Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que plusieurs réformes
législatives promues par le gouvernement sont contraires à la négociation collective et au
droit de grève et que des actes antisyndicaux ont été commis à l’occasion de manifestations
contre ces réformes
- 139. La plainte figure dans une communication conjointe de la
Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN), de la Centrale du mouvement des
travailleurs costariciens (CMTC), de la Centrale sociale Juanito Porras - ANEP (CSJMP),
de la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), du Syndicat des travailleurs et
travailleuses de l’enseignement du Costa Rica (SEC) et de l’Association nationale des
éducateurs et éducatrices (ANDE), datée du 16 novembre 2018, ainsi que dans une
communication du 9 novembre 2018 de l’Association des professeurs de l’enseignement
secondaire (APSE).
- 140. Le gouvernement a fait part de ses observations dans des
communications datées du 17 mars 2020, du 29 septembre 2021, du 14 février 2023, du
23 avril 2024 et du 21 avril 2025.
- 141. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté
syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le
droit d’organisation et de négociation collective, 1949.
A. Allégations des organisations plaignantes
A. Allégations des organisations plaignantes- 142. Dans leur communication conjointe du 16 novembre 2018, les
organisations plaignantes allèguent que: i) le projet de loi no 20580 visant à renforcer
les finances publiques, présenté en 2018, n’a pas fait l’objet d’un dialogue social et
porte atteinte au droit de négociation collective dans le secteur public en imposant des
plafonds aux rémunérations, en retirant certaines questions de la négociation salariale
et en supprimant des organes de négociation tels que la Commission de négociation des
salaires du secteur public; ii) à l’occasion de la grève organisée le 26 septembre 2018
contre le projet de loi no 20580, l’exercice du droit de manifester a été restreint, car
des véhicules transportant des personnes qui se rendaient de zones rurales à la capitale
pour manifester ont été bloqués et arrêtés, des menaces ont été proférées à l’encontre
des grévistes, des mesures ont été prises pour les inciter à renoncer à leur action et à
reprendre le travail, et d’autres actes visant à discréditer les protestations et le
mouvement syndical lui-même ont été commis; iii) le Syndicat des travailleurs du
pétrole, de la chimie et des secteurs connexes (SITRAPEQUIA) a été accusé d’avoir
fomenté des actes de sabotage contre l’oléoduc et le pipeline, et des procédures
disciplinaires ont été engagées contre quatre de ses dirigeants (le secrétaire général,
le secrétaire chargé des conflits, le secrétaire chargé de l’éducation et un délégué
syndical); et iv) en réponse à la grève, le projet de loi no 21049 visant à assurer la
sécurité juridique des grèves et des procédures y afférentes a été présenté. Ce projet
de loi modifie plusieurs articles du Code du travail, réglemente le contenu des statuts,
limite le droit de grève et l’interdit même dans les services qui ne doivent pas être
considérés comme essentiels, autorise l’imposition de sanctions pour l’exercice du droit
de grève, incrimine les manifestations et établit un nouveau motif de dissolution des
syndicats en cas d’entrave à la liberté de circulation de la population.
- 143. Dans sa communication du 9 novembre 2018, l’APSE allègue que:
i) plusieurs sections du projet de loi no 20580, en modifiant la loi sur les salaires
dans la fonction publique, imposent la dénonciation des conventions collectives dans le
secteur public, prévoient leur renégociation et soumettent la conclusion de tout accord
aux dispositions de la loi sur les salaires et aux réglementations adoptées par le
gouvernement; ii) le gouvernement a publié d’autres directives et décrets exécutifs qui,
de la même manière, portent atteinte à la négociation collective des salaires dans le
secteur public en réglementant unilatéralement l’indemnité de service public exclusif
(décret no 41161-H), en autorisant uniquement les restructurations d’institutions
publiques qui n’entraînent pas de nouvelles dépenses (décret no 41162-H), en interdisant
la création de nouvelles primes ou incitations salariales et l’augmentation de celles
déjà existantes (directive no 003-H), et en empêchant la prolongation automatique des
conventions collectives dans les institutions publiques (décret no 009-H); iii) par le
décret no 41167-MTSS-H de juin 2018, le gouvernement a suspendu unilatéralement l’accord
de négociation de la Commission de négociation des salaires du secteur public conclu en
2007, a déterminé unilatéralement les ajustements salariaux pour 2018 et 2019, et a
suspendu l’application du décret no 35730-MTSS, qui porte création de la Commission de
négociation des salaires du secteur public; iv) à l’occasion de la grève qui s’est
déroulée au mois de septembre 2018 et qui a été déclarée illégale en première instance,
des actes de violence et des comportements hostiles envers les grévistes, des tentatives
de boycott de la grève, des menaces de sanctions et de réduction des congés syndicaux,
des mesures visant à dissuader les grévistes de poursuivre leur action et à les inciter
à reprendre le travail, ainsi que des appels au remplacement des travailleurs en grève
pour la surveillance des examens du baccalauréat ont été constatés; et v) le projet de
loi no 21049, qui modifie plusieurs articles du Code du travail, interdit de manière
absolue la grève dans les services essentiels, établit des règles d’exception pour
qualifier les grèves dans le secteur public, même s’il s’agit de services non
essentiels, réduit de manière déraisonnable les délais pour contester la demande de
qualification de la grève et pour faire appel de la décision rendue, autorise la
réduction des salaires dès le début de la grève si celle-ci est déclarée illégale,
permet de suspendre la grève si celle-ci porte atteinte aux intérêts de la population,
et ajoute un nouveau motif de dissolution des syndicats lorsque la liberté de
circulation des personnes est entravée.
B. Réponse du gouvernement
B. Réponse du gouvernement- 144. Dans ses observations, présentées dans des communications datées du
17 mars 2020, du 29 septembre 2021, du 14 février 2023, du 23 avril 2024 et du 21 avril
2025, le gouvernement présente les éléments suivants: i) le projet de loi no 20580 a été
adopté en décembre 2018 sous le nom de loi no 9635 relative au renforcement des finances
publiques, et le projet de loi no 21049 a été adopté en janvier 2020 sous le nom de loi
no 9808 visant à assurer la sécurité juridique des grèves et des procédures y
afférentes. Ces deux lois sont actuellement en vigueur; ii) s’agissant de mesures
d’assainissement des finances publiques visant à garantir la stabilité économique par
l’adoption de mesures de réduction des dépenses publiques, la loi no 9635 impose la
réduction et la réglementation de certains postes salariaux dans le secteur public, mais
uniquement pour les personnes entrant dans la fonction publique après l’entrée en
vigueur de la loi. En outre, étant donné que la loi porte par ailleurs sur des mesures
fiscales qui ne font pas obstacle aux activités syndicales, elle ne devrait pas faire
l’objet d’un examen par le comité; iii) le projet de loi a fait l’objet d’un dialogue
social auquel ont participé les organisations syndicales et a été soumis à un avis
consultatif de constitutionnalité à la suite duquel, par l’arrêt no 2018-19511, il a été
déterminé qu’il n’existait aucun vice de constitutionnalité quant à la forme ou au fond;
iv) une fois le projet approuvé sous la forme de la loi no 9635 et à l’issue du contrôle
de constitutionnalité effectué par la suite, 30 recours en inconstitutionnalité ont été
déposés, dont 20 ont déjà été tranchés et, pour l’un d’entre eux, un vote complet est
attendu afin de déterminer la constitutionnalité de plusieurs articles qui imposeraient
des restrictions à la négociation collective des incitations, indemnités et primes
salariales dans le secteur public; v) la suspension en 2018 de l’accord de négociation
de la Commission de négociation des salaires du secteur public conclu en 2007 était une
mesure temporaire visant à contrôler les dépenses publiques sans porter atteinte aux
droits des travailleurs, et la commission de négociation a repris ses activités au
second semestre de 2019; vi) la renégociation des conventions collectives a eu pour
objectif de réviser l’ensemble des dispositions conventionnelles afin de mettre fin aux
privilèges abusifs et devrait aboutir à de nouveaux accords qui permettront de réduire
considérablement les coûts; et vii) les autres décrets et directives adoptés en 2018 qui
sont mentionnés dans la plainte constituaient également des mesures d’urgence prises à
des fins de maîtrise des dépenses publiques.
- 145. En ce qui concerne la violation présumée du droit de grève à la
suite du jugement de première instance déclarant illégale la grève dans le secteur de
l’éducation, le gouvernement signale que ce jugement a été annulé par l’arrêt
no 2019-0039 de la Cour d’appel du travail du IIe circuit judiciaire, qui a finalement
déclaré la grève légale.
- 146. Pour ce qui est de la loi no 9808 visant à assurer la sécurité
juridique des grèves et des procédures y afférentes, le gouvernement indique que: i) le
projet de loi correspondant a fait l’objet de consultations avec des organisations
syndicales et patronales; ii) à la suite du contrôle préalable de constitutionnalité, la
mention de certains services qualifiés d’essentiels qui n’avaient pas fait l’objet d’une
consultation (certains services judiciaires, les services de retrait et de remise des
corps, la pratique d’autopsies et le service de médecine légale d’urgence, y compris les
services auxiliaires nécessaires) ainsi que le motif de dissolution des syndicats ont
été retirés du projet de loi; iii) à ce jour, deux recours de contrôle a posteriori du
respect de la Constitution sont en instance; iv) la loi no 9808 est le résultat d’un
vaste processus de dialogue avec les organisations syndicales et s’inscrit dans le cadre
des principes établis par le comité en ce qui concerne les restrictions du droit de
grève; et v) après l’adoption de la loi no 9808, de janvier 2020 à 2023, le ministère du
Travail et de la Sécurité sociale (MTSS) a fait face à quatre grèves, neuf jugements de
contrôle ont été rendus par les tribunaux et, en matière de négociation collective,
474 conventions collectives, concernant en moyenne plus de 164 000 travailleurs par an,
ont été enregistrées au cours de la même période, ce qui indiquerait, selon le
gouvernement, qu’il n’a pas été porté atteinte aux droits de grève et de négociation
collective.
C. Conclusions du comité
C. Conclusions du comité- 147. Le comité observe que, dans le présent cas, les organisations
plaignantes allèguent des violations de la liberté syndicale et de la négociation
collective qui découlent de: i) la présentation du projet de loi no 20580, adopté par la
suite en décembre 2018 par l’Assemblée législative sous le nom de loi no 9635 relative
au renforcement des finances publiques, ainsi que d’autres décrets et directives du
gouvernement qui, de la même manière, porteraient atteinte au droit de négociation
collective des salaires dans le secteur public; ii) la présentation du projet de loi
no 21049 portant modification de plusieurs articles du Code du travail, adopté en
janvier 2020 par l’Assemblée législative sous le nom de loi no 9808 visant à assurer la
sécurité juridique des grèves et des procédures y afférentes; et iii) plusieurs
événements survenus en 2018 au cours des grèves menées par plusieurs organisations
syndicales contre le projet de loi no 20580. Le comité note que, pour sa part, le
gouvernement fait valoir que: i) les deux lois susmentionnées ont fait l’objet de
consultations menées en bonne et due forme et respectent les droits de négociation
collective et de grève; ii) des mesures d’urgence ont dû être prises en 2018 à des fins
de maîtrise des dépenses publiques; et iii) la grève qui a eu lieu dans le secteur de
l’éducation en 2018 a finalement été déclarée légale par le pouvoir judiciaire.
- 148. En ce qui concerne les allégations relatives au projet de loi
no 20580 adopté sous le nom de loi no 9635, le comité observe qu’elles se rapportent aux
allégations de la réclamation déposée en 2016 par plusieurs des organisations
plaignantes en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT. Il prend note à cet
égard du rapport du comité tripartite ad hoc approuvé par le Conseil d’administration du
BIT en juin 2025. Le comité observe que le comité tripartite ad hoc a prié le
gouvernement, en consultation avec les interlocuteurs sociaux concernés, de réviser le
cadre normatif en vigueur de manière à garantir, en tenant dûment compte des
caractéristiques spécifiques de la négociation collective dans le secteur public, un
espace significatif pour la négociation collective sur les conditions de travail et
d’emploi des travailleurs du secteur public qui ne travaillent pas dans l’administration
de l’État, y compris en matière de rémunération. Le comité renvoie donc à ces
conclusions et recommandations.
- 149. Pour ce qui est des allégations de violations des négociations
collectives à caractère économique dans le secteur public qui se seraient produites en
2018, le comité prend note des indications du gouvernement selon lesquelles les
dispositions qui ont suspendu l’accord de négociation de la Commission de négociation
des salaires du secteur public conclu en 2007 étaient des mesures temporaires destinées
à maîtriser les dépenses publiques sans porter atteinte aux droits des travailleurs, et
que la Commission de négociation des salaires du secteur public a repris ses activités
depuis le second semestre de 2019. Le comité prend bonne note de ces différents
éléments, en particulier de la reprise des travaux de la Commission de négociation des
salaires du secteur public. En ce qui concerne la suspension en 2018 de l’accord de
négociation de la Commission de négociation des salaires du secteur public conclu en
2007, tout en prenant bonne note des indications du gouvernement selon lesquelles il
s’agissait d’une mesure provisoire de maîtrise des dépenses publiques, le comité
constate le caractère unilatéral de la suspension et rappelle à cet égard que le respect
mutuel des engagements pris dans les accords collectifs est un élément important du
droit de négociation collective et doit être sauvegardé pour fonder les relations
professionnelles sur des bases solides et stables [voir Compilation des décisions du
Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1336], et que des
mécanismes adéquats pour traiter des situations économiques exceptionnelles peuvent être
développés dans le cadre du système de négociation collective dans le secteur public.
[Voir Compilation, paragr. 1481.] Le comité prie le gouvernement de tenir dûment compte
de ces éléments à l’avenir.
- 150. Pour ce qui est du projet de loi no 21049, qui a donné lieu à la loi
no 9808 visant à assurer la sécurité juridique des grèves et des procédures y
afférentes, le comité prend note des allégations des organisations plaignantes selon
lesquelles ce projet de loi interdit de manière absolue la grève dans les services
essentiels, établit des règles d’exception pour qualifier les grèves dans le secteur
public, même s’il s’agit de services non essentiels, réduit de manière déraisonnable les
délais pour contester la demande de qualification de la grève et pour faire appel de la
décision rendue, autorise la réduction des salaires dès le début de la grève si celle-ci
est déclarée illégale et non à partir de la confirmation de la décision correspondante,
autorise la suspension de la grève si celle-ci porte atteinte aux intérêts de la
population, même s’il ne s’agit pas de services essentiels, et ajoute un nouveau motif
de dissolution des syndicats lorsque la liberté de circulation des personnes est
entravée.
- 151. Le comité note que, pour sa part, le gouvernement indique que la loi
no 9808 a fait l’objet de consultations avec des organisations syndicales et patronales
et que, à la suite du contrôle préalable de constitutionnalité, la mention de certains
services qualifiés d’essentiels qui n’avaient pas fait l’objet d’une consultation
(certains services judiciaires, les services de retrait et de remise des corps, la
pratique d’autopsies et le service de médecine légale d’urgence, y compris les services
auxiliaires nécessaires) et le motif de dissolution des syndicats ont été retirés du
projet, et que, à ce jour, deux recours de contrôle a posteriori du respect de la
Constitution sont en instance. Le comité observe que l’adoption de la loi no 9808 a fait
l’objet d’un vaste débat au cours duquel ont été présentées des propositions de
modification du Code du travail qui ne figuraient pas dans le texte original du projet
de loi no 21049, et note que la modification qu’il était proposée d’apporter à
l’article 350 du Code du travail, prévoyant la dissolution des syndicats dès lors qu’il
est prouvé devant un tribunal qu’ils entravent la liberté de circulation de la
population ou incitent leurs membres à le faire, a finalement été retirée du texte final
de la loi no 9808.
- 152. Le comité prend note des allégations relatives à la loi no 9808
visant à assurer la sécurité juridique en matière de grève et de ses procédures, ainsi
que des observations du gouvernement selon lesquelles ladite loi a fait l’objet de
consultations avec les interlocuteurs sociaux et d’un contrôle de constitutionnalité,
dans le cadre duquel des modifications ont été apportées au texte initialement proposé.
Le comité observe également que la réglementation a été examinée par les autorités
nationales compétentes, y compris les instances juridictionnelles, dans l’exercice de
leurs compétences.
- 153. Dans ce contexte, le comité souligne tout d’abord que le droit de
grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs
organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux.
[Voir Compilation, paragr. 753.] Le comité rappelle également qu’il a admis que le droit
de grève pourrait faire l’objet de restrictions, voire d’interdictions, dans la fonction
publique ou les services essentiels dans la mesure où la grève pourrait y provoquer de
graves préjudices pour la collectivité nationale et pourvu que ces limitations soient
accompagnées de certaines garanties compensatoires. [Voir Compilation, paragr. 827.] Le
comité souligne en outre que ce que l’on entend par service essentiel au sens strict du
terme dépend largement des conditions spécifiques de chaque pays. En outre, ce concept
ne revêt pas un caractère absolu dans la mesure où un service non essentiel peut devenir
essentiel si la grève dépasse une certaine durée ou une certaine étendue, mettant ainsi
en péril la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans une partie ou dans la
totalité de la population. [Voir Compilation, paragr. 837.]
- 154. Tout en prenant dûment note des modifications apportées au texte de
la loi no 9808 avant son adoption, le comité observe que plusieurs de aspects de
celui-ci peuvent soulever des questions de compatibilité avec le principe de la liberté
syndicale, en particulier ceux relatifs à la limitation de la durée de certaines grèves,
à l’impossibilité de répéter des grèves pour le même motif, ainsi qu’à l’élargissement
des services considérés comme essentiels ou d’importance transcendante dans lesquels il
est possible d’interdire ou de limiter le droit de grève.
- 155. Sur la base de ce qui précède, le comité invite le gouvernement, en
consultation avec les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs, à
évaluer et réviser le texte de la loi no 9808 en vue d’assurer sa pleine conformité avec
le principe de la liberté syndicale, tout en prenant en compte les conditions
nationales. Le comité invite également le gouvernement de le tenir informé de toute
évolution pertinente, y compris des décisions adoptées par les autorités
juridictionnelles compétentes.
- 156. Le comité prend note des allégations relatives à plusieurs actes
antisyndicaux (restrictions du droit de manifestation, menaces et pressions exercées sur
les grévistes pour qu’ils reprennent le travail en l’absence de décision définitive sur
la légalité de la grève, procédures disciplinaires à l’encontre de quatre dirigeants
syndicaux et appels du ministère de l’Éducation à remplacer les grévistes) qui auraient
eu lieu en 2018 au cours des grèves menées par plusieurs organisations syndicales contre
le projet de loi no 20580. Le comité prend note des observations du gouvernement selon
lesquelles l’illégalité de la grève dans le secteur de l’éducation déclarée en première
instance a été annulée par l’arrêt no 2019-0039 de la Cour d’appel du travail du
IIe circuit judiciaire, qui a finalement déclaré cette grève légale, et observe que le
gouvernement ne formule aucune observation sur les autres faits allégués par les
organisations plaignantes. Tout en prenant bonne note des informations fournies au sujet
de la décision judiciaire relative à la grève menée dans le secteur de l’éducation, le
comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes de lui communiquer des
informations sur la situation actuelle des quatre dirigeants du SITRAPEQUIA qui auraient
fait l’objet d’une procédure disciplinaire à la suite de leur participation à une grève
en 2018.
- 157. Le comité invite le gouvernement à solliciter l’assistance technique
du Bureau afin de faciliter le dialogue social et de donner ainsi suite aux
recommandations formulées dans le présent cas.
Recommandations du comité
Recommandations du comité- 158. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil
d’administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) En ce qui concerne
les allégations relatives à la loi no 9635 relative au renforcement des finances
publiques, le comité renvoie aux conclusions et recommandations pertinentes du
comité tripartite ad hoc institué en vertu de l’article 24 de la Constitution de
l’OIT, dont le rapport a été approuvé par le Conseil d’administration du BIT en juin
2025, dans lesquelles il a prié le gouvernement, en consultation avec les
interlocuteurs sociaux concernés, de réviser le cadre normatif en vigueur de manière
à garantir, en tenant dûment compte des caractéristiques spécifiques de la
négociation collective dans le secteur public, un espace significatif pour la
négociation collective sur les conditions de travail et d’emploi des travailleurs du
secteur public qui ne travaillent pas dans l’administration de l’État, y compris en
matière de rémunération.
- b) Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que,
à l’avenir, les éventuelles situations économiques exceptionnelles soient traitées
dans le cadre du système de négociation collective du secteur public.
- c) Le
comité invite le gouvernement, en consultation avec les organisations
représentatives d’employeurs et de travailleurs, à évaluer et réviser le texte de la
loi no 9808 en vue d’assurer sa pleine conformité avec le principe de la liberté
syndicale, tout en prenant en compte les conditions nationales. Le comité invite
également le gouvernement de le tenir informé de toute évolution pertinente, y
compris des décisions adoptées par les autorités juridictionnelles
compétentes.
- d) Le comité prie le gouvernement et les organisations plaignantes
de lui communiquer des informations sur la situation actuelle des quatre dirigeants
du Syndicat des travailleurs du pétrole, de la chimie et des secteurs connexes qui
auraient fait l’objet d’une procédure disciplinaire à la suite de leur participation
à une grève en 2018.
- e) Le comité invite le gouvernement à solliciter
l’assistance technique du Bureau afin de faciliter le dialogue social et de donner
ainsi suite aux recommandations formulées dans le présent cas
