Individual Case (CAS) - Discussion: 2018, Publication: 107th ILC session (2018)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Botswana (Ratification: 1997)



Un représentant gouvernemental a rappelé qu’en 2017 la commission a recommandé au gouvernement: de prendre des mesures appropriées pour faire en sorte que la législation sur le travail et l’emploi reconnaisse aux membres de l’administration pénitentiaire les droits garantis par la convention; de faire en sorte que la loi sur les conflits du travail (TDA) soit en totale conformité avec la convention et d’entamer un dialogue social, avec l’assistance technique renouvelée du BIT; de modifier la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs (loi TUEO), en concertation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, afin de mettre cette législation en conformité avec la convention; et d’élaborer, avec les partenaires sociaux, un plan d’action assorti de délais afin de mettre en œuvre ses conclusions. Depuis lors, des consultations sont en cours entre le gouvernement et les représentants d’employeurs et de travailleurs au sujet de la procédure à suivre pour amender la législation du travail. En particulier, le gouvernement et les partenaires sociaux se sont rencontrés à sept reprises entre juillet 2017 et avril 2018, ce qui montre clairement que le gouvernement est bien décidé à progresser sur ce point. Le processus de révision de la législation du travail a commencé lentement, mais des progrès significatifs ont été réalisés en octobre 2017, avec l’adoption par les parties tripartites d’un plan d’action assorti de délais, comme l’a demandé la commission. Ce plan a été fourni à l’Equipe d’appui technique au travail décent pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe du BIT. Il y a eu un consensus parmi les représentants du gouvernement et les partenaires sociaux sur la nécessité de revoir la législation du travail afin de combler les lacunes, insérer les diverses décisions judiciaires et les rendre conformes aux conventions de l’OIT ratifiées par le Botswana.

En avril 2017, au cours de la mission au Botswana de l’Equipe d’appui technique au travail décent pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe du BIT, il a été décidé que la révision concernerait principalement la loi sur l’emploi et la loi TUEO. Les partenaires tripartites ont toutefois reconnu que certaines dispositions de ces lois pouvaient avoir une incidence sur les dispositions d’autres lois du travail. C’est pourquoi il a été décidé d’inclure dans cette révision, dans la mesure où cela est nécessaire, d’autres lois, telles que la loi sur le service public (PSA) et la TDA, dans le but d’assurer harmonisation et cohérence. Afin de mener à bien cette révision, le gouvernement et les partenaires sociaux ont décidé de créer une commission de révision de la législation du travail (LLRC), composée de membres du gouvernement, d’employeurs et de travailleurs, et chargée de mener le processus de révision législative. Selon le plan d’action tripartite, les projets de loi portant amendement de lois seront soumis au Parlement à sa session de novembre 2018. Le gouvernement et les partenaires sociaux sont également convenus d’engager un spécialiste pour contribuer au processus de révision; ils ont établi le mandat de la commission de révision de la législation du travail, communiqué au BIT en mars 2018; et, avec l’aide de l’Equipe d’appui technique au travail décent pour l’Afrique de l’Est et l’Afrique australe du BIT, ils ont également décidé quel spécialiste serait engagé. Au cours des réunions du gouvernement avec les représentants d’employeurs et de travailleurs, il est apparu clairement que l’amendement de la TDA, en particulier la révision de la liste des services essentiels, était de première importance pour les travailleurs. C’est pourquoi le gouvernement a jugé nécessaire d’examiner à nouveau la liste des services essentiels. C’est à ce titre que les lois TDA et PSA font partie des lois devant faire l’objet d’une révision. Enfin, l’orateur a insisté à nouveau sur les points suivants: le cadre prévu pour la révision de la législation du travail a été décidé avec les partenaires sociaux; le plan d’action a été communiqué au BIT, qui a facilité l’engagement d’un spécialiste, et les parties tripartites ont choisi le spécialiste. Elles attendent du BIT une confirmation sur la date à laquelle il devra démarrer ses travaux, destinés à faciliter la révision de la législation du travail. De plus, l’orateur a indiqué à nouveau que son gouvernement est prêt à veiller à ce que des progrès soient faits en vue de la pleine exécution de ses engagements.

Les membres travailleurs ont rappelé les recommandations formulées par la commission lors de la discussion de ce cas en 2017 et ont constaté que celles-ci sont restées lettre morte. Le gouvernement n’a pas communiqué de rapport sur l’application de la convention ce qui a amené la commission d’experts à réitérer sa précédente observation. Cette situation est regrettable. S’agissant, premièrement, du problème récurrent de l’exclusion du droit de se syndiquer des salariés de l’administration pénitentiaire, le gouvernement estime que le service pénitentiaire fait partie des forces tenues à la discipline. Or cette situation est contraire aux articles 2 et 9 de la convention. Si l’article 9 prévoit une dérogation pour les forces armées et la police, cette dérogation doit recevoir une interprétation restrictive. Il faut remarquer à ce sujet que ce n’est pas le fait que l’armée et la police soient soumises à une discipline qui justifie qu’elles fassent l’objet d’une dérogation, mais plutôt la nature des activités qu’elles exercent. Il est donc indifférent que l’administration pénitentiaire soit soumise ou non à un régime de discipline. En outre, il n’y a pas de lien organique entre ces différentes catégories (forces armées, police, prison). Par conséquent, la thèse du gouvernement selon laquelle le personnel pénitentiaire est exclu du droit de se syndiquer au motif que celui-ci est considéré comme faisant partie des forces de l’ordre est incompatible avec la convention, et ceci même si la Cour constitutionnelle a admis cette exclusion. Les membres travailleurs ont souligné que dans d’autres administrations des travailleurs avaient subi des pressions en vue de mettre fin à leur affiliation syndicale. Leur employeur les a menacés de perdre des avantages sociaux s’ils ne renonçaient pas à leur affiliation à un syndicat. Une action judiciaire a été introduite à ce propos.

S’agissant, deuxièmement, du droit des organisations syndicales d’organiser des actions et, en particulier, de la définition de la liste de services essentiels et du pouvoir discrétionnaire du ministre de déclarer un service essentiel, malgré des positions divergentes sur le droit de grève, les membres employeurs et les membres travailleurs ont pu adopter des conclusions consensuelles sur ce point lors de l’examen du cas en 2017 et ont invité le gouvernement à mettre sa loi sur les conflits du travail en conformité avec la convention. Toujours sur le plan législatif, les problèmes de conformité de la loi TUEO, liés à la disposition qui n’accorde certaines facilités qu’aux syndicats représentant au moins un tiers des salariés de l’entreprise considérée, n’ont pas été réglés. Si l’instauration des seuils de représentativité n’est pas en soi incompatible avec la convention, cette possibilité est soumise à des conditions telles que le caractère précis et objectif des critères utilisés ou encore que la distinction opérée se limite à certains privilèges. Dans le cas du Botswana, la loi ne fixe pas un seuil minimum d’effectif pour constituer un syndicat mais pour accorder certains privilèges comme, par exemple, le fait d’accéder aux locaux de l’entreprise pour recruter des membres, de tenir des réunions ou de représenter ses membres en cas de plaintes, de sanctions disciplinaires ou de licenciement. Or ces privilèges constituent des aspects fondamentaux et élémentaires du travail syndical et ne pas en bénéficier rend presque impossible pour un syndicat de recruter des membres ou de s’implanter au sein d’une entreprise. Parfois, même si le syndicat remplit ces critères, l’employeur refuse de lui octroyer ces privilèges. Une autre disposition de la loi TUEO, qui est contraire à l’article 3 de la convention, est celle qui habilite l’autorité chargée d’enregistrer les syndicats à inspecter les livres et documents d’un syndicat à tout moment raisonnable. A cet égard, il y a lieu de rappeler que les organisations doivent disposer de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires. Un contrôle ne peut constituer qu’une mesure d’ordre exceptionnel qui doit être strictement encadrée. Enfin, s’agissant du nouveau projet de loi sur la fonction publique qui, selon le gouvernement a fait l’objet de consultations préalables avec les partenaires sociaux, il est indispensable que le gouvernement fournisse une copie de la dernière version de ce projet ou une copie de la loi dès qu’elle aura été adoptée. Pour conclure, en 2017, le représentant gouvernemental a affirmé qu’il fallait attendre le résultat d’une prochaine discussion ouverte avec les partenaires sociaux. Les membres travailleurs ont partagé cette préoccupation liée à la nécessité de garantir la concertation avec les partenaires sociaux et ont reconnu les difficultés et écueils que peut rencontrer un gouvernement dans ses démarches à cet égard. Toutefois, compte tenu du fait qu’un grand nombre de points discutés ont été portés à l’attention du gouvernement depuis dix-sept ans, le temps que prend la concertation sociale ne peut être invoqué au détriment de la garantie des droits fondamentaux des travailleurs.

Les membres employeurs ont rappelé que, bien que le cas ait été examiné pour la première fois par la Commission de la Conférence en 2017, il a déjà fait l’objet de neuf observations de la commission d’experts. Il est à nouveau examiné car il n’y a pas eu de fait nouveau. Pourtant, le BIT a fourni depuis, à plusieurs reprises, une assistance technique. Il a été noté qu’un récent changement au sein de la présidence a eu un effet positif sur l’engagement du gouvernement à apporter les changements nécessaires. Les demandes de la commission d’experts au gouvernement reflètent les préoccupations concernant le respect de la convention en droit et dans la pratique. En ce qui concerne la pratique, la commission d’experts a signalé plusieurs fois des violations de la convention, notamment le favoritisme à l’égard de certains syndicats, le licenciement de travailleurs grévistes, la répression par la police de piquets de grève et le refus d’autoriser les syndicats du secteur public à faire connaître leurs préoccupations au Parlement. Les membres employeurs sont préoccupés par plusieurs points, le premier ayant trait au respect de l’article 3 de la convention, qui dispose que les travailleurs et les employeurs ont le droit de constituer des organisations, sans l’intervention des autorités. Le favoritisme et les critères restrictifs qui s’appliquent à la constitution d’organisations sont contraires à cette norme et doivent être évités, mais cela ne veut pas dire qu’il ne doit pas y avoir de critères. Il est courant que les syndicats soient soumis aux mêmes critères que toute autre organisation sans but lucratif. De la même façon, l’accès unilatéral des autorités publiques aux livres et aux comptes d’un syndicat peut être considéré comme une intervention des autorités clairement contraire à l’article 3 de la convention. Il faut tenir compte de la pratique habituelle dans de nombreux pays qui demandent la présentation régulière de rapports plutôt que d’autoriser l’accès des autorités aux livres et aux comptes d’un syndicat. Saluant la création de la LLRC, les membres employeurs prient instamment le gouvernement d’avancer dans le réexamen de la législation du travail afin de supprimer toute entrave à la constitution ou au fonctionnement libres de syndicats.

Les cas de répression que la commission d’experts mentionne dans son observation sont plus difficiles à traiter car, sans disposer d’autres éléments, il est difficile de déterminer si les cas de violence ou les autres actes illicites qui sont allégués ont été dûment pris en compte par les autorités. Conformément à l’opinion fermement exprimée par les membres employeurs selon laquelle la convention ne réglemente pas le droit de grève, ainsi qu’à l’opinion exprimée par le gouvernement dans sa déclaration à la réunion tripartite de 2015 sur la convention, à savoir que la portée et les conditions du droit de grève sont réglementées à l’échelle nationale, les membres employeurs ne peuvent pas ajouter grand-chose à ce sujet. Le gouvernement est encouragé à veiller à ce que les mesures prises en cas de manifestation soient à la mesure de la cause et de la nature de la manifestation et respectueuses de la législation nationale applicable. Il en va de même pour les services essentiels, que chaque pays peut déterminer. Dans de nombreux pays, le droit de s’organiser et de mener une action collective est généralement refusé aux forces armées et à la police, décision qui incombe clairement au pays concerné. Souvent, d’autres services sont considérés comme essentiels car leur interruption au-delà d’une courte période est susceptible de porter un préjudice économique ou de compromettre la vie, la sécurité et la santé de la population. Le Botswana a défini comme essentiels un grand nombre de services et, si cette approche ne va pas en soi à l’encontre de la convention, elle soulève des questions quant aux motifs pour lesquels certains services ont été définis comme tels, en particulier lorsqu’ils recouvrent les banques et les activités diamantaires. Si l’on fait l’historique du cas, il est également lié au fait que le gouvernement a considéré les services pénitentiaires comme une «force de l’ordre», au même titre que les forces armées et la police. Les membres employeurs ne sont pas d’accord sur ce point car ces services ne sont pas chargés de préserver et de maintenir l’ordre public, dans le sens constitutionnel qui s’applique aux forces armés et à la police. Comme l’a observé la commission d’experts, les services pénitentiaires ne sont pas non plus couverts par la même législation que les forces armées et la police. Cependant, les membres employeurs ne peuvent pas s’exprimer davantage, cette question relevant de la législation nationale. Comme en 2017, le gouvernement est prié instamment de réexaminer la liste des services essentiels et de faire en sorte que les restrictions portant sur ces services correspondent à l’impact qu’ils ont sur la santé et le bien-être des citoyens et sur l’économie. En ce qui concerne la conformité de la législation nationale avec la convention, le gouvernement a indiqué qu’il concentre ses efforts sur la modification de la loi sur l’emploi et de la loi TUEO, mais qu’il n’y a pas eu encore de dialogue constructif avec les partenaires sociaux. De plus, tant les employeurs que les travailleurs ont déjà exprimé leur profonde inquiétude, car ils estiment que se concentrer uniquement sur ces deux lois aura peu de résultats. En avril 2018, le gouvernement a demandé une assistance supplémentaire du BIT, laquelle sera fournie. L’orateur se félicite de l’élargissement du réexamen, encourage le gouvernement à engager le dialogue social avec les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs désireuses d’avancer dans le règlement des problèmes sous-jacents et note que le gouvernement est davantage déterminé à le faire.

Le membre travailleur du Botswana regrette le fait que le gouvernement ne se conforme pas à la convention et qu’il n’a, dans l’ensemble, pas suivi les conclusions de la commission puisqu’il a recours à des manœuvres dilatoires et qu’il fait preuve d’une attitude négative à l’égard des organes de contrôle. A son retour de la Conférence de 2017, le gouvernement a tenu une conférence de presse dans laquelle, sans être allé jusqu’à dénoncer le BIT, le ministre a déclaré que les conclusions de la conférence n’étaient que de simples recommandations qui n’avaient pas force contraignante. Malgré cette attitude, en juillet 2017, les syndicats ont soumis des propositions de discussion tripartite visant à donner effet aux conclusions de la commission. Dans un premier temps, le gouvernement a fait échouer ces efforts et ce n’est qu’en octobre 2017 que les propositions ont été discutées et que les parties sont convenues de créer une commission de révision de la législation du travail (LLRC), ainsi qu’un plan d’action assorti de délais pour mener à bien cette révision. La LLRC a pour mission de définir le mandat d’un consultant chargé d’aider à la révision de la législation, mais le gouvernement a fait preuve de mauvaise foi et a cherché à imposer unilatéralement le mandat des partenaires sociaux, dans le but d’exclure de cette révision la TDA, la PSA et la loi sur les prisons. Les représentants des travailleurs, soutenus par Business Botswana, rappellent que, dans ses conclusions, la commission a sollicité la révision de ces lois, mais que le gouvernement a refusé de les amender et même de débattre sur la question, invoquant son vieil argument selon lequel les services pénitentiaires relèvent des forces de l’ordre. Dans sa réponse du 25 avril 2018 à une enquête de la Fédération des syndicats du secteur public du Botswana (BFTU) sur la question, le gouvernement a affirmé que la syndicalisation suppose une action revendicative, qui pourrait compromettre la sécurité nationale. Cet argument erroné est contraire à l’article 9 de la convention ainsi qu’aux dispositions constitutionnelles sur les libertés civiles. De plus, depuis la dernière discussion de la commission, les infractions à la convention se sont poursuivies. En janvier 2018, le gouvernement a informé les syndicats et les fédérations qu’il allait inspecter la comptabilité et les livres et documents des syndicats, conformément à l’article 49 de la loi TUEO, en insistant sur l’importance de telles inspections, alors que la BFTU affirme que ces inspections sont illégales, contraires à la convention et qu’elles portent atteinte à l’indépendance et à l’autonomie des syndicats. La BFTU se dit également profondément préoccupée par l’annulation de l’enregistrement du Conseil de négociation dans le secteur public (PSBC), institution qui a nourri et consolidé la démocratie industrielle. Il est à noter également que le gouvernement a publié le projet de loi sur la fonction publique (PSB), visant l’amendement de la PSA, sans la moindre consultation d’un des organes tripartites. Le PSB porte atteinte au rôle accordé aux partenaires sociaux dans le cadre de la nomination du secrétariat du PSBC, en même temps qu’il empiète sur l’autonomie du syndicat en décidant qui le représentera ou qui négociera en son nom. La commission doit donc d’urgence obliger le gouvernement à mettre un terme aux violations continues de la convention et à permettre que la révision de la législation du travail s’effectue dans le respect du tripartisme. Enfin, cette révision doit englober les diverses lois que la commission a demandé de modifier, auxquelles s’ajoute la PSA, dans le respect de délais précis.

Le membre employeur du Botswana a fait savoir que les partenaires tripartites se sont réunis pour traiter des recommandations que la commission a formulées en 2017 et qu’une équipe spéciale tripartite a été créée pour mener et diriger une révision complète de la législation du travail. Beaucoup de temps a certes été perdu dans la recherche d’un consensus sur les paramètres à appliquer dans le cadre de cette révision. Néanmoins, il y a bon espoir que l’équipe spéciale parvienne rapidement à contrôler la révision de la législation du travail, en particulier si l’on tient compte du fait que la nouvelle équipe gouvernementale est favorable à un dialogue ouvert avec les travailleurs et qu’elle a l’intention de rendre compte des progrès accomplis aux organes de contrôle de l’OIT. La révision de la législation n’offrant pas seulement la possibilité de traiter les conclusions de la commission, mais également celle d’adapter les lois et les politiques aux besoins d’une économie moderne et compétitive, l’orateur prie instamment la commission d’accorder au pays le temps qui lui est nécessaire pour traiter les recommandations qu’elle a formulées, et fait part de la volonté des employeurs de continuer à travailler avec le gouvernement et les travailleurs à ce sujet. Enfin, le point suivant a été soulevé, auquel il convient de prêter attention: il ne sera pas facile d’atteindre un consensus concernant la classification des gardiens de prison étant donné les avis juridiques divergents sur la question, mais grâce à une tradition de consultation bien ancrée, des progrès devraient être accomplis.

La membre gouvernementale de la France s’est référée aux faits d’entraves au libre exercice des activités syndicales et, en particulier, à l’impossibilité pour le personnel pénitentiaire de s’affilier à une organisation syndicale ainsi qu’à la définition très large des services essentiels qui conduit à écarter de nombreux travailleurs de l’exercice du droit de grève. A cet égard, aucun élément qui permettrait de considérer que la situation a évolué n’a été apporté. L’oratrice a souligné l’importance qu’il convient d’accorder au plein exercice de la liberté syndicale à travers le dialogue social effectif et équilibré, et les protections et facilités qui doivent être accordées aux représentants des travailleurs. De même, il y a lieu de souligner que le droit de grève constitue un élément essentiel de la liberté syndicale au sens de la convention et de rappeler l’importance qui s’attache à son respect dans le cadre de l’application de cette convention. La liberté d’association et le droit de grève qui s’y rattache sont des droits fondamentaux au travail portés par les huit conventions fondamentales dont il faut promouvoir la ratification universelle. Par conséquent, le gouvernement du Botswana doit tenir compte des demandes formulées par la commission d’experts et revoir la législation de manière à permettre aux travailleurs dont les fonctions ne peuvent raisonnablement pas être assimilées à des services essentiels de pouvoir exercer librement une activité syndicale.

La membre travailleuse de l’Afrique du Sud s’est dite préoccupée par le fait que les diverses lois au sujet desquelles la commission d’experts considère qu’il faut les modifier de manière urgente et réelle – la TDA, la loi sur les services pénitentiaires et le PSB – ont été conçues pour réduire les droits des travailleurs, ce qui est préjudiciable au moral des travailleurs, à la démocratie sociale et à la productivité. Il est également préoccupant que le gouvernement continue d’ignorer les efforts sincères des partenaires sociaux nationaux, en particulier des travailleurs, ainsi que de la commission d’experts et de la Commission de la Conférence. Le droit des travailleurs de s’organiser, de constituer des organisations de leur choix et d’être représentés, y compris les droits de négociation collective, constitue un minimum irréductible et nécessaire pour avancer dans le sens de l’intérêt commun. L’exemple a été donné d’un syndicat d’Afrique du Sud qui organise des travailleurs de la police et des services pénitentiaires, et il a été souligné que la syndicalisation et les activités syndicales de ces travailleurs n’ont jamais menacé la stabilité et la cohésion du pays ni compromis leur professionnalisme dans l’exercice de leurs fonctions officielles. Il n’est donc pas utile que le gouvernement du Botswana fasse valoir que les travailleurs des services pénitentiaires sont les membres d’une force de l’ordre qui ne peut pas être autorisée à s’organiser librement et véritablement. La tendance à étouffer systématiquement et administrativement les espaces des libertés civiles, y compris les droits des travailleurs des services pénitentiaires, est dangereuse pour la stabilité économique et sociétale. Par conséquent, la commission est priée instamment de demander au gouvernement de préserver et de respecter l’intangibilité des dispositions de la convention, intangibilité qui est sans ambiguïté, concrète et ne laisse aucun doute quant aux droits des travailleurs de s’organiser et de négocier librement. La commission est priée instamment de demander aussi au gouvernement de veiller à la protection de ces dispositions sans entrave.

La membre gouvernementale du Zimbabwe a remercié les participants pour leurs interventions qui portent sur les éléments fondamentaux de la question à l’examen, laquelle est d’ordre législatif. Les réformes législatives ne peuvent pas être achevées du jour au lendemain étant donné le grand nombre d’organismes concernés, notamment des structures tripartites, le Cabinet, le Parlement et leurs sous-commissions compétentes. Le gouvernement a informé la commission de la feuille de route, en particulier du travail mené par la LLRC, qu’il a définie avec les partenaires sociaux pour répondre aux préoccupations soulevées par les organes de contrôle de l’OIT. Le gouvernement a également indiqué qu’il travaille de concert avec les bureaux extérieurs de l’OIT, notamment en ce qui concerne le spécialiste du droit du travail que le BIT engagera pour contribuer à l’élaboration de la réforme du droit du travail. Tout en appréciant la collaboration entre le gouvernement et l’OIT, l’orateur prie instamment l’OIT, y compris par le biais des bureaux extérieurs, de continuer à aider le gouvernement et les partenaires sociaux dans le processus de réforme.

Le membre travailleur du Kenya a indiqué que les organisations syndicales de la Confédération syndicale d’Afrique de l’Est (EATUC) comprennent parfaitement la logique et les principes des services essentiels dans les services publics. Les travailleurs chargés de services essentiels ont conscience que leurs services, qui sont cruciaux, leur engagement professionnel et leur volonté de servir la population et leurs communautés contribuent à la réalisation des aspirations individuelles, communautaires et nationales. Néanmoins, comme tout autre travailleur, ils ont des droits à protéger sur leur lieu de travail. Cette protection ne doit pas être gelée, écartée ou compromise simplement parce que ces travailleurs sont des prestataires de services essentiels. Ces droits doivent être garantis, respectés et exercés. Pourtant, le gouvernement ignore ces droits, comme il ressort du rapport de la commission d’experts. L’expérience montre que les travailleurs qui ne jouissent pas du droit de grève s’efforcent, dans la mesure du possible, d’y recourir. Mais ils ont également le droit de ne pas fournir un service lorsque ces efforts ont échoué, afin de ne pas ouvrir la porte à d’autres abus contre leurs autres droits. La justification de la classification des services essentiels telle que présentée par la loi sur les conflits du travail est incompréhensible, inacceptable et elle ne contribue pas à l’harmonie des relations professionnelles sur le lieu de travail. Il est difficile de concevoir comment les services de triage, de coupe et de vente de diamants, les services gouvernementaux de radiodiffusion, la Banque centrale du Botswana, les services vétérinaires et les services ferroviaires peuvent constituer des services essentiels, dès lors que leur interruption ne compromet nullement la vie, la sécurité individuelle ou la santé de tout ou partie de la population. Rappelant l’affirmation du gouvernement devant la Commission de la Conférence, selon laquelle des modifications législatives seront apportées à la liste, l’orateur regrette qu’aucun progrès n’ait été accompli à cet égard et demande à la commission d’insister sur la nécessité de réaliser des progrès réels et tangibles.

Le membre travailleur du Ghana, s’exprimant au nom de l’Organisation des travailleurs de l’Afrique de l’Ouest (OTAO), a exprimé sa préoccupation au sujet de la loi TUEO, en soulignant en particulier son article 43, qui prévoit l’inspection des comptes, livres et documents d’un syndicat lors de son enregistrement par le fonctionnaire compétent «à tout moment raisonnable». Cette disposition constitue une ingérence manifeste du gouvernement dans les affaires internes des syndicats, avec pour conséquence certaine que les activités syndicales seront autocensurées afin de favoriser le gouvernement et non des membres de syndicats. Même si les syndicats se mobilisent courageusement pour faire valoir leurs droits, selon toute probabilité, le gouvernement ripostera par de fausses allégations sur la base du large pouvoir d’inspection des comptes, livres et documents syndicaux. L’orateur prend également note des commentaires antérieurs de la commission d’experts indiquant que les dispositions législatives réglementant en détail le fonctionnement interne des organisations de travailleurs et d’employeurs constituent un risque sérieux d’ingérence et sont donc incompatibles avec la convention. Par exemple, au Ghana, le cadre juridique permet aux syndicats de jouir de la plus grande autonomie possible afin de leur permettre de fonctionner efficacement, et les partenaires sociaux déposent leurs rapports annuels financiers et autres rapports dans le seul but de protéger les intérêts des syndicalistes et de garantir le fonctionnement démocratique des syndicats. Les activités et les ressources syndicales proviennent des membres des syndicats et sont destinées à ces membres, lesquels ont le droit de les vérifier et de tenir les dirigeants responsables de la gestion du syndicat. Les gouvernements ne devraient pas inclure dans la législation une terminologie qui pourrait créer un second niveau de mécanisme de responsabilité financière, afin de s’immiscer dans des activités syndicales légitimes. Le gouvernement est invité à modifier la législation pertinente.

Un observateur représentant l’Internationale des services publics (ISP) a indiqué que le PSBC a été créé en 2011, conformément à la PSA, avec pour mandat de négocier, de conclure et de mettre en œuvre des conventions collectives. En août 2013, le bureau du Directeur de la gestion de la fonction publique a envoyé une lettre à un membre du PSBC, à savoir la Fédération des syndicats du secteur public du Botswana (BOFEPUSU). Dans ce courrier, il indiquait que le gouvernement se retirait du PSBC, le rendant ainsi inopérant dès lors qu’il ne peut légalement adopter une résolution que si celle ci est cosignée par l’employeur et les syndicats. La BOFEPUSU a porté l’affaire devant la Haute Cour, qui a estimé que le retrait du gouvernement (en tant qu’employeur) portait préjudice à la BOFEPUSU. Après la décision de la Haute Cour, le gouvernement a annulé l’enregistrement de la BOFEPUSU en tant que fédération, décision qui a fait l’objet d’un appel, à l’issue duquel les tribunaux ont considéré à nouveau que l’annulation de l’enregistrement était contraire à la loi. En mai 2017, la BOFEPUSU s’est retirée du PSBC à la suite de la décision du gouvernement d’accorder unilatéralement une augmentation de salaire de 3 pour cent aux fonctionnaires, au mépris de la compétence du PSBC. La Haute Cour a estimé que le gouvernement n’était pas autorisé à accorder des augmentations de salaire unilatérales aux fonctionnaires pendant la période des négociations salariales, la négociation devenant ainsi entachée de mauvaise foi. La Haute Cour a également déclaré que le procédé unilatéral de l’augmentation portait gravement atteinte aux syndicats et entamait leur intégrité et leur crédibilité en démontrant l’inefficacité des représentants syndicaux dans les négociations et en dissuadant les travailleurs de s’affilier à des syndicats. En outre, la Haute Cour a exhorté le gouvernement et les syndicats à revoir la situation de manière à reconstituer une instance de négociation équitable et inclusive. Malgré le jugement, le commissaire intérimaire du travail et de la sécurité sociale a dissous le PSBC en novembre 2017, alors que les syndicats continuaient de collaborer avec le ministre de l’Emploi, de la Productivité du Travail et du Développement pour mettre fin aux opérations, et le Haut-commissionnaire par intérim a été informé des efforts déployés. Les syndicats ont, depuis lors, demandé au ministre d’annuler ou de révoquer la décision de dissoudre le PSBC, en vain. L’orateur a également rappelé que la révision de la législation du travail est une excellente occasion pour le gouvernement et les partenaires sociaux d’adopter une législation conforme aux normes de l’OIT ratifiées par le pays. Néanmoins, le comportement du gouvernement montre clairement une tentative délibérée de saper le dialogue social et les obligations du Botswana au titre de la convention.

Une observatrice représentant l’Internationale de l’éducation (IE), s’exprimant au nom du Syndicat des enseignants du secondaire du Botswana (BOSETU) et du Syndicat des enseignants du Botswana (BTU), a déclaré que, en vertu de l’amendement à l’article 46 de la TDA, un grand nombre de salariés, notamment des enseignants, ont été classés dans la catégorie des services essentiels. L’extension généralisée du statut de service essentiel à près de 85 pour cent des travailleurs de la fonction publique vise à geler les droits des travailleurs de s’organiser et de participer effectivement à la négociation, en infraction à la convention. En conséquence, les enseignants et le personnel d’appui dans l’éducation resteront dans une position de faiblesse et de vulnérabilité, leurs conditions de travail se dégraderont et cela aura de graves répercussions sur la qualité de l’éducation, qui est un bien public. L’oratrice a pris note avec regret des désaccords concernant le mandat de la LLRC, mise en place pour examiner la législation du travail et garantir sa conformité avec la convention. La raison du désaccord a été la décision du gouvernement d’exclure de l’examen la TDA et la PSA, alors que l’article 46 de la TDA sur les services essentiels est un aspect fondamental du cas considéré. Il est donc inacceptable de l’exclure de l’examen. En outre, le gouvernement a dissous le PSBC, la seule structure tripartite de négociation qui existait dans le secteur public. Par conséquent, il n’y a pas de négociation dans le service public au Botswana. Par ailleurs, les autorités ont adopté la décision de vérifier le livre de comptes des syndicats, ce qui est contraire à la convention et constitue une ingérence dans les affaires des syndicats. La commission a été chargée de demander au gouvernement d’inclure la TDA, la PSA et le PSB dans l’examen de la législation du travail.

Un observateur représentant IndustriALL Global Union a fait référence aux violations permanentes des droits des travailleurs au Botswana rapportées par les membres de son syndicat, ces violations résultant du manquement continu du gouvernement à se conformer aux dispositions de la convention, et aux demandes de la commission. En 2017, la commission a pris note de différentes informations concernant de nouveaux amendements à la TDA, mais aucun progrès concret n’a été rapporté à ce jour, malgré la véritable bonne volonté et les dispositions des partenaires sociaux, en particulier des travailleurs. Exprimant sa profonde préoccupation face à l’attitude du gouvernement, l’orateur a indiqué en particulier que la TDA s’applique largement dans tous les secteurs, cela constituant une menace pour l’économie et pour la paix au travail. Des membres de son syndicat dans le pays ont indiqué que certains membres et travailleurs de l’industrie du diamant et des mines font face à des violations qui découlent directement de la TDA; c’est le cas par exemple concernant une société publique d’exploitation minière qui a licencié 5 702 travailleurs sans suivre les procédures applicables. Les difficultés économiques ne sont pas une raison pour saper les droits des travailleurs. Les travailleurs qui occupent un poste dans l’unité de négociation dans la taille du diamant, dans les services de tri et de ventes, ont été abusivement reclassés dans la catégorie des travailleurs des «services essentiels», avec pour conséquence le déni de leur droit de négociation avec les employeurs et de leur droit de grève. Ils n’ont pas été en mesure d’obtenir d’être entendus par le Commissaire du travail et de la sécurité sociale ni de faire porter l’attention sur leurs réclamations, la gestion des différends liés aux services essentiels étant traitée comme un acte de magnanimité. Il a été demandé au gouvernement de prendre des mesures appropriées pour assurer la pleine conformité de la TDA avec la convention et d’entamer un véritable dialogue social avec les syndicats nationaux.

Le membre travailleur du Burkina Faso a souligné que, si l’information sur le changement de l’équipe politique est un indicateur à considérer, celui-ci n’est pas pour autant suffisant, en particulier si l’on tient compte du principe de la continuité de l’Etat et du fait que le gouvernement a considéré lors d’une conférence de presse en 2017 que les conclusions de la commission étaient de simples recommandations qui n’engageaient pas les autorités du pays. Se référant au processus de codification du «vivre ensemble» à travers l’adoption de normes, l’orateur a souligné qu’il avait été considéré que le principe de la liberté syndicale était au cœur des valeurs de l’OIT et que, par consensus tripartite, la convention avait été adoptée pour réglementer l’exercice de la liberté syndicale et des droits syndicaux. Dans ce contexte, il est important de rappeler que les conventions sont des traités internationaux juridiquement contraignants et que les pays les ayant ratifiées s’engagent à les appliquer en droit et en pratique. Toutes les autorités du pays doivent contribuer au respect des engagements internationaux pris par leur gouvernement à travers la ratification d’une convention. Or le manque de gouvernance vertueuse dans le respect des engagements internationaux pris et de la parole donnée est pratique courante et constitue un danger. Le mouvement ouvrier doit agir et faire en sorte que les syndicats des travailleurs occupent bien leur place. Il est pour cela essentiel que le Bureau produise une brochure simple, rappelant ce qu’est une convention et ce qu’est la hiérarchie des normes pour un pays l’ayant ratifiée, afin d’éveiller les consciences des jeunes travailleurs.

Le membre gouvernemental de l’Iraq a rappelé que la convention est une convention fondamentale et qu’elle fait référence aux libertés fondamentales. La convention vient d’être ratifiée par l’Iraq. Le droit d’association et la liberté syndicale sont essentiels et doivent être garantis même lorsqu’ils ne concernent qu’un petit groupe de travailleurs. Le gouvernement et les partenaires sociaux doivent continuer leurs efforts pour une meilleure application de la convention et adopter des textes en ce sens. L’orateur exprime sa profonde gratitude à l’OIT et à ses différents organes pour les efforts considérables fournis pour l’application des normes internationales du travail en vue d’atteindre l’objectif de la justice sociale.

Le représentant gouvernemental s’est félicité de la contribution des différents orateurs, en particulier de ceux qui ont soutenu le gouvernement dans ses efforts pour faire progresser le processus de réexamen de la législation du travail. Il a également déploré le fait que les observations des travailleurs n’ont pas pris en compte les progrès réalisés, d’autant plus que les changements législatifs ne peuvent pas se faire du jour au lendemain. L’approche consultative du pays en matière de prise de décisions, comme l’a indiqué le membre employeur du Botswana, a été mise en relief. La plupart des questions soulevées au cours de la discussion concernent des questions législatives et doivent donc faire l’objet d’un dialogue social, de préférence par le biais de la LLRC. Cependant, il est regrettable que les travailleurs du Botswana ne reconnaissent pas le fait que certains problèmes ont déjà été résolus par des moyens tripartites, tels que les caractéristiques du réexamen de la législation du travail qui constituent la base de l’assistance technique du BIT. En outre, le membre travailleur du Botswana a fait des déclarations qui ne sont pas factuelles. En ce qui concerne le PSBC qui a été mentionné par plusieurs orateurs, il a été précisé que: 1) le PSBC a été créé en 2011 lorsque le gouvernement, en tant qu’employeur, et les syndicats de la fonction publique ont créé ses statuts par le biais de la négociation collective, et l’une des facultés conférées au conseil, en vertu de ses statuts, est celle de décider quels syndicats devraient y être admis, ou non; 2) en mai 2017, la BOFEPUSU AJA a fait connaître sa démission du PSBC avec effet immédiat, à la suite d’un accord conjoint entre quatre syndicats de la fonction publique, membres du PSBC; 3) depuis mai 2017, le gouvernement est le seul membre du PSBC, lequel ne peut donc pas fonctionner ou exécuter son mandat, et le gouvernement a demandé au commissaire du travail d’annuler l’enregistrement des statuts du PSBC; 4) l’annulation des statuts du PSBC a permis au gouvernement, en tant qu’employeur, et à tous les syndicats de la fonction publique d’élaborer de nouveaux statuts par le biais de la négociation collective afin de garantir que le conseil ne cessera pas de fonctionner en raison du retrait volontaire d’un de ses membres; et 5) le gouvernement espère que les nouveaux statuts seront adoptés d’un commun accord et que le PSBC sera à nouveau opérationnel d’ici à la fin du mois d’août 2018. En conclusion, le dialogue social est un processus délicat qui nécessite la confiance mutuelle et la bonne foi des parties concernées. Comme indiqué précédemment, le gouvernement a rencontré les partenaires sociaux à plusieurs reprises et, ensemble, plusieurs étapes ont été franchies, mais il ressort de l’intervention du membre travailleur du Botswana qu’il existe des problèmes sous-jacents plus profonds et plus graves qui doivent être résolus par les partenaires tripartites, avec l’aide du spécialiste de l’OIT. Cependant, la formalisation et l’institutionnalisation du mécanisme de réexamen de la législation du travail démontrent clairement l’engagement du gouvernement de mettre en œuvre les recommandations de la commission, et d’examiner d’autres instruments de la législation du travail, comme la PSA.

Les membres employeurs ont noté que le Botswana a connu un processus de changement au sein de son gouvernement, tant dans ses objectifs que dans son attitude, sans pour autant que des résultats concrets aient été constatés. Toutefois, on peut se féliciter que le gouvernement ait sollicité l’assistance du BIT et il faut espérer que cette aide se traduira en de réels progrès. Concernant certains aspects spécifiques du présent cas, les moyens de régler les questions en jeu sont nombreux. Les seuils à partir desquels les syndicats doivent être créés n’ont pas à être si élevés, mais il n’empêche que certains devraient être fixés; pour ce qui est de la comptabilité et des livres et documents d’un syndicat, un équilibre peut être trouvé entre les informations que le gouvernement juge nécessaires et le respect de la convention. Les différents points de vue exprimés sur la façon dont les progrès ont été accomplis prouvent combien il est absolument nécessaire d’avoir recours au tripartisme pour traiter les questions en jeu. Le gouvernement est instamment prié de participer au dialogue social avec les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs.

Les membres travailleurs ont considéré qu’en l’absence d’évolution concrète il y a lieu de réitérer les mêmes demandes que celles formulées lors de la discussion de 2017. Il s’agit d’abord d’inviter le gouvernement à prendre des mesures appropriées pour faire en sorte que la législation sur le travail et l’emploi reconnaisse aux membres de l’administration pénitentiaire les droits garantis par la convention, et notamment le droit de se syndiquer. Le gouvernement doit également mettre la TDA en totale conformité avec la convention et entamer un dialogue social, avec l’assistance technique renouvelée du Bureau. Il doit en outre procéder à la modification de la loi TUEO, en concertation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, afin de mettre cette législation en conformité avec la convention, notamment en abrogeant l’obligation faite aux organisations de tenir leurs livres et documents à disposition du greffier qui peut les examiner à tout moment raisonnable. De même, ne sont pas compatibles avec la convention et doivent être supprimés les facilités et avantages accordés uniquement aux syndicats représentant au moins un tiers des salariés de l’entreprise. Compte tenu du manque de progrès, le gouvernement doit être appelé à mettre tout en œuvre afin de concrétiser les recommandations qui seront adoptées par la commission.

Conclusions

La commission a pris note des déclarations orales du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi.

La commission s’est félicitée que le gouvernement ait convenu d’élargir la portée de la révision de la législation du travail.

Prenant en compte les exposés du gouvernement et la discussion qui a suivi, la commission a prié le gouvernement de:

- prendre les mesures appropriées en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives pour veiller à ce que la législation sur le travail et l’emploi accorde aux membres des services pénitentiaires, qui ne sont pas considérés comme faisant partie des forces de police, les droits garantis par la convention;

- modifier la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, pour la rendre conforme à la convention;

- fournir un complément d’information sur la décision de la cour d’appel dans laquelle elle a prononcé la nullité de dispositions statutaires;

- s’assurer que l’enregistrement des syndicats est, en droit et dans la pratique, conforme à la convention; et

- traiter les demandes en suspens d’enregistrement des syndicats, en particulier dans le secteur public, qui ont satisfait aux exigences établies par la loi.

La commission a demandé au gouvernement de donner suite à ces recommandations dans le cadre de la révision en cours de la législation du travail et en pleine consultation avec les partenaires sociaux. La commission a prié instamment le gouvernement de continuer à se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard et de faire état des progrès accomplis à la commission d’experts avant sa prochaine session en novembre 2018.

Le représentant gouvernemental a pris acte des recommandations de la commission et a confirmé que son gouvernement poursuit la révision de la législation du travail dans le cadre de la commission tripartite de révision de la législation du travail. Le gouvernement est déterminé à œuvrer avec les partenaires sociaux en vue de soumettre un rapport à la session de novembre 2018 de la commission d’experts et continuera à recourir aux structures tripartites pour progresser dans les réformes et l’ordre du jour législatifs, notamment la révision de la législation du travail, lors de la session parlementaire de novembre.