Individual Case (CAS) - Discussion: 1994, Publication: 81st ILC session (1994)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

Un representante gubernamental de Turquía declaró que comunicaría informaciones sobre los tres puntos relativos a la aplicación de este Convenio planteados en el informe de la Comisión de Expertos: 1) las exigencias numéricas relativas a la determinación de la representatividad de un sindicato para la negociación colectiva; 2) los derechos sindicales de los funcionarios públicos; y 3) el arbitraje obligatorio en relación con la suspensión de la huelga. Refiriéndose al primer punto, recordó haber indicado el año anterior que el artículo 12 de la ley núm. 2822 sobre los convenios colectivos, la huelga y el lock-out, no había podido ser modificado porque los interlocutores sociales más representativos desean mantener el sistema de gente, y que el Gobierno se esforzaba, sin embargo, en adoptar las modificaciones legislativas solicitadas por la Comisión de Expertos. Añadió que un anteproyecto del Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social que prevé suprimir una de las exigencias hechas a un sindicato para poder participar en la negociación colectiva en un sector determinado, a saber, representar 10 por ciento al menos de los efectivos, ha sido comunicado para que puedan dar su parecer los interlocutores sociales; la Confederación de Trabajadores TURK-IS se opuso a esta proposición en comunicación fechada el 5 de abril de 1994; la Confederación de Empleadores TISK se opuso igualmente a esta proposición en comunicación fechada el 19 de abril de 1994. El Ministerio continúa, sin embargo, sus trabajos y diligencias para modificar esta ley, así como también la ley sobre los sindicatos. En lo que se refiere al segundo punto (derechos sindicales de los funcionarios públicos), el orador recordó haber indicado el año anterior que una nueva legislación debía ser elaborada en conformidad con los Convenios núms. 87 y 151, recientemente ratificados por Turquía, y anunció que actualmente un proyecto de ley sobre los derechos sindicales de los funcionarios y de su participación, por medio de sus representantes, en la determinación de sus condiciones de empleo ha sido aprobado por el consejo de ministros, sometido a la asamblea nacional y transmitido para estudio a una comisión del Parlamento. Añadió que, en la práctica, los funcionarios ya han constituido sindicatos y que, en virtud de la circular del Primer Ministro núm. 1993/15 del 15 de junio de 1993, las dudas de ciertas autoridades administrativas han desaparecido y los funcionarios pueden constituir sindicatos libremente. En cuanto al tercer punto (arbitraje obligatorio en relación con la suspensión de una huelga) indicó que si la Comisión de Expertos ha solicitado la modificación del artículo 33 de la ley núm. 2822 sobre los convenios colectivos, la huelga y el lock-out, ella admite, sin embargo, que este procedimiento puede ser aplicado en los servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud del conjunto o de una parte de la población. Añadió que el contenido del artículo mencionado no está en contradicción con los principios planteados por la Comisión de Expertos puesto que se permite al Gobierno imponer el arbitraje obligatorio únicamente si es una huelga cuya naturaleza pueda perjudicar la salud pública o la seguridad nacional. Subrayó, además, que cualquier decisión del Gobierno en esta materia puede ser llevada por las partes interesadas ante las instancias judiciales independientes o ser sometidas al arbitraje privado. Precisó finalmente que el Gobierno siempre puede anular o revisar su decisión si cesan las circunstancias que justificaban la suspensión y las partes interesadas tienen la posibilidad de llegar a un acuerdo, y el conflicto no es entonces sometido al arbitraje obligatorio de la comisión suprema, excepto cuando no se ha encontrado ninguna solución. En todo caso, el Gobierno no pronuncia la suspensión de una huelga sino en situaciones excepcionales, y, por cierto, no ha utilizado este procedimiento después de la última reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Para concluir, el orador anunció la adopción por la asamblea nacional de una ley que autoriza al Gobierno a ratificar el Convenio núm. 158 sobre la terminación de la relación de trabajo, que tiene incidencia en el derecho de organización y la actividad sindical.

Los miembros trabajadores declararon que este caso había sido discutido en repetidas ocasiones y que la Comisión de Expertos ha formulado comentarios sobre la aplicación del Convenio, que han sido reiterados en su último informe en relación con los tres puntos siguientes, a los cuales se había referido en su intervención el representante gubernamental, a saber: las exigencias numéricas impuestas a la negociación, que consisten en exigir a un sindicato, para poder negociar colectivamente, que el mínimo de afiliados represente por lo menos el 10 por ciento del efectivo de una rama de actividad y más de la mitad de los asalariados de un establecimiento; la denegación del derecho de negociar colectivamente a los funcionarios; y el arbitraje obligatorio en conflictos colectivos que no afectan a los servicios esenciales. Tomaron nota, con interés, de la ratificación de los Convenios núms. 87, 135 y 151 y del anuncio de la ratificación del Convenio núm. 158. Tienen, sin embargo, la impresión de que a pesar de las diferentes medidas anunciadas por el representante gubernamental, la actitud ambigua del Gobierno deja la impresión, de que éste quiere seguir, a toda costa, controlando el movimiento sindical y el desarrollo de la negociación colectiva. Refiriéndose a la cuestión de las exigencias numéricas, se apoyaron en las indicaciones contenidas en el Estudio general (párrafos 97 y siguientes y 238 y siguientes) relativas a la importancia del equilibrio entre el pluralismo sindical y las exigencias de eficacia de la negociación colectiva. Comparten también lo expresado en el párrafo 241 del mismo Estudio, en el cual la Comisión de Expertos, refiriéndose al reconocimiento de los sindicatos, a fines de la negociación colectiva, estima que tales sistemas pueden desembocar en la exclusión de la negociación colectiva de un sindicato mayoritario que no reúne una mayoría de 50 por ciento de una unidad de negociación. Considerando que el sistema nacional debe promover eficazmente la negociación colectiva y estimular la calidad del diálogo social y que, en Turquía, estiman que el sistema previsto en la legislación no cumple este cometido habida cuenta de la exigencia del doble criterio relativo a los efectivos de los trabajadores representados; este doble criterio permite excluir a numerosos trabajadores de toda negociación colectiva. En lo que se refiere al derecho de negociación de los asalariados de los servicios públicos, comparten lo expresado por la Comisión de Expertos en el párrafo 105 de su Estudio general, y consideran que no puede rehusarse el derecho de sindicación a los funcionarios o empleados públicos. En este sector debe dejarse un espacio significativo a la negociación colectiva (párrafo 265). Consideran, además, que la noción de funcionario debe ser de estricta interpretación. En cuanto al punto relativo al arbitraje obligatorio recordaron que la Comisión de Expertos admite el recurso al arbitraje obligatorio únicamente en los servicios esenciales y solicitaron al representante gubernamental explicaciones acerca del sistema de arbitraje obligatorio, impuesto en las zonas francas de exportación. Los miembros trabajadores concluyeron preguntándose si el Gobierno iba a dar curso a las observaciones de la Comisión de Expertos suprimiendo la doble restricción numérica, el arbitraje obligatorio y adoptando el proyecto sobre los derechos sindicales de los funcionarios. Expresaron la esperanza de que el Gobierno tomará las medidas necesarias para estimular la negociación libre y colectiva en todos los niveles y en todas las empresas.

Los miembros empleadores se refirieron en primer lugar a las exigencias numéricas exigidas para establecer la representatividad en la negociación colectiva. La opinión de la Comisión de Expertos, con respecto a la doble restricción del 10 y del 50 por ciento, que consideran demasiado elevada, es compartida por los empleadores y por el Gobierno, que no ha expresado al respecto una opinión diferente. Comprenden, no obstante, la dificultad que encara el Gobierno para proceder a la modificación de las disposiciones relativas a esta cuestión, ya que los interlocutores sociales parecen querer mantener el sistema existente y ambos han rechazado el proyecto de ley presentado por el Gobierno. Desearon, sin embargo, alentar al Gobierno a que haga lo posible para presentar el proyecto de ley al Parlamento, ya que esta cuestión debe ser resuelta por medio de la modificación de las disposiciones pertinentes. En segundo lugar, declararon no poder formular comentarios acerca de la situación relativa al derecho de negociación de los funcionarios, ya que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, actualmente se encuentra en discusión en el Parlamento un proyecto de ley destinado a abolir, o al menos limitar, las restricciones impuestas a los funcionarios, que podrán negociar colectivamente, en virtud de esta ley. Según la Comisión de Expertos, la TURK-IS no está aún satisfecha y las restricciones continúan. La Comisión de Expertos ha expresado la esperanza de que el proyecto de ley garantizará a los funcionarios públicos el derecho a negociar colectivamente y que el Gobierno proporcionará informaciones sobre los cambios que se produzcan. Los miembros empleadores, por su parte, esperan que los cambios emprendidos se prosigan y desean ser informados acerca de los progresos alcanzados. En tercer lugar, se refirieron al arbitraje obligatorio y a la fórmula utilizada por la Comisión de Expertos, es decir, que éste debe limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea, aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población. Los miembros empleadores consideran, y lo han expresado en varias ocasiones, que esta fórmula va demasiado lejos y que el Estado debe tener la posibilidad de intervenir antes de que acontezca tal situación. El Gobierno declara que el arbitraje se utiliza sólo en casos en que hay peligro para la seguridad y la salud pública. Además, declara que se puede apelar ante los tribunales contra la decisión de suspender una huelga durante 60 días, y que todas las partes participan en el arbitraje subsiguiente. Finalmente, no existen indicaciones de que este tipo de arbitraje sea utilizado con frecuencia o si es utilizado de manera abusiva. Un procedimiento es significativo solamente cuando puede establecerse el uso que de éste se hace en la práctica. En el presente caso el procedimiento previsto para el arbitraje prevé 60 días antes de la intervención, la posibilidad de recurrir ante un tribunal de apelación y la constitución de un tribunal de arbitraje tripartito. La Comisión de Expertos no ha señalado que haya abusos en el empleo de este procedimiento y, en estas circunstancias considera que debe alentarse al Gobierno a que continúe tomando las medidas que han sido emprendidas con miras a modificar las disposiciones relativas a las exigencias numéricas y para facilitar la participación de los funcionarios en la negociación colectiva. Por último, declaró que se sentía confiada ya que el Gobierno había ratificado, el año pasado, el Convenio núm. 87.

El miembro trabajador de Noruega se expresó en nombre de los miembros trabajadores de Dinamarca, Finlandia, Islandia, Suecia y Países Bajos y declaró que lamentaba que el Gobierno de Turquía siga luchando contra el pluralismo, en la estructura de la actividad sindical. El examen de las consecuencias que acarrea la condición numérica exigida para establecer la representatividad en la negociación colectiva les permite concluir que el Gobierno desea, de esta manera, acabar con los sindicatos de izquierda, particularmente del DISK, sindicato del cual el Gobierno debería mostrarse orgulloso ya que es una organización que contribuyó al proceso político que condujo a la democracia. Es injusto que el Gobierno invoque el hecho de que una confederación sindical turca no acepte la interpretación de la Comisión de Expertos sobre el particular. Puso de relieve que no ha sido reconocido el derecho de los funcionarios públicos a la negociación colectiva, a pesar de que el Gobierno ha reiteradamente asegurado que las leyes contrarias a los derechos humanos fundamentales serían derogadas sin demora después de la adopción de la Constitución de 1980 y que, en una Conferencia que tuvo lugar en marzo de 1994 en Estambul, a la que asistieron representantes de la Unión Europea, del Consejo de Europa, líderes sindicales de la TURK-IS, HAK-IS, DISK, y de las centrales internacionales CIOSL y CES, el Gobierno afirmó que en primer lugar se tomarían las medidas necesarias para poner en conformidad la legislación con los convenios de la OIT, especialmente el Convenio núm. 98. El Gobierno se ha referido igualmente a su solicitud de participación en la Unión Europea que garantizaría la consagración de los derechos fundamentales en la legislación nacional. En su opinión, el proyecto de ley que ha sido presentado asimila la organización de los funcionarios públicos a una asociación y no a un sindicato, lo que significa que el control estatal, en conformidad con el derecho civil, puede ser ejercido frente a las organizaciones de funcionarios públicos.

El miembro trabajador de Turquía lamentó que el Gobierno haya continuado violando las disposiciones del Convenio núm. 98. La legislación en vigor establece que las multas impuestas contra actos de discriminación antisindical son de 30 a 130 centavos de dólar estadounidense, lo que es ridículamente insignificante. La legislación exige igualmente que los sindicatos informen al Gobierno acerca de los nuevos miembros que han sido afiliados en un plazo de 15 días y el Ministerio del Trabajo recurre a su autoridad en el procedimiento de acuerdo para inmiscuirse en los sindicatos. Los dirigentes sindicalistas y trabajadores pueden ser despedidos sin justa causa, y el empleador puede oponerse a su reintegración. Hizo hincapié en que es necesario emprender una revisión total de la legislación laboral en Turquía, con el fin de ponerla en conformidad con los Convenios núms. 87, 98 y 151, y para ello debería solicitarse la asistencia técnica de la OIT. El orador citó varios ejemplos en los cuales se niega a los funcionarios públicos el derecho de organizarse. El proyecto de ley al cual se refirió el Gobierno como un paso positivo en este aspecto no va a solucionar los problemas y en algunos casos va a empeorarlos. En un caso, un sindicato de empleados de un establecimiento militar legalmente constituido en virtud de la legislación vigente podrá ser disuelto en virtud del proyecto que ha sido propuesto. La legislación no deja mucho lugar para la negociación colectiva. En caso de conflicto, la legislación propuesta establece una comisión de conciliación compuesta de dos funcionarios gubernamentales y una personalidad universitaria que proponen una solución. El Consejo de Ministros tiene la facultad de decidir si se autoriza la huelga y cuándo y dónde debe tener lugar. Se hace una amplia utilización del arbitraje obligatorio en Turquía. Las huelgas están prohibidas en un alto número de servicios no esenciales. Incluso en los casos en que se permite la negociación colectiva, ésta debe terminar en un período de 60 días, al final del cual interviene el arbitraje obligatorio. En las zonas francas de exportación se impone el arbitraje obligatorio durante un período de 10 años a partir del establecimiento de la zona. Estas son violaciones claras al Convenio núm. 98. Las modificaciones que han sido propuestas a la ley sobre los acuerdos colectivos, las huelgas y lock-outs no pondrán en conformidad la legislación con este Convenio, así como tampoco el plan gubernamental de democratización. El orador concluyó reiterando que toda la legislación laboral de Turquía necesita ser armonizada con los Convenios núms. 87, 98 y 151 y con las recomendaciones y propuestas de la Comisión de Expertos, del Comité de la Libertad Sindical y de la Comisión de la Conferencia. Ello requiere la asistencia técnica de la Oficina y la participación de los interlocutores sociales.

El miembro empleador de Rumania declaró que en vez de criticar al Gobierno de Turquía, la Comisión de la Conferencia debería felicitarlo por los esfuerzos que ha realizado para aplicar el Convenio núm. 98. En relación con el problema de la condición numérica para negociar colectivamente, el orador deseó saber si existen normas internacionalmente reconocidas sobre este aspecto o si la Comisión de Expertos puede sugerir un número máximo para esta exigencia. Subrayó que la negociación es más difícil cuando interviene un amplio número de interlocutores sociales y que mientras más bajas sean las condiciones numéricas más amplio será el número de los interlocutores sociales.

El miembro trabajador de Grecia lamentó que los miembros empleadores hayan declarado sentirse tranquilos por el hecho de que Turquía haya ratificado el Convenio núm. 87, ya que en numerosos países, por ejemplo en Grecia, convenios ratificados desde hace largo tiempo no son aplicados, como se confirma en los debates de esta Comisión. Se debe observar que la ratificación de un convenio no es suficiente, ya que la legislación debe ser puesta en armonía con el mismo y debe ser aplicada. Se preguntó por qué la organización sindical DISK, miembro de la Confederación Europea de Sindicatos y de su comité ejecutivo, no participa en la Conferencia.

El representante gubernamental, tras haber asegurado a la Comisión de la Conferencia que sus observaciones y sugerencias serían estudiadas por las autoridades competentes de su país, recordó, en respuesta a las cuestiones planteadas, que en lo que se refiere a la supresión de la condición numérica existe un proyecto de ley actualmente en discusión que prevé especialmente derogar esta exigencia del 10 por ciento. Refiriéndose a la cuestión del derecho de sindicación de los funcionarios públicos, recordó que un proyecto de ley preparado a la luz del Convenio núm. 87 sobre libertad sindical y núm. 151 sobre relaciones de trabajo en la administración pública se encontraba en estudio por el Parlamento. En cuanto a la libertad de negociación entre los interlocutores sociales, el orador declaró que su Gobierno desea intervenir lo menos posible y descartó la idea según la cual no habría negociación en Turquía, ilustrando su argumento con los 1.783 convenios colectivos que han sido concluidos en 1992 a raíz de negociaciones colectivas libres que cubren 1.090.000 asalariados y las 1.153.569 horas de trabajo perdidas por causa de huelga. Concluyó precisando que los proyectos de reforma previstos por su Gobierno han sido comunicados a todas las partes interesadas, incluyendo la DISK, la HAK-IS, la TURK-IS y la TISK.

Los miembros trabajadores, refiriéndose a la intervención de los miembros empleadores, declararon que los problemas que subsisten no son problemas de menor importancia y que es necesario seguir insistiendo para que el Gobierno proceda a la modificación de la legislación que ha sido solicitada. Consideran que el problema de la condición numérica no reside tanto en el establecimiento de criterios para definir las organizaciones más representativas sino en el hecho de que la legislación actual combina una doble exigencia que conduce a la exclusión de una parte importante de trabajadores. En cuanto al arbitraje obligatorio, estiman que es necesario tener presente el espíritu del Convenio y la opinión de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores convinieron con los miembros trabajadores en que deben modificarse las disposiciones relativas a la condición numérica, aun si un sindicato importante desea conservar la situación actual. En relación con lo afirmado por el representante gubernamental, no piensan que el hecho de que se hayan llevado a cabo numerosas huelgas signifique que un país haya logrado un importante progreso social. En cuanto al arbitraje obligatorio, consideran que es un procedimiento válido en la medida en que se establezcan criterios claros y que se asegure la participación de ambas partes. En cuanto a la fórmula empleada por la Comisión de Expertos, prefieren apegarse a la letra del Convenio, ya que el espíritu es a veces muy nebuloso.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental, de la evolución de la situación y de la discusión que tuvo lugar. La Comisión se felicitó de la reciente ratificación por Turquía de los Convenios núms. 87, 135 y 151 y expresó la esperanza de que ello redunde en una mejor aplicación de este Convenio. La Comisión recordó, sin embargo, que desde hace muchos años la Comisión de Expertos ha puesto de relieve divergencias importantes entre la legislación y el Convenio. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para suprimir las restricciones a la negociación colectiva, que resultan del doble criterio de representatividad exigido a los sindicatos, para privilegiar la negociación colectiva como medio de fijación de las condiciones de trabajo y para adoptar las disposiciones legislativas específicas que otorguen a los trabajadores del sector público, amparados por el Convenio, el derecho de constituir sindicatos con miras a negociar libremente sus condiciones de trabajo. La Comisión instó al Gobierno a que en su próxima memoria detallada sobre la aplicación del Convenio se indiquen medidas concretas, que hayan sido efectivamente tomadas, para estimular prioritariamente la libre negociación colectiva. Solicitó al Gobierno que comunique los proyectos de ley elaborados en este campo y expresó la esperanza de poder tomar nota de progresos significativos sobre estos temas a corto plazo.