Definitive Report - Report No 411, June 2025

Case No 3450 (Norway) - Complaint date: 17-OCT-23 - Closed

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent l’interdiction du droit de grève et le recours à l’arbitrage obligatoire pour régler un conflit collectif du travail

1. 470. La plainte figure dans des communications datées des 17 octobre et 23 novembre 2023 et des 27 mai et 21 octobre 2024, émanant du Syndicat des enseignants de Norvège (UEN). Dans une communication datée du 19 octobre 2023, l’Internationale de l’éducation a appuyé la plainte. Dans des communications datées des 18 octobre, 1er et 27 novembre et 4 décembre 2023, la Confédération des syndicats de professionnels (Unio), le Syndicat norvégien des employés d’établissements d’enseignement – Skolenes Landsforbund (SL), la Fédération des associations professionnelles de Norvège (Akademikerne) et l’Association norvégienne des enseignants diplômés – Norsk Lektorlag (NL), respectivement, se sont associés à la plainte.
2. 471. Le gouvernement de la Norvège a transmis ses observations dans des communications datées du 13 mai 2024 et du 9 janvier 2025.
3. 472. La Norvège a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail (fonction publique), 1978, ainsi que la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 473. Dans ses communications datées des 17 octobre et 23 novembre 2023 et des 27 mai et 21 octobre 2024, l’UEN explique qu’il est le plus grand syndicat de Norvège dans le secteur de l’éducation et que, fort de plus de 190 000 membres, il est le deuxième plus grand syndicat du pays. L’UEN représente les enseignants du préscolaire, du primaire, du secondaire, du supérieur et des établissements de formation. Il compte également parmi ses membres des employés du Service de soutien psychopédagogique, des centres d’éducation spécialisée, du secteur de l’éducation des adultes et de l’administration. L’UEN compte plus de 90 000 membres dans la zone couverte par la convention collective de l’Association des communes et comtés de Norvège (KS). À cet égard, le syndicat précise que la KS est la plus grande organisation d’employeurs du secteur public du pays et que c’est elle qui négocie les salaires et les conditions de travail de plus de 450 000 employés (soit 20 pour cent de la population active de la Norvège) pour le compte de l’ensemble des communes et comtés du pays, à l’exception de la commune d’Oslo.
2. 474. L’UEN indique qu’il négocie les conventions collectives salariales par le truchement de l’Unio et explique à cet égard que, conformément à l’accord de base, le droit de négocier est accordé à quatre confédérations syndicales nationales, à savoir l’Unio, la Confédération des syndicats de Norvège (LO), la Confédération des syndicats de professionnels (YS) et l’Akademikerne. Même si, dans la pratique, il appartient à une confédération syndicale de négocier avec l’association des employeurs (la KS), c’est le syndicat lui-même (par exemple l’UEN, qui est affilié à l’Unio) qui est partie à la convention collective conclue avec la KS et qui a donc le droit de mener des actions syndicales. La KS conclut avec les syndicats affiliés aux quatre confédérations syndicales nationales des conventions collectives de base identiques.
3. 475. Selon l’UEN, appuyé dans ses dires par l’IE, l’Unio, le SL, l’Akademikerne et la NL, le conflit qui a conduit à la grève dont il est question concernait une nouvelle convention collective de base applicable à la période allant du 1er mai 2022 au 30 avril 2024, ainsi que les ajustements de salaires appliqués après l’accord salarial conclu en 2022 et en 2023. L’UEN indique que la raison d’être de la décision de déclencher la grève était liée à deux maux dont souffrait le secteur de l’éducation: 1) un décalage manifeste et persistant entre les salaires et l’inflation, source de mécontentement croissant parmi les enseignants, qui estimaient par ailleurs que leur rémunération n’avait pas évolué au même rythme que les exigences et les responsabilités pesant sur leur profession; et 2) une grave pénurie d’enseignants. Face à ces problèmes étroitement liés, la décision de faire grève a été considérée comme une démarche nécessaire et concertée visant à appeler l’attention sur ces derniers et à plaider pour leur résolution afin de préserver la qualité et la continuité de l’enseignement.
4. 476. L’UEN explique que, après la rupture des négociations avec la KS, les quatre confédérations syndicales nationales ont déposé un préavis de grève prenant effet le 3 mai 2022. Le 29 avril 2022, le Conciliateur d’État de Norvège a prononcé, conformément aux dispositions de la loi sur les conflits du travail, une interdiction des arrêts de travail et convoqué les parties à une réunion de médiation obligatoire. Au cours de cette dernière, les confédérations sont parvenues à une solution négociée conforme à la proposition du conciliateur. Cette solution a été soumise à un vote préliminaire qui devait être organisé au plus tard le 22 juin à 12 heures. Elle a été rejetée par tous les syndicats du secteur de l’éducation (l’UEN, le SL et la NL), mais pas par les autres organisations syndicales affiliées aux quatre confédérations. Le SL a été le premier syndicat à lancer le mouvement en appelant trois de ses membres à faire grève le 8 juin 2022. L’UEN a appelé 45 de ses membres à faire grève le 20 juin 2022 (soit trois jours avant le début des vacances d’été), en limitant son action à un seul établissement scolaire. La NL a appelé 30 de ses membres à faire grève le 15 août 2022. Le premier appel à la grève d’une certaine ampleur, qui s’adressait à 1 322 membres de l’UEN, a été lancé le 22 août 2022 et a été suivi d’un appel à la grève de plus grande ampleur lancé le 13 septembre 2022 à l’intention de 2 914 membres du syndicat. Lorsque le gouvernement est intervenu, le 27 septembre 2022, environ 8 500 membres avaient été invités à faire grève, dont 8 300 membres de l’UEN.
5. 477. L’UEN fournit des informations sur les précédents accords et sur les possibilités d’être dispensé de grève prévues par l’accord de base. Selon les termes de l’article 5-1-2 dudit accord, la direction d’une entreprise, y compris le chef du personnel, ne doit pas participer à une grève. En outre, avant de lancer une action revendicative dans le cadre d’un conflit du travail, les parties s’engagent à entamer dès que possible des négociations sur la question de savoir quelles personnes doivent être dispensées de grève pour éviter de porter indûment atteinte à l’intérêt public. Si les négociations n’aboutissent pas à un accord, les représentants élus des travailleurs portent la question devant leurs organisations respectives qui, avec effet contraignant pour leurs membres, déterminent si, et dans quels cas, des individus/groupes doivent être exclus de l’action proposée. Cette clause fait obligation aux parties de discuter entre elles des groupes de salariés qui doivent être dispensés de grève, ce qui leur donne l’occasion de se mettre d’accord, avant le début de l’action revendicative, sur la liste des salariés concernés afin de protéger les intérêts des deux parties directement impliquées dans un conflit, ainsi que ceux des tiers affectés. L’accord de base donne aux employeurs la possibilité de «demander des dispenses pour les salariés appelés à faire grève mais qui, en raison d’une menace pour la vie et la santé ou d’autres considérations vitales, doivent être présents sur le lieu de travail ou reprendre leur poste». L’UEN indique qu’en général il approuve ces demandes de manière très libérale et très généreuse (il en accepte plus de 90 pour cent).
6. 478. L’UEN déclare qu’il a pris diverses mesures pour minimiser et atténuer les éventuels effets négatifs que la grève aurait pu avoir sur les élèves. Avant chaque appel à la grève, les bureaux de grève locaux ont reçu des directives pour mener des évaluations d’impact en étroite collaboration avec le bureau de grève central. L’objectif était de protéger les élèves vulnérables, notamment ceux ayant des besoins particuliers qui bénéficient d’une éducation spécialisée, contre toute déstabilisation importante de leur processus d’apprentissage. Ont été totalement dispensés de grève: 1) les enseignants du préscolaire; 2) les enseignants du primaire; 3) les enseignants qui ont la charge d’élèves ayant des besoins éducatifs spéciaux; et 4) les enseignants chargés de programmes éducatifs dans les prisons. En outre, et comme indiqué ci-dessus, l’employeur peut demander l’exemption de certains enseignants s’il considère que leurs élèves seraient particulièrement touchés par la grève.
7. 479. L’UEN indique que, sur la base des rapports reçus du ministère de l’Éducation et de la Recherche et du ministère de la Santé et des Services sociaux, la ministre du Travail et de l’Inclusion sociale a convoqué les parties à une réunion dans son bureau le mardi 27 septembre 2022 à 19 heures. Après avoir conclu qu’il n’y avait pas de possibilité immédiate de résoudre le conflit, la ministre a informé les parties que le gouvernement imposerait le recours à l’arbitrage obligatoire. Selon l’UEN, le gouvernement n’a pas envisagé de négocier la mise en place d’un service minimum au lieu d’interdire totalement l’action syndicale via le recours à l’arbitrage obligatoire. À la demande de la ministre, trois syndicats d’enseignants ont accepté de reprendre le travail. L’UEN explique que, bien que l’obligation de mettre fin à une grève prenne effet par voie de décision législative formelle, il est d’usage de suivre la demande du ministre lorsque qu’il est annoncé que le gouvernement va intervenir en imposant le recours à l’arbitrage obligatoire. Se référant aux «graves préoccupations concernant les conséquences sociétales [d’une grève]», en particulier «pour les services éducatifs offerts aux enfants et aux jeunes, leur environnement psychosocial et leur santé mentale», la ministre du Travail et de l’Inclusion sociale a annoncé qu’une proposition d’arbitrage obligatoire serait soumise au Parlement. L’UEN fait observer que si, dans le secteur de l’éducation, une grève a toujours des «conséquences sociétales», cela ne fait pas de l’éducation un service essentiel au sens strict du terme.
8. 480. Conformément aux procédures législatives habituelles, le projet de loi correspondant a été soumis au Comité permanent du travail et des affaires sociales pour examen. Le comité a recommandé que le projet de loi présenté par le ministère du Travail et de l’Inclusion sociale soit adopté en l’état. Toutefois, certains de ses membres se sont opposés à cette recommandation, déclarant que le projet de loi n’était pas suffisamment étayé par des faits et qu’il violait les obligations qui incombent à la Norvège en vertu des conventions de l’OIT. Néanmoins, par la résolution législative no 8 (2022-23) du 1er décembre 2022, le Storting (Parlement) a décidé qu’il incombait au Conseil national des salaires (NWB) de régler le différend. Le projet de loi a été adopté en Conseil des ministres le 16 décembre 2022 et est entré en vigueur avec effet immédiat.
9. 481. L’UEN explique que la Norvège n’a pas de législation générale sur la limitation du droit de grève ni sur le recours à l’arbitrage obligatoire. Toute intervention dans un conflit du travail imminent ou en cours doit donc être décidée au cas par cas dans le cadre de la procédure législative ordinaire, conformément à la Constitution. Lorsqu’une loi soumettant un conflit à une procédure d’arbitrage obligatoire est promulguée, c’est le NWB qui dispose du pouvoir et du mandat nécessaires pour résoudre le conflit. Le NWB est un conseil permanent chargé d’arbitrer les conflits collectifs du travail et les différends dont le Storting le saisit. Le fonctionnement du NWB est régi par la loi no 10 du 27 janvier 2012 relative au Conseil national des salaires. Les décisions du NWB ont valeur de convention collective. Le NWB suit les pratiques et principes qu’il a lui-même établis. L’un de ces principes est celui du paiement différé. Si les parties parviennent à un accord de leur plein gré, c’est-à-dire sans recourir à l’arbitrage obligatoire, le paiement rétroactif du montant résultant de l’augmentation de salaire générale est accordé à partir de la date d’expiration de la précédente convention collective salariale ou de toute autre date convenue par les parties. Toutefois, si le conflit est réglé par voie d’arbitrage obligatoire, ce paiement n’est accordé qu’à partir de la date de reprise du travail après la grève ou, dans certains cas, à partir de la date de la décision du NWB. Il s’agit d’une incitation financière qui vise à décourager les travailleurs de faire grève et qui incite les représentants des employeurs à ne pas négocier. Dans le présent cas, le NWB a confirmé la proposition du Conciliateur d’État de Norvège, et aucune des revendications des salariés n’a abouti. Le paiement rétroactif du montant résultant de l’augmentation de salaire générale a été accordé à compter du jour de la reprise du travail, soit le 27 septembre 2022.
10. 482. L’UEN allègue que l’ingérence, sous la forme d’une obligation de soumettre un conflit à une procédure d’arbitrage obligatoire, dans le cadre d’une grève licite menée dans le secteur de l’éducation, était injustifiée et violait les principes de la liberté syndicale tels qu’énoncés dans les conventions ratifiées par la Norvège (conventions nos 87, 98, 151 et 154). Le secteur de l’éducation n’est pas un service essentiel, et la grève dont il est question n’a pas constitué une menace évidente et imminente pour la vie, la sécurité et la santé dans tout ou partie de la population. L’UEN affirme en outre qu’en toute hypothèse, au lieu d’interdire le mouvement de grève et d’imposer le recours à l’arbitrage obligatoire, le gouvernement aurait pu mettre en place un service minimum en pleine concertation avec les partenaires sociaux. Selon lui, l’absence de discussion sur la question de savoir si le recours à l’arbitrage obligatoire était en l’espèce conforme aux conventions internationales témoigne du manque de connaissance et de respect des garanties et des limites définies dans les conventions de l’OIT en matière de droit de grève. Dans le même temps, le gouvernement a clairement indiqué qu’il n’était pas en mesure d’obtenir une vision exhaustive des conséquences concrètes de la grève pour chaque élève. Dans son rapport du 21 septembre 2022, le ministère de l’Éducation et de la Recherche a déclaré que la réduction de l’activité des établissements scolaires avait des effets néfastes sur la coopération entre les différents services responsables du bien-être des enfants, mais que leur ampleur était difficile à évaluer. Selon l’UEN, plusieurs membres du Comité permanent du travail et des affaires sociales ont souligné que la justification avancée par le gouvernement pour imposer le recours à l’arbitrage obligatoire était vague et mal étayée. L’UEN estime que la décision d’imposer un arbitrage était prématurée et n’a pas été prise en toute connaissance de cause et portait donc atteinte au droit de grève, et insiste sur le fait que les éventuelles conséquences d’une grève sur les possibilités d’apprentissage des élèves ne justifient pas à elles seules les restrictions imposées au droit de grève des enseignants.
11. 483. En ce qui concerne les élèves ayant des besoins particuliers, l’UEN souligne que le nombre et la teneur des cours d’éducation spécialisée sont généralement définis à l’avance, sur la base de décisions administratives individuelles, ce qui laisse aux établissements scolaires une certaine souplesse dans l’organisation de ce type d’enseignement. Les cours en question auraient pu être dispensés après la grève et plus tard au cours de l’année scolaire. En outre, l’éducation spécialisée a été l’un des secteurs que l’UEN a tenté de préserver pendant la grève au moyen d’exemptions et de dispenses. L’UEN fait observer que le gouvernement savait que tous les employeurs avaient le droit de demander des exemptions pour les enseignants de ce secteur, mais que nombre d’entre eux n’en ont pas fait usage.
12. 484. L’UEN indique que, bien que le gouvernement de la Norvège ait déjà été critiqué par l’OIT pour avoir imposé le recours à l’arbitrage obligatoire au lieu de mettre en place un service minimum (cas nos 2484, 2545 et 3038), le gouvernement n’a pas mené de véritables discussions sur ce point. Au lieu de cela, il a considéré que, sur la base des rapports du ministère de l’Éducation et de la Recherche datés du 20 septembre 2022, il fallait imposer le recours à l’arbitrage obligatoire. Ces rapports ont montré que la grève avait des effets néfastes sur les enfants vulnérables et que ces effets s’aggravaient au fur et à mesure que la grève avançait et qu’ils allaient être «particulièrement délétères, compte tenu de la pénurie de professionnels compétents». L’UEN souligne toutefois que cette pénurie n’est pas la conséquence de telle ou telle grève, mais constitue plutôt un problème permanent. L’incapacité à remédier à la pénurie de professionnels de l’éducation est imputable au gouvernement, et non aux enseignants. Restreindre le droit de grève au motif qu’il n’y a pas suffisamment de professionnels est une mesure dépourvue de pertinence, disproportionnée, déraisonnable et déplacée. Les droits et libertés ne doivent pas être limités parce qu’un gouvernement a pris certaines décisions touchant aux ressources. Le gouvernement n’a pas cherché les moyens de remédier à la pénurie de professionnels, laquelle s’est aggravée pendant la grève; un de ces moyens aurait pu consister à instaurer un service minimum au lieu d’interdire la grève et de soumettre le conflit à une procédure d’arbitrage obligatoire. Cette solution aurait permis de mieux utiliser les compétences professionnelles limitées dont le pays dispose pour assurer l’éducation des enfants ayant des besoins spéciaux, tout en sauvegardant le droit de grève.
13. 485. L’UEN fait valoir que, bien que le gouvernement affirme que la grève durait depuis plus de cent jours au moment où il est intervenu, cette dernière a formellement commencé le 20 juin, soit quelques jours seulement avant le début des vacances d’été dans les établissements scolaires norvégiens, qui durent jusqu’à la mi-août (en l’occurrence, les vacances d’été de 2022 se sont achevées le 17 août). En réalité, les élèves ont été affectés pendant au plus trente jours. En outre, dans un premier temps, la grève a touché surtout les élèves des lycées et, à une exception près, ce n’est que le 5 septembre 2022 que les enseignants des collèges ont commencé à participer à la grève. De plus, les enseignants du primaire et ceux qui s’occupent d’élèves ayant des besoins spéciaux n’ont pas participé à la grève, afin de protéger ces groupes. Lorsque le gouvernement est intervenu, environ 72 000 élèves étaient touchés par la grève et, pour élevé que soit ce nombre, il ne représente qu’environ 9 pour cent des élèves des établissements scolaires norvégiens. Seuls 4 pour cent des élèves ont été affectés par la grève pendant quatre semaines ou plus. L’UEN estime toutefois que le simple fait que de nombreux élèves aient été concernés ne devrait pas automatiquement conduire à l’imposition par le gouvernement du recours à l’arbitrage obligatoire.
14. 486. L’UEN indique en outre que le gouvernement a justifié son intervention en invoquant le fait que la grève se déroulait à la suite de la pandémie de COVID-19. Il s’interroge sur la pertinence juridique de ce fait et explique que, contrairement à la situation qui prévalait en période de pandémie, les enfants ont pu accéder aux établissements scolaires ainsi qu’à de nombreux autres espaces de rencontre pendant la grève de 2022; en d’autres termes, les élèves eux-mêmes n’ont été soumis à aucune restriction pendant la grève. L’UEN estime par conséquent que l’argument du gouvernement selon lequel les enfants ne disposaient pas d’un environnement sûr est fallacieux.
15. 487. L’UEN fournit des informations sur les travaux menés en Norvège pour minimiser le recours à l’arbitrage obligatoire. Un groupe de travail multipartite a été créé à l’initiative de la ministre du Travail et de l’Inclusion sociale en vue d’examiner les possibilités de réduire le nombre de cas nécessitant le recours à une telle procédure. Le groupe, doté d’un mandat relativement large, s’est penché sur la question de savoir s’il fallait s’appuyer davantage sur les précédents accords conclus entre les parties au sujet des groupes et/ou individus devant être dispensés de grève afin d’éviter de causer un préjudice indu à des tiers. De tels accords figurent déjà dans de nombreuses conventions collectives. Le groupe de travail a établi son rapport en réponse aux invitations à évaluer les différents moyens de réduire le recours à l’arbitrage obligatoire en Norvège qui avaient été lancées par le Comité de la liberté syndicale. À l’exception de son président, le groupe était composé de représentants de diverses organisations syndicales et patronales et s’est entretenu avec des représentants du ministère du Travail et de l’Inclusion sociale, ce qui a permis de mettre en présence des approches et des intérêts différents au sujet de la négociation collective et de l’arbitrage obligatoire. Alors que certains membres du groupe de travail étaient parfaitement satisfaits du statu quo, d’autres se sont exprimés ouvertement sur les principaux problèmes que pose le système actuel. Du fait de sa composition, le groupe de travail ne pouvait malheureusement qu’éprouver des difficultés à formuler des suggestions et des solutions. Le groupe de travail a rendu son rapport en mai 2024. Si toutes les parties intéressées, y compris l’UEN, ont accueilli ce dernier avec satisfaction, la composition du groupe a eu une incidence sur sa teneur; en effet, il ne contenait aucune suggestion sur les modifications à apporter au système actuel ou les mesures à prendre. Si le groupe de travail a bien examiné certaines des solutions proposées, notamment la mise en place d’un service minimum, il a conclu ce qui suit:
    • Bien que le système présente des défauts et puisse être largement amélioré, le groupe de travail estime qu’il faut faire preuve d’une grande prudence avant d’y apporter des modifications majeures qui risquent de perturber l’équilibre des forces entre des parties se trouvant par ailleurs sur un pied d’égalité. Le groupe de travail fait observer que le système norvégien s’appuie sur un ensemble de règles liées entre elles et dépendantes les unes des autres. Même des modifications mineures ou l’ajout de nouveaux éléments pourraient donc avoir des répercussions sur l’ensemble du système, notamment en altérant l’équilibre des pouvoirs entre les partenaires sociaux et en contribuant à la multiplication des conflits du travail. Le groupe de travail a formulé ses évaluations et ses recommandations en tenant compte de ces considérations.
16. 488. Bien que le groupe de travail reconnaisse dans son rapport que le gouvernement de la Norvège a été critiqué par le Comité de la liberté syndicale pour ne pas avoir envisagé la possibilité de mettre en place un service minimum au lieu de recourir à l’arbitrage obligatoire, il ne recommande pas dans ses conclusions l’introduction dans le système de la possibilité d’instaurer un tel dispositif. Le groupe de travail a brièvement discuté de l’éventualité de créer des organismes indépendants chargés d’évaluer la question de la mise en place d’un service minimum dans l’ensemble des secteurs ou dans le seul secteur public, mais s’est abstenu de suggérer cette solution, arguant qu’un tel changement pourrait avoir une incidence sur l’équilibre entre les parties. L’UEN indique que, au vu du rapport et de l’absence de conclusion constructive, le gouvernement semble se satisfaire du statu quo et n’a aucunement l’intention de réformer le système existant.

B. Réponse du gouvernement

1. 489. Dans ses communications datées du 13 mai 2024 et du 9 janvier 2025, le gouvernement explique que le conflit du travail dont il est question est survenu lors de la révision des principales conventions collectives conclues dans le secteur municipal entre la KS, qui représente les employeurs, et la LO Kommune (Fédération norvégienne des municipalités), l’Unio et l’Akademikerne, ainsi que leurs organisations affiliées, qui représentent les travailleurs. Après l’échec des négociations le 29 avril 2022, le Conciliateur d’État de Norvège a prononcé une interdiction temporaire de tout arrêt de travail et convoqué les parties à une réunion de médiation. Au cours de cette dernière, qui s’est déroulée les 2 et 21-24 mai 2022, les confédérations sont parvenues à une solution conforme à la proposition du conciliateur. Cette solution négociée a été soumise à un vote préliminaire des syndicats affiliés, qui devait avoir lieu au plus tard le 22 juin 2022. Elle a été acceptée par tous les syndicats, à l’exception des trois syndicats de l’éducation – l’UEN, le SL et la NL.
2. 490. Le gouvernement indique que ces trois syndicats se sont mis en grève en juin 2022 en invitant un nombre limité de leurs membres à participer à cette action. Après la rentrée scolaire et tout au long de l’automne, les mouvements de grève se sont intensifiés. Au 27 septembre 2022, ils concernaient au total 8 538 personnes, dont 8 343 adhérents de l’UEN. Par la suite, ce dernier a lancé d’autres appels à la grève, dont celui du 28 septembre 2022 destiné à 277 de ses membres et celui du 3 octobre 2022 destiné à 123 d’entre eux. La ministre du Travail et de l’Inclusion sociale a convoqué les parties à une réunion le 27 septembre 2022. Celles-ci ont informé la ministre qu’elles ne voyaient aucune possibilité immédiate de parvenir à un consensus permettant de régler le conflit et d’éviter une nouvelle escalade de l’action revendicative. Dans ces conditions, la ministre a informé les parties que le gouvernement n’avait pas d’autre choix que d’intervenir et de proposer de soumettre le conflit à l’arbitrage obligatoire du NWB.
3. 491. Le gouvernement indique que, pendant la grève, le ministère du Travail et de l’Inclusion sociale est resté en contact permanent avec le ministère de l’Éducation et de la Recherche, le ministère de la Santé et des Services sociaux et le ministère de l’Enfance et de la Famille afin d’évaluer les conséquences du mouvement de grève. Il a reçu de la Direction norvégienne de l’éducation et de la formation, de la Direction norvégienne de la santé et de l’Institut norvégien de la santé publique des rapports révélant que la grève avait, pour les élèves concernés, des conséquences notables qui s’aggravaient au fur et à mesure qu’elle se prolongeait. Le 21 septembre 2022, le ministère de l’Éducation et de la Recherche a indiqué que la grève avait de graves conséquences sur l’accès d’un certain nombre d’enfants et de jeunes à l’enseignement, dont certains avaient déjà connu des perturbations de leur scolarité pendant la pandémie de COVID-19. Il ajoutait que les élèves en situation de vulnérabilité étaient particulièrement concernés. Le ministère du Travail et de l’Inclusion sociale a également reçu de diverses sources de nombreux rapports concernant les effets de la grève sur la santé des enfants et des adolescents. Ces préoccupations ont été relayées par le médiateur pour les enfants, des parents et des élèves, ainsi que par des médecins travaillant dans les municipalités concernées. Au vu de ce qui précède, le ministère de la Santé et des Services sociaux a été prié de recueillir des informations complémentaires concernant l’impact des grèves sur la santé mentale des enfants et des adolescents. Dans son rapport daté du 2 septembre 2022, l’Institut norvégien de la santé publique a souligné qu’à de nombreux égards l’action de grève ne pouvait être comparée à la fermeture des établissements scolaires pendant la pandémie. Contrairement à ce qui s’est passé pendant cette dernière, les élèves touchés par la grève n’ont eu que peu ou pas de contacts avec leurs enseignants, ce qui a exposé de jeunes personnes vulnérables et déjà en difficulté au risque que leur situation passe inaperçue. L’Institut norvégien de la santé publique a également indiqué que les enfants plus âgés et les adolescents touchés par la grève risquaient d’être plus isolés, faute de supervision parentale, que pendant la pandémie, où le télétravail était plus répandu. Il a fait observer par ailleurs que les enfants et les adolescents qui avaient éprouvé des difficultés pendant la pandémie et n’avaient pas repris l’école après les vacances avaient manqué d’un soutien régulier pendant une longue période. Le 26 septembre 2022, le ministère de la Santé et des Services sociaux a indiqué que plusieurs gouverneurs de comté avaient constaté un accroissement de la demande adressée à certains services de santé destinés aux enfants et aux adolescents. Le ministère du Travail et de l’Inclusion sociale a reçu de la part de plusieurs établissements de soin des rapports faisant état de sérieuses préoccupations quant à la santé de certains élèves. Ces rapports concernaient des patients dont l’état s’était aggravé à la suite de la grève et signalaient notamment des cas d’automutilation, de pensées suicidaires et de troubles émotionnels tels que la dépression et l’anxiété.
4. 492. Le gouvernement insiste sur le fait que le droit de recevoir une éducation de base est inscrit dans la Constitution de la Norvège et que le fait que les droits d’un certain nombre d’enfants et d’adolescents qui sont protégés par la Constitution n’ont pas été respectés pendant une longue période est une source de grave préoccupation. Plusieurs élèves ayant des besoins particuliers n’ont pas bénéficié des services auxquels ils avaient droit. Près de 72 000 élèves ont été touchés par la grève, beaucoup d’entre eux ayant été privés de toute scolarité depuis le début de l’année scolaire. Si la grève s’était intensifiée comme cela était prévu, elle aurait touché encore davantage d’élèves.
5. 493. Le gouvernement indique qu’au 27 septembre 2022 la grève durait depuis plus de cent jours et que le conflit entre les parties semblait dans l’impasse. Sur la base des rapports reçus, il a estimé que ce dernier avait atteint un stade critique et que les risques auxquels il exposait les enfants et les adolescents justifiaient une intervention. Il a évalué la situation sur la base d’une analyse exhaustive des répercussions que celle-ci pouvait avoir sur les possibilités d’apprentissage des élèves, leur environnement psychosocial et leur santé mentale, et a tenu compte des effets de la pandémie de COVID-19.
6. 494. Le gouvernement indique que la Norvège a une longue tradition de négociation collective. Le droit d’organisation et le droit de négociation collective sont reconnus comme des principes fondamentaux du droit norvégien et sont consacrés par la législation, qui établit des règles de procédure et des institutions pour le règlement des différends. Il n’existe aucune restriction légale quant aux personnes autorisées à constituer des syndicats et à s’y affilier, et les autorités ne s’immiscent pas dans l’élaboration des statuts et règlements des syndicats ni dans l’organisation de leur activité. Le droit d’entreprendre une action revendicative est une condition préalable à la liberté de négociation collective et s’inscrit donc dans le cadre de cette liberté. Aucune interdiction ne frappe les grèves ou les lock-out, sauf pour les hauts fonctionnaires et le personnel des forces armées; ces catégories de travailleurs jouissent néanmoins du droit d’organisation et de négociation collective. Un principe fondamental du système norvégien est que les partenaires sociaux sont garants des négociations salariales et de la paix sociale. Cette charge suppose un traitement responsable des conflits du travail. Les partenaires sociaux disposent de plusieurs instruments pour réduire le risque qu’un conflit du travail mette en danger la vie ou la santé d’autrui ou nuise à des intérêts publics vitaux; en particulier, ils ont la possibilité de choisir les travailleurs qui font grève et de recourir à des accords préalables et à des exemptions pendant le conflit. Une conséquence inhérente de la responsabilité dont sont investis les partenaires sociaux en matière de négociation collective et de conflits du travail est que les autorités n’interviennent pas dans la manière dont ils utilisent ces différentes mesures. Les autorités n’ont ainsi pas le pouvoir d’ordonner aux parties de conclure des accords préalables ou de prévoir des exemptions ou d’autres mesures pour compenser les effets des actions collectives. En contrepartie de cette liberté illimitée d’organisation et de négociation collective, qui comprend le droit de recourir à des mouvements de grève, il existe un large consensus selon lequel il appartient en dernier ressort au gouvernement d’éviter que des conflits du travail ne causent de graves préjudices. Les conditions de l’intervention du gouvernement dans un conflit du travail sont strictes, et il n’est mis fin à celui-ci que s’il met en danger la vie ou la santé d’autrui, ou s’il nuit à des intérêts publics vitaux. Si le ministère du Travail et de l’Insertion sociale estime qu’un conflit a de tels effets préjudiciables, le gouvernement soumet un projet de loi au Parlement dans lequel il propose d’interdire la grève ou le lock-out et de saisir le NWB dudit conflit.
7. 495. Le gouvernement explique que le NWB est un organe d’arbitrage indépendant institué en vertu de la loi relative au Conseil national des salaires, qui se compose systématiquement de neuf membres, dont cinq sont nommés par le gouvernement pour une période de trois ans. Trois de ces cinq membres sont neutres (c’est-à-dire qu’ils n’ont de lien ni avec le gouvernement ni avec les partenaires sociaux). Les deux autres membres représentent respectivement les intérêts des salariés et ceux des employeurs. Toutefois, ces deux membres agissent davantage en qualité de conseillers et n’ont pas le droit de vote au sein du NWB. Les parties à un conflit désignent chacune deux membres du NWB. Seuls un des membres représentant chaque partie ainsi que les trois membres neutres sont habilités à voter. La décision que rend le NWB a valeur d’accord collectif entre les parties.
8. 496. Le gouvernement indique que, dans le présent cas, il n’est intervenu pour mettre un terme à la grève qu’après une longue négociation collective et une médiation obligatoire entre les parties, et alors que la grève durait depuis plus de cent jours. À tout moment jusqu’à la décision finale du NWB, les parties au litige avaient la possibilité de parvenir à un accord sans intervention extérieure.
9. 497. Le gouvernement fait observer qu’il déploie des efforts considérables pour s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu des conventions de l’OIT, et une intervention de sa part sera toujours examinée à l’aune des conventions applicables, comme ce fut le cas en l’espèce. Il indique par ailleurs que les instruments internationaux offrent un cadre juridique qu’il convient d’interpréter selon le contexte national. Les États Membres de l’OIT disposent d’une certaine marge de manœuvre, et l’évaluation des conséquences d’un conflit du travail doit être concrète et se fonder sur les conditions propres à chaque cas. Un État qui reconnaît le droit de recourir à l’action collective doit en accepter les inconvénients, voire les conséquences dommageables. Cependant, il convient de limiter les coûts que la société doit supporter. Le gouvernement fait valoir que la décision d’intervenir et d’interrompre la grève doit être examinée en tenant compte du fait que cette dernière s’est déroulée au lendemain de la pandémie de COVID-19, laquelle avait déjà entravé l’accès des élèves à l’école et à un enseignement collectif dispensé dans un environnement sûr. Du reste, l’évaluation a été rendue particulièrement complexe et difficile par l’équilibre qu’il a fallu maintenir entre plusieurs droits fondamentaux consacrés par différentes conventions internationales. En effet, la Constitution de la Norvège protège le droit de grève au même titre que le droit à l’éducation de base, qui est également inscrit dans de nombreuses conventions internationales que le pays a ratifiées. Tout en reconnaissant que le secteur de l’éducation n’est en général pas considéré comme un secteur essentiel au sens strict du terme, le gouvernement affirme que, dans ce cas précis, il l’était devenu compte tenu de la longueur de la grève, de son ampleur et du fait qu’elle est survenue au lendemain de deux années de pandémie. Il admet que les conséquences à long terme sur l’enseignement ne suffisent pas à elles seules à justifier une intervention, mais cela ne signifie pas non plus qu’une évaluation en vue d’une intervention doive méconnaître ce type de retombées. Le gouvernement s’est gardé d’intervenir jusqu’à ce que des rapports indiquent que la grève avait de graves répercussions sur l’environnement psychosocial et la santé mentale des élèves. En particulier, les élèves vulnérables et les élèves ayant des besoins particuliers ont subi de plein fouet la diminution de l’offre éducative et l’absence de routine scolaire normale. La gravité de la situation n’a pas laissé d’autre choix au gouvernement que de mettre fin à la grève. De son point de vue, il aurait été irresponsable de laisser la grève se prolonger.
10. 498. Le gouvernement reconnaît que l’UEN était disposé à accorder des dispenses de grève afin d’en minimiser les effets néfastes sur les élèves vulnérables et les élèves ayant des besoins particuliers, et que des mesures compensatoires ont été prises. Toutefois, selon les informations reçues, la grève avait de graves répercussions sur cette catégorie d’élèves. Le gouvernement souligne qu’il revient aux partenaires sociaux de mettre en place les modalités d’un conflit du travail, et les autorités ne peuvent obliger les parties à exiger ou à accorder des exemptions ni à appliquer d’autres mesures compensatoires. Il défend sa position selon laquelle le fait qu’aucun service minimum n’ait été imposé ne constitue pas une violation des conventions.
11. 499. Le gouvernement affirme que le présent cas diffère des cas nos 2803 (Canada) et 1448 (Norvège). Contrairement au présent cas, le mouvement de grève dont il est question dans le cas no 2803 ne concernait pas des élèves de l’enseignement primaire et secondaire, mais des étudiants universitaires. Pour le gouvernement, l’importance du rôle de l’école dans la vie des enfants et des adolescents fait que les conditions qui permettent de considérer ce secteur comme essentiel, dans le contexte d’une grève de longue durée et de grande ampleur, doivent être un peu plus souples que pour les universités. Par rapport à la grève dont il est question dans le présent cas, qui s’est prolongé pendant plus de cent jours et a concerné 8 343 salariés du secteur éducatif, l’arrêt de travail dont il était question dans le cas no 1448 concernait 300 salariés et durait deux semaines au moment de l’intervention du gouvernement.
12. 500. Le gouvernement indique qu’il existe un large consensus entre les partis politiques et les partenaires sociaux concernant le système d’intervention du gouvernement dans les actions collectives. Il est communément admis que son intervention et la soumission d’un différend à un arbitrage obligatoire (lorsque celui-ci est adopté par le Parlement) font partie intégrante du modèle norvégien du marché du travail. L’imposition d’un service minimum par le gouvernement serait vue comme une entorse notable au système actuel de négociation collective. Le gouvernement estime qu’un changement aussi radical présuppose l’existence d’un large consensus entre les partenaires sociaux. À plusieurs reprises, dans le cadre du dialogue mené avec les partenaires sociaux, le gouvernement a soulevé la question du recours à l’arbitrage obligatoire et s’est notamment intéressé aux possibilités de réduire le besoin d’intervention du gouvernement. En 2001, un comité composé de dirigeants des principales organisations de travailleurs et d’employeurs ainsi que de plusieurs experts a été chargé d’évaluer le bon fonctionnement du système de négociation norvégien et du cadre institutionnel dans les secteurs privé et public. Ce comité a procédé à un examen minutieux des mesures susceptibles de réduire le besoin de recourir à l’arbitrage et a discuté de la possibilité d’instaurer un système de service minimum. Cette évaluation n’a donné lieu à aucune proposition spécifique, les partenaires sociaux et les experts étant satisfaits du statu quo.
13. 501. Le gouvernement rappelle que le Comité de la liberté syndicale l’a encouragé à discuter de ces points avec les partenaires sociaux (cas no 3146). En mars 2023, le gouvernement a donc mis en place avec les partenaires sociaux un groupe de travail chargé d’examiner le système obligatoire d’arbitrage des salaires alors établi. Le groupe était composé de représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives – la LO, l’Unio, l’Akademikerne et l’YS, d’une part, et la Confédération des industries norvégiennes (NHO), la KS, Spekter et Virke, d’autre part. Étant donné que 90 pour cent des syndicats norvégiens sont affiliés à l’une des principales confédérations susmentionnées, la grande majorité des organisations syndicales étaient donc représentées au sein du groupe de travail et ont eu l’occasion de donner leur avis par l’intermédiaire de leurs représentants. C’est notamment le cas de l’UEN, qui est affilié à l’Unio. L’objectif premier de ce groupe de travail était de formuler des suggestions sur la manière de réduire le recours à l’arbitrage obligatoire.
14. 502. Le groupe a achevé ses travaux en mai 2024 et a rédigé un rapport exhaustif. Le gouvernement fait observer que le groupe de travail a souligné qu’un élément fondamental du système national est que les partenaires sociaux assument l’entière responsabilité de la fixation des salaires et de la paix sociale. Il a mis en évidence l’importance des accords préalables et des exemptions en tant qu’outils essentiels à la disposition des parties à un conflit du travail et a fait valoir que ces mécanismes témoignaient d’un équilibre des forces entre les travailleurs et les employeurs. Il a estimé du reste que toute modification du cadre établi de la part des autorités risquait de perturber cet équilibre et pourrait entraîner des répercussions imprévues sur l’ensemble du système. Il a conclu par conséquent que les partenaires sociaux devaient eux-mêmes décider s’il y avait lieu d’établir un système de service minimum, y compris en envisageant le recours à des accords préalables et/ou à des exemptions. Le groupe de travail a examiné: a) la possibilité d’introduire une obligation de négocier la mise en place minimum avant le début d’un conflit du travail; b) la possibilité de créer un conseil auquel les parties à un conflit du travail pourraient demander de déterminer la portée du service minimum à mettre en place pendant un conflit du travail; et c) la question de l’introduction de règles juridiques sur le service minimum dans le secteur public. Cependant, aucune de ces solutions n’a été jugée souhaitable. Le groupe de travail a estimé qu’il était «difficile de concevoir des mesures qui préservent l’autonomie des parties sans risquer de compromettre l’équilibre des forces entre les parties à la négociation». Du reste, il a estimé que le «système actuel fonctionne globalement de manière efficace». Cependant, tous les membres du groupe de travail se sont engagés à poursuivre le dialogue relatif à l’utilisation des mécanismes disponibles, plus particulièrement les accords préalables et les exemptions. Hormis cet engagement, le groupe n’a pas recommandé l’application de l’une des mesures qu’il a examinées. Le gouvernement indique que, en ce qui concerne l’évaluation de la possibilité de créer un conseil chargé d’établir un service minimum, le groupe de travail a fait référence à de précédentes plaintes visant la Norvège dans lesquelles le Comité de la liberté syndicale préconisait de telles dispositions et a conclu ce qui suit:
    • De l’avis du groupe de travail, la création d’un conseil chargé de donner des avis ou de prendre des décisions relatives au service minimum supposerait un changement radical par rapport au système établi, lequel prévoit actuellement que les parties qui engagent une action revendicative sont également responsables du déclenchement et des modalités du conflit. Le groupe de travail se montre très sceptique quant à la création d’un institut qui priverait les parties à la négociation collective d’un contrôle sur des questions susceptibles d’avoir une incidence décisive sur l’évolution du conflit. Une telle approche entraînerait un changement structurel qui pourrait avoir des répercussions sur la manière dont les parties gèrent les conflits du travail. Il est également difficile d’imaginer comment un conseil pourrait disposer des connaissances suffisantes pour décider des effectifs nécessaires dans les différents conflits.
15. 503. Le gouvernement reconnaît que, comme l’a fait remarquer l’UEN, le groupe de travail était composé de parties aux approches et intérêts divergents. De ce fait, le groupe n’a pas pu parvenir à des conclusions unanimes sur certains points, au sujet desquels la minorité a exprimé ses propres points de vue. Néanmoins, la question du service minimum n’a pas fait l’objet de désaccords entre les parties, et le groupe de travail a unanimement conclu qu’il n’était pas souhaitable que le gouvernement participe à l’instauration d’un service minimum. Le gouvernement conteste l’affirmation de l’UEN selon laquelle le groupe de travail a examiné la possibilité de créer des organismes indépendants chargés d’évaluer l’établissement d’un service minimum, mais a délaissé la possibilité de mettre en place un tel service au moyen d’un texte de loi ad hoc. Selon le gouvernement, le groupe de travail a discuté de dispositions réglementaires sur le service minimum, et l’une des approches brièvement évoquées consistait en la formulation d’une législation spécifique. Il souligne que, au début du processus, les parties ont été invitées à suggérer des thèmes de discussion, notamment sur d’autres modalités d’établissement d’un service minimum, mais elles n’ont montré que peu d’intérêt à en discuter et n’ont proposé aucun sujet de discussion lié à cette question. Le groupe de travail a constamment recommandé au gouvernement de se montrer très prudent à l’égard de tout changement qui risquerait d’avoir des effets sur l’ensemble du système et de compromettre l’équilibre des forces entre les parties. Il a aussi souligné que des solutions qui fonctionnent bien dans d’autres pays pourraient ne pas être compatibles avec le système norvégien. À la lumière de ces éléments, le groupe a estimé qu’il était nécessaire de recueillir davantage d’informations et de mener une analyse plus approfondie:
    • Bien que le système fonctionne globalement bien, il est toujours possible de l’améliorer. Le groupe de travail estime qu’il convient d’examiner s’il y a lieu de lancer un projet de recherche [...]. Celui-ci devrait permettre d’acquérir davantage de connaissances, par exemple, sur des dispositifs en vigueur dans d’autres pays, notamment sur les mécanismes de règlement des différends. Le contenu détaillé de ce projet devrait être défini en collaboration avec les acteurs du marché du travail.
16. 504. Conformément à cette recommandation, le gouvernement a lancé un projet de recherche sur différents systèmes de négociation, mécanismes de règlement des différends et formes d’action collective dans les pays nordiques. Les partenaires sociaux ont été informés de cette initiative lors de la réunion du Conseil chargé de la politique sur le travail et les retraites du 3 septembre 2024 et ont été encouragés à faire part de leurs commentaires. Le gouvernement indique qu’il va poursuivre le dialogue sur le service minimum avec les partenaires sociaux dès que les informations demandées par le groupe de travail seront disponibles.

C. Conclusions du comité

1. 505. Le comité note que, dans le présent cas, les organisations plaignantes – l’UEN, l’IE, l’Unio, le SL, l’Akademikerne et la NL – allèguent que le gouvernement a imposé un arbitrage obligatoire pour mettre un terme à une grève dans le secteur de l’éducation. Le comité croit comprendre le déroulement des événements qui ont conduit à l’arbitrage obligatoire comme suit. Le différend est survenu à l’occasion de la négociation d’un accord salarial et d’une convention collective pour la période 2022-2024 entre la KS et quatre confédérations syndicales nationales – l’Unio (à laquelle l’UEN est affilié), la LO, l’YS et l’Akademikerne. Après la rupture des négociations avec la KS, les quatre confédérations syndicales nationales ont déposé un préavis de grève prenant effet le 3 mai 2022. Le 29 avril 2022, le Conciliateur d’État a prononcé, conformément aux dispositions de la loi sur les conflits du travail, une interdiction des arrêts de travail et convoqué les parties à une réunion de médiation obligatoire. Au cours de cette réunion, les confédérations sont parvenues à une solution négociée conforme à la proposition du conciliateur. La solution négociée a été soumise aux organisations affiliées des confédérations syndicales afin qu’elles procèdent à un vote. Bien qu’acceptée par certaines organisations syndicales, la proposition a été rejetée par les syndicats de l’enseignement (l’UEN, le SL et la NL), et le SL a été le premier syndicat à lancer le mouvement en appelant trois de ses membres à faire grève le 8 juin 2022. L’UEN a appelé 45 de ses membres à faire grève le 20 juin 2022 (soit trois jours avant le début des vacances d’été), et la NL a appelé 30 de ses membres à faire grève le 15 août 2022. Le premier appel d’une certaine ampleur, qui s’adressait à 1 322 membres de l’UEN, a été lancé le 22 août 2022 et a été suivi d’un appel de plus grande ampleur lancé le 13 septembre 2022 à l’intention de 2 914 membres de l’UEN. Lorsque le gouvernement est intervenu, le 27 septembre 2022, environ 8 500 membres syndicaux au total avaient été invités à faire grève. Après avoir conclu qu’il n’y avait pas de possibilité immédiate de résoudre le conflit, la ministre du Travail et de l’Inclusion sociale a informé les parties que le gouvernement soumettrait au Parlement une proposition d’arbitrage obligatoire. À la demande de la ministre, les trois syndicats d’enseignants ont accepté de reprendre le travail. Le 1er décembre 2022, le Parlement a adopté une résolution saisissant le NWB du conflit. Le comité note que les organisations plaignantes et le gouvernement semblent s’accorder sur les faits tels qu’exposés ci-dessus.
2. 506. Le comité note que, si les organisations plaignantes et le gouvernement conviennent que le secteur de l’éducation n’est pas un service essentiel au sens strict du terme, le gouvernement estime toutefois qu’il vient un moment où les conséquences d’une grève prennent de telles proportions qu’elles justifient son intervention. En l’espèce, il indique que la durée de la grève (plus de cent jours), le nombre d’élèves concernés (plus de 72 000) et les graves répercussions du mouvement sur la santé mentale et le droit à l’éducation des élèves, ainsi que le fait que la grève se produisait dans un contexte de précédentes perturbations de la scolarité liées à la pandémie de COVID-19, ont justifié l’intervention du gouvernement et l’imposition d’un arbitrage obligatoire pour mettre fin au mouvement. Le gouvernement souligne également les graves effets de la grève sur les élèves ayant des besoins éducatifs particuliers. À cet égard, il renvoie aux rapports présentant en détail les conséquences de la grève qui ont été établis par le ministère de l’Éducation et de la Recherche, le ministère de la Santé et des Services sociaux, l’Institut norvégien de la santé publique et le médiateur pour les enfants. Ces institutions ont signalé que la grève était préjudiciable aux enfants et aux jeunes qui avaient déjà subi des perturbations de leur scolarité pendant la pandémie de COVID-19 et ont souligné que les élèves en situation de vulnérabilité étaient particulièrement concernés. Les rapports soulevaient également des préoccupations en matière de santé mentale, car les enfants et les adolescents touchés par la grève risquaient un isolement accru. Ils faisaient aussi état d’un accroissement de la demande adressée à certains services de santé destinés aux enfants et aux adolescents, et de cas d’automutilation, de pensées suicidaires et de troubles émotionnels tels que la dépression et l’anxiété.
3. 507. Le comité note que les organisations plaignantes contestent l’analyse du gouvernement et considèrent qu’il n’a de nouveau pas donné effet aux recommandations précédentes et répétées que le comité a formulées dans des cas similaires concernant la Norvège et où il préconisait de négocier la mise en place d’un service minimum avec les parties concernées. À cet égard, il note que les principaux arguments des organisations plaignantes sont les suivants. En ce qui concerne l’indication du gouvernement selon laquelle la grève a duré plus de cent jours, les organisations plaignantes signalent que la grève a débuté en juin, quelques jours à peine avant les vacances d’été, qui ont duré jusqu’à la mi-août, et que le mouvement a effectivement pris fin le 27 septembre 2022. Pour élevé qu’il soit, le nombre de 72 000 élèves touchés ne représente qu’environ 9 pour cent des élèves du secondaire; en outre, seuls 4 pour cent des élèves ont été affectés par la grève pendant quatre semaines ou plus. Les organisations plaignantes soulignent par ailleurs que le simple fait qu’un nombre important d’élèves aient été touchés ne devrait pas automatiquement conduire à l’interdiction des grèves. Elles estiment en outre que le gouvernement n’aurait pas dû tenir compte des effets de la pandémie de COVID-19 au moment où il a décidé d’imposer un arbitrage obligatoire. En ce qui concerne l’indication du gouvernement selon laquelle il a également pris en considération la détérioration de la santé mentale des élèves pour décider d’intervenir, les organisations plaignantes indiquent que la santé des étudiants ne relève pas de la responsabilité professionnelle des enseignants et qu’il incombait au gouvernement de veiller à ce que des mesures faisant intervenir des professionnels responsables soient prises pour éviter de tels effets négatifs. En ce qui concerne les élèves ayant des besoins éducatifs particuliers, l’UEN indique que, comme l’enseignement dispensé à ces élèves est adapté à leurs besoins et est donc plus flexible, ceux-ci n’auraient pâti d’aucune lacune éducative à la fin de l’année et qu’en toute hypothèse des mesures avaient été prises pour dispenser les enseignants de l’enseignement spécialisé afin de protéger ces élèves des répercussions de la grève. En outre, l’UEN indique qu’il a pris des mesures de protection en dispensant de grève des enseignants du préscolaire et du primaire et était disposé à prendre d’autres mesures pour dispenser davantage d’enseignants, mais qu’aucune demande en ce sens n’a été formulée. Le comité note que le gouvernement ne conteste pas que l’UEN ait mis en œuvre les mesures de protection telles que décrites.
4. 508. Le comité rappelle tout d’abord que, par le passé, il a examiné à de multiples occasions des cas concernant l’arbitrage obligatoire en Norvège, imposé dans des secteurs de services non essentiels par une intervention d’ordre législatif dans le processus de négociation collective, mettant ainsi fin à une action de grève [voir les cas nos 1255 (234e rapport), 1389 (251e rapport), 1576 (279e rapport), 2545 (349e rapport), 3038 (372e rapport) et 3147 (378e rapport)]. Le présent cas n’est pas différent, car le gouvernement reconnaît avoir imposé un arbitrage obligatoire dans le secteur de l’éducation qui, il en convient, n’est pas un service essentiel. Tout en étant sensible aux arguments avancés précédemment par le gouvernement pour justifier sa décision de soumettre le différend à l’arbitrage obligatoire dans le présent cas, le comité souhaite rappeler que des services minima peuvent être établis dans le secteur de l’enseignement en pleine consultation avec les partenaires sociaux dans les cas de grève de longue durée. [Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 898.] En outre, les conséquences éventuelles à long terme d’une grève dans le secteur de l’enseignement ne sauraient justifier l’interdiction des grèves. [Voir Compilation, paragr. 846.] Le comité rappelle aussi que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail est acceptable soit s’il s’intervient à la demande des deux parties au conflit, soit dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, à savoir dans les cas de conflit dans la fonction publique à l’égard des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption risquerait de mettre en danger dans tout ou partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de la personne. [Voir Compilation, paragr. 816.] Il estime qu’il est difficile de concilier un arbitrage imposé par les autorités de leur propre initiative avec le droit de grève et le principe du caractère volontaire de la négociation. [Voir Compilation, paragr. 819.] Le comité prend note des efforts mentionnés par l’UEN pour limiter l’incidence de la grève, efforts que le gouvernement a reconnus, mais jugés insuffisants.
5. 509. Le comité note que le gouvernement insiste sur le fait que le système norvégien de négociation collective reconnaît le droit des partenaires sociaux de mener des actions collectives. Il salue donc les efforts entrepris pour créer, à l’initiative de la ministre du Travail et de l’Inclusion sociale, un groupe de travail tripartite chargé d’étudier les possibilités de réduire le recours à l’arbitrage obligatoire. Le comité note que les partenaires sociaux étaient représentés au sein de ce groupe de travail tripartite et ce dernier a été saisi des précédents cas du comité concernant l’arbitrage obligatoire en Norvège. Cependant, le comité prend note que le groupe de travail tripartite a conclu qu’il n’était pas souhaitable que le gouvernement envisage d’intervenir dans la mise en place d’un service minimum et a également exprimé des doutes quant à la possibilité de créer un organisme indépendant chargé de traiter la question du service minimum. Globalement satisfait du fonctionnement du système de négociation collective actuel, le groupe de travail tripartite n’a recommandé aucune modification. Néanmoins, le comité croit comprendre que le groupe de travail tripartite a estimé que, même si le système fonctionne bien dans l’ensemble, des améliorations sont toujours possibles et a demandé que d’autres recherches soient menées et que des informations supplémentaires soient rassemblées sur différents systèmes de négociation, mécanismes de règlement des conflits et formes d’action collective dans les pays nordiques. Le comité note que le gouvernement signale que, le 3 septembre 2024, il a encouragé les partenaires sociaux à faire part de leurs commentaires sur ce projet de recherche. Il note encore que le gouvernement s’est engagé à poursuivre le dialogue avec les partenaires sociaux et à reprendre les discussions sur le service minimum dès que les résultats des recherches seront disponibles.
6. 510. Compte tenu de ce qui précède, le comité regrette que la question du recours à l’arbitrage obligatoire par le gouvernement pour mettre fin à une grève légitime et imposer les conditions d’une convention collective s’est déjà posée dans le pays en plusieurs occasions, comme en témoignent les plaintes précédentes. Le comité prie instamment le gouvernement de continuer à consulter les partenaires sociaux concernant les moyens appropriés pour régler les grèves, incluant la réduction du recours à l’arbitrage obligatoire. Le comité veut croire que les recherches engagées par le gouvernement seront menées à bien rapidement et qu’elles serviront de base dans les consultations avec les partenaires sociaux, de manière à contribuer à la résolution effective de cette question de longue date.

Recommandations du comité

1. 511. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à adopter les recommandations suivantes:
   • a) Le comité regrette que la question du recours à l’arbitrage obligatoire par le gouvernement pour mettre fin à une grève légitime et imposer les conditions d’une convention collective s’est déjà posée dans le pays en plusieurs occasions, comme en témoignent les plaintes précédentes. Le comité prie instamment le gouvernement de continuer à consulter les partenaires sociaux concernant les moyens appropriés pour régler les grèves, incluant la réduction du recours à l’arbitrage obligatoire. Le comité veut croire que les recherches engagées par le gouvernement seront menées à bien rapidement et qu’elles serviront de base dans les consultations avec les partenaires sociaux, de manière à contribuer à la résolution effective de cette question de longue date.
   • b) Le comité considère que ce cas est clos et n’en poursuivra pas l’examen.