Observation (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Brazil (Ratification: 2002)

La commission prend note des observations de la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), reçues le 2 septembre 2024.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l ’ article 24 de la Constitution de l ’ OIT)

Droit des communautés quilombolas d’Alcântara sur des terres qu’elles occupent traditionnellement. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle examine la question de l’impact de l’implantation du centre de lancement d’Alcântara (CLA) et du centre spatial d’Alcântara (CEA) sur les droits des communautés quilombolas d’Alcântara. À cet égard, la commission note qu’à sa 351e session (juin 2024), le Conseil d’administration a adopté les recommandations formulées par le comité tripartite chargé d’examiner la réclamation présentée par le Syndicat des travailleurs et travailleuses ruraux d’Alcântara (STTR) et le Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’agriculture familiale d’Alcântara (SINTRAF), alléguant l’inexécution par le Brésil de la convention, compte tenu de la situation des communautés quilombolas d’Alcântara. Le comité tripartite a recommandé au gouvernement: i) de mener à bien sans délai le processus de délivrance des titres de propriété des terres des communautés quilombolas; ii) d’autoriser les communautés déplacées en raison du CLA d’exercer leurs activités traditionnelles et de subsistance, dont la pêche; iii) d’effectuer des études des impacts sociaux, culturels et environnementaux, en coopération avec les communautés d’Alcântara; iv) de consulter les communautés qui seraient affectées par l’agrandissement du CLA; et v) de veiller à ce que tout déplacement de ces communautés n’ait lieu qu’avec leur consentement, donné librement et en toute connaissance de cause, ou qu’à l’issue de procédures judiciaires qui leur garantissent de recevoir en échange des terres dont la qualité et le statut juridique seront au moins égaux à ceux des terres qu’elles occupaient antérieurement.

La commission prend dûment note des informations que le gouvernement communique dans son rapport selon lesquelles aucune action n’est en cours en vue de l’agrandissement du CLA. En effet, le ministre d’État et chef de l’administration publique a suspendu les effets juridiques de la décision du 10 mai 2023 prévoyant le retrait de 12 546 hectares du territoire quilombola pour l’agrandissement du CLA.

Par ailleurs, le gouvernement indique qu’a été créé à travers le décret no 11.502 de 2023, un groupe de travail interministériel chargé de proposer d’autres solutions concernant la délivrance de titres de propriété foncière aux communautés quilombolas d’Alcântara qui permettent de concilier les intérêts de ces communautés et ceux du CEA. La commission prend note du rapport final du groupe de travail interministériel du 26 avril 2024, qui contient des informations détaillées sur les réunions organisées, les propositions émises par les ministères, les communautés quilombolas et le programme spatial, de même que sur le projet de plan de consultation des communautés quilombolas d’Alcântara en ce qui concerne les actions et les politiques publiques du Centre spatial. Le gouvernement indique que, parallèlement aux propositions contenues dans le rapport du groupe de travail interministériel, il a entamé des négociations avec les institutions représentatives des communautés intéressées pour parvenir à une solution consensuelle et reprendre la procédure de régularisation du territoire quilombola, paralysée depuis près de seize ans.

La commission note que le 19 septembre 2024, lors d’une cérémonie officielle en présence du Président de la République, des représentants de l’Union, des communautés quilombolas d’Alcântara et d’autres mouvements (dont l’un des syndicats ayant soumis la réclamation au BIT) ont signé un acte de conciliation, d’engagement et de reconnaissance mutuelle. À la lecture de ce document, la commission observe que: i) le gouvernement et le commandement de l’armée de l’air indiquent qu’ils ne s’opposent pas à la reconnaissance des 78 105 hectares, y compris les 12 645 hectares précédemment prévus pour l’agrandissement du CLA, identifiés en tant que territoire traditionnel des communautés quilombolas d’Alcântara dans le rapport technique d’identification et de délimitation du territoire quilombola de 2008 de l’Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), et renoncent à toute action à cet égard, s’engageant à ne plus soulever d’objections et à respecter l’affectation de la zone du CLA décidée par le gouvernement fédéral; ii) les communautés quilombolas déclarent qu’elles sont d’accord avec l’identification et la délimitation effectuées par l’INCRA et avec l’existence du CLA dans la zone où il est implanté, et acceptent également de ne plus soulever d’objections à cet égard; iii) le président de l’INCRA signera la décision de reconnaissance et de délimitation du territoire quilombola d’Alcântara pour une superficie de 78 105 hectares; et iv) dans un délai de douze mois, l’INCRA entamera le processus de délivrance des titres de propriété sur le territoire identifié et déclaré.

La commission prend note avec intérêt de l’adoption de la décision no 658 du 17 septembre 2024, dans laquelle l’INCRA reconnaît la zone de 78 105 hectares délimitée en 2008 en tant que terres de la communauté quilombola d’Alcântara, et du décret no 12.190 du 20 septembre 2024, qui déclare d’intérêt social à des fins d’expropriation les exploitations rurales présentes sur ces terres et autorise l’INCRA à promouvoir et exécuter le transfert de propriété, comme le prévoit la loi en vigueur.

Par ailleurs, en ce qui concerne l’accès à la mer des communautés, la commission note que le gouvernement indique que seule la zone adjacente au CLA fait l’objet d’un contrôle de l’accès dans la mesure où il s’agit d’une zone de sécurité nationale. Pour préserver l’exercice du droit d’accès à la mer, le gouvernement a élaboré un registre des membres de la communauté de façon à ce qu’une fois enregistrés, ils puissent accéder à la côte le long du CLA quand ils le souhaitent, une procédure qui s’applique également au personnel militaire.

La commission salue les mesures prises par le gouvernement pour progresser dans la reconnaissance des droits territoriaux des communautés quilombolas d’Alcântara et des violations des droits dont elles ont été victimes, notamment dans le cadre de l’implantation du CLA, et elle espère qu’il poursuivra ses efforts pour achever la procédure d’attribution des titres de propriété concernant les terres quilombolas d’Alcântara que l’INCRA a reconnues et délimitées. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures concrètes que l’INCRA et les autorités compétentes ont adoptées pour accélérer ce processus.

Articles 2 et 7 de la convention. Action coordonnée et systématique. La commission salue la création du ministère des Peuples indigènes dont, conformément au décret no 11.355 (modifié par le décret no 11.780 de 2023), les compétences portent, entre autres, sur la politique indigène, la défense, la jouissance exclusive et la gestion des terres et territoires indigènes, et la protection des peuples indigènes isolés et récemment contactés. Elle prend également note de la création du Comité pour la promotion de politiques publiques pour la protection sociale des peuples indigènes qui planifie, coordonne, propose et suit des actions destinées à garantir les droits sociaux des peuples indigènes et à favoriser leur bien-être par la promotion d’une éducation indigène différenciée et bilingue; la garantie de la sécurité alimentaire; la mise en œuvre de politiques de santé et d’accès à des installations sanitaires de base; l’élaboration de plans d’action pour éradiquer les préjugés et la discrimination; et le renforcement de la sécurité publique dans les territoires indigènes en accord avec leurs coutumes et leurs traditions. Ce comité sera coordonné par le ministère des Peuples indigènes et se réunira régulièrement tous les 15 jours (décret no 11.707 de 2023).

En outre, la commission note que la question des peuples indigènes est l’un des thèmes transversaux du Plan pluriannuel de l’Union pour la période 2024-2027, qui inclut dans ses objectifs stratégiques la promotion des droits des peuples indigènes, des quilombolas et des populations traditionnelles, en leur garantissant une vie et une citoyenneté dignes, en valorisant leur culture, leurs traditions, leurs modes de vie et leurs connaissances.

La commission salue ces initiatives qui démontrent la volonté du gouvernement de concevoir une action coordonnée et systématique pour protéger les droits des peuples couverts par la convention et garantir le respect de leur intégrité. La commission encourage le gouvernement à prendre toutes les mesures nécessaires pour que le ministère des Peuples indigènes formule et mette en œuvre, avec la participation des peuples intéressés, une politique publique concernant les peuples indigènes. De même, la commission espère que le Comité pour la promotion de politiques publiques pour la protection sociale des peuples indigènes disposera des ressources appropriées pour mener à bien ses fonctions de coordination et de suivi des actions visant à garantir les droits sociaux des peuples couverts par la convention et à favoriser leur bien-être, et prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard au niveau de l’État et des régions et pour assurer la participation des peuples indigènes et tribaux. Elle le prie également d’indiquer si des évaluations ont été réalisées sur la mise en œuvre de la politique nationale et d’en donner les résultats obtenus.

Article 3. Droits de l’homme. En ce qui concerne les mesures nécessaires pour protéger la vie et l’intégrité physique et psychologique des peuples indigènes et tribaux face aux actes de violence, aux menaces et aux assassinats dont il est question dans ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement indique qu’il a créé un groupe de travail pour participer à la définition des mesures nécessaires pour protéger la vie, l’intégrité physique et psychologique des peuples indigènes. En outre, il signale qu’il a mis un terme à l’action de revendication des terres indigènes de l’Alto Rio Guamá, traditionnellement occupées par le peuple Tembé dans l’État de Pará, avec le retrait des occupants non indigènes et la restitution de la pleine propriété à la communauté traditionnelle.

D’autre part, la commission note que la Commission interaméricaine des droits de l’homme et le Bureau pour l’Amérique latine du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, dans leur communiqué de presse du 17 octobre 2024, ont exprimé leur préoccupation face aux actes de violence commis ces derniers mois contre des communautés indigènes, y compris des attaques de particuliers et de forces policières, provoquant le déplacement forcé de communautés et entraînant la mort de plusieurs de leurs membres qui défendaient leurs terres. La commission a ainsi pris connaissance de l’assassinat de chefs du peuple Pataxó Hã-Hã-Hãe, dont Lucas Santos de Oliveira, en décembre 2023, et Maria de Fátima Muniz de Andrade, connue sous le nom de Nega Pataxó, en janvier 2024. Le 17 septembre 2024, Neri Ramos da Silva, un jeune homme indigène du peuple guarani Kaiowá, a été tué lors d’une tentative de récupération de terres précédemment délimitées en faveur de sa communauté. De même, la commission note qu’en 2023, la Cour interaméricaine des droits de l’homme, lors de sa visite de suivi au Brésil, s’est rendue sur les terres indigènes Araribóia, où des membres des peuples indigènes Guajajara et Awá ont dénoncé une recrudescence de la violence sur leur territoire en raison de la présence de tiers non autorisés qui menacent et tuent des dirigeants et des membres de la communauté.

La commission note aussi que plusieurs institutions des Nations Unies ont fait part de leur préoccupation face au niveau élevé de violence dont sont victimes des communautés indigènes et quilombolas, et en particulier des défenseurs des droits de l’homme de ces peuples, et aux expulsions forcées de leurs terres qui sont accaparées par des éleveurs, ou pour des industries extractives, de l’exploitation forestière illégale ou d’autres projets industriels (CCPR/C/BRA/CO/3, 2023; CAT/C/BRA/CO/2, 2023; et CERD/C/BRA/CO/18-20, 2022).

La commission exprime sa profonde préoccupation face à ces informations qui témoignent de la persistance d’un climat de violence et d’atteintes à la vie et à l’intégrité physique des communautés indigènes et quilombolas, notamment due à l’absence de délimitation des terres indigènes et à l’occupation des terres par des tiers. La commission rappelle que la persistance d’un climat de violence constitue un sérieux obstacle à l’exercice des droits des peuples indigènes inscrits dans la convention. Par conséquent, la commission prie instamment et fermement le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer une protection adéquate de la vie et de l’intégrité physique et psychologique des peuples couverts par la convention, notamment en renforçant la présence de l’État. Elle le prie également d’indiquer les mesures prises pour que les homicides de dirigeants indigènes et les actes de violence commis soient investigués sans délai pour établir les responsabilités et punir les auteurs. Enfin, compte tenu de l’étendue du territoire et de l’implantation des peuples indigènes dans des zones isolées et parfois très difficiles d’accès, la commission suggère d’identifier, par une action coordonnée entre les différentes autorités et institutions, les causes qui ont provoqué des actes de violence et de prendre des mesures appropriées pour les prévenir et les combattre.

Articles 6, 7, 15 et 16. Consultations. La commission note avec regret l’absence d’informations de la part du gouvernement sur: la situation des protocoles de consultation adoptés par plusieurs peuples indigènes avec l’appui de la Fondation nationale des peuples indigènes (FUNAI); la manière dont il est assuré dans la pratique que ces protocoles sont appliqués de façon systématique et coordonnée dans tout le pays; et l’adoption d’un cadre réglementaire pour la consultation.

La commission note que le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies, dans leurs observations finales concernant le Brésil, se sont déclarés préoccupés par l’absence de consultation des communautés indigènes intéressées (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024; E/C.12/BRA/CO/3, 2023; et CERD/C/BRA/CO/18-20, 2022).

La commission encourage à nouveau le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour progresser vers l’adoption d’un cadre réglementaire pour la consultation qui assure aux peuples couverts par la convention un mécanisme approprié pour exercer leur droit d’être consultés et de participer effectivement chaque fois que sont envisagées des mesures législatives ou administratives susceptibles de les toucher directement, dans le but d’offrir une plus grande sécurité juridique à toutes les parties intéressées. La commission rappelle la nécessité de consulter les peuples indigènes et les quilombolas dans le cadre de ce processus et de leur permettre d’y participer pleinement à travers leurs institutions représentatives de manière à pouvoir exprimer leurs points de vue et influencer le résultat final du processus. Enfin, elle prie une nouvelle fois le gouvernement de fournir des informations sur: i) le statut des protocoles de consultation que les peuples couverts par la convention ont adoptés; ii) la manière dont il est assuré dans la pratique que ces protocoles sont appliqués de façon systématique et coordonnée dans tout le pays chaque fois qu’il est prévu d’adopter des mesures administratives ou législatives; et iii) les processus de consultation menés, y compris ceux entrepris sur la base de ces protocoles.

Article 14. Terres. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni d’informations sur les ressources, tant humaines que matérielles, dont disposent la FUNAI et l’INCRA pour mener à bien leur mission en matière d’études, de délimitation, de démarcation et d’enregistrement des terres, et pour assurer le suivi des procédures en cours à cet égard. La commission observe toutefois, à la lecture des informations disponibles sur la page Web de la Présidence de la République que, dans le cadre de la cérémonie pour la signature de l’acte de conciliation, d’engagement et de reconnaissance mutuelle, le Président de la République a délivré 21 titres de propriété à 19 communautés quilombolas de neuf États du Brésil (cinq pour Amapá, quatre pour Maranhão, trois pour Sergipe, trois pour Paraíba, deux pour Rio Grande do Norte, deux pour São Paulo et deux pour Ceará, pour un total de 120 000 hectares) et a signé 11 décrets d’intérêt social qui constituent la première étape vers l’octroi de titres pour leurs territoires.

Pour ce qui est de la doctrine du «cadre temporel», selon laquelle seules les terres que les peuples indigènes occupaient effectivement le 5 octobre 1988 – date de la promulgation de la Constitution – peuvent être reconnues comme des terres qu’ils occupent traditionnellement, la commission note qu’il existe des propositions visant à l’intégrer dans la Constitution (proposition d’amendement constitutionnel 48/2023). En outre, elle note que, dans son arrêt no 1017365 du 21 septembre 2023, le Tribunal suprême fédéral a rejeté la doctrine du «cadre temporel» pour la délimitation des terres indigènes, considérant que la date de promulgation de la Constitution fédérale ne peut être utilisée pour définir l’occupation traditionnelle des terres par ces communautés. Toutefois, malgré cet arrêt et le veto du Président de la République, la commission note l’adoption, le 20 octobre 2023, de la loi no 15.701, qui dispose que les terres traditionnellement occupées par des indigènes brésiliens sont celles qui, à la date de la promulgation de la Constitution fédérale, étaient simultanément: i) habitées en permanence par ces communautés; ii) utilisées pour leurs activités productives; iii) indispensables à la préservation des ressources environnementales nécessaires à leur bien-être; et iv) nécessaires à leur reproduction physique et culturelle, conformément à leurs usages, coutumes et traditions. La commission observe que cinq recours remettant en cause la constitutionnalité de la loi no 15.701 sont en instance devant le Tribunal suprême fédéral, lequel a décidé d’opter pour l’organisation d’audiences de conciliation entre les parties concernées entre août et décembre 2024.

La commission note que, dans ses dernières observations, la CUT indique que la promulgation de la loi no 15.701 de 2023 viole les droits des peuples indigènes consacrés par la convention, étant donné que les peuples indigènes n’ont jamais été dûment consultés au cours du processus d’adoption de la loi et que son contenu est contraire aux dispositions de la convention relatives aux droits des peuples indigènes sur leurs terres. La CUT allègue aussi que la décision d’établir une commission de conciliation obligerait les peuples indigènes à participer à un processus de conciliation dans lequel ils feraient l’objet de pressions pour accepter les termes d’un éventuel accord par lequel ils renonceraient à leurs droits fondamentaux.

D’autre part, la commission prend note de la préoccupation exprimée par le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies face à l’absence de titres de propriété et aux expulsions forcées dont sont victimes les peuples indigènes, et à l’adoption de la doctrine du «cadre temporel» et à ses limites en ce qui concerne la reconnaissance des terres ancestrales des peuples indigènes (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024). De la même façon, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dans ses observations finales de 2023, s’est déclaré préoccupé par les informations faisant état de l’accaparement des terres et des ressources naturelles, par le grand nombre de litiges fonciers non résolus, de même que par l’absence de protection et de délimitation des terres et territoires ancestraux des peuples indigènes et des quilombolas (E/C.12/BRA/CO/3, 2023).

La commission affirme une nouvelle fois que, conformément à l’article 14 de la convention, les droits de propriété et de possession sur les terres qu’ils occupent traditionnellement doivent être reconnus aux peuples indigènes et tribaux, et sont d’une importance cruciale pour la sauvegarde de leur intégrité et des autres droits consacrés par la convention. À cet égard, la commission a souligné dans son observation générale de 2018 que l’occupation traditionnelle comme source du droit de propriété et de possession est la pierre angulaire sur laquelle repose le système des droits fonciers établis par la convention.

La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir, tant en droit que dans la pratique, la pleine application de la convention en ce qui concerne les droits de possession et de propriété des peuples indigènes et tribaux sur toutes les terres qu’ils occupent traditionnellement. À cet égard, la commission s’attend à ce que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires pour que la loi no 15.701 de 2023, réglementant l’article 231 de la Constitution fédérale, soit révisée à la lumière des dispositions de l’article 14 de la convention. Dans l’intervalle, la commission prie le gouvernement de redoubler d’efforts pour faire progresser les procédures d’attribution de titres de propriété, de délimitation et de régularisation foncière de terres traditionnellement occupées par les peuples couverts par la convention et de fournir des informations détaillées à cet égard. Elle le prie également de transmettre des informations sur la décision du Tribunal suprême fédérale concernant les recours en constitutionnalité contre la loi no 15.701 de 2023.

Article 25. Santé. La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas envoyé d’informations sur les observations reçues en temps voulu de la CUT alléguant l’incidence élevée de maladies dans les communautés indigènes par rapport à la population générale, ni sur la situation de la communauté indigène Yanomami, qui a été affectée par l’augmentation des activités d’exploitation minière (garimpeiros) sur ses terres, ce qui a eu pour conséquence une hausse de la déforestation, de l’envasement et de la pollution des rivières par du mercure, ainsi qu’une augmentation des maladies, comme le paludisme, et de la malnutrition.

La commission note également que la Commission interaméricaine des droits de l’homme et son Rapporteur spécial sur les droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux, dans un communiqué de presse de 2023, ont exprimé leur inquiétude face à la grave crise humanitaire liée à la malnutrition et au manque de soins médicaux pour des maladies qui peuvent être évitées et soignées chez les Yanomami, en particulier les enfants et les personnes âgées, à l’origine de la mort de 570 enfants. Par ailleurs, la commission note que, dans ses observations finales de 2024, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies s’est déclaré préoccupé par: i) la forte augmentation du taux de mortalité maternelle qui touche de manière disproportionnée les femmes indigènes vivant dans des zones rurales et dans les régions du nord et du nord-est du Brésil; et ii) le fait que ni les systèmes de santé traditionnels ou fondés sur la naturopathie, ni les connaissances ancestrales, la cosmologie et les pratiques indigènes ne sont reconnus ou intégrés dans le système de santé fédéral, ce qui a des effets négatifs sur l’accès des femmes indigènes aux soins de santé (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024).

La commission prend note de ces informations avec préoccupation et prie instamment le gouvernement de prendre des mesures urgentes pour garantir l’accès des peuples couverts par la convention à des services de santé adéquats, en coopération avec ces peuples. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard et en particulier sur les mesures prises en ce qui concerne les problèmes susmentionnés d’intoxication et de malnutrition dont souffrent les membres du peuple Yanomani, qui, en plus de constituer un problème de santé publique, ont également trait à la protection de leurs terres, qui jouent un rôle essentiel dans la protection de leur intégrité physique.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.