Direct Request (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Panama (Ratification: 1970)

Artículo 1 del Convenio. Aplicación de una política activa de empleo. Medidas para promover el pleno empleo. Desarrollo de la infraestructura. Política comercial. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa a las inversiones realizadas en infraestructuras públicas durante el periodo cubierto por la memoria, que incluyen proyectos de carreteras como el ensanche de la autopista de Arraiján-La Chorrera, 58 proyectos de infraestructura educativa, la construcción de la línea 3 de metro (para lo cual se preveía la generación de más de 5 000 empleos). Asimismo, el Gobierno indica que se proporcionan servicios de intermediación laboral («empleabilidad comunitaria») a los residentes de las comunidades donde se desarrollan proyectos de infraestructura con el fin de mejorar su empleabilidad y reconversión laboral. Al este respecto, el Gobierno informa de que se incorporaron a 3 073 personas y se capacitó a 2 190 personas. La Comisión toma nota igualmente de que el Gobierno indica que con miras a impulsar el desarrollo nacional se adoptaron las siguientes medidas legislativas: i) la Ley núm. 159 de 31 de agosto de 2020 por la que se crea el régimen especial para el establecimiento y operación de empresas multinacionales para la prestación de servicios relacionados con la manufactura con el objeto de atraer y promover las inversiones en procesos productivos, la generación de empleos y la transferencia de tecnología, y ii) la Ley núm. 412 de 21 de noviembre de 2020 que reorganiza la zona libre de Colón, que introduce nuevas actividades permitidas, tales como servicios logísticos, manufactura de alta tecnología y servicios relacionados con la aviación y los aeropuertos, e introduce una serie de beneficios fiscales. La Comisión observa, sin embargo, que el Gobierno no proporciona información que permita evaluar el impacto de dicha normativa en la generación de empleo. Por último, la Comisión observa, con base en el informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) «Perspectivas económicas de América Latina 2023: Invirtiendo para un desarrollo sostenible», que Panamá firmo un convenio de cooperación para el desarrollo transfronterizo con Costa Rica, con el objetivo de profundizar en las relaciones de cooperación gracias a mejoras socioeconómicas, ambientales y políticas en la región fronteriza. En el marco de dicho convenio de cooperación, se construyó el Corredor Vial Atlántico en la zona fronteriza Sixaola/Guabito, que promueve la integración vial de ambos países a través de un sistema de transporte eficiente, económico y seguro. Se prevé que esto fomentará el desarrollo económico y social de la región atlántica, al tiempo que reduce los costos de operación vehicular. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre la naturaleza y el impacto de las medidas específicas adoptadas para generar empleo en el marco de proyectos de desarrollo de infraestructura, así como de la política comercial, incluyendo información estadística, desagregada por sexo, edad y región, sobre el número de empleos generados.

Contribución de los servicios de empleo a la promoción del empleo. La Comisión toma nota con interés de la aprobación del Decreto Ejecutivo núm. 3 de 22 de abril de 2024 por el que se reglamenta el Servicio Público de Empleo, que tiene como objetivo ofrecer intermediación laboral efectiva, mediante un registro personal y digital regionalizado, de las necesidades de mano de obra de las empresas, para promover el trabajo decente, el autoempleo formal, generar reportes estadísticos oficiales sobre las necesidades del mercado laboral y diseñar políticas orientadas a atender las necesidades de los usuarios. La Comisión toma nota además de que el Gobierno se refiere a la implementación de diversos programas de intermediación laboral, tales como: i) la creación de una ventanilla única de oportunidades a través de la cual diversas entidades brindan servicios destinados a la promoción de cooperativas y emprendimiento, así como medidas de preparación para el empleo, y ii) la creación del portal de Intermediación «Empleos Panamá» (www.empleospanama.gob.pa), a través del cual se ofrecen servicios de intermediación laboral directa entre buscadores de empleo y empresas oferentes. El Gobierno informa que, a través del departamento de intermediación laboral se logró 24 689 intermediaciones presenciales y digitales, 3 132 vacantes ofertadas y 504 personas accedieron al mercado laboral. El Gobierno se refiere también del Programa de Apoyo a la Inserción Laboral (PAIL), que ofrece oportunidades a buscadores de empleos de adquirir capacidades para mejorar su empleabilidad a través de la realización de actividades teóricas y prácticas en empresas (en 2022 se incluyeron como beneficiarios del programa a personas en situación de vulnerabilidad, tales como mujeres, personas con discapacidad, comunidades indígenas). La Comisión toma nota igualmente de la información estadística, desagregada por sexo, proporcionada por el Gobierno sobre el número de participantes en los distintos programas de empleo entre 2019 y mayo de 2022. Por último, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en colaboración con la OIT, se ha propuesto la operacionalización de una red de inteligencia de mercado laboral (REDIMEL), que dé lugar a la creación de un sistema de información estadísticas sobre la oferta y demanda laboral por provincia.

En lo que respecta a las agencias privadas de empleo, la Comisión observa que el Decreto Ejecutivo núm. 3 de 22 abril de 2024, establece el procedimiento a seguir para que las empresas privadas emitan certificaciones de reportes de vacantes y contratos y colocados con miras a que los empleadores que contratan sus servicios reporten los mismos al Servicio de Empleo. La Comisión toma nota de la información incluida en la memoria del Gobierno relativa las acciones llevadas a cabo en materia de fiscalización, certificación y capacitación de las agencias privadas de empleo, que incluyen la creación de: i) una base de datos a fin de poder inspeccionarlas y exigir su licencia; ii) una plataforma de solicitud y trámite de la licencia de agencia de colocación, y iii) un módulo de consulta en internet de las agencias privadas de colocación que permite a los buscadores de empleo verificar si las ofertas laborales publicadas en línea son respaldadas por una agencia privada registrada. La Comisión toma nota de las medidas mencionadas anteriormente y desea subrayar a este respecto que los servicios públicos y privados de empleo representan uno de los pilares fundamentales sobre los cuales la política de empleo puede apoyarse para alcanzar sus objetivos. Su integración constituye una palanca importante para promover un empleo de calidad, duradero e inclusivo, adaptado a las necesidades del mercado laboral. Estos servicios representan tanto un medio para implementar las políticas de empleo como para alimentar con información las revisiones sucesivas de las mismas. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información sobre la naturaleza de los programas y medidas implementadas por los servicios de empleo con miras a promocionar el empleo, incluidas en las zonas rurales, así como información estadística, desagregada por edad, sexo y provincia, sobre el número de personas registradas, vacantes y colocaciones efectuadas.

Coordinación de las políticas de formación con las políticas de empleo. El Gobierno indica que el Plan Estratégico de Gobierno (PEG) 2020-2024, incluye un pilar estratégico en materia de educación (denominado «la Estrella»), el cual tiene como objetivo lograr una educación de calidad. Con miras a alcanzar dicho fin, se implementa el «Plan Estratégico de Educación 2019-2024 - De políticas educativas a la acción» que busca garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Dicho Plan se encuentra integrado por cinco ejes: calidad de la educación, equidad educativa, formación de educadores, gestión de la educación e inversión en la educación. La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada sobre el Gobierno sobre las medidas adoptadas con miras a establecer un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) que establezca niveles y certificaciones educativas para los trabajadores, que incluye un diagnóstico en relación con la articulación entre educación y trabajo, y los desafíos y posibles medidas a adoptar al respecto. Al respecto, el Gobierno indica que la OIT, el Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) proporcionaron asistencia técnica para definir una ruta para el establecimiento del MNC, diseñar la instancia de gobernanza del MNC y avanzar en el poblamiento del sector de tecnologías de información y comunicación (TIC).

La Comisión toma nota también de la implementación, entre el 15 de noviembre de 2022 y el 31 de marzo de 2026, del proyecto de la OIT «Oferta de asistencia técnica presentada al Instituto nacional de formación y capacitación para el desarrollo humano (INADEH)», que tiene como objetivo alinear la oferta formativa del INADEH con las demandas del sector productivo del país. El Gobierno informa además que, durante las reuniones del Consejo consultivo permanente en ocupaciones técnicas y profesionales (CCP), se realizan informes sobre los avances realizados en relación son los servicios de formación profesional y su articulación con las necesidades del sector productivo. Por último, el Gobierno informa de la implementación de: i) el proyecto nacional de alfabetización «Muévete por Panamá», a través del cual se alfabetizaron 1 372 personas, y ii) el Programa Centro de Formación de Adolescentes (CEFODE), que tiene como objetivo la reincorporación al ámbito escolar de adolescentes de entre 14 y 17 años en condición de riesgo social con miras a que continúen estudios de educación básica general y aprender una carrera vocacional (talles de soldadura, chapistería, informática, belleza, cocina y ebanistería) que garantiza su inserción en el mercado de trabajo. Al tiempo que toma nota de los esfuerzos llevados a cabo por el Gobierno, incluido con la asistencia técnica de la OIT, la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga en sus esfuerzos para asegurar la adecuación de la oferta formativa y educativa a las demandas del mercado de trabajo, así como la calidad y la accesibilidad a la misma, incluido en las zonas rurales. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre la naturaleza y el impacto de las medidas tomadas en consulta con los interlocutores sociales con miras a coordinar las políticas de educación y de formación profesional con las políticas de empleo y, específicamente, sobre cómo la oferta de capacitación se coordina con los cambios en la demanda de conocimientos y aptitudes y las necesidades del mercado de trabajo.

Micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las mipymes representan el 90 por ciento de las empresas del país y generan el 70 por ciento de los empleos a nivel nacional. En el marco del Plan para la recuperación económica y social adoptado para hacer frente a los efectos de la pandemia de COVID-19, se implementaron programas a través de los cuales se otorgaron préstamos a emprendedores en diversos sectores de la economía (tales como el programa Banca de oportunidades, el programa Apoyo a la Micro, Pequeña y Medianas empresas y el programa Panamá Agro Solidario). La Comisión toma nota también de la adopción de la Ley núm. 189 de 17 de diciembre de 2020 por el que se crea un régimen especial de impuesto sobre la renta aplicable a las mipymes, empresarios y emprendedores. La Comisión observa, no obstante, que la memoria del Gobierno no incluye información sobre el número y tipo de empresas creadas y el número de puestos de trabajo generados por las mipymes. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe información estadística, desagregada por sexo, sobre el número y tipo de empresas creadas y el número de puestos de trabajo generados por las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes).

Promoción del empleo para personas en situación de pobreza y pobreza extrema. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, entre los pilares del PEG 20202024, se encuentra la lucha contra la pobreza y la desigualdad y se define, como misión, promover la justicia social, la equidad y las oportunidades, procurando no dejar a nadie atrás. En este marco, se implementa la «Estrategia Nacional Plan Colmena» (aprobada por la Ley núm. 297 de 28 de abril de 2022), diseñada con el acompañamiento técnico del Programa del Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El Gobierno informa de que el Plan Colmena es una estrategia multisectorial que busca impulsar procesos del desarrollo del territorio potenciando la política pública y la institucionalidad del Estado en áreas de pobreza y vulnerabilidad en los 300 corregimientos del país. El Gobierno añade que, el 8 de junio de 2022, se lanzó el Plan de Acción Colmena de la provincia de Panamá que prevé beneficiar a 1 102 496 residentes. La Estrategia prevé la intervención en diversas áreas de desarrollo, incluida el área de educación, así como en actividades que generen ingresos y emprendimientos. La Comisión toma nota de la información incluida en la memoria del Gobierno relativa a los diversos proyectos implementados en el marco del Plan Colmena en distintos corregimientos del país, tales como el proyecto Huertas Sustentables. La Comisión observa que, según el informe «Pobreza e indigencia por ingreso» del Ministerio de Economía y Finanzas de diciembre de 2022, en 2021 la pobreza general en el país se ubicó en 21,8 por ciento y 9,5 por ciento de la población se encontraba en situación de pobreza extrema. Por área, el 13,8 por ciento de la población en las áreas urbanas se encontraba en situación de pobreza y el 3,2 por ciento en situación de pobreza extrema, mientras que en las zonas rurales el 40,5 por ciento se encontraba en situación de pobreza y el 24,1 por ciento en situación de pobreza extrema. Ante la elevada proporción de la población que se encuentra en situación de pobreza o pobreza extrema, especialmente en las zonas rurales, la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga en sus esfuerzos para combatir la misma en el país. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas adoptadas con miras a mejorar la empleabilidad de las personas en situación de pobreza y pobreza extrema, incluidas las comunidades indígenas y la población en zonas rurales. Pide también al Gobierno que envíe información estadística comparable, desagregada por sexo, sobre los resultados obtenidos por dichas medidas para lograr la inserción durable en el mercado del trabajo de las personas en situación de pobreza y pobreza extrema.

Personas con discapacidad. La Comisión observa que el PEG 2020-2024 prevé la implementación de medidas dirigidas a promocionar la capacitación, el empleo y la inclusión social de la personas con discapacidad, tales como: i) el diseño de estrategias de acceso al trabajo digno y en equiparación de oportunidades; ii) el fortalecimiento e implementación de estrategias de acceso a la educación inclusiva a las personas con discapacidad, y iii) promover la no discriminación en materia de discapacidad, desde un enfoque de derechos humanos, para el abordaje del tema en todos los ámbitos de la sociedad. La Comisión toma nota igualmente de que el Gobierno indica que, a través del Departamento de Integración Socioeconómica de las Personas con Discapacidad, se proporciona orientación a empresas y personas con discapacidad y se implementan campañas de sensibilización con miras a promover un ambiente laboral inclusivo. Durante el periodo cubierto por la memoria se llevaron a cabo 74 inspecciones de trabajo para identificar espacios y oportunidades para personas con discapacidad en el mercado de trabajo, se llevaron a cabo medidas de sensibilización a 134 empresas y se logró la incorporación al mercado de trabajo de 307 personas con discapacidad. La Comisión toma nota, no obstante, de que el Gobierno no proporciona información sobre la situación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo regular, que permitan evaluar el impacto de las medidas implementadas. En este sentido, la Comisión toma nota de que el PEG prevé la elaboración de la Segunda Encuesta Nacional de Discapacidad (ENDIS-2) y del primer estudio nacional de accesibilidad laboral, con el propósito de ayudar a los actores involucrados en la integración laboral a entender las diferentes problemáticas asociadas e identificar medidas para eliminar las barreras físicas y culturales, que impiden a las personas con discapacidad acceder al mercado de trabajo. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre la naturaleza y el impacto de las medidas adoptadas con miras a promover el acceso de las personas con discapacidad en el mercado abierto de trabajo, incluyendo información estadística, desagregada por sexo y edad, sobre las tendencias del empleo de las personas con discapacidad. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que envíe una copia del primer estudio nacional de accesibilidad laboral una vez este sea finalizado.