Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que varias reformas legislativas promovidas por el Gobierno son contrarias a la negociación colectiva y al derecho de huelga y que se han cometido actos antisindicales en ocasión de protestas realizadas contra los referidos proyectos
- 139. La queja figura en una comunicación conjunta de la Confederación de
Trabajadores Rerum Novarum (CTRN), la Central Movimiento de Trabajadores Costarricenses
(CMTC), la Central Social Juanito Porras - ANEP (CSJMP), la Central Unitaria de
Trabajadores (CUT), el Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la Educación
Costarricense (SEC), y el Sindicato Asociación Nacional de Educadores y Educadoras
(ANDE), de 16 de noviembre de 2018, así como en una comunicación de 9 de noviembre de
2018 de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE).
- 140. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 17 de
marzo de 2020, 29 de septiembre de 2021, 14 de febrero de 2023, 23 de abril de 2024 y 21
de abril de 2025.
- 141. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 142. En su comunicación conjunta de 16 de noviembre de 2018, las
organizaciones querellantes alegan: i) que el proyecto de ley núm. 20580 de
fortalecimiento de las finanzas públicas, presentado en 2018, no fue objeto de diálogo
social y afecta el derecho de negociación colectiva en el sector público al imponer
topes a las remuneraciones, sustraer materias a la negociación salarial y eliminar
órganos de negociación como la comisión negociadora de salarios del sector público; ii)
que con motivo de la huelga convocada para el 26 de septiembre del 2018 en contra del
proyecto de ley núm. 20580, se restringió el derecho a la libre manifestación,
realizándose el bloqueo y detención de vehículos con personas que se trasladaban de
zonas rurales a la capital para protestar, se produjeron amenazas contra los
huelguistas, acciones para que desistan de la medida y se reintegren a sus labores, y
otros actos dirigidos a desacreditar las acciones de protesta y al propio movimiento
sindical; iii) se acusó al Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines
(SITRAPEQUIA) de instigar la realización de actos de sabotaje en el oleoducto y
poliducto y se iniciaron procesos sancionadores contra cuatro de sus dirigentes
(secretario general, secretario de conflictos, secretario de educación y un delegado
sindical), y iv) como respuesta a la huelga se tramitó el proyecto de ley núm. 21049
para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos, que modifica
diversos artículos del Código del Trabajo, regula el contenido de los estatutos, limita
el derecho de huelga e incluso la prohíbe en servicios que no deben ser considerados
como esenciales, permite sanciones por ejercer el derecho de huelga, criminaliza las
protestas y establece una nueva causal de disolución de sindicatos cuando se afecta la
libertad de tránsito de los ciudadanos.
- 143. En su comunicación de 9 de noviembre de 2018, la APSE alega que: i)
diversos apartados del referido proyecto de ley núm. 20580, al reformar la Ley de
Salarios en la Administración Pública, imponen la denuncia de las convenciones
colectivas en el sector público y disponen su renegociación, sujetando todo acuerdo a lo
señalado en la Ley de Salarios y en las regulaciones del Gobierno; ii) el Gobierno ha
expedido otras directrices y decretos ejecutivos que, de igual manera, vulneran la
negociación colectiva salarial en el sector público al regular unilateralmente el
complemento por dedicación exclusiva (Decreto núm. 41161-H), admitir únicamente las
reestructuraciones de instituciones públicas que no impliquen nuevos gastos (Decreto
núm. 41162-H), prohibir la creación de nuevos pluses o incentivos salariales y el
incremento de los ya existentes (Directriz núm. 003-H), e impedir la prórroga automática
de convenciones colectivas en instituciones públicas a su vencimiento e imponer su
renegociación (Directriz núm. 009-H); iii) por Decreto núm. 41167-MTSS-H de junio de
2018, el Gobierno ha suspendido unilateralmente el Acuerdo de negociación de la comisión
negociadora de salarios del sector público del año 2007 y ha fijado unilateralmente los
reajustes salariales en 2018 y 2019, y ha suspendido la aplicación del Decreto núm.
35730-MTSS, que crea la comisión negociadora de salarios del sector público; iv) que con
motivo de la huelga llevada a cabo en el mes de septiembre de 2018, y que fue declarada
ilegal en primera instancia, se produjeron actos de violencia y hostilidad hacia los
huelguistas y de boicot a la medida de huelga, amenazas de sanciones y recortes de
licencias sindicales, acciones para que los huelguistas no acaten o desistan de la
medida y se reintegren a sus labores, y llamados para que se reemplace a los
trabajadores en huelga en la supervisión de las pruebas de bachillerato, y v) el
proyecto de ley núm. 21049, que modifica diversos artículos del Código del Trabajo,
prohíbe de manera absoluta la huelga en servicios esenciales, establece reglas de
excepción para calificar las huelgas en el sector público aunque se trate de servicios
no esenciales, recorta irrazonablemente los plazos para contestar la demanda de
calificación de la huelga y recurrir la sentencia que se expida, permite la rebaja de
salarios desde que se inició la medida si la huelga es declarada ilegal, permite
suspender la huelga si esta afecta intereses de la ciudadanía, y agrega una nueva causal
de disolución de sindicatos cuando se afecte la libertad de tránsito de las
personas.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 144. En sus comunicaciones de 17 de marzo de 2020, 29 de septiembre de
2021, 14 de febrero de 2023, 23 de abril de 2024 y 21 de abril de 2025, el Gobierno
envía sus observaciones, señalando lo siguiente: i) el proyecto de ley núm. 20580 fue
aprobado en diciembre de 2018 como Ley núm. 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas, y el proyecto de ley núm. 21049 fue aprobado en enero de 2020 como Ley núm.
9808 para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos, encontrándose
vigentes ambas leyes; ii) al tratarse de medidas de saneamiento de las finanzas públicas
que propenden a la estabilidad económica mediante la adopción de acciones para la
reducción del gasto público, la Ley núm. 9635 impone la rebaja y regulación de algunos
rubros salariales en el sector público pero solo respecto de quiénes ingresen a la
administración pública con posterioridad a la vigencia de la Ley, y dado que por lo
demás la Ley trata sobre medidas de carácter tributario que no interfieren en
actividades sindicales, esta no debería ser objeto de análisis por el Comité; iii) el
proyecto fue objeto de diálogo social con la participación de las organizaciones
sindicales y fue sometido a opinión consultiva de constitucionalidad y por Sentencia
núm. 2018-19511 se determinó que no existían vicios de constitucionalidad por la forma o
el fondo; iv) una vez aprobado el proyecto como Ley núm. 9635, como resultado del
control de constitucionalidad posterior, se han interpuesto 30 acciones de
inconstitucionalidad, 20 de las cuales ya han sido resueltas y, en una de ellas, se está
a la espera del voto íntegro a fin de definir la constitucionalidad de diversos
artículos que impondrían restricciones a la negociación colectiva de incentivos,
compensaciones y pluses salariales en el sector público; v) la suspensión en 2018 del
Acuerdo de negociación de la comisión negociadora de salarios del sector público del año
2007 ha sido una medida temporal destinada al control del gasto público y sin detrimento
de los derechos de los trabajadores, y la comisión negociadora ha retomado sus
actividades desde el segundo semestre de 2019; vi) la renegociación de convenciones
colectivas ha tenido como objeto una revisión integral de las cláusulas convencionales
para eliminar privilegios abusivos y debe dar lugar a nuevos acuerdos que impliquen
importantes rebajas de costos, y vii) los demás decretos y directrices adoptados en 2018
mencionados en la queja constituyeron también medidas urgentes para contener el gasto
público.
- 145. Sobre la alegada vulneración del derecho de huelga como resultado de
la sentencia de primera instancia que declara ilegal la huelga en el sector educación,
el Gobierno señala que esta sentencia fue revocada por la Sentencia núm. 2019-0039 del
Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial declarándose, finalmente, la
legalidad de la huelga.
- 146. Con relación a la Ley núm. 9808 para brindar seguridad jurídica
sobre la huelga y sus procedimientos, el Gobierno señala que: i) el respectivo proyecto
de ley ha sido objeto de consultas con organizaciones sindicales y empresariales; ii)
como resultado del control previo de constitucionalidad se retiró del proyecto la
mención a algunos servicios calificados como esenciales al no haber sido objeto de
consulta (determinados servicios judiciales, el levantamiento y la práctica de autopsias
y entrega de cuerpos y el servicio médico forense de atención urgente incluyendo los
servicios auxiliares necesarios) y se retiró también la causal de disolución de
sindicatos; iii) a la fecha se encuentran pendientes de resolver dos acciones de control
posterior de constitucionalidad; iv) la Ley núm. 9808 ha sido resultado de un amplio
proceso de diálogo con las organizaciones sindicales y se enmarca en los principios
establecidos por el Comité en lo relacionado con las limitaciones al derecho de huelga,
y v) luego de la aprobación de la Ley núm. 9808, desde enero de 2020 al año 2023, el
MTSS ha atendido cuatro huelgas, en sede judicial se han expedido nueve sentencias de
control y en materia de negociación colectiva durante el mismo periodo se han registrado
474 convenciones colectivas que alcanzan a más 164 000 trabajadores en promedio por año,
lo que indicaría, según lo señalado por el Gobierno, que los derechos de huelga y
negociación colectiva no se han visto afectados.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 147. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones
querellantes alegan violaciones a la libertad sindical y a la negociación colectiva
derivadas de: i) la presentación del proyecto de ley núm. 20580, posteriormente aprobado
en diciembre de 2018 por la Asamblea Legislativa como Ley núm. 9635 de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas y de otros decretos y directrices del Gobierno que, de igual
manera, afectarían el derecho de negociación colectiva salarial en el sector público;
ii) la presentación del proyecto de ley núm. 21049 que modifica diversos apartados del
Código del Trabajo, posteriormente aprobado en enero de 2020 por la Asamblea Legislativa
como Ley núm. 9808 para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos,
y iii) de diversos hechos acontecidos en 2018 durante las huelgas llevadas a cabo por
varias organizaciones sindicales en contra del proyecto de ley núm. 20580. El Comité
toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta que: i) las dos leyes antes
mencionadas fueron debidamente consultadas y respetan los derechos de negociación
colectiva y de huelga; ii) tuvo que tomar en 2018 medidas urgentes de contención del
gasto público, y iii) la huelga del sector de la educación de 2018 fue finalmente
declarada legal por el Poder Judicial.
- 148. En relación con los alegatos relativos al proyecto de ley núm. 20580
adoptado como Ley núm. 9635, el Comité observa que los mismos forman parte de los
alegatos de la reclamación presentada en 2016 por varias de las organizaciones
querellantes en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. El Comité toma nota
a este respecto del informe del comité triparto ad hoc aprobado por el Consejo de
Administración de la OIT en junio de 2025. El Comité observa que el Comité tripartito ad
hoc pidió al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales concernidos,
revisara el marco normativo vigente de tal manera que, teniendo debidamente en cuenta
las características específicas de la negociación colectiva en el sector público,
garantice un espacio significativo para la negociación colectiva sobre las condiciones
de trabajo y empleo de los trabajadores del sector público que no trabajan en la
administración del Estado, inclusive en materia de remuneración. El Comité se remite por
lo tanto a dichas conclusiones y recomendaciones.
- 149. En relación con los alegatos de violaciones adicionales a la
negociación colectiva de carácter económico en el sector público que se habrían
producido en 2018, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que las disposiciones
que establecieron la suspensión del Acuerdo de negociación de la comisión negociadora de
salarios del sector público del año 2007 han sido medidas temporales destinadas al
control del gasto público y sin detrimento de los derechos de los trabajadores, y que la
comisión negociadora de salarios del sector público ha retomado sus actividades desde el
segundo semestre del 2019. El Comité toma debida nota de estos distintos elementos y, en
particular de la reanudación de las labores de la comisión negociadora de salarios del
sector público. En relación con la suspensión en 2018 del Acuerdo de negociación de la
comisión negociadora de salarios del sector público del año 2007, al tiempo que toma
debida nota de las indicaciones del Gobierno de que se trató de una medida provisional
de control del gasto público, el Comité constata el carácter unilateral de la suspensión
y recuerda a este respecto que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los
acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y
debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y
estable [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta
edición, 2018, párrafo 1336] y que pueden establecerse mecanismos adecuados para tratar
las situaciones económicas excepcionales en el marco del sistema de negociación
colectiva del sector público [véase Recopilación, párrafo 1481]. El Comité pide al
Gobierno que, a futuro, tome debidamente en cuenta estos elementos.
- 150. En lo referido al proyecto de ley núm. 21049 que dio lugar a la Ley
núm. 9808 para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos, el
Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que el proyecto prohíbe
de manera absoluta la huelga en servicios esenciales, establece reglas de excepción para
calificar las huelgas en el sector público aunque se trata de servicios no esenciales,
recorta irrazonablemente los plazos para contestar la demanda de calificación de la
huelga y recurrir la sentencia que se expida, permite la rebaja de salarios desde que se
inició la huelga si esta es declarada ilegal y no desde que dicha resolución queda
firme, permite suspender la huelga si esta afecta intereses de la ciudadanía aun cuando
no se trata de servicios esenciales, y agrega una nueva causal de disolución de
sindicatos cuando se afecte la libertad de tránsito de las personas.
- 151. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno señala que la
Ley núm. 9808 ha sido objeto de consultas con organizaciones sindicales y empresariales
y que como resultado del control previo de constitucionalidad se retiró del proyecto la
mención a algunos servicios calificados como esenciales al no haber sido objeto de
consulta (determinados servicios judiciales, el levantamiento y la práctica de autopsias
y entrega de cuerpos y el servicio médico forense de atención urgente incluyendo los
servicios auxiliares necesarios) y se retiró también la causal de disolución de
sindicatos, y que a la fecha se encuentran pendientes de resolver dos acciones de
control posterior de constitucionalidad. El Comité observa que la aprobación de la Ley
núm. 9808 fue objeto de un amplio debate en el que se incluyeron propuestas
modificatorias al Código del Trabajo no previstas en el texto original del proyecto de
ley núm. 21049, y toma nota de que la modificatoria propuesta del artículo 350 del
Código del Trabajo, por la que se ordenaba la disolución de los sindicatos siempre que
se pruebe en juicio que organizan o incitan a sus afiliados a impedir la libertad de
tránsito de los ciudadanos, fue finalmente retirada del texto final de la Ley núm.
9808.
- 152. El Comité toma nota de las alegaciones relativas a la Ley núm. 9808
para brindar seguridad jurídica sobre la huelga y sus procedimientos, así como de las
observaciones del Gobierno en el sentido de que dicha Ley fue objeto de consultas con
los interlocutores sociales y de control de constitucionalidad, en cuyo marco se
introdujeron modificaciones al texto inicialmente propuesto. El Comité observa asimismo
que la normativa ha sido examinada por las autoridades nacionales competentes, incluidas
las instancias jurisdiccionales, en el ejercicio de sus atribuciones.
- 153. En este contexto, el Comité destaca en primer lugar que el derecho
de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios
esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales
[véase Recopilación, párrafo 753]. El Comité recuerda también que admitió que el derecho
de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate
de la función pública o de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere
causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas
restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias [véase Recopilación,
párrafo 827]. El Comité subraya asimismo que lo que se entiende por servicios esenciales
en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias
de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no
esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa
cierto periodo o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la
persona o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación,
párrafo 837].
- 154. Al tiempo que toma debida nota de las modificaciones introducidas al
contenido de la Ley núm. 9808 antes de su adopción, el Comité observa que varias
aspectos de la misma pueden plantear cuestiones de compatibilidad con el principio de la
libertad sindical, en particular aquellos en relación con la limitación de la duración
de ciertas huelgas, la imposibilidad de reiterar huelgas por el mismo motivo, así como
la extensión de los servicios considerados como esenciales o de importancia
transcendental en los cuales se puede prohibir o limitar el derecho de huelga.
- 155. Con base en lo anterior, el Comité invita al Gobierno a que, en
consulta con las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores, evalúe y
revise el contenido de la Ley núm. 9808 con miras a asegurar su plena conformidad con el
principio de la libertad sindical, tomando en cuenta las condiciones nacionales. El
Comité invita al Gobierno a que lo mantenga informado de toda evolución pertinente,
incluyendo las decisiones adoptadas por las autoridades jurisdiccionales
competentes.
- 156. El Comité toma nota de los alegatos de diversos actos antisindicales
(restricciones al derecho de manifestación, amenazas y presiones sobre huelguistas para
que se reincorporen a su trabajo en ausencia de sentencia definitiva sobre la legalidad
de la huelga, procedimientos sancionatorios contra cuatro dirigentes sindicales y
llamados del Ministerio de Educación para la sustitución de los huelguistas) que habrían
tenido lugar en 2018 durante las huelgas llevadas a cabo por diversas organizaciones
sindicales en contra del proyecto de ley núm. 20580. El Comité toma nota de las
observaciones del Gobierno en las que señala que la ilegalidad de la huelga en el sector
de la educación declarada en primera instancia fue revocada por la Sentencia núm.
2019-0039 del Tribunal de Apelación de Trabajo del II Circuito Judicial declarándose,
finalmente, su legalidad, y observa que el Gobierno no formula comentarios en relación
con los otros aspectos alegados por las organizaciones querellantes. Al tiempo que toma
debida nota de las informaciones proporcionadas acerca de la decisión judicial relativa
a la huelga llevada a cabo en el sector de la educación, el Comité pide al Gobierno y a
las organizaciones querellantes que informen sobre la situación actual de los cuatro
dirigentes del SITRAPEQUIA que habrían sido objeto de un proceso disciplinario a raíz de
su participación en una huelga en 2018.
- 157. El Comité invita al Gobierno a que solicite la asistencia técnica de
la Oficina para facilitar el diálogo social y así atender las recomendaciones del
presente caso.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 158. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) en
relación con los alegatos relativos a la Ley núm. 9635 de fortalecimiento de las
finanzas públicas, el Comité se remite a las conclusiones y recomendaciones
pertinentes del informe del comité tripartito ad hoc aprobado por el Consejo de
Administración de la OIT en junio de 2025, relativo a una reclamación presentada en
virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT y en las cuales se pidió al
Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales concernidos, revisara el
marco normativo vigente de tal manera que, teniendo debidamente en cuenta las
características específicas de la negociación colectiva en el sector público,
garantice un espacio significativo para la negociación colectiva sobre las
condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores del sector público que no
trabajan en la administración del Estado, inclusive en materia de
remuneración;
- b) el Comité pide al Gobierno que se asegure de que, a futuro, el
abordaje de posibles situaciones económicas excepcionales se dé en el marco del
sistema de negociación colectiva del sector público;
- c) el Comité invita al
Gobierno a que, en consulta con las organizaciones representativas de empleadores y
de trabajadores, evalúe y revise el contenido de la Ley núm. 9808 con miras a
asegurar su plena conformidad con el principio de la libertad sindical, tomando en
cuenta las condiciones nacionales. El Comité invita al Gobierno a que lo mantenga
informado de toda evolución pertinente, incluyendo las decisiones adoptadas por las
autoridades jurisdiccionales competentes;
- d) el Comité pide al Gobierno y a las
organizaciones querellantes que informen sobre la situación actual de los cuatro
dirigentes del Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines que habrían
sido objeto de un proceso disciplinario a raíz de su participación en una huelga en
2018;
- e) el Comité invita al Gobierno a que solicite la asistencia técnica de
la Oficina para facilitar el diálogo social y así atender las recomendaciones del
presente caso.
