Observation (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Mexico (Ratification: 1990)

Réforme constitutionnelle. La commission rappelle qu’en 2019 un processus de dialogue et de consultation avec les peuples indigènes et le peuple afro-mexicain a été mené lors de 54 réunions régionales et que les propositions formulées ont été remises au Président de la République pour servir de base à des initiatives de réforme constitutionnelle. La commission salue la promulgation, le 30 septembre 2024, du décret qui porte modification, ajout ou abrogation de diverses dispositions de l’article 2 de la Constitution politique des États-Unis du Mexique, qui portent sur les peuples et communautés indigènes et afro-mexicains. La commission note avec intérêt que la réforme reconnaît aux peuples et communautés indigènes le statut de sujet de droit public, doté d’une personnalité juridique et d’un patrimoine qui lui est propre, ainsi que le droit de décider, conformément à leurs systèmes normatifs et à la Constitution, de leurs modalités internes de gouvernement, et de désigner leurs représentants; la réforme reconnaît aussi aux peuples et communautés afro-mexicains le statut de sujet de droit public, doté d’une personnalité juridique et d’un patrimoine qui lui est propre. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les changements introduits, dans la législation et dans la pratique, à la suite de la réforme constitutionnelle.

Articles 2 et 33 de la convention.Action coordonnée et systématique. Le gouvernement indique dans son rapport que l’Institut national des peuples indigènes (INPI) promeut des processus participatifs dans le but d’identifier et d’élaborer conjointement d’autres solutions aux principaux problèmes qui touchent les peuples indigènes, par un dialogue interculturel direct entre les autorités traditionnelles, les membres des communautés et les hauts fonctionnaires des entités et institutions publiques. Le gouvernement fournit des informations, en particulier, sur les plans de justice et de développement intégral (plans de justice) qu’un peuple indigène élabore, en collaboration avec l’INPI et d’autres instances du gouvernement. La commission note avec intérêt que les plans de justice visent à réparer un préjudice ou une injustice historique, concrète et vérifiable, commise par l’État mexicain à l’égard d’un peuple indigène en particulier, et qu’ils comportent des accords contraignants et de restitution conclus par le gouvernement et les autorités traditionnelles. Le gouvernement indique que des plans de justice sont en cours d’élaboration et/ou d’application dans les états suivants: Sonora (peuples Yaqui, Seri-Comca’ac, Guarijío-Makurawe, Yoreme, Mayo); Jalisco, Nayarit et Durango (peuples Wixárika, Náayeri, O’dam ou Au’dam, Mexikan); Chihuahua (peuples Ralámuli; Ódami; Oichkama; Warijó); Veracruz (communautés Chinantec et Mazatec de la vallée d’Uxpanapa); et Chiapas (communautés liées au biens communaux de la zone Lacandona). Quant au Conseil national des peuples indigènes (CNPI), qui est l’organe participatif, consultatif et de liaison avec les peuples indigènes et afro-mexicains, il ressort des informations disponibles sur le site Internet du CNPI qu’il a été institué le 24 février 2024 avec la participation de 181 conseillères et conseillers qui représentaient 65 peuples indigènes et afro-mexicains, de 19 représentations des entités fédérales, et avec les représentations des commissions des peuples indigènes et afro-mexicains du Congrès de l’Union.

La commission salue les accords conclus entre le gouvernement et des autorités traditionnelles, et prie le gouvernement de communiquer des informations sur la mise en œuvre des plans de justice, à des fins de réparation et de restitution des droits des peuples concernés et de leurs membres.La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur l’action de l’Institut national des peuples indigènes (INPI) dans le cadre de son mandat et de définir, élaborer, exécuter et évaluer des politiques et des programmes destinés aux peuples indigènes et afromexicains, afin d’appliquer effectivement la convention en développant une action coordonnée et systématique avec la participation des peuples indigènes et afromexicains, et d’en indiquer les résultats.À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des exemples de la manière dont, dans la pratique, les peuples indigènes et afro-mexicains participent au fonctionnement de l’INPI, par l’intermédiaire du Conseil national des peuples indigènes, et notamment à l’élaboration et au suivi des politiques et des programmes.

Article 3. Droits de l’homme et libertés fondamentales. La commission constate avec regret que plusieurs organes et/ou titulaires de mandats des Nations Unies ont, à plusieurs reprises, et notamment en 2024, exprimé leur préoccupation face à des actes de violence, entre autres, agressions, menaces, disparitions forcées, meurtres, et incrimination et intimidation d’activistes des droits de l’homme qui défendent les droits des peuples indigènes (entre autres, AL MEX 8/2024; AL MEX 7/2024; AL MEX 1/2024; AL MEX 1/2023 et CERD/C/MEX/CO/22-24, 25 juin 2024). La commission rappelle que, pour que les peuples indigènes et tribaux puissent faire valoir et jouir des droits prévus par la convention, les gouvernements doivent prendre des mesures appropriées pour garantir un climat exempt de violence, de pressions, de peur et de menaces de quelque nature que ce soit. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour que les actes de violence, d’intimidation et de persécution mentionnés par les organes des Nations Unies fassent l’objet d’enquêtes afin d’établir les responsabilités et de sanctionner les auteurs.La commission rappelle que l’absence d’actions immédiates à cet égard est susceptible d’alimenter un climat d’impunité qui compromet l’exercice des droits des peuples concernés.La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une protection adéquate de la vie et de l’intégrité physique et psychologique des peuples couverts par la convention, et de leurs représentants, dirigeants et défenseurs.

Santé reproductive. En réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que, dans le cadre du Programme pour le bien-être intégral des peuples indigènes (PROBIPI), l’INPI œuvre en faveur de la prévention de la violence de genre, avec la participation des femmes indigènes et afro-mexicaines, aux différentes étapes de leur vie, en défendant l’exercice de leurs droits sexuels et reproductifs dans une perspective interculturelle et de genre, et selon une approche intersectionnelle. Le gouvernement fait également référence aux projets de médecine traditionnelle indigène axés sur la promotion de la santé communautaire, qui prévoient diverses activités – entre autres, création, remise en état, rénovation et équipement d’espaces pour la pratique, l’enseignement et l’exercice de la médecine et de la maïeutique traditionnelles, et promotion de la santé communautaire.

En outre, la commission note avec intérêt: i) le nouvel article 2 de la Constitution qui reconnaît aux peuples et communautés indigènes le droit de développer, pratiquer, renforcer et promouvoir la médecine traditionnelle, ainsi que la maïeutique pour les soins à prodiguer pendant la grossesse, l’accouchement et la puerpéralité. Sont également reconnues les personnes qui exercent ces actes, ainsi que leurs savoirs et leurs pratiques sanitaires; et ii) l’adoption du décret qui porte modification ou ajout de diverses dispositions de la loi générale sur la santé en ce qui concerne la maïeutique traditionnelle (DOF 26-03-2024). Ce décret dispose que le Système national de santé a notamment pour objectif de veiller au respect, à la connaissance et au développement de la maïeutique traditionnelle ainsi qu’à sa pratique dans des conditions dignes. Le décret prévoit aussi que, en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement des services de santé maternelle et infantile, les autorités sanitaires établissent des mesures destinées à faire respecter, garantir et protéger l’exercice des sage-femmes traditionnelles, dans des conditions de dignité et conformément à leurs méthodes et pratiques curatives, ainsi que le recours à leurs ressources bioculturelles. Par ailleurs, la commission note avec préoccupation que, selon l’enquête nationale sur la discrimination (ENADIS) de 2022, 20,7 pour cent des personnes indigènes âgées de 12 ans ou plus ont ressenti une discrimination dans les services de santé, et 46 pour cent des femmes indigènes âgées de 12 ans ou plus ont déclaré s’être vues refuser des soins médicaux ou des médicaments. La commission note également que le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies, dans ses observations finales de 2024, s’est déclaré préoccupé par l’absence d’accès effectif à des services de santé interculturels qui prennent en compte la diversité culturelle de la population (CERD/C/MEX/CO/22-24).

La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts pour garantir que les personnes indigènes accèdent de manière volontaire aux prestations des services de santé sexuelle et reproductive.La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur:i) la manière dont la maïeutique traditionnelle est reliée au système national de santé, et dont il est garanti dans la pratique que les peuples et communautés indigènes et afro-mexicains ont accès à des services de santé sexuelle et reproductive appropriés sur le plan culturel, et de qualité, ainsi qu’à des informations et des biens en ce qui concerne la santé sexuelle et reproductive; et ii) des exemples de la manière dont a été garantie, dans la pratique, la participation des peuples et communautés concernés à la conception et à la mise en œuvre des programmes de santé sexuelle et reproductive et d’autres mesures pertinentes, en particulier les Maisons des femmes indigènes et afro-mexicaines.

Article 6. Consultation. S’agissant du droit à la consultation, la commission note que le gouvernement indique que l’INPI a accompagné le Congrès de l’Union dans le processus de consultation des peuples indigènes et afro-mexicains au sujet du projet de loi générale sur la consultation des peuples et communautés indigènes et afro-mexicains. Pour ce qui est des consultations qui ont été menées, le gouvernement indique que l’INPI a élaboré le document sur le droit à la consultation préalable, libre et éclairé des peuples indigènes: «Bases, principes et méthodologie pour son application par l’administration publique fédérale». Ce document a servi de base à l’élaboration de protocoles spécifiques pour les consultations qui ont été réalisées, en réponse aux demandes de diverses institutions. Dans ce cadre, l’INPI émet des avis techniques et juridiques sur la mise en œuvre de processus de consultations avec les personnes indigènes au sujet des mesures administratives et législatives susceptibles d’affecter les droits des peuples et communautés indigènes et afro-mexicains.

La commission note que le nouvel article 2 de la Constitution consacre le droit des peuples indigènes d’être consultés sur les mesures législatives ou administratives que l’on envisage d’adopter, lorsque ces mesures peuvent affecter ou toucher significativement leur vie ou leur environnement, dans le but d’obtenir leur consentement ou, le cas échéant, de parvenir à un accord sur ces mesures. De plus, cet article oblige la Fédération, les entités fédérales, les municipalités et, le cas échéant, les circonscriptions territoriales de la ville de Mexico à consulter et à coopérer de bonne foi avec les peuples et communautés indigènes, par l’intermédiaire de leurs institutions représentatives, avant d’adopter et de mettre en œuvre des mesures législatives ou administratives qui pourraient avoir des effets ou un impact significatifs sur leur vie ou leur environnement. La commission souligne que l’article 6 de la convention établit l’obligation de consulter les peuples intéressés chaque fois que l’on envisage des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement, que leur impact soit significatif ou non.

La commission note également que le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies, dans ses observations finales de 2024, s’est dit préoccupé par les informations selon lesquelles les processus de consultations qui ont été menés pour obtenir le consentement libre, préalable et éclairé des peuples indigènes ne respectaient pas les normes minimales internationales, c’est-à-dire que les consultations ont été menées: a) sans fournir en temps voulu des informations adéquates et suffisantes sur l’effet que les mesures envisagées, ou les projets de développement et d’exploitation des ressources naturelles, étaient susceptibles d’avoir sur les droits des peuples indigènes; b) sans respecter l’organisation interne des communautés indigènes concernées; et c) ces communautés ont fait l’objet de pressions et d’actes de harcèlement qui visaient à extorquer leur consentement (CERD/C/MEX/CO/22-24).

La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour qu’un cadre normatif de consultation soit adopté dans les meilleurs délais et veut croire que: i) ce cadre résulte d’un processus de consultation des peuples indigènes et afromexicains; et ii) qu’il soit conçu conformément aux prescriptions de la convention et couvre les consultations sur les mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement.La commission prie aussi le gouvernement de donner des exemples de la manière dont les peuples indigènes et afro-mexicains intéressés ont été consultés, par l’intermédiaire de leurs institutions représentatives, lors de la conception des protocoles de consultation élaborés par l’INPI, et des exemples des consultations menées par l’INPI ainsi que leurs résultats.Elle le prie aussi de continuer à fournir des informations sur les difficultés rencontrées dans le cadre des processus de consultation et sur les mesures prises par l’INPI pour y remédier.

Article 7, paragraphe 3, et article 15, paragraphe 2.Activités de développement, études et consultations. En ce qui concerne les processus de consultation menés avec les communautés indigènes dans le cadre de la loi sur les hydrocarbures et de la loi sur le secteur de l’électricité, la commission note que le gouvernement indique que l’INPI a accompagné le ministère de l’énergie dans les processus de consultation menés conformément à l’article 119 de la loi sur le secteur de l’électricité, y compris les consultations qui ont abouti à l’adoption des projets suivants: Système de transport de gaz naturel à Cuxtal phase II: Trajet 2 Champotón-Umán; Système de transport de gaz naturel à Cuxtal phase II: Trajet 3 Mérida-Valladolid; gazoduc Tuxpan-Tula avec des communautés Nahua de Puebla; ligne de transmission d’électricité et centrale photovoltaïque à Puerto Peñasco – Golfo de Santa Clara – avec le peuple Cucapá de Basse Californie et le peuple Tohono O’odham de Sonora. Le gouvernement signale que, dans le cadre des accords conclus avec les communautés intéressées, des rues ont été pavées et réparées, des routes aménagées aux fins des récoltes, des systèmes d’éclairage public réparés, des centres de santé agrandis et équipés de meubles, des réseaux d’eau potable rénovés et étendus, des maisons de la culture construites et des centres communautaires remis en état, entre autres. La commission note aussi que le gouvernement mentionne plusieurs plans de justice dans le cadre desquels des mesures ont été prévues pour renforcer et garantir, en tant que revendication historique, de ces peuples le droit des communautés de participer aux décisions fondamentales qui portent sur la conservation de leurs terres, territoires, et ressources hydriques, environnementales et naturelles.

La commission note également que la Rapporteure spéciale sur les droits humains des personnes déplacées dans leur propre pays a constaté les déplacements internes causés par des plans et projets de développement liés à l’exploitation minière et forestière, à l’extraction d’hydrocarbures, à la construction de barrages et au tourisme, en particulier le Train Maya, et à la création de zones naturelles protégées. La Rapporteure spéciale a observé que ce phénomène touche principalement les peuples indigènes (A/HRC/53/35/Add.2, 27 juin 2023). Par ailleurs, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies s’est déclaré préoccupé par le fait que certains projets d’investissement et d’exploitation des ressources naturelles, tels que le Train Maya, se poursuivent en dépit des préoccupations et de l’opposition exprimées par les peuples indigènes concernés. Dans certains cas, les projets d’investissement se sont poursuivis alors que des décisions de justice ordonnaient aux entreprises de libérer des terrains, de réparer les dommages causés à l’environnement et d’indemniser les communautés touchées (CERD/C/MEX/CO/2224).

La commission prie le gouvernement d’indiquer comment les peuples et communautés indigènes et afro-mexicains ont participé aux avantages qui découlent des projets soumis à consultation, en vertu de l’article 119 de la loi sur le secteur de l’électricité au sujet duquel le gouvernement a fourni des informations, et si ces peuples et communautés ont été indemnisés pour les dommages que les projets ont pu leur causer.La commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer des informations sur les consultations menées avec les communautés indigènes en application de la loi sur les hydrocarbures, et d’indiquer les moyens et les ressources dont disposent les autorités chargées des consultations pour leur bonne exécution, ainsi que les accords qui ont été conclus.La commission demande aussi des informations sur les consultations menées avec les communautés indigènes au sujet des ressources naturelles qui ne relèvent pas du champ d’application de la loi sur le secteur de l’électricité et de la loi sur les hydrocarbures.Elle prie aussi le gouvernement d’indiquer les résultats obtenus grâce aux plans de justice en ce qui concerne la participation des communautés intéressées aux décisions relatives à la conservation de leurs terres, territoires et ressources hydriques, environnementales et naturelles.

Articles 14 et 18.Terres. Conflits fonciers.Intrusion. En ce qui concerne les mesures prises pour sauvegarder les droits des peuples indigènes sur leurs terres, le gouvernement indique que les plans de justice couvrent également la question «Terre et territoire» et préconisent des actions, avec des institutions du secteur agraire, pour donner une sécurité juridique aux peuples en régularisant des terres, dans le cas où ces peuples n’auraient pas les titres de propriété correspondants. Dans le cadre des plans de justice, il est prévu de régler les conflits quant à l’utilisation ou à l’occupation de leurs territoires par des tiers, grâce au rapprochement des parties et au dialogue, à l’application de la loi et à l’accompagnement, au cours de ce processus, d’institutions telles que le bureau du procureur agraire, le registre agraire national, les tribunaux agraires et les instances et entités analogues dans les différents États, ainsi que des institutions de sécurité, aux fins de la protection de l’intégrité, en particulier lorsque les véritables propriétaires prennent possession de leur territoire légitime. Par exemple, le gouvernement indique que, dans le cadre du plan de justice du peuple yaqui, entre autres mesures, des décisions favorables ont été obtenues pour la restitution de plusieurs hectares de terres et d’autres hectares de terres ont été achetés à sept petits propriétaires terriens pour être restitués au peuple yaqui. En outre, le gouvernement signale que l’INPI a accompagné les processus de démarcation et de vente de terres considérées comme nationales, afin qu’elles soient attribuées collectivement à des communautés indigènes (Rancho El Arbolito, Igualapa, Guerrero; et Flor de Café, Jitotol, Chiapas, en 2022). De plus, des mesures ont été prises en faveur des peuples indigènes Wixárika, Náayeri, O’dam ou Au’dam et Mexikan afin de reconnaître, de préserver et de sauvegarder leurs lieux, leurs sites sacrés et leurs itinéraires de pèlerinage, et de garantir que leurs territoires ne feront pas l’objet de nouvelles concessions ou de nouveaux permis liés à l’exploitation minière ou à d’autres industries qui affectent ou détériorent ces territoires. La commission prend note aussi des informations fournies par le gouvernement sur les difficultés rencontrées pour régler le différend territorial qui affecte la communauté de San Andrés de Cohamiata, notamment du retard pris dans les procès agraires et la démarcation des localités où vivent les membres de cette communauté.

De plus, la commission note que le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies a exprimé sa préoccupation face au fait que les droits des peuples indigènes sur leurs terres, territoires et ressources ne sont pas encore pleinement reconnus et protégés, et par la persistance de conflits fonciers anciens qui nuisent aux peuples indigènes et sont source d’actes de violence à leur égard (CERD/C/MEX/CO/22-24).

Tout en saluant les initiatives prises par l’INPI, notamment les actions menées dans le cadre des plans de justice, la commission prie le gouvernement de:

• poursuivre ses efforts pour garantir les droits des peuples indigènes sur les terres qu’ils occupent traditionnellement et auxquelles ils ont traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance, et de communiquer des informations spécifiques sur les terres qui ont été identifiées, régularisées et dotées d’un titre de propriété, et sur les solutions aux conflits qui ont été trouvées avec les communautés intéressées dans le cadre des plans de justice;
• continuer à indiquer toute évolution au sujet du différend qui affecte la communauté de San Andrés de Cohamiata; la commission espère que tous les acteurs concernés déploient des efforts sincères pour parvenir à une solution;
• transmettre des informations sur la situation de la communauté indigène de Choréachi, dans l’État de Chihuahua, et de la communauté de Cucapa, dans l’État de Basse-Californie.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.