Alegatos: las organizaciones querellantes alegaron inicialmente que la reforma de
la legislación sobre la Administración pública se había preparado sin la debida consulta a
las organizaciones de trabajadores, endureciendo aún más la legislación sobre la
Administración pública vigente y manteniendo las restricciones impuestas a los derechos
sindicales básicos de los empleados públicos, sin ofrecerles una compensación
adecuada
- 350. El Comité ya examinó estos casos en cuanto al fondo en 11 ocasiones,
la más reciente en su reunión de junio de 2018, en la que presentó un informe
provisional [386.º informe, párrafos 379-423], aprobado por el Consejo de Administración
en su 333.ª reunión (junio de 2018) .
- 351. La Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC-RENGO) (caso núm.
2177) presentó información adicional en una comunicación de fecha 12 de marzo de
2025.
- 352. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 3
de marzo de 2025.
- 353. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Examen anterior del caso
A. Examen anterior del caso- 354. En su reunión de junio de 2016, el Comité formuló las
recomendaciones siguientes [véase 386.º informe, párrafo 423].
- a) el Comité insta
una vez más al Gobierno a entablar consultas efectivas con los interlocutores
sociales interesados sin más demora y de conformidad con sus recomendaciones
anteriores:
- b) una vez más, el Comité pide al Gobierno que siga facilitando información sobre
el funcionamiento del sistema de recomendación de la NPA como medida compensatoria
hasta que se reconozcan los derechos laborales básicos de los empleados
públicos;
- c) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes
que le mantengan informado de los resultados de las restantes acciones judiciales
interpuestas por los sindicatos de empleados de varias corporaciones universitarias
de ámbito nacional en contra de las medidas unilaterales de reducción de los
salarios.
B. Información adicional presentada por la organización querellante
B. Información adicional presentada por la organización querellanteDerecho de sindicación del personal de extinción de incendios
Derecho de sindicación del personal de establecimientos
penitenciarios
Derechos laborales básicos de los empleados de la Administración
pública
- 355. En su comunicación de 12 de marzo de 2025, la Confederación Japonesa
de Sindicatos (JTUC-RENGO) facilitó la siguiente información sobre las cuestiones
pendientes:
- 356. La JTUC-RENGO afirmó de manera contundente que el Gobierno no había
dado curso a las recomendaciones formuladas por el Comité desde que este examinara el
caso por última vez, en 2018, y que únicamente había ofrecido respuestas formales y no
había demostrado ningún avance real en los siete años transcurridos desde la publicación
del informe del Comité.
- 357. La JTUC-RENGO se refirió a sus observaciones transmitidas a la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) en agosto de
2024, en las que declaraba su intención de realizar un seguimiento minucioso de la
manera en que el Gobierno celebraba, con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores, nuevas conversaciones sobre los empleados de la Administración pública,
como consecuencia de las conclusiones adoptadas por la Comisión de Aplicación de Normas
de la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 2024. No obstante, la JTUC-RENGO
se mostró decepcionada con la primera reunión, organizada el 19 de diciembre de 2024,
pues no vio muestras de un compromiso sincero de resolver los problemas por parte del
Gobierno del Japón, y describió dicha reunión como un mero foro para expresar opiniones
divergentes.
- 358. Las explicaciones y los materiales aportados por los ministerios
gubernamentales simplemente venían a confirmar las limitaciones existentes y la
justificación aducida unilateralmente por el Gobierno, que anteriormente había sido
objeto de críticas por los órganos de control de la OIT. Asimismo, el Gobierno planteó
temas que quedaban fuera del alcance de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de
Normas, como la movilización de recursos humanos y la lucha contra el acoso, lo que la
JTUC-RENGO percibió como un intento de eludir los debates sobre los derechos laborales
básicos. Pese al llamamiento a entablar consultas con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores formulado en las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas,
la JTUC-RENGO consideró que el Gobierno trataba la reunión como un mero trámite, como su
propio título reflejaba: «un intercambio de opiniones». Por último, la JTUC-RENGO instó
al Comité a que indicara de manera precisa al Gobierno que este debía incluir en las
conversaciones al personal competente de los ministerios del Gobierno del Japón, así
como al interlocutor social interesado, la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la
Administración Pública (KOMU ROKYO), organización afiliada a la JTUC-RENGO.
- 359. La JTUC-RENGO destacó que, si bien las conclusiones de la Comisión
de Aplicación de Normas aludían a la introducción de «nuevas mejoras en la situación y
las condiciones laborales de los servicios de extinción de incendios», no estaba
totalmente claro cuál era el significado preciso de dicha afirmación. La organización
querellante subrayó que las partes pertinentes en el Japón, incluidas las organizaciones
de empleadores y de trabajadores, no compartían una visión común sobre ese aspecto.
- 360. La JTUC-RENGO destacó los amplios antecedentes de la presente
cuestión y señaló que, desde que se plantara por primera vez ante el Comité de Libertad
Sindical, en febrero de 2002, se habían publicado 11 informes. Estos informes se basan
en la situación real de los derechos laborales básicos de los empleados públicos, tanto
dentro como fuera del Japón, y se sustentan asimismo en las normas internacionales del
trabajo dimanantes de los Convenios núms. 87 y 98. En consecuencia, la JTUC-RENGO
aseveró que las conclusiones alcanzadas por el Comité en sus informes sucesivos son
claras, universales y vinculantes. Por ello, la JTUC-RENGO ha instado al Comité a que
tome contra el Gobierno las medidas más rigurosas que tenga a su disposición para dar
una solución inmediata a esta cuestión de larga data.
- 361. Asimismo, la JTUC-RENGO facilitó a la CEACR sus observaciones acerca
de las diferentes cuestiones.
- 362. La única medida concreta emprendida por el Gobierno como
consecuencia de las conclusiones adoptadas por la Comisión de Aplicación de Normas en
2018 ha sido la consulta a los interlocutores sociales, a nivel nacional, de si
consideraban que los bomberos se equiparaban a la policía y de si ello era compatible
con el Convenio núm. 87. La JTUC-RENGO recordó a la CEACR que, pese al informe anual del
Gobierno en el que se detallan las consultas mantenidas desde 2019, ninguna reunión
había colmado las expectativas expresadas por la CEACR de avanzar para garantizar que
los bomberos puedan disfrutar del derecho de sindicación que les corresponde. El
principal motivo de esto es la firme posición defendida por el Gobierno según la cual el
Japón ratificó el Convenio núm. 87 basándose en la opinión del Comité [54.º informe del
Comité de Libertad Sindical] de que los servicios de extinción de incendios del Japón
abarcan «ciertas funciones que deberían considerare asimilables a las de la policía», lo
que justifica que no se reconozca el derecho de sindicación de los bomberos. La
JTUC-RENGO aduce que esta posición impide realizar cualquier avance significativo en las
consultas.
- 363. La JTUC-RENGO también destacó que, durante el terremoto que tuvo
lugar en la península de Noto (enero de 2024), las organizaciones de bomberos
demostraron que podían poner en marcha un sistema de emergencia y apoyo de amplia
cobertura con más rapidez que la policía y las fuerzas de autodefensa, lo que obedecía
al gran sentido del deber de los bomberos, que no estaba relacionado en absoluto con el
derecho de sindicación. La JTUC-RENGO criticó el argumento del Gobierno de que reconocer
el derecho de sindicación afectaría negativamente a las actividades de los bomberos, ya
que suponía la negación de la libertad sindical y una falta de consideración por la
dedicación con que trabajaban estos profesionales.
- 364. La JTUC-RENGO afirmó que el sistema de comités de personal de
extinción de incendios (FDPC) se estableció en 1995 por medio de un acuerdo entre el
Gobierno y los trabajadores, con el objetivo de reforzar la administración de los
servicios de extinción de incendios y de ambulancia. Aun cuando se considera importante
mejorar este sistema, según los resultados de la situación de la administración
correspondientes al ejercicio de 2022, publicados en octubre de 2023 por el Organismo de
Gestión de Incendios y Catástrofes (FDMA), dependiente del Ministerio del Interior y
Comunicaciones, parece que la notificación relativa al sistema de comités no se
comprendió bien en algunos cuerpos de bomberos. Esto pone de relieve que la
administración del sistema de FDPC ha adquirido, en gran medida, un carácter simbólico,
debido a cuestiones como el hecho de que los empleadores con cierto grado de
responsabilidad y autoridad no participen, sobre todo teniendo en cuenta que han
transcurrido casi 30 años desde la implantación de este sistema.
- 365. La JTUC-RENGO cuestionó el informe anual del Gobierno en el que se
sostenía que los FDPC habían logrado ciertas mejoras en las condiciones de trabajo del
personal de extinción de incendios durante la pandemia de COVID-19. Los procedimientos
de los comités, que consisten en la presentación de opiniones, el resumen de opiniones,
deliberaciones, la presentación de informes al jefe de bomberos, la solicitud de
presupuestos y ajuste, se prolongan durante mucho tiempo, cuestión que el Gobierno no ha
tratado de resolver. En emergencias como la pandemia de COVID-19, resulta esencial
introducir de manera inmediata mejoras en las condiciones de trabajo. Una negociación
colectiva eficaz, mediante el ejercicio del derecho de sindicación, podría haber
impulsado mejoras en cuanto a las obligaciones y las condiciones de trabajo, sobre la
base de experiencias reales.
- 366. Además, si bien en la memoria del Gobierno se menciona como un logro
el establecimiento de una prestación por trabajo en caso de cuarentena, se adujo que
ello no era resultado del sistema de FDPC. En cambio, se cree que la prestación la
estableció inicialmente la Autoridad Nacional del Personal (NPA) para los empleados de
la Administración pública nacional en marzo de 2020 y que, posteriormente, se hizo
extensiva a los empleados de las Administraciones públicas locales, incluidos los
bomberos. La creación de la prestación por trabajo en caso de cuarentena se considera
más bien un intento de armonizar la remuneración y las condiciones de trabajo con las de
los empleados de la Administración pública nacional.
- 367. La JTUC-RENGO criticó la afirmación sistemática del Gobierno de que
el personal de establecimientos penitenciarios debe considerarse parte de las fuerzas
policiales en virtud del artículo 9 del Convenio núm. 87, consideración que se basa en
los informes 12.o y 54.o del Comité de Libertad Sindical. Basarse en el 54.o informe,
publicado hace más de 60 años, resulta problemático. La JTUC-RENGO recuerda que, en
2018, la Comisión de Aplicación de Normas recomendó al Gobierno que entablara consultas
con los interlocutores sociales para determinar las categorías de funcionarios de
prisiones, considerados parte de la policía, que deberían quedar excluidas del ejercicio
del derecho de sindicación y las que deberían disfrutar de él. La JTUC-RENGO también
señaló que, en 2018, tanto el Comité como la CEARC afirmaron que el hecho de que algunos
funcionarios de prisiones estuvieran autorizados a portar armas no los equiparaba a
miembros de la policía o las fuerzas armadas. Por consiguiente, la JTUC RENGO sostiene
que el hecho de portar y utilizar armas no es una razón válida para denegar al personal
de establecimientos penitenciarios el derecho de sindicación.
- 368. La JTUC-RENGO también rechazó el otro motivo aducido por el Gobierno
para denegar el derecho de sindicación, que consistía en que este derecho dificultaría
responder con rapidez a situaciones de emergencia y mantener el orden en las prisiones.
La JTUC-RENGO afirmó que las labores que se realizan en las prisiones y los derechos
laborales sindicales son dos cuestiones diferenciadas, y que la reivindicación del
Gobierno es una mera falacia para denegar el derecho de sindicación, sobre todo teniendo
en cuenta que no hay precedentes de tal situación en el Japón. La JTUC-RENGO criticó la
falta de avances en la aplicación de la recomendación del Comité aprobada en la
Conferencia de 2018 de clasificar a los funcionarios de prisiones en consulta con los
interlocutores sociales, acusando al Gobierno de ignorar deliberadamente la existencia
de organizaciones laborales relevantes y de hacer caso omiso de los mecanismos de
control de la OIT. El Gobierno debe reconocer de inmediato el derecho de sindicación del
personal de establecimientos penitenciarios, ya que es esencial para mejorar este
entorno de trabajo hermético y hacer que sea justo, abierto y democrático.
- 369. En opinión de la JTUC-RENGO, las recomendaciones de la NPA,
presentadas por el Gobierno como una medida compensatoria por limitar los derechos
laborales básicos de los empleados de la Administración pública, se han venido aplicando
de manera desigual y con demoras. Dichas medidas empezaron a aplicarse en 1948, pero su
plena aplicación, tanto por lo que se refiere al fondo como a los plazos, no se logró
hasta 1970. Además, la aplicación se pospuso en 1982 y, a lo largo de sucesivas
revisiones, se introdujeron reducciones y modificaciones en los plazos, lo que puso de
manifiesto la falta de carácter vinculante de las recomendaciones y el control
discrecional ejercido por el Gobierno al aplicarlas. La manera en que se dio seguimiento
a la recomendación formulada por la NPA en 2021 que menciona el Gobierno en su informe,
que acarreó reducciones salariales en junio de 2022 debido a las circunstancias
políticas, ilustra asimismo la falta de idoneidad del mecanismo y la inquietud que
genera entre los empleados de la Administración pública. En sus conclusiones de 2018 y
de 2024, al examinar la aplicación por el Japón del Convenio núm. 87, la Comisión de
Aplicación de Normas instó al Gobierno a que velara por que los procedimientos de la NPA
garantizaran unos procesos de conciliación y arbitraje imparciales y rápidos. La
JTUC-RENGO señaló la persistente falta de avances con respecto a las consultas
mantenidas con los interlocutores sociales acerca de esta cuestión.
- 370. La JTUC-RENGO afirmó que la Ley Básica de Reforma del Sistema
Nacional de la Administración Pública, promulgada en junio de 2008, dispone el
establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales. Con arreglo a lo
dispuesto en esta Ley, el Gobierno debe «prever» dicho sistema, no solo «considerarlo»,
lo que conlleva el deber legislativo de implantarlo. Si bien, en 2011, el Gobierno
presentó a la Dieta los correspondientes proyectos de ley, estos fueron desestimados por
diferencias políticas, y no a causa de las opiniones manifestadas por el público, como
afirmó el Gobierno. Las encuestas de opinión pública llevadas a cabo en ese momento
arrojaron que se apoyaba el establecimiento de un sistema de negociación entre los
trabajadores y los empleadores para definir las condiciones de trabajo.
- 371. La JTUC-RENGO lamentaba que no se hubiera adoptado ninguna medida
concreta, pese a que en las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de 2018
se destacaba la falta de avances respecto del establecimiento de un sistema autónomo de
relaciones laborales y se solicitaba al Gobierno que lo examinara en consulta con los
interlocutores sociales. La JTUC RENGO criticó que el Gobierno no asumiera las
responsabilidades que le correspondían y la existencia de demoras constantes, y señaló
que, para el Gobierno, realizar un «examen detenido» significaba «no hacer nada», como
demostraba el hecho de que no se hubieran examinado los «costos y beneficios» derivados
del reconocimiento del derecho a celebrar convenios.
- 372. La JTUC-RENGO también rechazó el argumento del Gobierno de que las
restricciones de los derechos laborales básicos que afectaban a los empleados de la
Administración pública nacional eran limitadas, porque los funcionarios que se
incorporaban al sector privado o a entidades administrativas constituidas en sociedad se
les reconocían los derechos laborales básicos plenos. La JTUC-RENGO reiteró que la
reforma de 2014, en virtud de la cual se crearon entidades administrativas
independientes, fue una reforma administrativa destinada a separar los departamentos
relacionados con los trabajos manuales de aquellos dedicados a la prestación de
servicios, no una medida dirigida a mejorar el sistema de relaciones laborales de los
órganos administrativos nacionales. La JTUC-RENGO sostenía que la memoria del Gobierno
pretendía manipular el recorte de empleados en la Administración pública nacional
derivado de la reforma administrativa, con el fin de justificar las restricciones que
estaban afectando a los derechos laborales de dichos empleados.
- 373. En cuanto a la solicitud de la Comisión de que se llevaran a cabo
consultas con los interlocutores sociales sobre las medidas destinadas a establecer un
sistema autónomo de relaciones laborales, la JTUC-RENGO señaló que en la memoria del
Gobierno se afirmaba que este estaba realizando un examen detenido de la manera de dar
curso a las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas mediante consultas
con los interlocutores sociales. La JTUC-RENGO indicó que esto difería de lo señalado en
memorias anteriores, en los que el Gobierno indicaba que estaba «intercambiando
opiniones» con «la JTUC-RENGO». No obstante, la JTUC-RENGO sostenía que el Gobierno
llevaba seis años sin cumplir las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas
de 2018, lo que demostraba su desdén deliberado. En respuesta a las conclusiones
formuladas por la Comisión de Aplicación de Normas en 2024, el Gobierno aludió a «un
nuevo intercambio de opiniones» con las organizaciones nacionales de empleadores y de
trabajadores. La JTUC-RENGO declaró que estaría muy atenta a comprobar la buena fe del
Gobierno en esos futuros intercambios. A fin de velar por que el Gobierno acate el
informe de la CEACR, la JTUC-RENGO urge al Comité a que establezca de manera precisa lo
siguiente: i) un plazo mínimo de dos años para la formulación del plan de acción; ii) el
personal competente de los ministerios del Gobierno del Japón, y iii) el «interlocutor
social interesado», que debe ser KOMU-ROKYO, organización afiliada a la JTUC-RENGO.
C. Respuesta del Gobierno
C. Respuesta del GobiernoDerecho de sindicación del personal de extinción de incendios
Derecho de sindicación del personal de establecimientos
penitenciarios
Derechos laborales básicos de los empleados de la Administración
pública
- 374. En su comunicación de 3 de marzo de 2025, el Gobierno facilitó la
información siguiente.
- 375. El Gobierno indicó que había aportado información en respuesta a las
recomendaciones anteriores del Comité, como figuraba en su memoria dirigida a la CEACR
en 2024.
- 376. El Gobierno ha entablado un nuevo diálogo con las organizaciones
nacionales de empleadores y de trabajadores sobre cuestiones relacionadas con el régimen
de los empleados de la Administración pública. El 19 de diciembre de 2024, se celebró
una reunión en el marco de ese diálogo, organizada por la Oficina de Asuntos de Personal
Adscrita al Gabinete y la Secretaría del Gabinete, con arreglo a las conclusiones
formuladas por la Comisión de Aplicación de Normas en 2024. La reunión, que incluyó una
cena informal y duró dos horas y media, se consideró productiva y fue acogida
favorablemente por los representantes de los empleadores y de los trabajadores. El
Gobierno está resuelto a proseguir ese diálogo a fin de facilitar que debates en curso
entre los interlocutores sociales sean provechosos.
- 377. El Gobierno indicó que en la reunión celebrada en diciembre de 2024
habían participado representantes de diferentes ministerios y autoridades pertinentes,
incluidas LA NPA, el Ministerio del Interior y Comunicaciones, el Organismo de Gestión
de Incendios y Catástrofes y el Ministerio de Justicia, así como del Ministerio de
Salud, Trabajo y Bienestar en calidad de observadores. Las organizaciones de empleadores
y de trabajadores estuvieron representadas por la Federación Empresarial del Japón
(Keidanren) y la JTUC-RENGO. En los debates cada ministerio o autoridad brindaron
explicaciones detalladas sobre las conclusiones adoptadas por la Comisión de Aplicación
de Normas en junio de 2024 y se hizo hincapié en mantener una comunicación abierta.
Según el Gobierno, la JTUC-RENGO expresó su satisfacción por la presencia de todas las
instituciones pertinentes y su esperanza de que se llevara a cabo un examen profundo de
cada cuestión. La Keidanren, por su parte, valoró la plataforma de diálogo y expresó su
deseo y esperanza de mantener unos debates fructíferos sobre la base de información y
explicaciones detalladas. Los representantes del Gobierno y de las organizaciones de
empleadores y de trabajadores convinieron en seguir utilizando dicha plataforma en
futuros debates.
- 378. El Gobierno indicó que, a raíz de las conclusiones de la Comisión de
Aplicación de Normas de 2018, a partir de enero de 2019, el Ministerio del Interior y
Comunicaciones había entablado consultas periódicas con los representantes de los
empleadores a fin de examinar la posición del Gobierno con arreglo a la cual el personal
de extinción de incendios se consideraba «policía» y la manera en que este planteamiento
era compatible con la aplicación de los convenios de la OIT pertinentes. En reuniones
sucesivas, también se procedió a examinar a fondo el sistema de FDPC, concebido para
incorporar las observaciones del personal de extinción de incendios en sus condiciones
de trabajo (2019). En consultas posteriores se trataron cuestiones relativas a la
modernización de la administración de los servicios contra incendios (2020) y
preocupaciones en materia de acoso (2021), y los empleados expresaron su agradecimiento
por la periodicidad de dichos debates.
- 379. Para proseguir este diálogo, el Ministerio del Interior y
Comunicaciones mantuvo nuevas consultas a fin de examinar la aplicación del sistema de
FDPC modificado (enero de 2022) y el sistema de reincorporación al empleo para el
personal de extinción de incendios (marzo de 2022). Se debatió un asunto clave que
generaba desacuerdo, la clasificación del personal de extinción de incendios como
«policía», y el Ministerio del Interior y Comunicaciones destacó la necesidad de que los
cuerpos de bomberos cooperaran con otras organizaciones, habida cuenta de que el Japón
estaba expuesto a catástrofes frecuentes. Aunque se alcanzó cierto grado de acuerdo con
respecto a las opiniones divergentes sobre el derecho de sindicación, ambas partes se
comprometieron a proseguir los intercambios acerca de diferentes cuestiones que
afectaban al personal de extinción de incendios. Las consultas mantenidas posteriormente
también abarcaron el acoso en el lugar de trabajo, el empleo y el empoderamiento del
personal femenino de extinción de incendios, los servicios de ambulancia durante la
pandemia de COVID-19, y el Ministerio del Interior y Comunicaciones definió medidas
destinadas a abordar estos desafíos (diciembre de 2022).
- 380. El Gobierno adujo que la movilización a gran escala de los cuerpos
de bomberos a la que se había procedido a raíz del terremoto sufrido en 2024 en la
península de Noto ponía de relieve la eficacia del sistema de respuesta ante las
catástrofes, y demostraba la necesidad de contar con un mando unificado y actuaciones
coordinadas con otros organismos. Los esfuerzos destinados a mejorar el sistema de FDPC
tenían por objeto facilitar que los trabajadores formularan sus observaciones, también
en relación con la modificación de la política de aplicación en 2018 y estudios
realizados posteriormente para evaluar sus condiciones operativas. En aras de un mejor
funcionamiento, el Ministerio del Interior y Comunicaciones publicó unas directrices en
las que se hacía hincapié en la comunicación entre los jefes de los cuerpos de bomberos
y el personal de extinción de incendios por lo que se refería a las opiniones relativas
a los FDPC y la aplicación de medidas conexas. El Gobierno afirmó que estas medidas
contribuyeron a lograr mejoras en las condiciones de trabajo, por ejemplo, gracias a la
aplicación de contramedidas para luchar contra el acoso y el establecimiento de
prestaciones durante la pandemia de COVID-19, y que prosiguen los esfuerzos para seguir
racionalizando el sistema de FDPC.
- 381. El Gobierno adujo que las labores propias de los funcionarios de
prisiones, las cuales consistían, entre otras, en el encarcelamiento de determinadas
categorías de detenidos y en el ejercicio de la autoridad para investigar delitos y
detener a reclusos dentro de las instituciones penitenciarias, se asimilaban a las de la
policía judicial. Además, los funcionarios de prisiones están legalmente autorizados a
portar y utilizar armas, al igual que los agentes de policía. Por consiguiente, el
Gobierno consideró que, en virtud del artículo 9 del Convenio núm. 87 de la OIT, los
funcionarios de prisiones se clasifican debidamente como «policía», opinión respaldada
por el Comité de Libertad Sindical en sus informes 12.o y 54.o.
- 382. Asimismo, el Gobierno destacó que era necesario que el personal de
establecimientos penitenciarios, incluidos entre otros los funcionarios de prisiones,
utilizara la fuerza para controlar emergencias en las instituciones penitenciarias bajo
la dirección y supervisión del funcionario de más alto rango presente. El Gobierno adujo
que reconocer al personal de establecimientos penitenciarios el derecho de sindicación
menoscabaría la capacidad de este de desempeñar eficazmente sus funciones y de mantener
el orden y la disciplina dentro de las instalaciones. Basándose en estos argumentos, el
Gobierno concluye que el personal de establecimientos penitenciarios no puede disfrutar
del derecho de sindicación.
- 383. Ahora bien, en reconocimiento de las observaciones formuladas por la
CEACR, el Gobierno adoptó las medidas necesarias a fin de crear y potenciar
oportunidades para que el personal de establecimientos penitenciarios exprese sus
opiniones acerca de su entorno de trabajo. Entre esas medidas, figura facilitar el
intercambio de opiniones entre los ejecutivos y los representantes del personal en las
sedes penitenciarias regionales (ocho), abordar con carácter prioritario la mejora del
entorno de trabajo, la formación del personal y la reducción de la carga de trabajo (de
octubre a diciembre de 2023). Se trata de organismos que ejercen su autoridad sobre las
instituciones penitenciarias en unas jurisdicciones. También se están desplegando
esfuerzos para abordar problemas concretos en las instituciones penitenciarias de
mujeres (2023), y se están instaurando servicios de asesoramiento y salud mental para
mejorar el bienestar del personal, por ejemplo, la conciliación de la vida laboral y
personal. A pesar de estas medidas, el Gobierno siguió considerando que el personal de
establecimientos penitenciarios no puede disfrutar del derecho de sindicación.
- 384. El Gobierno recordó que el sistema japonés impone determinadas
restricciones a los derechos laborales básicos de los empleados de la Administración
pública. Esto se debe al papel especial que les corresponde como servidores de todos los
ciudadanos y el carácter público de las funciones que desempeñan en aras del interés
común de la sociedad. Para compensar tales limitaciones, se han creado organizaciones
neutrales e independientes como la NPA y los comités de personal. Estas entidades se
encargan de publicar recomendaciones y llevar adelante otras medidas destinadas a velar
por que los empleados de la Administración pública reciban un trato justo.
- 385. Una función esencial de la NPA es procurar que la remuneración y las
condiciones de trabajo de los empleados de la Administración pública nacional se adecuen
a los niveles de la sociedad en general. La NPA lleva a cabo estudios anuales sobre las
condiciones de trabajo en el sector privado, centrándose especialmente en la comparación
de los niveles de remuneración. Mediante análisis estadísticos, la NPA trata de lograr
un equilibrio entre las tasas de remuneración del sector público y el privado
recomendando la introducción de ajustes para corregir posibles diferencias. Este sistema
de revisión de las remuneraciones lleva vigente desde 1960, y las recomendaciones más
recientes se publicaron en agosto de 2023. A fin de velar por que sus recomendaciones y
medidas sean adecuadas, la NPA solicita activamente a las organizaciones de empleados
sus observaciones. Organiza reuniones con el ánimo de escuchar sus opiniones y atender
sus solicitudes, que a continuación plasma en sus recomendaciones y en otras medidas. La
frecuencia de estos intercambios en considerable, pues en 2022 se celebraron 190
reuniones oficiales y en 2023, 186. Además, al revisar sistemas concretos, la NPA
mantiene consultas tanto con los empleados como con los empleadores. Por ejemplo,
durante la revisión en curso del sistema de remuneración, las organizaciones de
empleados han participado desde etapas tempranas del proceso, aportando sus
observaciones sobre proyectos de propuestas.
- 386. Según el Gobierno, este marco establece un sistema que permite a las
organizaciones de empleados participar en el proceso de adopción de decisiones que
guardar relación con sus condiciones de trabajo y su remuneración mediante las
recomendaciones de la NPA. El Gobierno, en principio, respeta este sistema y redacta
proyectos de ley sobre la base de las recomendaciones formuladas por la NPA.
Posteriormente, esos proyectos de ley se someten a debate en la Dieta, y se revisan a
fin de garantizar unas condiciones de trabajo adecuadas para los empleados de la
Administración pública. Además, los empleados tienen acceso a sistemas que les permiten
solicitar medidas administrativas y revisiones relacionadas con sus condiciones de
trabajo. El Gobierno recordó que, según había afirmado el Tribunal Supremo, el sistema
de formulación de recomendaciones de la NPA y las medidas conexas sirven de compensación
por las limitaciones impuestas a los derechos laborales básicos.
- 387. Si bien el Gobierno consideró el establecimiento de un sistema
autónomo de relaciones laborales, tal como se sugirió en las conclusiones de la Comisión
de Aplicación de Normas de 2018, reconoce que existen diferentes desafíos. Estos
consisten, por ejemplo, en preocupaciones acerca del aumento de los costos de
negociación, la probabilidad de que se genere confusión y el riesgo de que unas
negociaciones prolongadas afecten a la prestación del servicio público. La Ley de
Enmienda de la Ley sobre la Administración Pública Nacional, de 2014, se formuló sobre
la base del marco vigente, caracterizado por la restricción de los derechos laborales
básicos, y no prevé medidas para el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones
laborales. El Gobierno mantenía que había que efectuar un examen más detenido, además de
proseguir el diálogo con las organizaciones de empleados y otras partes interesadas, a
fin de resolver las diferentes cuestiones que se planteaban. El Gobierno destacó que
participaba activamente en las conversaciones en curso con las organizaciones de
empleados a diferentes niveles y sobre cuestiones muy diversas, como la remuneración, la
conciliación de la vida laboral y personal y medidas destinadas a mejorar el trato
otorgado a los trabajadores no regulares y a las trabajadoras.
- 388. Por último, en cuanto al establecimiento de consultas con los
interlocutores sociales sobre las medidas destinadas a instaurar un sistema autónomo de
relacionales laborales, como había solicitado el Comité, el Gobierno indicó que estaba
examinando detenidamente la posibilidad de entablar consultas con los interlocutores
sociales, también el marco de los debates celebrados en el panel anual de la OIT sobre
diversas cuestiones conexas. Asimismo, a raíz de las conclusiones de la Comisión de
Aplicación de Normas de 2024, el Gobierno afirmó que iniciaría nuevos intercambios de
opiniones con las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores sobre
cuestiones enmarcadas en el sistema de empleados de la Administración pública, con lo
que demostró su determinación de fomentar un mayor entendimiento con los interlocutores
sociales y proporcionar de buena fe a la OIT información sobre las medidas
adoptadas.
D. Conclusiones del Comité
D. Conclusiones del ComitéDerecho de sindicación de los bomberos y funcionarios de
prisiones
Información sobre las acciones judiciales
- 389. El Comité recuerda que decidió examinar estos dos casos, presentados
inicialmente en 2002, conjuntamente, considerando que ambos se refieren, en principio, a
la reforma de la Administración pública en el Japón y sus consecuencias en la
realización de los principios de la libertad sindical. El Comité toma nota de la
información adicional que presentaron las organizaciones querellantes y el Gobierno en
relación con sus recomendaciones anteriores y de las medidas adoptadas recientemente. En
este sentido, el Comité observa que, desde que examinó el caso por última vez, en 2018,
tanto las organizaciones querellantes como el Gobierno han facilitado periódicamente a
la CEARC información sobre las cuestiones pendientes en el marco del mecanismo de
presentación periódica de memorias sobre la aplicación del Convenio núm. 87, también en
2024. El Comité observa asimismo que las cuestiones pendientes también fueron examinadas
por la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2024.
- Derechos laborales básicos de los empleados de la Administración
pública
- 390. El Comité recuerda sus recomendaciones de larga data sobre la
necesidad de garantizar a los trabajadores de la Administración pública los derechos
laborales básicos. Concretamente, en 2018, el Comité había instado una vez más al
Gobierno a que emprendiera consultas provechosas con los interlocutores sociales
interesados en relación con lo siguiente: i) el reconocimiento pleno del derecho de
sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y el personal de establecimientos
penitenciarios; ii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la
Administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y a celebrar
convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación puedan
limitarse por motivos legítimos se beneficien de procedimientos compensatorios
adecuados, y iii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de
autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad
con los principios de la libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y
dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho sanciones civiles o penales
severas. El Comité también había instado al Gobierno a que mantuviera consultas con los
interlocutores sociales con miras a determinar el alcance de los asuntos negociables en
la Administración pública.
- 391. Habida cuenta de la información presentada tanto por el Gobierno
como por la JTUC-RENGO, el Comité lamenta profundamente que la cuestión del
reconocimiento de los derechos laborales básicos a los empleados de la Administración
pública siga sin resolverse pese a sus repetidas recomendaciones. El Comité recuerda
que, en su opinión, los funcionarios públicos, al igual que todos los trabajadores, sin
distinción alguna, deberían gozar del derecho de constituir las organizaciones que de su
elección y afiliarse a las mismas, sin autorización previa, para la promoción y la
defensa de sus intereses profesionales. Los trabajadores de los servicios públicos
locales deberían poder constituir efectivamente las organizaciones que estimen
convenientes, y estas organizaciones deberían tener plenos derechos para fomentar y
defender los intereses de los trabajadores que representan [véase Recopilación de
decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 336 y 353]. El
Comité también recuerda que todos los trabajadores de la Administración pública que no
están al servicio de la Administración del Estado deberían disfrutar del derecho de
negociación colectiva, y debería darse prioridad a este derecho como medio de solucionar
los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de
empleo en la Administración pública. Una disposición jurídica que prohíbe a las
autoridades públicas y los empleados públicos, incluidos aquellos que no participan en
la Administración del Estado, concluir un acuerdo, incluso si quieren hacerlo, sería
contraria al principio de la negociación libre y voluntaria. Otorgar ciertas mejoras
laborales a los empleados públicos, pero no en el marco de un acuerdo colectivo, sino
como medidas decididas unilateralmente, aunque tengan relación con las materias de la
negociación (lo cual sería más propio de una consulta que de la negociación), es
problemático. A juicio del Comité, esta práctica no promueve la negociación colectiva y
debería evitarse [véase Recopilación, párrafos 1241, 1473 y 1479].
- 392. Respecto del mecanismo de recomendación de la NPA, que el Gobierno
presentó inicialmente como una compensación por las limitaciones impuestas a los
derechos laborales básicos de los empleados de la Administración pública, el Comité toma
nota de la opinión expresada por la JTUC-RENGO de que este mecanismo acumula
deficiencias y retrasos en su implantación. La JTUC-RENGO sostiene que el seguimiento
dado por el Gobierno a la recomendación de la NPA, que acarreó reducciones salariales,
debido a las circunstancias políticas de 2022, demostró la ineficacia del mecanismo y la
inquietud que genera entre los empleados de la Administración pública. Además, la
organización querellante recordó las conclusiones formuladas por la Comisión de
Aplicación de Normas en 2018 y 2024 en las que instaba al Gobierna a velar que los
procedimientos de la NPA garantizaran procedimientos de conciliación y arbitraje
eficaces, imparciales y rápidos.
- 393. El Comité toma nota del argumento del Gobierno según el cual la
función fundamental de la NPA es velar por que la remuneración y las condiciones de
trabajo de los empleados de la Administración pública se adecuen a los niveles de la
sociedad en general. La NPA lleva a cabo estudios anuales de las condiciones de trabajo
en el sector privado, que se centran especialmente en comparar los niveles de
remuneración. Con ello pretende lograr un equilibrio entre las tasas de remuneración del
sector público y el sector privado, recomendando la introducción de ajustes para
corregir posibles diferencias. Este sistema de revisión de la remuneración lleva vigente
desde 1960, y las recomendaciones más recientes se publicaron en agosto de 2023. A fin
de velar por que sus recomendaciones y medidas sean adecuadas, la NPA solicita
activamente a las organizaciones de empleados sus observaciones. Organiza reuniones con
el ánimo de escuchar sus opiniones y atender sus solicitudes, que a continuación plasma
en sus recomendaciones y en otras medidas. La frecuencia de estos intercambios es
considerable, pues en 2022 se celebraron 190 reuniones oficiales y en 2023, 186. Además,
el Gobierno afirma que, al revisar sistemas concretos, la NPA consulta a los
interlocutores sociales. Por ejemplo, durante la revisión en curso del sistema de
remuneración, las organizaciones de empleados han participado desde etapas tempranas del
proceso, aportando sus observaciones sobre proyectos de propuestas. Según afirma el
Gobierno, en este marco se establece un sistema que, mediante las recomendaciones de la
NPA, permite a las organizaciones de trabajadores participar en el proceso de adopción
de decisiones relativas a sus condiciones de trabajo y su remuneración. El Gobierno, en
principio, respeta este sistema y redacta proyectos de ley sobre la base de las
recomendaciones formuladas por la NPA. Posteriormente, esos proyectos de ley se someten
a debate en la Dieta, y se revisan a fin de garantizar unas condiciones de trabajo
adecuadas para los empleados de la Administración pública. Además, el Gobierno recuerda
que los empleados tienen acceso a sistemas que les permiten solicitar medidas
administrativas y revisiones relacionadas con sus condiciones de trabajo. Por último, el
Gobierno recuerda que, según afirmó el Tribunal Supremo, el sistema de formulación de
recomendaciones de la NPA y las medidas conexas sirven de compensación por las
limitaciones impuestas a los derechos laborales básicos.
- 394. Observando la persistente divergencia de opiniones entre la
organización querellante y el Gobierno sobre la idoneidad de la NPA como medida
compensatoria por las limitaciones impuestas a los derechos laborales básicos de los
empleados de la Administración pública, el Gobierno se ve obligado una vez más a
solicitar al Gobierno que siga facilitando información sobre el funcionamiento del
sistema de recomendaciones de la NPA como medida compensatoria, hasta que se reconozcan
los derechos laborales básicos a los empleados de la Administración pública.
- 395. En general, por lo que se refiere a su recomendación de entablar
consultas con los interlocutores sociales sobre la adopción de medidas encaminadas a
establecer un sistema autónomo de relaciones laborales, el Comité toma nota de lo
indicado por la JTUC-RENGO en el sentido de que el Gobierno lleva más de seis años sin
cumplir la recomendación de la Comisión de Aplicación de Normas de 2018 consistente en
examinar con detenimiento un sistema autónomo de relaciones laborales, en consulta con
los interlocutores sociales; lo que demuestra el desdén deliberado del Gobierno. En
2024, el Gobierno indicó que estaba examinando con detenimiento la manera de dar curso a
las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de 2024 mediante consultas con
los interlocutores sociales. La JTUC-RENGO seguirá de cerca si el Gobierno demuestra
buena fe a este respecto. El Comité observa que la JTUC-RENGO se mostró decepcionada con
la primera reunión, organizada en diciembre de 2024, pues no vio muestras de un
compromiso sincero de resolver los problemas por parte del Gobierno, y describió dicha
reunión como un mero foro para expresar opiniones divergentes. La JTUC-RENGO afirma que
las explicaciones y los materiales facilitados por los ministerios gubernamentales
simplemente venían a confirmar las limitaciones existentes y la justificación aducida
unilateralmente por el Gobierno, que anteriormente había sido objeto de críticas por los
órganos de control de la OIT. Asimismo, el Gobierno presuntamente planteó temas que
quedaban fuera del alcance de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas,
como la movilización de recursos humanos y la lucha contra el acoso, lo que la
JTUC-RENGO percibió como un intento de eludir los debates sobre los derechos laborales
básicos. En consecuencia, pese al llamamiento a entablar consultas con las
organizaciones de empleadores y de trabajadores formulado en las conclusiones de la
Comisión de Aplicación de Normas, la JTUC-RENGO consideró que el Gobierno trataba la
reunión como un mero trámite, como su propio título reflejaba: «un intercambio de
opiniones».
- 396. El Comité toma nota de que el Gobierno considera que entabló un
nuevo diálogo con las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores sobre
cuestiones relacionadas con el régimen de los empleados de la Administración pública. El
19 de diciembre de 2024, se celebró una reunión en el marco de ese diálogo, organizada
por la Oficina de Asuntos de Personal Adscrita al Gabinete y la Secretaría del Gabinete,
con arreglo a las conclusiones formuladas por la Comisión de Aplicación de Normas en
2024. En la reunión, participaron representantes de diferentes ministerios y autoridades
competentes, como la Oficina de Asuntos de Personal, la NPA, el Ministerio del Interior
y Comunicaciones, el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes y el Ministerio de
Justicia; y el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar participó como observador. Las
organizaciones de empleadores y de trabajadores estuvieron representadas por la
Federación Empresarial del Japón (Keidanren) y la JTUC-RENGO. En los debates cada
ministerio o autoridad brindaron explicaciones detalladas sobre las conclusiones
adoptadas por la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2024, y se hizo hincapié
en mantener una comunicación abierta. La reunión, que incluyó una cena informal y duró
dos horas y media, se consideró productiva y fue acogida favorablemente por los
representantes de los empleadores y de los trabajadores que asistieron a ella. Según el
Gobierno, la JTUC-RENGO expresó su satisfacción por la presencia de todas las
instituciones pertinentes y pronosticó que se llevaría a cabo un examen profundo de cada
cuestión; mientras que la Keidanren, por su parte, valoró la plataforma de diálogo y
expresó su esperanza y deseo de mantener unos debates fructíferos sobre la base de
información y explicaciones detalladas. Por último, el Gobierno indica que todas las
partes convinieron en seguir utilizando esta plataforma en futuros debates.
- 397. El Comité alienta los esfuerzos renovados del Gobierno por entablar
conversaciones con los interlocutores sociales sobre medidas relacionadas con un sistema
autónomo de relaciones laborales. Ahora bien, observando la divergencia de opiniones
expresada acerca de la idoneidad de la metodología, el Comité insta al Gobierno a que
entable consultas efectivas con los interlocutores sociales interesados, a fin de
determinar el mecanismo más adecuado para deliberar y lograr avances con respecto al
sistema autónomo de relaciones laborales, con miras a que se garanticen los derechos
laborales básicos de los empleados de la Administración pública. Con respecto a sus
recomendaciones anteriores, el Comité espera que se registren avances en relación con lo
siguiente: i) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen actividades
propias de la Administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y
concertar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación
colectiva podrían restringirse por motivos legítimos, se beneficien de procedimientos
compensatorios adecuados; ii) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga en
virtud de la legislación nacional, de conformidad con la libertad sindical, y que no se
imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho
severas sanciones civiles o penales, y iii) la determinación del alcance de los asuntos
negociables colectivamente en la Administración pública.
- 398. Por lo que se refiere a sus recomendaciones anteriores sobre la
cuestión particular de reconocer el derecho de sindicación y de negociación colectiva al
personal de extinción de incendios y al personal de establecimientos penitenciario, el
Comité recuerda su opinión de que las funciones que llevan a cabo los bomberos no
justifican su exclusión del derecho de sindicación, por lo que deberían de gozar de
dicho derecho. Debería garantizarse el derecho de los bomberos a constituir las
organizaciones de su elección y afiliarse a ellas (aunque el derecho a la acción
colectiva puede restringirse o prohibirse) [véase Recopilación, párrafos 354 y 355].
Asimismo, el personal de establecimientos penitenciarios deberá gozar del derecho de
sindicación [véase Recopilación, párrafo 357].
- 399. El Comité toma nota del alegato de la JTUC-RENGO de que, a raíz de
las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de 2018, la única medida
concreta adoptada por el Gobierno fue la consulta a los interlocutores sociales, a nivel
nacional, de si consideraban que los bomberos se equiparaban a la policía en el marco
del Convenio núm. 87, la cual no se tradujo en avances reales respecto de garantizar a
los bomberos el ejercicio del derecho de sindicación. Para rebatir la afirmación del
Gobierno de que la sindicalización afectaría al desempeño de las organizaciones de
bomberos, se destacó que la respuesta brindada por estas ante el terremoto sufrido en la
península de Noto demostraba que el gran sentido del deber que caracteriza a los
bomberos era independiente de los derechos sindicales. Además, la JTUC-RENGO señaló que
el sistema de FDPC, instaurado hace casi 30 años, ha cobrado un carácter, en gran
medida, simbólico, debido a sus lentos procedimientos, que han resultado inadecuados
durante emergencias como la pandemia de COVID-19, cuando una negociación colectiva más
dinámica, mediante el derecho de sindicación, podría haber cambiado considerablemente la
situación.
- 400. De manera análoga, la JTUC-RENGO condenó que el Gobierno siguiera
denegando al personal de establecimientos penitenciarios el derecho de sindicación al
clasificarlo erróneamente como personal policial, sobre la base de interpretaciones
desfasadas que datan de hace más de 60 años. Hizo hincapié en el hecho de que portar
armas no justificaba esa denegación, y criticó al Gobierno por hacer caso omiso de las
recomendaciones de 2018 de consultar qué miembros del personal de establecimientos
penitenciarios deberían gozar de derechos de sindicación. La JTUC-RENGO sostuvo que la
gestión de emergencias y la sindicalización son dos cuestiones independientes y acusó al
Gobierno de esgrimir razonamientos falaces para evitar el otorgamiento de esos derechos,
y finalmente pidió el reconocimiento inmediato de los sindicatos de personal
penitenciario, a fin de fomentar un entorno de trabajo más justo y democrático.
- 401. En cuanto a los bomberos, el Comité toma nota de lo indicado por el
Gobierno en sentido de que, a raíz de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de
Normas de 2018, el Gobierno, por conducto del Ministerio del Interior y Comunicaciones,
entabló consultas periódicas con los representantes de los empleados en enero de 2019.
Estas reuniones partieron de la posición del Gobierno de que el personal de extinción de
incendios debería clasificarse como «policía», de conformidad con las interpretaciones
de los convenios de la OIT. Los debates se fueron ampliando gradualmente para incluir el
sistema de FDPC, los desafíos que plantea actualmente la administración de los servicios
de extinción de incendios y problemas relativos al acoso en el lugar de trabajo.
Conforme fueron avanzando las consultas, se abordaron otros temas, como la introducción
de cambios en el sistema de FDPC, la reincorporación de personal al trabajo, la igualdad
de género en los servicios de extinción de incendios, y los servicios médicos de
emergencia durante la pandemia de COVID-19. Aunque persistían diferencias respecto de la
cuestión fundamental, a saber, el derecho de sindicación, ambas partes reconocieron la
importancia de proseguir el diálogo. El Gobierno aludió a la eficacia de la respuesta
ante catástrofes, especialmente durante el terremoto que tuvo lugar en 2024 en la
península de Noto, para justificar la necesidad de contar con un mando unificado y, al
mismo tiempo, aplicar medidas destinadas a mejorar el funcionamiento del sistema de FDPC
y su capacidad para atender las preocupaciones de los trabajadores.
- 402. Por lo que se refiere al personal de establecimientos
penitenciarios, el Gobierno reiteró su opinión de que las funciones que desempeñan los
funcionarios de prisiones, que incluyen el encarcelamiento, la realización de
investigaciones, la detención dentro de instituciones penitenciarias y el uso autorizado
de la fuerza, los equiparan a agentes de la policía judicial, por lo que entran dentro
del ámbito de aplicación de la cláusula de exclusión del artículo 9 del Convenio núm.
87. Según el Gobierno, esta posición se apoya en antiguas interpretaciones formuladas
por el Comité en informes anteriores. El Gobierno sostuvo además que reconocer el
derecho de sindicación podría poner en peligro la respuesta a emergencias y el orden
institucional. No obstante, en respuesta a las observaciones de la CEACR, introdujo
reformas limitadas para mejorar la comunicación entre el personal y los directivos, en
especial mediante sedes penitenciarias regionales. Estas medidas comprendían abordar la
formación del personal, la reducción de la carga de trabajo, las condiciones de los
establecimientos de mujeres y la prestación de apoyo en materia de salud mental. A pesar
de estas iniciativas, el Gobierno siguió denegando el derecho de sindicación al personal
penitenciario, aduciendo imperativos de carácter operativo e interpretaciones
jurídicas.
- 403. El Comité toma debida nota de los argumentos sostenidos tanto por el
Gobierno como por la organización querellante, los cuales ponen de relieve una vez más
la divergencia de opiniones. En estas circunstancias, el Comité espera que el Gobierno y
los interlocutores sociales interesados incorporarán esta cuestión y aceptarán dialogar
en el marco del mecanismo de diálogo mutuamente acordado sobre el sistema autónomo de
relaciones laborales, y confía asimismo en que entablarán un debate productivo con miras
a alcanzar un consenso acerca del reconocimiento de los derechos de sindicación y de
negociación colectiva de los bomberos y de los funcionarios de prisiones que no
desempeñen las funciones específicas de la policía judicial.
- 404. El Comité recuerda la solicitud que dirigió con anterioridad al
Gobierno y a las organizaciones querellantes de que lo mantuvieran informado de los
resultados de varias acciones judiciales interpuestas por sindicatos de empleados de
corporaciones universitarias de ámbito nacional en contra de las medidas unilaterales de
reducción de los salarios en las universidades estatales, alegando que un recorte
salarial que no se basara en una recomendación de la NPA contravenía el artículo 28 de
la Constitución, el cual garantiza los derechos laborales básicos de los trabajadores a
sindicarse, negociar y emprender acciones colectivas. El Comité recuerda que en el
primer caso, el Tribunal Superior de Tokio consideró, en una resolución de diciembre de
2016, que el recorte salarial era constitucional. La resolución ganó firmeza en octubre
de 2017 después de que el Tribunal Supremo desestimara la apelación. Recordando la
existencia de acciones judiciales en curso en relación con siete universidades
estatales, el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que lo
mantengan informado respecto de estos casos todavía pendientes de resolución.
- 405. Para concluir, el Comité lamenta que la cuestión del reconocimiento
de los derechos laborales básicos a los empleados de la Administración pública, que dio
lugar a las quejas presentadas en 2002, siga sin resolverse pese al tiempo transcurrido
desde que el Comité llevó a cabo su primer examen y formuló repetidas recomendaciones.
Dados los antecedentes de los presentes casos y la divergencia de opiniones acerca del
asunto, el Comité considera que las cuestiones pendientes conexas exigen el
establecimiento de un diálogo sostenido entre el Gobierno y los interlocutores sociales.
Si bien el Comité celebra el compromiso renovado del Gobierno de entablar conversaciones
acerca de esta cuestión con los ministerios e instituciones competentes y las
organizaciones representativas interesadas, urge al Gobierno a que actúe de manera
efectiva y sin más demora para garantizar que los empleados de la Administración pública
disfruten plenamente de sus derechos laborales básicos, y a que adopte las enmiendas
legislativas necesarias a tal fin. Observando, sin embargo, que este proceso está siendo
objeto de seguimiento en el marco del mecanismo de control periódico, el Comité remite
este aspecto legislativo a la CEACR.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 406. En vista de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
- a) el
Comité pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el funcionamiento del
Sistema de recomendación de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) como medida
compensatoria, hasta que se reconozcan los derechos laborales básicos de los
empleados de la Administración pública;
- b) el Comité insta al Gobierno a que
entable consultas efectivas con los interlocutores sociales interesados, a fin de
determinar el mecanismo más adecuado para deliberar y lograr avances con respecto al
sistema autónomo de relaciones laborales, con miras a que se garanticen los derechos
laborales básicos de los empleados de la Administración pública. El Comité espera
que se registren avances en relación con lo siguiente:
- i) la garantía de que
los empleados públicos no adscritos a la Administración del Estado tengan
derecho a negociar colectivamente y a celebrar convenios colectivos, y que
aquellos empleados cuyos derechos de negociación puedan restringirse por motivos
legítimos se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
- ii)
la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad
en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga en virtud de la
legislación nacional, de conformidad con la libertad sindical, y que no se
imponga a los afiliados y los dirigentes sindicales que ejercen legítimamente
ese derecho severas sanciones civiles o penales;
- iii) la determinación
del alcance de los asuntos negociables en la Administración
pública;
- c) el Comité espera que el Gobierno y los interlocutores
sociales interesados incorporarán la cuestión del reconocimiento del derecho de
sindicación y de negociación colectiva al personal de extinción de incendios y el
personal de establecimientos penitenciarios en el marco del mecanismo de diálogo
mutuamente acordado sobre el sistema autónomo de relaciones laborales, y en que
entablarán un debate productivo con miras a alcanzar un consenso acerca del
reconocimiento del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos
y de los funcionarios de prisiones que no desempeñen las funciones específicas de la
policía judicial;
- d) el Comité pide al Gobierno y las organizaciones
querellantes que lo mantengan informado de los resultados de las demandas judiciales
pendientes de resolución interpuestas por varios sindicatos de empleados de
corporaciones universitarias de ámbito nacional en contra de las medidas
unilaterales de reducción de los salarios;
- e) el Comité lamenta que la
cuestión del reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados de la
Administración pública siga sin resolverse, pese a las recomendaciones que viene
formulando reiteradamente desde 2002. Si bien el Comité celebra el compromiso
renovado del Gobierno de entablar conversaciones acerca de estas cuestiones con los
ministerios e instituciones competentes y las organizaciones representativas
interesadas, urge al Gobierno a que actúe de manera efectiva y sin más demora para
garantizar que los empleados de la Administración pública disfruten plenamente de
sus derechos laborales básicos, y a que adopte las enmiendas legislativas necesarias
a tal fin. Observando, sin embargo, que este proceso está siendo objeto de
seguimiento en el marco del mecanismo de control periódico, el Comité remite este
aspecto legislativo a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (CEACR).
