Observation (CEACR) - adopted 2025, published 114th ILC session (2026)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Russian Federation (Ratification: 1956)

La commission prend note des observations de la Confédération du travail de la Fédération de Russie (KTR), jointes au rapport du gouvernement, qui portent sur les questions traitées ci-après, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces observations. Elle prend également note des observations de la Fédération internationale des ouvriers du transport (FIT) et de ses syndicats affiliés, reçues le 1er septembre 2025, qui contiennent des allégations d’interdiction de fait des activités de la FIT et de graves restrictions limitant les activités de ses organisations affiliées dans la Fédération de Russie, qui découleraient du fait que la FIT a été qualifiée par les autorités d’«organisation indésirable». À cet égard, la commission note que, d'après le site Web officiel du bureau du Procureur général, le 5 septembre 2023, la FIT a été déclarée «organisation indésirable» au motif que «les activités de la FIT constituent une menace pour l'ordre constitutionnel de la Fédération de Russie». La commission prend également note de la «Liste des organisations étrangères et internationales dont les activités sont jugées indésirables en Fédération de Russie» publiée par le ministère de la Justice. La commission note à cet égard que, le 17 janvier 2024, le Procureur général a déclaré IndustriALL Global Union «organisation indésirable». La commission rappelle que la solidarité syndicale internationale constitue l'un des objectifs fondamentaux de tout mouvement syndical et sous-tend le principe énoncé à l'article 5 de la convention, selon lequel toute organisation, fédération ou confédération a le droit de s'affilier à des organisations internationales de travailleurs et d'employeurs de son choix sans intervention des pouvoirs publics. Ce droit implique en outre le droit pour les syndicats nationaux de maintenir des contacts avec les organisations syndicales internationales auxquelles ils sont affiliés, de participer aux activités de ces organisations et de bénéficier des services et avantages que leur offre leur affiliation. La commission prie instamment le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les allégations de la FIT.

Liberté d’expression. La commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour faire en sorte que le droit des syndicats d’exprimer une opinion, y compris un point de vue critique concernant la politique économique et sociale du gouvernement, soit dûment protégé en droit et dans la pratique, compte tenu des conclusions du Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 3313, qui porte sur la dissolution d’un syndicat consécutive à la publication par celui-ci de deux articles critiquant la politique de l’État. La commission note que le gouvernement indique que, en vertu de l’article 17(2) de la loi sur les syndicats, les syndicats jouissent du droit d’utiliser les médias d’État selon des modalités définies dans des accords et de fonder des médias conformément à la législation fédérale. La commission regrette qu’aucun élément nouveau n’a été communiqué par le gouvernement sur les mesures prises pour faire en sorte qu’aucun syndicat ne puisse être dissous pour avoir critiqué les politiques économiques et sociales du gouvernement. En conséquence, la commission réitère sa demande précédente.

Agents de l’étranger. La commission avait également noté, à propos du cas no 3313 du Comité de la liberté syndicale, que: i) conformément à la loi sur les organisations à but non lucratif, les syndicats recevant des fonds de sources étrangères sont tenus de s’enregistrer en tant qu’organisations exerçant les fonctions d’un agent de l’étranger, ce qui créée pour eux des obligations supplémentaires découlant des articles 24 (inspections) et 32 (restrictions à la mise en œuvre des programmes); et ii) le Code des infractions administratives prévoit que de lourdes sanctions peuvent être imposées à une organisation qui ne s’est pas enregistrée en tant qu’organisation à but non lucratif exerçant les fonctions d’un agent de l’étranger, ou qui a distribué du matériel sans préciser qu’il émanait d’une telle organisation. La commission avait instamment prié le gouvernement de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour rendre la réglementation relative aux organisations à but non lucratif exerçant les fonctions d’un agent de l’étranger compatible avec les droits des organisations de travailleurs et d’employeurs tels que consacrés par la convention. Notant avec regret qu’aucune information n’a été fournie à ce sujet par le gouvernement, la commission réitère sa demande précédente.

La commission avait aussi instamment prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour exclure les syndicats et leurs organisations du champ d’application de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère. La commission observe que le gouvernement affirme que, bien que les syndicats et des associations d’employeurs puissent être considérés comme des agents de l’étranger en vertu de l’article 1 de ladite loi, la qualification d’agent de l’étranger ne porte pas atteinte à leurs droits et consiste uniquement à leur attribuer un statut approprié; de même, l’inscription au registre des agents de l’étranger ne donne nullement lieu à une interdiction de leurs activités ou à leur dissolution en tant qu’organisation. La commission note en outre que le gouvernement indique que, les syndicats et les associations d’employeurs étant des organisations indépendantes, ils sont libres de déterminer la mesure dans laquelle ils interagissent avec des sources de l’étranger, étant entendu que ces interactions peuvent engendrer des obligations au regard de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère. La commission réitère ses commentaires précédents, selon lesquels: i) une loi qui entrave gravement les activités d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs au motif que les intéressés acceptent une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs ou d’employeurs à laquelle ils sont affiliés porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales; et ii) la charge administrative supplémentaire imposée aux syndicats qui reçoivent une aide financière de l’étranger et les lourdes amendes dont ceux-ci sont passibles est difficilement conciliable avec le droit des syndicats d’organiser leur gestion, d’organiser librement leurs activités et de formuler leur programme d’action, de même qu’avec le droit de bénéficier d’une affiliation internationale. Tout en notant que le gouvernement indique qu’à ce jour un seul syndicat a été inscrit dans le registre des agents de l’étranger et que, depuis l’entrée en vigueur de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère, aucun syndicat et aucune association d’employeurs n’ont été déclarés agent de l’étranger, la commission rappelle que la conformité des dispositions législatives avec la convention doit être assurée même si, dans la pratique, ces dispositions ne sont pas appliquées. À ce propos, la commission croit comprendre qu’aucune mesure n’a été prise pour assurer la compatibilité avec la convention de la réglementation relative aux organisations à but non lucratif exerçant les fonctions d’un agent de l’étranger. En outre, elle prend note des éclaircissements fournis par le gouvernement, dont il ressort que la loi susmentionnée prévoit non seulement une définition de l’expression «agent de l’étranger», mais aussi une liste de catégories de personnes qui ne peuvent pas être déclarées agents de l’étranger. Elle note que, selon la KTR, les associations d’employeurs font partie des catégories visées à l’article 1(3)(5). Tout en prenant note des affirmations répétées du gouvernement selon lesquelles la possibilité qu’ont les syndicats, en tant que grandes associations publiques ayant une influence et un rôle politique considérables, de recevoir des fonds de l’étranger appelle une transparence accrue de leurs activités, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour exclure les syndicats et leurs organisations du champ d’application de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère.

La commission rappelle qu’elle avait instamment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer la reconnaissance pleine et entière du droit des syndicats d’organiser des réunions et des manifestations publiques, en droit et dans la pratique, et, en particulier, en ce qui concerne la loi sur les réunions, rassemblements, manifestations, défilés et piquets. La commission note que le gouvernement se borne une fois de plus à indiquer que les restrictions applicables à l’organisation de manifestations publiques par des agents de l’étranger sont justifiées par des objectifs liés à la sécurité de l’État et ne sauraient donc être considérées comme des mesures visant à limiter la liberté des syndicats. Rappelant que le droit des syndicats d’organiser des réunions et des manifestations publiques est un élément essentiel de la liberté syndicale, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer la reconnaissance pleine et entière de ce droit, en droit et dans la pratique.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission observe que, conformément à l’article 19(5) de la loi sur les associations, toute personne privée de liberté en application d’une décision de justice ne peut être membre d’une association ni participer à ses activités. La commission rappelle que tous les travailleurs sans distinction d’aucune sorte devraient jouir du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Elle considère que l’article 19(5) de la loi sur les associations refuse manifestement aux personnes privées de liberté et employées au titre d’un contrat de travail dans un établissement pénitentiaire le droit de constituer des organisations de travailleurs de leur choix et de s’y affilier aux fins de la promotion et de la défense de leurs intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de réviser la loi sur les associations de façon à garantir que les personnes privées de liberté jouissent du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité. La commission avait prié le gouvernement d’identifier les catégories des fonctionnaires publics nationaux et municipaux qui pourraient ne pas relever de la catégorie, interprétée au sens strict, des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État, et dont le droit de grève devrait par conséquent être garanti. La commission note que le gouvernement indique qu’il demeure disposé à tenir des consultations avec les partenaires sociaux sur les améliorations qu’il serait possible d’apporter à la législation dans ce domaine, et se dit prêt à examiner les propositions que pourraient soumettre les syndicats à cette fin conformément à la procédure établie; il note qu’il n’a reçu aucune proposition dans ce sens de la part des syndicats. La commission relève en outre que le gouvernement affirme que la loi sur la fonction publique et la loi sur les services municipaux ne prévoient pas de restrictions limitant la participation des fonctionnaires à une grève. À ce propos, la commission note que la KTR indique que l’article 17(1)(15) de la loi sur la fonction publique interdit aux fonctionnaires de mettre fin à l’exercice de leurs fonctions officielles pour régler un conflit du travail et qu’une interdiction similaire frappant les fonctionnaires municipaux est énoncée à l’article 14(1)(14) de la loi sur les services municipaux, ce qui est assimilable à un déni du droit de grève. La commission répète que la grève est un moyen essentiel dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour protéger leurs intérêts, y compris les fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’État, et note avec regret qu’aucun progrès n’a été réalisé dans la mise en conformité de la législation avec la convention. Se félicitant de ce que le gouvernement se déclare disposé à examiner la question en consultation avec les partenaires sociaux, la commission attend du gouvernement qu’il prenne des mesures concrètes à cette fin. Elle le prie de fournir des informations sur tout fait nouveau en lien avec la révision des articles 17(1)(15) et 14(1)(14) des lois susmentionnées.

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour modifier l’article 26(2) de la loi sur le transport ferroviaire de façon à garantir le droit de grève des cheminots. La commission note avec un profondregret que le gouvernement réaffirme que, en vertu de l’article 413 du Code du travail, le droit de grève peut être restreint par la législation fédérale et que, les arrêts de travail temporaires de certaines catégories de cheminots étant susceptibles de représenter une menace pour la défense du pays et la sécurité de l’État ainsi que pour la vie et la santé humaines, il est raisonnable de limiter le droit de grève de ces catégories de travailleurs, position que renforcent les dispositions du décret présidentiel du 2 juillet 2021 relatif à la Stratégie en matière de sécurité nationale. En réponse à l’observation précédente de la commission selon laquelle un service minimum négocié pourrait être établi pour les cheminots, le gouvernement fournit la liste des travaux (services) minima devant être assurés pendant les grèves des organisations du transport ferroviaire public, qui figure à l’article 9 de l’ordonnance no 197 du 7 octobre 2003 du ministère des Transports. La commission croit toutefois comprendre que cette liste concerne les travailleurs qui ne sont pas visés par l’article 26(2) susmentionné et qu’elle ne couvre que certains travaux (services), notamment le système d’aiguillage des transports, les services d’entretien et de réparation, les services d’alimentation électrique et la protection des locaux des transports publics ferroviaires. En conséquence, la commission rappelle une nouvelle fois que le transport ferroviaire ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme dans lequel la grève peut être interdite et que, en lieu et place d’une interdiction, un service minimum négocié pourrait être instauré dans ce service public, compte tenu de son importance fondamentale. En conséquence, la commission réitère sa demande précédente.

La commission note avec une profonde préoccupation que plusieurs organisations syndicales internationales ont été déclarées «indésirables» par le Procureur général de la Fédération de Russie, ce qui aurait mené à de graves restrictions des activités des organisations qui leur sont affiliées dans le pays. La commission exprime sa profonde préoccupation quant au refus apparent du gouvernement de prendre des mesures pour exclure les syndicats du champ d’application de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère et d’assurer que la réglementation des organisations à but non lucratif exerçant les fonctions d’un agent de l’étranger est compatible avec les droits des organisations de travailleurs et d’employeurs reconnus dans la convention. La commission note avec une profonde préoccupation les conséquences de l’application de diverses lois et règlements sur les agents de l’étranger et les organisations indésirables quant à l’exercice des droits syndicaux reconnus dans la convention. En outre, la commission regrette profondément l’absence de mesures prises pour garantir que le droit des syndicats d’exprimer des opinions, y compris de critiquer les politiques économiques et sociales du gouvernement, ainsi que le droit d’organiser des réunions et des manifestations publiques, sont dûment protégés en droit et en pratique. Dans ces circonstances, la commission estime que ce cas remplit les critères établis au paragraphe 67 de son rapport général pour être porté devant la Conférence.

[Le gouvernement est prié de fournir des donnée s complètes à la Conférence à sa 114 e   session et de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2026 .]