022, le service de police des Maldives a renvoyé trois des 46 cas de harcèlement sexuel connus devant la justice; aucun n’a donné lieu à des poursuites. À cet égard, la commission tient à souligner que le très faible nombre ou l’absence de plaintes pour harcèlement sexuel n’indique pas nécessairement que cette forme de discrimination n’existe pas mais que cela peut plutôt indiquer l’absence de cadre légal approprié, le fait que les responsables gouvernementaux, les travailleurs et les employeurs et leurs organisations ne sont pas sensibilisés à cette forme de discrimination, ne la comprennent pas ou ne la reconnaissent pas, ainsi que l’absence d’accès aux mécanismes de plainte et des voies de recours, leur inadaptation ou la crainte de représailles (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 790). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 2 de la loi no 16/2014 sur le harcèlement sexuel et la prévention des abus afin d’y inclure des dispositions: i) définissant et interdisant le harcèlement sexuel au travail sous toutes ses formes (quid pro quo et environnement hostile), en lien avec tous les aspects de l’emploi; et ii) couvrant l’ensemble des travailleurs dans tous les secteurs économiques. Elle demande également au gouvernement: i) d’envisager de passer en revue les dispositions de fond et de procédure applicables afin d’étudier leur efficacité, dans la pratique, en particulier de voir si elles permettent aux plaintes d’aboutir; ii) de faire connaître les textes de loi pertinents afin que les autorités compétentes (y compris les juges, les inspecteurs du travail et les autres agents publics) soient mieux à même de repérer et de traiter les cas de harcèlement sexuel; et iii) de communiquer des informations sur la nature et l’issue des plaintes pour discrimination sexuelle et des cas ouverts en vertu de l’article 26 de la loi de 2010 sur les infractions sexuelles, ainsi que les sanctions infligées.

Discrimination fondée sur la religion. La commission rappelle qu’ayant noté que l’article 12 de la loi no 5/2007 sur la fonction publique prévoit que les membres de la Commission de la fonction publique, qui a en charge le recrutement, la nomination, la promotion, le transfert et le licenciement des membres de la fonction publique, ainsi que la mise en place des procédures de ressources humaines en matière de recrutement, nominations, transferts, promotions et licenciements, doivent être musulmans, elle avait demandé au gouvernement d’indiquer comment la protection contre la discrimination directe et indirecte pour un motif lié à la religion dans l’emploi ou la profession était assurée dans la pratique à tous les travailleurs. Le gouvernement répond que l’article 4(a) de la loi sur l’emploi interdit la discrimination dans l’emploi et la profession et que la loi no 5/2007 sur la fonction publique et le règlement no R311/2014 sur la fonction publique garantissent que les personnes non musulmanes ne subissent aucune discrimination directe ou indirecte dans l’emploi et la profession. La commission note néanmoins que les articles 20 et 21 du règlement sur la fonction publique, qui fondent l’interdiction de la discrimination dans les relations entre les employés et les relations entre les employés et le public, excluent expressément la religion parmi les motifs interdits. Elle note également que la religion ne figure pas dans la liste des motifs de discrimination interdits dans l’article 17(a) de la Constitution de 2008. À cet égard, la commission tient à insister sur le fait que la discrimination religieuse peut créer de graves problèmes d’exclusion et d’intolérance à l’égard des religions non reconnues (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 798). La commission demande donc de nouveau au gouvernement: i) de faire part de toutes mesures prises pour garantir que les décisions prises aussi bien par les employeurs privés que la fonction publique des Maldives concernant la nomination, le transfert, la promotion et le licenciement d’agents de la fonction publique n’entraînent pas, dans la pratique, une discrimination directe ou indirecte à l’encontre de personnes non musulmanes; et ii) d’examiner l’article 12 de la loi sur la fonction publique et l’article 6 de la loi sur la Commission des droits de l’homme, à la lumière des prescriptions de l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention. Dans l’intervalle, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur toute activité menée pour promouvoir la tolérance religieuse dans l’emploi et la profession.

Article 1, paragraphe 1, alinéa b). Tous autres motifs de discrimination. Handicap. La commission note que le gouvernement répond à sa demande d’informations sur l’application de l’article 19 de la loi no 8/2010 sur le handicap en disant que le tribunal du travail est compétent pour les questions relatives à la discrimination fondée sur le handicap dans l’emploi et la profession. La commission note également que, d’après le gouvernement, les articles 4 et 5 de la loi sur l’emploi donnent aux personnes concernées le droit de porter plainte auprès du tribunal en cas d’allégation de discrimination et imposent au tribunal de traiter de telles allégations en priorité. La commission se félicite que le gouvernement dise que le tribunal du travail applique des mesures inclusives quand il reçoit des plaintes, notamment qu’il est fait appel à un interprète, à un traducteur et à un représentant légal, et que sont organisées, le cas échéant, des conférences téléphoniques ou des visioconférences (articles 17(b) et 78(b) du règlement no 2022/R-14). La commission note que le gouvernement a créé le prix Rihiveli pour récompenser les contributions de personnes en situation de handicap à la société maldivienne. Toutefois, elle note que le gouvernement affirme qu’entre juin 2020 et juin 2023, un seul cas de discrimination au travail fondée sur le handicap a été porté devant le tribunal du travail. À cet égard, elle souhaite de nouveau renvoyer le gouvernement au paragraphe 790 de son Étude d’ensemble de 2012 dans lequel elle explique que l’absence de plaintes n’indique pas nécessairement l’absence de discrimination dans la pratique. La commission note également qu’en réponse à la liste de points de 2023 du Comité des Nations Unies des droits des personnes handicapées (CRPD), le gouvernement a affirmé que la Commission nationale des droits de l’homme avait enquêté sur 30 plaintes pour discrimination fondée sur le handicap, entre 2019 et 2022 (sans préciser si ces cas concernaient la discrimination dans l’emploi et la profession). Dans ce document, la commission relève également que le gouvernement affirme que, si aucun cas lié à la discrimination fondé sur le handicap n’a été présenté à la Division chargée de l’inspection pédagogique et de l’amélioration de la qualité de l’enseignement, qui relève du ministère de l’Éducation, entre 2020 et 2022, ladite division a reçu 67 cas liés à des difficultés rencontrées par des élèves en situation de handicap. La division a apporté un appui, notamment en analysant les cas, en intervenant selon que nécessaire, en assurant le suivi et en apportant une assistance technique afin que les futurs cas soient dûment traités (CRPD/C/MDV/RQ/1, 12 octobre 2023, paragr. 24). La commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application de l’article 19 de la loi no 8/2010 sur le handicap, dans la pratique, y compris sur tout cas ou toute plainte concernant la discrimination fondée sur le handicap traité par les inspecteurs du travail, le tribunal du travail, la Commission des droits de l’homme ou toute autre autorité compétente, sur les sanctions infligées et sur les réparations accordées. Elle demande au gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures prises pour promouvoir l’accès des personnes en situation de handicap à la formation et à l’emploi, ainsi que pour améliorer leur accès au marché libre du travail. La commission demande au gouvernement de fournir des données statistiques sur le taux d’emploi des femmes et des hommes en situation de handicap dans les secteurs public et privé.

Article 1, paragraphe 2. Qualifications exigées pour un emploi déterminé. La commission rappelle que l’article 20(d) de la loi no 18/2016 sur l’égalité des genres dispose que «les possibilités d’emploi proposées ou annoncées ne doivent pas restreindre un sexe en particulier, sauf dans des circonstances où le travail demandé doit être effectué par un genre en particulier» et note que le gouvernement dit qu’aucun cas de ce type n’a été signalé. Le cas échéant, le tribunal du travail procèdera à un examen complet et rendra une décision conformément à la législation en vigueur. Conformément à l’article 38 de la loi sur la fonction publique, le mérite constitue une condition préalable, indépendante du genre, à la nomination d’une personne à un poste au sein de la fonction publique des Maldives. La commission tient à souligner que les distinctions, les exclusions et les préférences ne sont pas toutes considérées comme discriminatoires au sens de la convention, y compris les mesures qui se fondent sur les qualifications exigées pour un emploi déterminé (article 1, paragraphe 2). Il est toutefois indispensable de rappeler que cette exception doit être interprétée de façon restrictive, afin d’éviter toute restriction injustifiée de la protection que la convention vise à assurer. Chaque cas doit être examiné avec soin car, dans la pratique, rares sont les situations dans lesquelles les motifs énumérés dans la convention constituent des qualifications exigées pour un emploi déterminé. La commission note également que les restrictions fondées sur le genre sont souvent ancrées dans des points de vue stéréotypés sur les capacités et les aspirations des personnes fondés sur le genre, ce qui est contraire à la convention. Afin de garantir une protection efficace contre la discrimination dans l’emploi et la profession, les exceptions concernant les qualifications inhérentes à un emploi déterminé doivent être interprétées de manière restrictive et au cas par cas, compte tenu que la notion d’«un emploi déterminé» renvoie à un emploi, une fonction ou des tâches spécifiques et définissables, et que toute restriction doit être requise par les caractéristiques de cet emploi déterminé et avoir un caractère proportionnel aux qualifications exigées (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 817). La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur l’application de l’article 20(d) de la loi sur l’égalité des genres, dans la pratique, afin de garantir que toutes circonstances dans lesquelles un genre déterminé est estimé nécessaire pour un emploi sont déterminées en toute objectivité et tiennent compte des capacités de chaque personne.

Articles 2 et 3. Égalité de chances et de traitement entre femmes et hommes. La commission se félicite des informations fournies selon lesquelles le gouvernement a élaboré un Plan d’action en faveur de l’égalité des genres (2022-2026) comportant cinq grands axes concernant les domaines suivants: 1) la direction et la gouvernance (garantir l’égalité de participation et la représentation équitable des femmes et des hommes aux fonctions de gouvernance et de direction); 2) l’autonomie économique (garantir l’égalité de participation des femmes et des hommes au développement, à l’engagement et à l’autonomie économiques); 3) l’intégration de la question du genre dans les institutions (renforcer les capacités des institutions publiques concernées afin de répondre aux besoins spécifiques des femmes, des hommes, des filles et des garçons); 4) l’élimination de la violence fondée sur le genre (assurer une plus grande sécurité personnelle aux familles et faire reculer la violence à l’égard des femmes, des hommes et des enfants); et 5) l’accès à la justice (garantir l’égalité des chances en matière d’accès à la justice, de réparation et de recours efficaces, aux femmes, aux hommes, aux filles et aux garçons). La commission prend également note des informations statistiques fournies par le gouvernement sur la participation des femmes et des hommes dans l’emploi et la profession, ventilées par catégorie professionnelle et par poste de la fonction publique, d’après lesquelles notamment 11 582 femmes sont employées à des postes d’assistant, contre 4 590 hommes. La commission note que, dans ses observations finales de 2021, le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) s’est dit préoccupé par le taux d’activité relativement faible des femmes aux Maldives (45,6 pour cent) par rapport à celui des hommes (77,1 pour cent). Le CEDAW a également souligné que 44 pour cent des femmes employées travaillent dans l’économie informelle et que 84 pour cent des travailleurs à domicile sont des femmes (CEDAW/C/MDV/CO/6, 23 novembre 2021, paragr. 39). En outre, d’après ces observations finales, 49 pour cent des femmes ont indiqué que les responsabilités domestiques et parentales constituaient le principal obstacle à leur activité professionnelle. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la mise en œuvre du Plan d’action en faveur de l’égalité des genres (2022-2026), en particulier sur certaines mesures concrètes prises pour combattre les stéréotypes de genre et améliorer l’autonomie économique des femmes, éléments qui font partie des cinq objectifs stratégiques du plan. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations statistiques sur la participation des femmes et des hommes dans l’éducation, la formation, l’emploi et la profession, ventilées par catégorie professionnelle et par poste dans les secteurs public et privé et l’économie informelle, afin de suivre l’évolution au fil du temps.

Travailleurs migrants. La commission note que, d’après le gouvernement, le tribunal du travail n’a pas compétence en matière de discrimination à l’égard des travailleurs migrants. Elle note que le gouvernement mentionne deux cas dans lesquels des travailleurs migrants ont néanmoins porté des allégations de discrimination (fondée, dans un cas, sur la nationalité, dans l’autre, sur le genre, la race et la situation économique) devant le tribunal, qui a statué qu’aucun acte de discrimination n’avait été établi, car les plaignants n’avaient pu prouver leurs allégations. À cet égard, la commission rappelle que l’une des principales difficultés en cas d’allégation de discrimination tient, en général, à la charge de la preuve et note que l’article 4(d) de la loi sur l’emploi la renverse, puisqu’elle incombe à l’employeur, en cas d’allégation de violation des dispositions relatives à la non-discrimination. En outre, la commission note que l’article 17 de la Constitution de 2008 dispose que chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés figurant dans le présent chapitre, sans discrimination d’aucune sorte, que ce soit la race, l’origine nationale, la couleur, le sexe, l’âge, le handicap mental ou physique, l’opinion politique ou autre, la fortune, la naissance ou un autre statut, ou l’île d’origine, tandis que l’article 2 de la loi sur l’emploi étend le champ d’application de la loi aux questions concernant l’emploi public et privé, sans exception telle que la nationalité ou l’origine sociale. La commission est donc préoccupée par le rapport du gouvernement à ce sujet. Elle prend note des préoccupations exprimées dans le rapport de 2023 du Groupe de travail des Nations Unies sur la discrimination à l’égard des femmes et des filles au sujet de l’absence de protection juridique spéciale des travailleurs migrants contre des conditions de travail relevant de l’exploitation aux Maldives (A/HRC/53/39/Add.2, 26 avril 2023, paragr. 28). Elle note également que, dans ses observations finales de 2021, le CEDAW a mis en avant l’exclusion sociale et la discrimination subies par les groupes de femmes défavorisées en raison de facteurs croisés tels que l’appartenance ethnique, la nationalité et le statut migratoire (CEDAW/C/MDV/CO/6, 23 novembre 2021, paragr. 51). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour promouvoir l’accès effectif des travailleurs migrants à la justice, en particulier en faisant mieux connaître aux travailleurs le cadre juridique relatif à la discrimination, ainsi que le fonctionnement et la jurisprudence des mécanismes de contrôle.

Article 3, alinéa a).Coopération avec les organisations de travailleurs et d’employeurs. La commission salue la promulgation de la loi sur les relations professionnelles par le gouvernement, le 2 janvier 2024, et la création d’un Conseil national consultatif tripartite du travail, composé de dix membres (article 88). La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur les activités menées par le Conseil national consultatif tripartite du travail concernant l’égalité de chances et de traitement dans l’emploi et la profession, y compris toute activité de sensibilisation menée à ce sujet.

Article 5. La commission note que, d’après l’article 17(b) de la Constitution et l’article 4(b) de la loi sur l’emploi, les mesures spéciales visant à apporter une assistance ou une protection aux personnes ou aux groupes défavorisés ne sont pas considérées comme discriminatoires. De la même manière, l’article 13 de la loi sur l’égalité des genres dispose que les mesures qui visent à aider ou à protéger un genre en particulier ne doivent pas être considérées comme discriminatoires. La commission prie le gouvernement de préciser qui sont les personnes ou les groupes mentionnés dans ces textes. En outre, elle réitère sa demande d’informations sur la mise en œuvre, dans la pratique, de l’article 17(b) de la Constitution, de l’article 4(b) de la loi sur l’emploi et de l’article 13 de la loi sur l’égalité des genres, y compris d’informations détaillées sur toutes mesures positives prises pour promouvoir l’égalité des chances dans l’emploi et la profession pour les personnes ou les groupes défavorisés.

Contrôle de l’application. La commission prend note des explications fournies par le gouvernement sur les raisons pour lesquelles la plupart des cas portés devant le tribunal du travail ont été rejetés. D’après le gouvernement, les plaignants parviennent rarement à apporter la preuve irréfutable de l’allégation de discrimination, car, en vertu de l’article 4(d) de la loi sur l’emploi, le plaignant doit d’abord produire des éléments à première vue probants ou des indices plausibles d’une violation, avant que la charge de la preuve ne soit renversée et qu’il incombe à l’employeur de prouver qu’il n’y a pas eu discrimination. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur: i) l’application de l’article 4(d) de la loi sur l’emploi, dans la pratique; ii) le nombre de mécanismes de plainte internes établis en vertu de la loi sur l’égalité des genres et toute analyse ou étude portant sur leurs activités, leur efficacité et leur effet; et iii) toute mesure prise ou envisagée pour améliorer l’accès à la justice et la confiance dans le système judiciaire, ainsi que sur ses effets.