Observation (CEACR) - adopted 2024, published 113rd ILC session (2025)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Germany (Ratification: 1957)

Artículo 3 del Convenio. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades, y de formular sus programas. La Comisión recuerda que, durante muchos años, ha venido solicitando la adopción de medidas dirigidas a reconocer el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En ese sentido, la Comisión tomó nota de que, en su decisión de 2018 en la causa núm. 2 BvR 1738/12, el Tribunal Constitucional Federal había desestimado los recursos interpuestos por varios docentes con condición de funcionarios en relación con las medidas disciplinarias adoptadas contra ellos por haber participado en huelgas durante su horario de trabajo y había dictaminado que dichas medidas no vulneraban la libertad sindical garantizada en el artículo 9.3 de la Constitución. La Comisión observó que el Tribunal Constitucional había fundamentado sus decisiones en la interpretación de que el artículo 33, 5) de la Constitución justificaba la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios, haciendo hincapié en los principios tradicionales y las particularidades del régimen de funcionarios de carrera (como el pago de un salario acorde con el cargo del funcionario, el deber de lealtad y el empleo vitalicio). La Comisión lamentó tomar nota de que la decisión del Tribunal Constitucional no se ajustaba a lo dispuesto en el Convenio, en la medida en que equivalía a una prohibición general del derecho de huelga de los funcionarios atendiendo a su condición, independientemente de cuáles fueran sus funciones y responsabilidades, y que, en particular, no reconocía el derecho de los funcionarios que no ejercían funciones de autoridad en nombre del Estado (como los docentes) a recurrir a la huelga. La Comisión también tomó nota de que se había incoado un procedimiento al respecto ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

La Comisión observa que, en respuesta a su solicitud relativa al resultado del citado procedimiento, el Gobierno indica que el TEDH dictaminó que la prohibición de huelga de los docente con condición de funcionarios era compatible con el Convenio Europeo de Derechos Humanos y que las medidas disciplinarias no menoscababan la libertad sindical prevista en el artículo 11 de dicho Convenio (véase Humpert y otros frente Alemania, sentencia de 14 de diciembre de 2023 – 59433/18, 59477/18, 59481/18, 59494/18). El Gobierno indica que, a juicio del TEDH, si bien el derecho de huelga es un instrumento importante, no es el único medio del que disponen los sindicatos y sus miembros para proteger sus intereses profesionales y que, por lo tanto, no es absoluto. El Gobierno señala además que el TEDH consideró que la imposibilidad de participar en huelgas se veía compensada, entre otras cosas, por los amplios derechos de participación de que gozaban los sindicatos y los funcionarios (como el derecho legal de las organizaciones coordinadoras de sindicatos de participar en el proceso de elaboración de las disposiciones legales que afectaban a la función pública y los derechos de participación de los funcionarios a través de los consejos del personal), así como por los derechos vinculados a la condición especial de los funcionarios, incluido el derecho constitucional y susceptible de control judicial a un salario digno. El Gobierno también destaca que el TEDH estimó que la injerencia en la libertad sindical que representaba la prohibición de huelga estaba justificada, ya que consideraba que una administración pública eficaz (en este caso concreto, el derecho a la educación) era un objetivo legítimo. Además, según el Gobierno, al evaluar el margen de apreciación concedido a las autoridades nacionales en virtud del Convenio Europeo de Derechos Humanos en relación con las restricciones de la libertad sindical, el TEDH subrayó la dualidad de la condición laboral de los docentes y la posibilidad que tenían los docentes en Alemania de ejercer la profesión como personal contractual con derecho a huelga y no como funcionarios.

La Comisión toma debida nota de la sentencia del TEDH, en la que este concluyó que «las medidas adoptadas contra los demandantes no [habían excedido] el margen de apreciación concedido al Estado demandado en las circunstancias del caso y [habían resultado] ser proporcionadas a los importantes objetivos legítimos que se perseguían, por lo que [estimó que] no ha[bía] habido violación del artículo 11 del Convenio [Europeo de Derechos Humanos]» (párrafo 147 de la sentencia). No obstante, el Tribunal recordó «que el derecho de huelga constitu[ía] un instrumento importante para que los sindicatos prote[gieran] los intereses profesionales de sus miembros y, a su vez, para que los miembros de los sindicatos def[fendieran] sus intereses» (párrafo 128). El Tribunal también observó que entre los órganos de control creados en virtud de los instrumentos internacionales especializados existía una fuerte tendencia a considerar que los funcionarios, incluidos los docentes con esa condición, no deberían tener prohibida la huelga por su mera condición, tendencia que también se reflejaba en la práctica de los Estados Contratantes (párrafos 125 y 126). El Tribunal reconoció que «los órganos de control competentes creados en virtud de los instrumentos internacionales especializados —como la CEACR [...] como órganos de control de las normas de la OIT [...]— han criticado en repetidas ocasiones la prohibición de huelga que se aplica a los funcionarios en Alemania con motivo de su condición, en particular por cuanto respecta a los docentes con esa condición» (párrafo 126). La Comisión observa que el Tribunal reiteró que «[s]in cuestionar el análisis realizado por dichos órganos en su evaluación del cumplimiento por el Estado demandado de los instrumentos internacionales para cuya supervisión [habían sido] creados, [...] su tarea [consistía en] determinar si la legislación nacional pertinente, tal como se había aplicado a los demandantes, era proporcionada, según lo dispuesto en el artículo 11, 2) del Convenio [Europeo de Derechos Humanos], ya que su competencia se limitaba al Convenio» (párrafo 126).

La sentencia del TEDH atañe a la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Del mismo modo que «la competencia del TEDH se limita al Convenio [Europeo de Derechos Humanos], [pero al Tribunal no le incumbe] evaluar el cumplimiento por parte de un Estado demandado de las normas pertinentes de la OIT» (párrafo 101 de la sentencia), la Comisión no tiene competencia para pronunciarse sobre la interpretación que el Tribunal haga del Convenio Europeo de Derechos Humanos o el cumplimiento del mismo por parte de Alemania. En cambio, el mandato de la Comisión consiste en realizar un examen técnico e imparcial de la manera en que los Estados Miembros aplican los convenios en la legislación y en la práctica; al hacerlo, debe determinar el alcance jurídico, contenido y significado de las disposiciones de los convenios (véase el Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte A), 112.ª reunión, Ginebra, 2024, Informe General, párrafo 30) y, en el presente caso, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). A este respecto, la Comisión recuerda que siempre ha considerado que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y proteger sus intereses económicos y sociales. Al tiempo que acepta que el derecho de huelga puede limitarse, e incluso prohibirse, en la administración pública, la Comisión ha establecido que tal limitación puede aplicarse solo en el caso de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. A juicio de la Comisión, los docentes del sector público no están comprendidos en esa categoría y, por tal motivo, deberían gozar del derecho de huelga sin estar expuestos a sanciones, aunque en determinadas circunstancias pueda preverse el mantenimiento de un servicio mínimo en este sector (véase Estudio General sobre los convenios fundamentales de 2012, párrafos 129 y 130). A juicio de la Comisión, los docentes del sector público no están comprendidos en esa categoría y, por tal motivo, deberían gozar del derecho de huelga sin estar expuestos a sanciones, aunque en determinadas circunstancias pueda preverse el mantenimiento de un servicio mínimo en este sector (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 129 y 130). Por lo tanto, la Comisión observa que la situación en Alemania aún no está armonizada con el Convenio a este respecto. Lamentando que todavía no haya sido posible encontrar una solución a esta cuestión de larga data, la Comisión alienta al Gobierno a seguir entablando un amplio diálogo nacional con las organizaciones representativas de la administración pública con miras aencontrar posibles formas de poner la legislación en consonancia con el Convenio.