Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ukraine (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Ucrania (KVPU), recibidas el 29 de agosto y el 23 de septiembre de 2025, relativas a las cuestiones que se abordan a continuación.

Cuestiones legislativas. Propiedad sindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la alegación de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de que el proyecto de ley núm. 6420 sobre el régimen jurídico de la propiedad de las asociaciones (organizaciones) públicas sindicales de la antigua URSS, y el proyecto de ley núm. 6421 sobre la moratoria de la enajenación de la propiedad de las asociaciones (organizaciones) públicas sindicales de la antigua URSS se habían presentado al Parlamento unilateralmente, así como de la indicación del Gobierno de que ambas leyes se adoptaron el 4 de noviembre de 2022, y pidió al Gobierno que indicara si se había hallado una solución mutuamente aceptable con las organizaciones más representativas de trabajadores antes de su adopción. La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita repetir la información comunicada en su memoria anterior, indicando que el proyecto de ley núm. 6420 se envió reiteradamente para su aprobación a los organismos representativos conjuntos de sindicatos y empleadores a nivel nacional, y que estas leyes contribuirán al establecimiento de una base legal para la determinación de los derechos de propiedad a los bienes pertinentes. La Comisión recuerda que el Comité de Libertad Sindical también examinó alegaciones relacionadas con los proyectos de ley núms. 6420 y 6421 en el caso núm. 3390, y recordó sus conclusiones y recomendaciones del caso núm. 3341, en las que había tomado nota de la creación de un grupo de trabajo para discutir posibles maneras de regular la cuestión de la propiedad sindical, y había invitado al Gobierno a celebrar consultas con las organizaciones sindicales a fin de hallar una solución mutuamente aceptable (véase el 403.er informe, junio de 2023, párrafo 593). En relación con esto, la Comisión recuerda asimismo que la protección de los activos y bienes de una organización es un elemento esencial del derecho de las organizaciones a organizar libremente su administración (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 109). Poniendo énfasis una vez más en la importancia que debería concederse a la celebración de consultas plenas y francas sobre toda cuestión o legislación propuesta que afecte a los derechos sindicales, la Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre el impacto de la nueva legislación en la propiedad sindical y los derechos de propiedad.

El impacto de la ley marcial. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la alegación de la Federación de Sindicatos de Ucrania (FPU) y de la KVPU de que la Ley núm. 2136-IX sobre la Organización de las Relaciones Laborales bajo la ley marcial restringía el ejercicio del derecho de sindicación a través de una serie de disposiciones no justificadas plenamente por las condiciones de la ley marcial, así como de la indicación del Gobierno de que las restricciones de los derechos y libertades podían establecerse en condiciones de guerra o de estado de emergencia en virtud del artículo 64 de la Constitución, y esperó que estas restricciones se limitaran a lo estrictamente necesario y que dejarían de aplicarse una vez se levantara el régimen de la ley marcial. La Comisión toma nota de que el Gobierno no aborda esta cuestión en su memoria. La Comisión toma nota además de que la KVPU, en sus observaciones de 2025, indica que, aunque en tres ocasiones se introdujeron enmiendas a la Ley núm. 2136IX, no se eliminaron las restricciones a los derechos sindicales. La Comisión recuerda una vez más que el Convenio no contiene disposiciones que permitan la invocación de un estado de emergencia para justificar la exención de las obligaciones dimanantes del mismo o la suspensión de su aplicación. Este también es el caso, y más en particular, de las restricciones a las libertades civiles que son esenciales para el ejercicio efectivo de los derechos sindicales, salvo en circunstancias de extrema gravedad y a condición de que ninguna medida que afecta a la aplicación del Convenio se limite, en términos de su alcance y duración, a lo estrictamente necesario para afrontar la situación de que se trate. Observando que la ley marcial sigue vigente en el país, la Comisión pide al Gobierno que revise, en consulta con los interlocutores sociales, la Ley núm. 2136IX, a fin de garantizar que sus disposiciones que restringen el ejercicio del derecho de sindicación se limiten a lo estrictamente necesario. La Comisión espera que la Ley deje de aplicarse una vez se levante el régimen de la ley marcial.

Legislación laboral. La Comisión había saludado anteriormente con agrado la colaboración del Gobierno con la Oficina en lo que respecta al proyecto de ley del trabajo para sustituir el Código del Trabajo de 1971, y le pidió que proporcionara información sobre los progresos realizados a este respecto. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, desde enero de 2024 el Ministerio de Economía viene celebrando una serie de consultas sobre el proyecto de ley del trabajo con las autoridades ejecutivas competentes, la Misión de Ucrania ante la Unión Europea, la Oficina de País de la OIT para Ucrania, y los órganos representativos conjuntos de los sindicatos y los empleadores a nivel nacional. Señala asimismo que, según indica el Gobierno, el proyecto de ley del trabajo está finalizándose y preparándose para su aprobación por las autoridades ejecutivas y los interlocutores sociales. La Comisión toma nota asimismo de que la KVPU sostiene que algunas disposiciones del proyecto de ley del trabajo no cumplen las normas internacionales del trabajo y han sido objeto de comentarios técnicos de la OIT que recomiendan su revisión. Tomando debida nota de lo anterior, la Comisión espera que el proyecto de ley del trabajo se adopte en breve, en consulta con los interlocutores sociales y con la asistencia técnica de la OIT, y que la legislación adoptada esté en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione una copia de la ley una vez se haya adoptado.

En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota con preocupación de las alegaciones de la FPU y la KVPU acerca de que el proyecto de ley núm. 2332 de enmiendas a determinados actos legislativos sobre el procedimiento para determinar la representatividad de las organizaciones sindicales y de empleadores en los órganos de diálogo social, el proyecto de ley núm. 2682 sobre huelgas y cierres patronales; el proyecto de ley núm. 2681 sobre enmiendas a determinados actos legislativos de Ucrania (sobre algunas cuestiones de la actividad sindical), y el proyecto de ley núm. 7025 sobre organizaciones autorreguladas, se presentaron al Parlamento sin consulta previa y, de ser adoptados, violarían el Convenio al imponer el control del Estado sobre los sindicatos y restringir su derecho a organizar su administración y sus actividades. También tomó nota de que el Comité de Libertad Sindical había examinado el proyecto de ley núm. 2681 y había pedido al Gobierno que colaborara con los interlocutores sociales con miras a ponerlo en conformidad con la libertad sindical. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, los proyectos de ley núms. 2332 y 2682 fueron presentados por iniciativa de los miembros de la Verkhovna Rada (el Parlamento) e inscritos en el orden del día de la 13.ª sesión de la Rada, pero aún no se han examinado. Toma nota asimismo de que la KVPU, en sus observaciones de 2025, reitera sus preocupaciones acerca de los proyectos de ley núms. 2332, 2682 y 2681, e indica que el proyecto de ley núm. 2681 también se inscribió en el orden del día arriba mencionado. La Comisión insta al Gobierno una vez más a que colabore con los interlocutores sociales a fin de garantizar que todo proyecto de ley que afecte a sus derechos e intereses esté en plena conformidad con el Convenio antes de ser examinado por el Parlamento para su adopción.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin distinción alguna, a constituir organizaciones y afiliarse a ellas. La Comisión tomó nota anteriormente de que el artículo 127 de la Constitución impedía que los jueces se afiliaran a sindicatos y confió en que el Gobierno enmendaría esta disposición una vez se levantara el estado de emergencia. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que la Constitución no puede modificarse en condiciones de guerra o de estado de emergencia, tal como prevé el artículo 157 de la Constitución, e indica que el artículo 56 de la Ley de Ucrania sobre el Poder Judicial y la condición Jurídica de los jueces permite a los jueces constituir asociaciones públicas y participar en ellas, a fin de proteger sus derechos e intereses. La Comisión confía en que el Gobierno adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 127 de la Constitución, a fin de poner la legislación en conformidad con el Convenio una vez se levante el estado de emergencia.

Artículo 3. Derecho a organizar actividades y formular sus programas en plena libertad. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que enmendara el artículo 19 de la Ley sobre el procedimiento de solución de conflictos laborales colectivos, a fin de garantizar que, si la legislación nacional exigía una votación antes de poder organizar una huelga, solo se tuvieran en cuenta los votos emitidos y la mayoría se fijara a un nivel razonable. La Comisión saludó con agrado la indicación del Gobierno de que un grupo de trabajo tripartito estaba preparando un proyecto de ley sobre conflictos laborales colectivos, y pidió al Gobierno que especificara la manera en que sus comentarios se habían reflejado en el proyecto de ley. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, el artículo 39 del proyecto de ley sobre conflictos laborales colectivos prevé que la decisión de declarar una huelga se considera adoptada si han votado a su favor al menos la mitad de los trabajadores (delegados ante la conferencia), y de que el proyecto de ley se registró en la Verkhovna Rada. La Comisión confía en que el proyecto de ley sobre conflictos laborales colectivos se adopte en un futuro cercano, y pide al Gobierno que transmita una copia de la ley una vez se haya adoptado.

La Comisión también pidió al Gobierno que enmendara el artículo 10, 5) de la Ley de la Administración Pública, para que el derecho de huelga en la administración pública solo pudiera restringirse o prohibirse para los funcionarios públicos que ejercen la autoridad en nombre del Estado, y que garantizara que este principio se observara al redactar la ley sobre conflictos laborales colectivos. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, el artículo 46 del proyecto de ley sobre conflictos laborales colectivos prohíbe organizar y participar en huelgas, entre otras cosas, para los funcionarios de las categorías A y B autorizados a desempeñar funciones en nombre del Estado y de que el artículo VIII del proyecto de ley propone enmendar el artículo 10, 5) de la Ley de la Administración Pública, eliminando la mención de «huelgas». Tomando debida nota de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que especifique qué funcionarios públicos están incluidos en las categorías A y B arriba mencionadas, y qué otras prohibiciones se prevén en el artículo 46 del proyecto de ley sobre conflictos laborales colectivos.

En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información sobre la aplicación en la práctica del artículo 293 del Código Penal, que preveía que las acciones de grupos organizados que perturben gravemente el orden público o perturben significativamente las operaciones del transporte público, cualquier empresa, institución u organización, y la participación activa en los mismos, fueran sancionados con una multa de entre 1 000 y 3 000 ingresos mínimos no imponibles, o una pena de prisión de hasta seis meses, con respecto a la acción sindical. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, en el periodo 20232024 se iniciaron 13 procedimientos penales en virtud del artículo 293, y ninguno de ellos estaba relacionado con violaciones en grupo del orden público cometidas en empresas ucranianas por sus trabajadores. Toma nota asimismo de que el Gobierno indica que, tras una enmienda al artículo 293, la pena de prisión de hasta seis meses fue sustituida por la libertad condicional durante un periodo de hasta tres años. Al tiempo que toma nota de esta enmienda, la Comisión recuerda que no debería imponerse ninguna sanción penal a un trabajador por haber participado en una huelga de manera pacífica (véase el Estudio General de 2012, párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la redacción del artículo 293 del Código Penal, a fin de garantizar que la legislación nacional esté en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas a tal efecto.