Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - El Salvador (Ratification: 2006)

La commission prend note des observations générales de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 29 août 2025. La commission prend également note des observations de la Confédération nationale des travailleurs salvadoriens (CNTS) reçues le 31 août 2025, ainsi que des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 2 septembre 2025 et des observations conjointes de la Centrale autonome des travailleurs salvadoriens (CATS), de la CNTS, de la Confédération unitaire des travailleurs salvadoriens (CUTS) et de la Confédération syndicale des travailleuses et des travailleurs d’El Salvador (CSTS) reçues le 3 septembre 2025 qui portent sur des questions examinées dans le présent commentaire.

Mission d’assistance technique demandée par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après la «Commission de la Conférence») à sa 113e session (2025) dans le cadre du suivi de l’application de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. La commission note que, lors de l’examen de l’application de la convention no 98 par El Salvador en juin 2025, la Commission de la Conférence a abordé des questions relatives à l’application de la présente convention. La commission note en outre que la Commission de la Conférence a invité le gouvernement à accepter une mission d’assistance technique, avec l’appui de la CSI et de l’OIE. La commission espère que le gouvernement acceptera cette mission et qu’elle sera menée à bien dans les meilleurs délais.

Droits syndicaux et libertés publiques. Assassinat de dirigeants syndicaux. La commission rappelle que la Commission de la Conférence a examiné l’application de cette convention à sa 112e session (2024). À l’instar de la Commission de la Conférence, la commission, dans son commentaire précédent, a prié instamment le gouvernement d’accélérer et de conclure les enquêtes en cours sur l’assassinat de dirigeants syndicaux afin d’établir les faits, d’identifier les coupables et de sanctionner les auteurs. La commission prend note de l’indication suivante du gouvernement: toutes les procédures relatives à l’assassinat du dirigeant syndical M. Victoriano Abel Vega (2010) ont été épuisées, et il a été établi que ce dirigeant syndical a été victime de structures de gangs (pandillas); le cas a été provisoirement classé en application du Code de procédure pénale au motif que l’auteur présumé n’avait pas été identifié et qu’il n’y avait pas de possibilité raisonnable de l’identifier. La commission note que la CATS, la CNTS, la CUTS et la CSTS soulignent que, alors qu’à maintes reprises le gouvernement s’est engagé à élucider l’assassinat de M. Vega, cet engagement n’a toujours pas été suivi d’effets, le bureau du procureur général n’ayant pas pris les mesures voulues pour que les responsables soient traduits en justice. La commission note que, lors de son dernier examen du cas no 2923, le Comité de la liberté syndicale a prié instamment, de nouveau, le gouvernement et toutes les autorités compétentes de déployer d’urgence et en priorité tous les efforts nécessaires afin que les auteurs et les commanditaires de l’assassinat soient identifiés et punis dans les meilleurs délais (407e rapport, juin 2024). Préoccupée par le fait que ce cas a été provisoirement classé, et consciente de la complexité à laquelle sont confrontées les autorités dans les enquêtes pénales portant sur des affaires en cours depuis longtemps, la commission prie instamment le gouvernement et les autorités compétentes de continuer lesprocédures nécessaires afin que les auteurs et les commanditaires de l’assassinat soient identifiés et punis dans les meilleurs délais. En ce qui concerne l’assassinat du dirigeant syndical M. Weder Arturo Meléndez Ramírez (2020), le gouvernement indique que l’enquête en est au stade de l’instruction. Sept personnes ont été inculpées du délit de tentative d’assassinat aggravé et deux personnes du délit de recel; la présentation de l’acte d’accusation est en cours. La commission note que, lors de son dernier examen du cas no 3395, le Comité de la liberté syndicale a prié instamment les autorités compétentes de continuer d’accorder la priorité voulue à la résolution de ce cas et prié instamment le gouvernement de veiller à ce que toutes les autorités compétentes prennent les mesures nécessaires pour assurer aux membres du syndicat auquel appartenait M. Meléndez une protection adéquate contre tout acte tendant à leur porter préjudice en raison de leur participation à des activités syndicales. La commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans ce cas (412e rapport, novembre 2025).

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il a renforcé les mesures de sécurité pour protéger la population contre les menaces de groupes illégaux, et a fait reculer la violence et la criminalité. Par ailleurs, la commission rappelle que le gouvernement avait informé le Comité de la liberté syndicale, dans le cas susmentionné, du traitement de l’initiative «proposition de réforme du Code pénal» qu’a élaborée le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (MTPS) en vue d’améliorer la protection de la liberté syndicale des dirigeants syndicaux et des syndicalistes. La commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer des informations sur toute évolution à cet égard.

Détention de syndicalistes. Dans son dernier commentaire, la commission s’était dite préoccupée par l’allégation de mise en détention de quatre dirigeants syndicaux, dont deux sont décédés alors qu’ils bénéficiaient d’un ordre de libération qui n’a pas été exécuté. La commission prend note de l’indication suivante du gouvernement: les dirigeants Dolores Almendares (détenue pendant sept mois en 2022) et Sabino Ramos (détenu depuis 2022) font l’objet d’une enquête judiciaire, et les actes de procédure restent entièrement confidentiels pendant la durée de la procédure. La CNTS indique que le régime d’exception en vigueur depuis trois ans enfreint systématiquement la convention, car il crée un climat de peur qui empêche d’exercer la liberté syndicale et, de fait, des syndicalistes sont détenus. La commission note que, dans les observations qu’ont formulées la CATS, la CNTS, la CUTS et la CSTS au sujet de l’application de la convention no 98, ces organisations fournissent une liste de plus de 30 dirigeants syndicaux et sociaux qui seraient détenus ou qui auraient été récemment libérés ou contraints à l’exil. La commission exprime sa préoccupation à ce sujet et rappelle que les organes de contrôle de l’OIT n’ont cessé de relever l’interdépendance entre les libertés publiques et les droits syndicaux, soulignant ainsi l’idée qu’un mouvement syndical réellement libre et indépendant ne peut se développer que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces de quelque nature que ce soit à l’encontre des dirigeants et des membres de ces organisations (voir l’Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 59). La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les personnes détenues, en attente de jugement ou condamnées en raison de leurs activités syndicales soient libérées et pour que les charges retenues contre ces personnes soient abandonnées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les personnes qu’ont identifiées les organisations susmentionnées.

Actes de violence, menaces, persécution, stigmatisation, intimidation. Dans son examen de 2023 de l’application de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, dans son examen de 2024 de l’application de la présente convention, et dans son examen de 2025 de l’application de la convention no 98, la Commission de la Conférence s’est déclarée profondément préoccupée par les actes de harcèlement commis à l’encontre de l’Association nationale de l’entreprise privée (ANEP) qui ont été dénoncés. La Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de mettre immédiatement un terme à tous les actes de violence, aux menaces, aux persécutions, à la stigmatisation, à l’intimidation ou à toute autre forme d’agression à l’égard d’individus ou d’organisations au motif de l’exercice d’activités syndicales légitimes ou d’activités d’organisations d’employeurs, et d’adopter des mesures pour veiller à ce que de tels actes ne se reproduisent plus. La commission note que le gouvernement réaffirme son ferme attachement aux droits fondamentaux à la liberté syndicale et d’affiliation. Le gouvernement indique qu’aucun acte de violence ni aucune menace, persécution, stigmatisation ou intimidation n’ont été enregistrés contre des organisations syndicales ou d’employeurs au motif de l’exercice de leurs activités légitimes; le gouvernement en veut pour preuve que les organisations sectorielles qui composent l’ANEP ont exprimé publiquement leur reconnaissance et leur volonté de continuer à collaborer avec le gouvernement, et que le conseil de direction de l’ANEP exerce ses fonctions librement et en toute indépendance, et sans ingérence aucune du gouvernement, ce qui démontre le respect absolu de l’autonomie des associations d’employeurs. Tout en prenant note de ces indications, la commission observe que, dans le cadre de la discussion qui a eu lieu en 2025 à la Commission de la Conférence au sujet de l’application de la convention no 98, l’OIE a souligné que, depuis 2020, l’ANEP fait l’objet d’une campagne constante d’exclusion, d’ingérence et de menaces, que tout dialogue institutionnel avec le gouvernement a été interrompu, que des entreprises affiliées ont subi des pressions pour quitter cette organisation et continuent d’être menacées de sanctions économiques et de représailles financières. La commission reprend la demande formulée par la Commission de la Conférence dans le cadre de cette convention et des conventions nos 98 et 144, et prie instamment le gouvernement de prendre des mesures efficaces à cet égard. La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer toute évolution à cet égard.

Relance du Conseil supérieur du travail (CST) et désignation de représentants des travailleurs et des employeurs au sein del’Institut national de formation et de qualification (INCAF). Lors de l’examen en 2023 de la convention no 144, de l’examen en 2024 de l’application de la présente convention et de l’examen en 2025 de l’application de la convention no 98, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de relancer sans délai le CST afin d’assurer la pleine participation des organisations de travailleurs et d’employeurs au dialogue social et à la consultation tripartite. La commission note que, de nouveau, le gouvernement manifeste sa volonté de continuer à renforcer les mécanismes de dialogue tripartite. Il indique que, à cette fin, il a promulgué récemment le décret exécutif no 13 qui porte réforme du règlement du CST, en particulier l’article 4(b), lequel dispose que les membres du secteur des employeurs seront désignés par des organisations légalement inscrites au Registre des associations et fondations à but non lucratif du ministère de l’Intérieur et communiquées au MTPS, afin de garantir la participation des employeurs les plus représentatifs. Le gouvernement indique que cette mesure vise à assurer la participation des employeurs les plus représentatifs du pays et non celle d’une instance quelconque d’employeurs. La commission note que le règlement du CST contenait initialement, à l’article 4(b), une liste de huit associations sectorielles d’employeurs habilitées à désigner un représentant du secteur des employeurs, dont l’ANEP. Force est de noter que le nouveau texte de cet article ne fait plus mention de cette organisation – la Commission de la Conférence avait pris note d’allégations de harcèlement à l’encontre de cette organisation. La commission note que, selon des informations publiquement disponibles, le CST a été institué en août 2025. La commission rappelle que, dans le cadre de l’examen du cas no 3380, le Comité de la liberté syndicale a prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le plein respect de l’autonomie de l’ANEP et la reconnaissance de ses représentants, ainsi que la reconnaissance de cette organisation d’employeurs en tant que partenaire social, afin de continuer à promouvoir la pleine participation de l’ANEP au dialogue social (408e rapport, octobre 2024). De plus, comme indiqué ci-dessus, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de relancer, sans délai, le CST et de garantir la pleine participation des organisations de travailleurs et d’employeurs au dialogue social et aux consultations tripartites. En 2024, la Commission de la Conférence avait prié instamment le gouvernement de garantir le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs de se constituer et d’élire librement leurs représentants. La commission prie instamment le gouvernement de donner pleinement effet aux recommandations susmentionnées des organes de contrôle. La commission exprime son ferme espoir que le CST pourra s’acquitter efficacement de ses fonctions en assurant, en son sein, la pleine participation des organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives et en garantissant leur droit de se constituer et d’élire librement leurs représentants dans les organes de dialogue. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur la composition et le fonctionnement du CST.

Lors de l’examen de l’application de la convention en 2024, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de fournir des informations sur le fait que l’Institut salvadorien de formation professionnelle (INSAFORP) est devenu l’INCAF, et de veiller à ce que ce nouvel institut soit doté d’une structure tripartite. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’INCAF est un organisme autonome. Institué en 2023, il a pour but de renforcer la formation et la qualification professionnelle dans le pays, mais il ne prévoit la participation de représentants des travailleurs et des employeurs ni à son conseil de direction ni à la prise de décisions; il ne s’agit donc pas d’un organisme tripartite, même s’il entretient des contacts avec des alliés stratégiques pour contribuer aux processus de formation. La commission note que la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS soulignent qu’aucune mesure n’a été prise pour modifier la loi portant création de l’INCAF afin d’en faire une institution tripartite, comme l’était l’INSAFORP. Rappelant que l’INSAFORP tripartite a été dissous et remplacé par l’INCAF, qui est dirigé uniquement par le gouvernement, sans la participation des partenaires sociaux, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises pour donner suite à la demande de la Commission de la Conférence.

Articles 2 et 3 de la convention. Réformes législatives en cours. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser les dispositions constitutionnelles et législatives suivantes:

• les articles 219 et 236 de la Constitution de la République et 73 de la loi sur la fonction publique (LSC), qui excluent certaines catégories de fonctionnaires du droit syndical;
• l’article 204 du Code du travail, qui interdit de s’affilier à plus d’un syndicat, afin que les travailleurs qui exercent plus d’une activité professionnelle dans différentes professions ou différents secteurs puissent s’affilier aux syndicats correspondants;
• les articles 211 et 212 du Code du travail (et la disposition correspondante de la LSC concernant les syndicats de travailleurs de la fonction publique), qui établissent qu’il faut au moins 35 travailleurs pour pouvoir constituer une organisation de travailleurs et qu’il faut au moins sept employeurs pour pouvoir constituer une organisation d’employeurs, de manière à ce que les minima imposés par la loi ne fassent plus obstacle à la libre constitution d’organisations d’employeurs et de travailleurs;
• l’article 219 du Code du travail, qui prévoit que, lors de l’enregistrement du syndicat, l’employeur doit certifier le statut de salarié des membres fondateurs afin de garantir que la liste des membres du syndicat en cours de formation ne sera pas communiquée à l’employeur;
• l’article 248 du Code du travail, qui exige un délai de six mois pour formuler une nouvelle demande de constitution d’un syndicat à la suite d’un refus d’enregistrement;
• l’article 47, paragraphe 4, de la Constitution de la République, l’article 225 du Code du travail et l’article 90 de la LSC, qui disposent qu’il faut être salvadorien de naissance et majeur pour être membre du conseil de direction d’un syndicat. La commission note à cet égard que la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS indiquent que la condition relative à l’obligation d’être salvadorien de naissance empêche les travailleurs migrants originaires du Honduras ou du Nicaragua qui sont occupés dans le secteur de la construction ou pour des tâches agricoles de devenir dirigeant syndical;
• l’article 221 de la Constitution de la République, afin que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique se limite aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État, et aux fonctionnaires qui exercent leurs fonctions dans les services essentiels au sens strict du terme (en rappelant qu’il est également possible de limiter le droit de grève en mettant en place un service minimum dans les services publics d’une importance fondamentale);
• l’article 529 du Code du travail, afin que, au moment de prendre la décision de recourir à la grève, seuls soient pris en compte les votes exprimés et que soit reconnu le principe de la liberté de travailler des non-grévistes et le droit des employeurs et du personnel de direction d’entrer dans les locaux de l’entreprise ou de l’établissement, même dans les cas où la grève a été décidée par la majorité absolue des travailleurs;
• l’article 553(f) du Code du travail, qui prévoit que la grève est déclarée illégale lorsqu’il ressort de l’inspection que les travailleurs en grève ne représentent pas au moins 51 pour cent du personnel de l’entreprise ou de l’établissement; et
• rappelant que le personnel pénitentiaire doit jouir du droit syndical, le Comité de la liberté syndicale et la commission ont prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect du droit syndical du personnel pénitentiaire (392e rapport, cas no 3321, octobre 2020).

La commission note en outre que, dans le cas no 3258, le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux représentatifs, de prendre les mesures nécessaires pour supprimer l’obligation imposée aux organisations syndicales d’élire chaque année leur conseil de direction (article 221 du Code du travail et article 87 de la LSC) (409e rapport, mars 2025). À la lumière de la recommandation du Comité de la liberté syndicale et des observations soumises par la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS à cet égard, la commission souligne l’importance de réviser l’article 221 du Code du travail et l’article 87 de la LSC dans le but de respecter l’autonomie des organisations syndicales lorsqu’elles élisent leurs dirigeants. À propos de la dissolution en 2024 de la Commission du travail de l’assemblée législative et de son impact sur les réformes en suspens, la commission note que, selon le gouvernement, une autre commission en a repris les fonctions. La commission note que le gouvernement réaffirme son engagement en faveur de la révision intégrale du Code du travail et qu’il a pour objectif de soumettre une proposition initiale à des fins de consultation avec les différents partenaires sociaux et de disposer à cette fin de l’assistance technique nécessaire. Le gouvernement indique aussi que, si l’un des principaux changements concerne l’extension des pouvoirs des syndicats, le but est d’actualiser l’ensemble de la législation. La commission prend bonne note de tous ces éléments. Rappelant qu’un certain nombre de questions législatives sont soulevées depuis de nombreuses années, la commission prie instamment le gouvernement de redoubler d’efforts et, après consultation tripartite, d’aller dans le sens de l’adoption de mesures concrètes pour assurer la conformité de toutes les dispositions visées avec la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

La commission note que la CNTS affirme que la loi sur les agents étrangers, adoptée le 20 mai 2025: i) permet de contrôler la coopération internationale avec des syndicats et des organisations sociales, impose une taxe de 30 pour cent sur les fonds reçus par des syndicats et des organisations et exige leur enregistrement auprès d’un organisme d’État; ii) interdit la participation politique et limite l’action syndicale aux plaintes relatives au monde du travail; et iii) réduit le financement international consacré à la formation syndicale, ce qui affecte les syndicats aux ressources limitées. La commission note que, conformément à l’article 1 de cette loi, celle-ci s’applique aux personnes physiques ou morales, nationales ou étrangères, dont les activités en El Salvador répondent aux intérêts d’une personne étrangère ou sont financées, directement ou indirectement, par une personne étrangère. La commission note que le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme a considéré que le libellé de la loi est ambigu et qu’elle contient des dispositions susceptibles de restreindre indûment les droits à la liberté d’association et d’expression. De son côté, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a exhorté le gouvernement à abroger cette loi au motif qu’elle pourrait compromettre la viabilité financière des organisations de défense des droits de l’homme. La commission estime qu’une législation qui entrave gravement les activités d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs au motif qu’un syndicat ou une organisation acceptent le soutien financier d’une organisation internationale de travailleurs ou d’employeurs à laquelle le syndicat ou l’organisation sont affiliés enfreint les principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales. La commission rappelle que le contrôle exercé par les autorités publiques sur les finances des syndicats ne devrait normalement pas aller au-delà de l’obligation de présenter des rapports périodiques. La commission considère également que les dispositions législatives interdisant aux syndicats toute activité politique posent des difficultés quant à l’application des principes de la convention (voir l’Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 116). La commission prie instamment le gouvernement, en consultation avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives, de prendre les mesures nécessaires, y compris des mesures législatives le cas échéant, pour veiller à ce que la législation relative aux organisations qui exercent les fonctions d’un agent étranger soit pleinement compatible avec les droits des organisations de travailleurs et d’employeurs au titre de la convention. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur toutes les mesures prises à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. Dans son dernier commentaire, à l’instar du Comité de la liberté syndicale et de la Commission de la Conférence, la commission a prié instamment le gouvernement d’accélérer les processus d’enregistrement des conseils de direction d’organisations de travailleurs et d’employeurs ainsi que d’octroi de pouvoirs à leurs membres afin de garantir le droit de ces organisations de se constituer et d’élire librement leurs représentants. La commission note que le gouvernement indique ce qui suit: i) les retards dans l’octroi de pouvoirs sont principalement dus au fait que des observations demandant des mesures de correction n’ont pas été suivies ou à la présentation tardive des documents demandés; ii) dans le cadre des engagements visant à promouvoir le dialogue social, le MTPS a convoqué à une réunion 180 organisations le 21 mai 2025 (157 y ont participé) et, dans ce contexte, le ministre du Travail a annoncé: la réduction du délai fixé pour octroyer des pouvoirs – le délai est de vingt-trente jours –, la mise en place d’un groupe de dialogue permanent qui se réunit chaque mois et la création d’un organe représentatif dont les méthodes ont fait l’objet d’un consensus et d’une approche sectorielle; et iii) entre 2022 et 2025, 60 syndicats et 1 185 conseils de direction des secteurs public et privé ont été enregistrés. La commission note également que la CNTS, la CSTS, la CATS et la CUTS soulignent la persistance d’obstacles à l’enregistrement et à la constitution de syndicats: i) des documents, indisponibles parfois, sont exigés (copie du document d’identité, justificatif de la fonction exercée, bulletins de salaire), ce qui empêche de valider les élections et se traduit par des licenciements; ii) au motif de l’inobservation de ces conditions, le secrétariat d’un syndicat peut être déclaré vacant, même si satisfaire à ces conditions est matériellement impossible; iii) il demeure obligatoire de présenter les listes de membres dans lesquelles figurent leurs signature et leur numéro d’affiliation – alors que cette condition n’est pas prévue par la loi –, ce qui retarde l’enregistrement: et iv) bien que des pouvoirs aient été octroyés en mai 2025 et qu’il ait été promis de continuer d’octroyer des pouvoirs dans un délai de quinze jours – évolution que les organisations susmentionnées et la CSI apprécient – après la Conférence internationale du Travail, le délai légal n’a pas été respecté, ce qui a mené à des préjudices (impossibilité de négocier collectivement, licenciements, entre autres). La commission prend bonne note de l’engagement qu’a exprimé le gouvernement en faveur de la promotion du dialogue social et fait bon accueil aux mesures concrètes prises en ce qui concerne l’octroi de pouvoirs. La commission note que la CSI exprime le ferme espoir que le processus de dialogue se poursuivra et se traduira par une évolution positive. La commissionprie instamment le gouvernement de mener à son terme dès que possible la normalisation des processus d’enregistrement en cours et d’octroi de pouvoirs aux conseils de directionafin de garantir le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs de se constituer et d’élire librement leurs représentants. La commission prie aussi le gouvernement de poursuivre ses efforts pour promouvoir un dialogue ouvert, inclusif et participatif, en mettant en place un groupe de travail permanent pour le dialogue et en instituant un organe représentatif dont les méthodes auront fait l’objet d’un consensus et d’une approche sectorielle, comme l’a annoncé le ministre du Travail. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur toute évolution à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2026 .]